摘要：2010年以来，南海相关问题已经占据地区外交事务的重要甚至是中心地位。从推动地区外交朝着良性互动的角度看，如何降低南海问题对本地区外交所造成的困扰，很值得继续探讨。地缘政治逻辑的方式没有获得其支持者期待的积极收益，转向功能性合作或许能够对通过划界解决南海争端产生直接影响。本文的假设是，相较于信任，信心更足的参与方将更看重合作的价值，倡议南海各方将渔业和民用航空作为“先易后难”合作的可能领域，以此作为寻求减少对抗的一种解决方案。

关键词：南海 功能性合作 渔业  民用航空

南海争端长期困扰着中国与一些东南亚国家之间的政治关系。2010年以来，南海相关问题已经占据地区外交事务重要甚至是中心地位，这令众多观察家困惑不已。南海主权和权益争端各方有许多机会反复重申自己的主张，相互之间讨价还价，同时，各方都试图赢得公众舆论的支持。从推动地区外交朝着良性互动的角度看，如何缓解南海问题对本地区外交所造成的困扰，有必要拓展新思维继续探讨。

一、功能性合作与地缘政治挑战

与世界其他地区的问题类似，南海所有的利益攸关方面临的核心挑战主要有两类：功能性挑战和地缘政治挑战。与此同时，用分类词汇确认这些挑战相对容易，但要在采取什么行动、如何确定行动步骤来应对挑战等问题上达成共识则非常艰难。自2009年以来，我们不难观察到，东亚正趋向于选择从地缘政治的视角去思考并设计与南海（以及整个亚洲海洋）相关的政策。

的确，对于研究当代东亚海洋外交的学者来说，当论及南海国家层面的互动时，这一地区还没有解决“先有鸡还是先有蛋”的问题之争，即功能性合作与战略信任谁该为先（谁是先决基础和条件）的问题。学界中有一派的观点认为功能性合作是构建信任（提升信任）的措施，另一派则认为，没有战略信任，即便有所构想的功能性合作，也不可能得到推进。

如何确定“合作—信任”等式里两者的顺位是一个难题，这可能已经超越了亚洲和平与和解委员会（Asian Peace and Reconciliation Council，APRC）的目标。本文的假设是，相较于信任，信心更足的参与方将更看重合作的价值。

二、功能性合作的案例

可以说，2010年7月在越南河内举行的第十七届东盟地区论坛外长会（ASEAN Regional Forum，ARF）促成以地缘政治为主流视角来审视南海问题。然而从那时起，以地缘政治主导解决南海领土争端，就成了东盟主导的外交擂台上唯一突出的议题。这增加了我们对东盟忘记其促进地区繁荣和凝聚力的根本使命的担忧。并且，尽管2015年正式建立了东盟经济共同体，但自2011年以来，东亚峰会也从早期强调经济和功能性合作转向了政治与安全议题。

很难预见南海问题的前景，但未来应该是现状的延续。没有任何一方对地缘政治主导南海问题和地区其他议题所导致的结果感到满意。

于是，许多专家和观察家提出另外一种解决南海争端的方式，即南海问题利益攸关方参与功能性合作。这种观点并无新意，放眼东亚，众多认知共同体都已倡导并实践功能性合作。

然而，何谓“功能性合作”？在东盟的既有文本中，1992年第四届东盟首脑会议发布的《新加坡宣言》提出了11个合作领域，这些领域包括人力资源发展、环境合作（尤其是跨境污染、自然灾害、森林防火和热带木材保护）、以及打击跨国犯罪和预防传染病等。

在某种程度上，在东盟的话语中，“功能性合作”创造性地替代了如国际发展方面的“能力建设”这类词。笔者认为，上述合作的“功能”维度，指的是合作目标是帮助加强东盟内部凝聚力，而不仅是为提高成员国各自的国家安全和社会福利。

从那时起，东盟取得了长足的发展，“东盟中心”理念帮助提升了整个地区的韧性水平。东盟的实践证明了对东盟持怀疑态度是错误的，尤其是对东盟与亚太及其他地区的主要外交对象打交道能力的怀疑。东盟内部功能性合作的收益无疑已经超越东盟组织本身，外溢到其他地区。

东盟（兼指东盟整体或某个成员国）与中国之间的众多合作项目可以被视为“功能性合作”项目。许多项目可以追溯至中国与东盟成员国，以及与东盟建立正式外交关系之前。功能性合作是以智慧为支撑基础，证据之一是思想库网络组织的建立。这个思想库网络组织在东盟与中日韩“10+3”领导人峰会上得到正式承认，它作为连接东亚思想库网络、政府和企业的知识桥梁，促进三方的互动。该组织致力于研究东亚合作中的关键性问题，为地区一体化提出战略性观点和具体的政策建议，向“10+3”领导人峰会提交政策报告。

《南海各方行为宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea， DOC）的第六条规定：有关各方可探讨或开展合作，主要领域为海洋环境保护、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助，以及打击跨国犯罪——包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫，以及非法军火交易。

