党的十九大报告第六部分以“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”为题，提出了社会主义民主政治发展的六大措施，其中阐述了深化机构和行政体制改革的问题。报告指出，深化机构改革要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”在这些精炼简洁的词句条陈中，包含着深化机构改革的新思路，为进一步开展机构改革指明了方向和路径，揭示了新一轮机构改革的三大特点。
一、涵盖到“各类机构”的改革
机构，首先是指物体中两个或两个以上的构件，把它们组合起来通过活动联接而实现了合规定的、有目的的运动。引申为社会的组织时，机构是指负责国家、社会和政党等管理活动的载体，成为履行一定职能的主体。当今社会，没有机构的存在，人类的经济、政治、文化等活动都将无法进行；但是，若机构设置不科学、不合理，架床叠屋、职责不清，也会造成紊乱、无效的状态。
当代中国自改革开放始就进行了机构改革。20世纪80年代初，邓小平提出要抓紧办好四件工作，其中头一件事就是进行机构改革。由于受到“苏联模式”的影响，我国的机构设置存在着机构臃肿，人浮于事的弊端。为此，1982年邓小平在中共中央政治局讨论精简中央机构问题时作出了“机构改革是一场革命”的论断，由此揭开了新时期机构改革的序幕。将近40年来，我国已先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年开展了七次机构改革。不过，这七次机构改革都只是政府机构改革，限于行政体制方面，还没有涉及到其它方面的机构改革。
这次十九大报告提出的机构改革，不仅是指行政体制方面的机构改革，而且是包含了所有的机构在内，即是“各类机构”的改革，如党的机构、社团机构等等。尤其在党的机构方面，自改革开放以来我们尚未进行充分、有效的改革。目前在党的机构方面，存在着一些机构设置是否科学、完善以及内设机构是否合理的问题，而且也存在着和行政部门职能相近、交叉重叠的问题。因此，机构改革必须把党政机构以及其他机构的改革统筹兼顾、同步进行，这是此次机构改革的新亮点。
反之，如果还是沿着既往的思路，单纯地进行政府机构改革，实际上将使机构改革遭遇瓶颈、陷入困境。改革政府机构固然重要，但在中国，政府机构和党的机构有着密切的联系，政府机构改革到了一定阶段，如果不与党的机构的改革结合起来，将很难取得机构改革的最佳成效。正因为这样，十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置”，着眼于机构的总体性改革，开创了机构改革的新局面。
二、致力于“双大部制”的整合
机构改革需要科学的理论指导，随着机构改革实践的发展，指导机构改革的理论本身也要不断地发展、补充、完善。
1982年我国机构改革的指导思想是实行“撤并机构、裁减人员”的精简原则。1988年提出了“机构改革必须抓住转变职能这个关键”。1993年的《国务院机构改革方案》阐明“把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。”2008年的政府机构改革，在党的十七大报告中提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制”，在《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确了要合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。2013年的机构改革贯彻了党的十八大提出建立中国特色社会主义行政体制目标的要求、以职能转变为核心、继续简政放权、完善制度机制、提高行政效能、稳步推进大部门制改革的精神，通过《国务院机构改革和职能转变方案》确立了“推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革”的基本方向。从以上的回顾中可知，作为延续传承至今的我国机构改革的基本指导理论就是，以市场经济体制为基础，着力转变政府职能，建立大部门制机构。
“大部门制”的简称是“大部制”（giant department），根据英文也可以译为“超级部”。大部制的基本特征是大职能、宽领域、少机构，即部门管理范围广泛，职能综合性显著增强，部门之间减少了扯皮拉筋。大部制机构扩大了横向覆盖的领域，将类似的职能集中在一个大的部门管理中，实现了精简、统一、效能的原则，同时对决策权、执行权、监督权进行分解，按照既相互制约又相互协调的要求，达到转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。
十九大报告提出的机构改革，是要更加坚定地走大部制改革的道路。此次机构改革的特点在于：不但继续在行政机构之间实行大部制，而且在党政机构之间也要实行大部制，由此形成了“双大部制”的整合。
2008年和2013年的机构改革，只是在政府机构中尝试进行了大部制的改革。2008年改革的结果是整合出了两个大部门，即“大工业”和“大交通”。2013年大部制改革又减了两个部，撤销了铁道部并将卫生部和计划生育委员会合并为卫生和计生委。而这次的机构改革，进一步把党政之间职能相近的机关合并设立或合署办公，这就开拓了机构改革的新视野，把大部制的整合扩大到党政部门，在行政部门大部制之外，形成一个新的大部制。
三、建立起“党政分合”的关系
十九大报告要求“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，这里明确提出了机构改革可以把职能相近的党政机关合设。这就涉及到党政关系的重大问题，到底能不能把一些党政机关合并起来。而在以往的理论认知和宣传中，讲的是列宁、邓小平一直主张党政分开，那么，现在怎么又要把党政机构合起来呢？
其实，无论是列宁还是邓小平，都没有说过党和政就是要绝对地分开，而是必须有分有合。首先是要“合”，列宁说：“作为执政党，我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样”。他还说：“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决定，对于整个共和国都是必须遵守的”。其次是也要“分”，列宁指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）的与苏维埃政权的职责；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神”。“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来。”列宁的这些论述，清楚地说明了党政之间的关系是既要合、也要分。
早在改革开放之初，邓小平就明确提出“党政分开”的问题，而后始终不渝地坚持了这样的思路。邓小平指出，政治体制改革“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。但是，邓小平提出来的“党政分开”思想，是为了从根本上解决党政不分、以党代政的弊端，而绝不是要搞西方国家的“党政分开”模式，也绝不是要把党和政全部、彻底地“分开”来。恰恰相反，邓小平认为要始终坚持党的领导，党要始终掌握关于国家发展的路线，政府管理的方针即执政的重大政策决策权，以及掌握决定国家机关重要人选和出任重要职务的权力。因此，在邓小平的党政关系理论中，除了要分的以外，党和政府仍然需要保持密切的联系。
正是根据列宁和邓小平的党政关系思想，十九大报告指出，机构改革并不是要把所有的党政机构都合并起来，而只是把部分职能相近的机构合并设立，这就形成了党政机构“有分有合”、“又分又合”的关系。这是一种新型的党政关系，是在党政机构之间建立既分工、又合作的“党政分合”关系。
党政关系，即政党与国家政权的相互关系，构成政治体制的关键环节。在党政关系问题上，西方国家实行的是“党政分开”模式，苏联则实行了“党政合一”模式。现在，中国建立的是分工与合作的“党政分合”模式，这是区别于“党政分开”、“党政合一”的一种崭新的模式。这种新模式所形成的“党政分合”关系，其中的“分”，是指党政不同职能的机构要分开；“合”，是指党政相同职能的机构则要合并或合署办公。至于为什么要分、怎么分，为什么要合、怎么合，都取决于党政机构的职能，也就是说，判断分合的标准和尺度都在于根据了职能的要求。
（作者为国家行政学院一级教授、中国行政体制改革研究会副会长）
载《南海学刊》2017年第4期