《南海各方行为宣言》第六条的文本开篇就指明“在全面和永久解决争端之前”，但是这一运作方式并未妨碍2004年中国—东盟联合工作组为落实《南海各方行为宣言》而建立。工作组的主要任务是为促进合作提供建议。

《南海各方行为宣言》第六条还规定，“在具体实施之前，有关各方应就双边及多边合作的模式、范围和地点取得一致意见。”这可以被理解为一项政治性的保障措施，即合作中出现所有权争议时，要认识到合作项目关联着合作各方的国内复杂性。

《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）要求其签约国履行开发和保护海洋和海洋相关资源的义务。所有的国际法都规定，一个国家开发利用资源的权利伴随合作保护和保存资源的义务。所有南海沿岸国家都签署了《联合国海洋法公约》，因此这些国家有法定义务寻求与其他成员国进行合作。

总而言之，在海洋领土划界问题上不管是取得进展还是未能达成协议，南海沿岸国家之间合作的功能性维度应该是通过睦邻友好体现或确定国家利益，这可以说是解决领土争端最实际的参考建议。这是在进行权利与授权的法理推定之前的常识性考量，换而言之，在思考各方可享有的涉海权益时，有必要将常识放在比法律条文论证更高的地位。为什么常识这么重要？因为过去数年我们在这个地区所见的，以地缘政治理论为基础的尝试并没有收获其倡导者所预期的积极收益和红利。虽然转向功能性合作未必一定能对解决南海划界争端产生直接影响，但是很难认为坚持现有的解决路径能有理想的出路。

三、多方“先易后难”开展合作的可能领域

正如前面所观察到的，功能性合作有其自身的复杂性。为了使专家的建议具有可行性，认同合作价值的人提出“先易后难”的运作建议。但是，对于一方来说的“易”，对于另外一方就可能会很“难”。由此就体现出建立“亚洲和平与和解委员会”（Asia's Peace and Reconciliation Commission，APRC）这类机构和平台进行对话和商讨的必要性和价值。

我们在共同探索南海地区功能性合作的领域，以下是我根据个人的学术观察列出的值得注意的问题。南海海域和在海域上空活动的政府、公司和个人等所有有关各方，有责任致力于在海洋开发中促进海事安全和保护海洋资源，乃至于南海沿岸国家均须发挥功能性项目参与者和组织者的作用。

国际机构（尤其是联合国框架下的专门机构）一直在为推动功能性合作产生并成为主流做着力所能及的工作。应该邀请、鼓励这些国际组织参与功能性合作并长期发挥积极作用。在近年来地缘政治困扰加剧的背景下，特别是在受国内环境因素影响，功能性合作受到质疑的时候，专业的国际组织能够提供必要的政治掩护。

（一）渔业

在南海海域，与复杂的主权主张和其他形式的管辖权争端同时存在的是，过度捕捞，非法、未报告和不管制（Illegal, Unreported and Unregulated，IUU）捕捞，以及海洋生物栖息环境被破坏的问题。尤其是IUU捕捞还给从事渔业的群体带来了非常严重的污名，造成南海沿岸渔业收益的净损失。

同时，对于所有南海沿岸国来说，解决IUU捕捞问题的任务都很艰巨，在许多情况下，必须进行高层次承诺的国际合作。例如，现存的便利港口使得IUU捕捞变得更容易。对于渔业来说，“便利港口”是指只有很少甚至没有标准和程序来确保只有合法捕捞所得可以上岸或进行转运的港口。

国际社会频繁呼吁南海沿岸的国家一道解决共同的问题，但是领土争端和历史仇恨已经给政府间海事和渔业问题上的合作造成巨大障碍。

理想的方式是，渔业领域的功能性合作应该以发展协商一致的方法开始，来建立解决IUU捕捞问题的案例。需要制定联合行动方案来建立完整的操作链条证据，包括标识、人员招募、融资和终端销售，等等。各个国家的国内执法机构需要与外交官员和法律专家相互配合、联合行动。

其次，联合国粮食与农业组织 （UN Food and Agriculture Organization，FAO）领导的《关于港口国预防、制止和消除IUU捕捞的措施的协定》（Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing，PSM）于2016年6月开始生效。PSM协议是打击IUU捕捞的工具，在过去10年，使港口国家强化管制的重要作用不断凸显。日益依赖港口国来打击不可持续的捕捞行为，在很大程度上是由于船旗国未能有效地管理那些悬挂其国旗的渔船的捕捞作业。

PSM是由港口国制定的要求或采取的干预措施，外国渔船必须遵守，这是其使用港口国境内港口的一项条件。国家PSM通常包括入港事先通知、指定港口使用、入港和鱼品上岸/转运限制、补给和服务限制、文件要求和港口检查，以及诸如IUU渔船入黑名单、贸易相关措施和制裁措施等。许多此类措施近几年被纳入和成为国际惯例。

目前只有五个西太平洋国家加入了PSM，将PSM作为管理南海渔业的指导原则还有讨论空间，这只是学者建议采纳的政策工具，我们在亚洲不妨先看一看世界上其它地区是如何管理类似纠纷的。

为了保护人们的生计，尤其是沿海地区居民的生计，是时候开展基于传统捕鱼权（如《联合国海洋法公约》第51条所列）的合作。在这一方面，已有大量适当的双边合作机制，其中有的已经延续数十年。应该评估一下这些机制安排所取得的成就与教训，更确切地说，要评估这种双边合作的机制能否能够延伸到多边合作领域。

最后还有重要的一点，就是为了提升南海渔民运营的安全，政府应该与国际组织一道，合作提高捕捞作业的安全性。

（二）民用航空

2014年3月8日，发生了从吉隆坡飞往北京的马来西亚航空370客机（MH370）的悲剧性事件。应该将这次事件作为推进民用航空国际合作的警示，以提高民用航空的安全。

不论南海国家最终如何划定海洋边界线，民用航空安全是各方须遵守的国际法律义务，符合各方利益。航空业专家一致认为必须提高飞机跟踪系统的稳定性。正如MH370事故所体现出来的，一种名为“广播式自动独立监视ADS-B”的飞机实时跟踪设备已存在多年， 但只有60%的商用飞机配置了这一设备。为什么？原因是财务负担已经不堪重负的航空行业难以承担额外的成本。无论如何，至关重要的是，航空公司要解决驾驶舱跟踪系统和黑匣子可以手动关闭这一技术问题。

这里的重点不在于MH370事件本身，而是需要鼓励整个南海地区的国家政府开展合作，共同制定统一的技术和操作要求，来实时跟踪所有商业航班，特别是那些穿越南海空域的航班。

事实上，南海地区已被证明是世界上商业航空发展最快的地区之一。行业报告显示，在未来20年内，东盟国家内部的空中旅行每年可能增长6.5%，而全球的平均增速为4.9%。

东盟单一航空市场政策（ASEAN Single Aviation Market Policy，ASEAN-SAM）通过在单一、统一的航空市场实现航空服务自由化，允许东盟国家航空公司在东盟地区自由飞行，来促进地区和国家互联互通，整合生产性网络以及提高地区贸易便利化水平。

随着更多的飞机在空中飞行，实时报告和处理数据与通信网络提供的关键飞行信息可以帮助减少拥堵，节约周转时间，并确保更可靠的飞行跟踪行动。到目前为止，商业服务可供航空公司订购，但出于众所周知的原因，这些服务仍不能提供充分的预警措施。

像中国的北斗卫星导航系统这样的卫星服务能够并且应该成为提高民用航空安全的工具。此外，中国与东盟国家应加强民用航空的技术和业务合作，乘客的安全才是真正重要的。

四、小结

关于南海地区功能性合作的讨论是中国与东盟关系安全层面的一部分。重要的是要关注对该地区安全图景的不同评估，以及南海地区各方不安全感的来源。一个看似巧妙的假设认为，东盟国家可以通过与美国建立更紧密的军事安全关系，与中国建立经贸合作关系，来获取美国的军事保护和中国的经济福利，这是更为安全的选择。这种观点听起来蛮有吸引力的，但它是一个虚假的论断。简单地说，包括南海问题在内，东盟地区没有能够促使中国和美国走向正面军事冲突的物质或者其它的诱惑。

因此，应该通过提高非军事用途的海上安全，继续加强海上空间的安全合作。这确实应该包括：在追踪海盗和袭击方面继续合作，在起诉破坏国际和国内法律的违规者方面合作。在打击海洋跨国犯罪的问题上，东亚国家可以利用其打击非法毒品贩运的先例，即一国在行使其司法权起诉任何国籍的毒品罪犯时不会受到另一国的干预。

东盟和中国从过去的功能合作得出的短期经验是：尽管彼此存在分歧，但双方仍然应该继续履行合作承诺。这种合作可能不会消除领土所有权主张方面的差异，但至少，它应该是寻求减少对抗的一种解决方案。

Functional Cooperation in the South China Sea Region:

a Chinese Perspective

Zha Daojiong

Abstract: For the past five years or so, reference to the South China Sea (SCS) has been occupying a level of centrality in regional diplomacy that leaves many observers perplexed. The way of geopolitical rationales just does not yield positive as promised by their proponents，a turn to focus on functional cooperation may have a direct impact on dispute resolution over boundary delimitation. This article’s assumption is that participants come with a higher level of confidence in giving weight to the value of cooperation ahead that of trust. Proposing parties in the South China Sea take fisheries and civil aviation as possible “Low Hanging Fruit” areas，which makes the search for a solution less antagonistic.

Key Words: South China Sea；Functional Cooperation；Fisheries；Civil Aviation

（来源：中国东盟研究院微信公众平台）