【内容提要】 轮船招商局是近代中国第一家民族航运企业，它是由清末洋务派名将李鸿章于1873年所创办，也是近代最早实行“官督商办”管理体制的企业。“官督商办”体制下的轮船招商局与清政府之间结成了一种双向的依附关系，各自对对方具有依赖性。在双向组织依附关系下，轮船招商局和清政府的预算约束都是软化的，不同于以往研究中单向的“软预算约束”和“逆向软预算约束”，其形成的是一种“双边预算约束软化”。清政府和轮船招商局之间的“双边预算约束软化”导致了各自面对的风险约束是软化的，使得具有依附关系的双方都能有效地进行组织风险转嫁与化解。漕运是轮船招商局与清政府结成依附关系的主要原因，其对于招商局与清政府的依附关系具有重要影响，当漕运走向衰败和终结时，双方的依附关系也随之松散，进而对招商局和清政府的预算约束也产生了不同影响。
【关键词】 双边预算约束软化,组织依附,轮船招商局,清政府,官督商办
一、问题的提出
轮船招商局（以下简称“招商局”）是近代中国第一家民族航运企业，它由清末洋务派名将李鸿章于1873年所创办，也是近代最早实行“官督商办”管理体制的企业。李鸿章在招商局开局前曾经对其“官督商办”的运营方式作出规定，即“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”①，“所有盈亏全归商认，与官无涉”②。这一经营管理体制主要分为两个部分，一是“官督”，即指清政府的监督和控制职能，清政府的监督和控制权主要体现在由政府委派总办、会办和督办等人管理招商局；二是“商办”，指由商人承担企业的盈亏，政府不负连带责任。
“官督商办”体制渊源已久，在招商局创办之前，清政府已在采矿业和盐务中采用类似的管理体制，而这一体制经过招商局的实践和推广，在19世纪70年代到90年代之间广泛运用到清政府创办的一系列民用企业中（王开玺，2009；虞和平，2008）。对于招商局的“官督商办”体制及其发展，许多学者提出不同的观点（刘广京，2012；夏东元、杨晓敏，1980；费维恺，1990；罗苏文，2008）。总结这些研究成果可以发现，无论是官办、商办或者是官商合办，其关注点实质上都聚焦于“官督商办”体制下政府与企业、官员与商人的关系问题，这些研究从不同角度分析了在该政企（或政商）关系中，在不同时期，清政府及其官员对招商局的控制、庇护与扶持是怎样的，以及商人在招商局中的权力、地位和作用发生什么样的变化。本文将关注的问题继续集中在招商局与清政府的关系上，以及这种关系对于招商局与清政府各自组织发展产生了何种影响，这种影响又带来了怎样的后果。与以往研究不同，本文认为“官督商办”体制下的招商局与清政府结成了一种组织依附关系，在这种依附关系中，招商局与清政府相互依赖。
依附关系下的招商局经历了一个曲折的发展历程。招商局在成立之初并不为时人所看好，这可从其发展初期存在的招股困难中窥见一斑：招商局计划第一期拟招股100万两③，然而直到正式开局，所筹到的开办资本尚只有18万两。其间不仅一般华商对招商局的经营前景心存疑虑，甚至连大丝商胡光墉（胡雪岩）也因“畏洋商嫉忌”而不愿意入股④；直到1881年，招商局才招足100万两股份。此后，招商局获得清政府的扶持，一度繁盛，鼎盛时期曾吞并了美国的旗昌轮船公司，成为当时中国最大的航运企业；而后招商局的发展却陷入停滞不前的困局。从20世纪初开始，招商局运费收入连年下降，到1911年时招商局已经陷入亏损境地，年亏损额达28万余两。
追溯清末招商局的发展历程，可以发现它的成功与失败都在于它所嵌入的依附性政企关系，招商局与清政府之间的双向依附关系既是招商局得以兴盛的关键，也是日后导致其衰败的重要诱因。如何从组织内部及其所嵌入组织关系中来考察这一演变的内部原因，构成了本文的目的。
二、组织依附：“官督商办”体制下的清政府与招商局
招商局作为晚清帝国最大的轮运公司，它的运营对清政府具有相当的依赖性，特别是其对朝廷漕运业务的依赖；与此同时，轮运的特殊性也令清政府对招商局具有依赖性。这种彼此之间的相互依赖性形塑了“官督商办”体制下的清政府与招商局之间独特的组织依附关系结构。
（一）新式轮运的正外部性：“官权”依赖于“股权”
新式轮运本身只是一种运输方式的改进，但这一改进客观上对于清政府来说有着非比寻常的经济、军事和政治意义，即它既能保障漕运，有助于平定叛乱，同时也有助于抵制外国人的在华利益。招商局引入新式轮运使清政府和社会受益，而无需支付额外的成本，这构成了新式轮运的正外部性（positive externality）。招商局新式轮运所具有的正外部性使得清政府依赖于招商局，进而促使招商局中的“官权”依赖于“股权”。
1. 漕运背后的社会稳定
漕运，即漕粮运输，作为一种田赋转运的形式⑤，其有陆运、河运和海运三种形式。漕粮主要是从特定省份征收的以粮米等实物形式缴纳、运往京师的赋税。漕粮的运输对于朝廷及官府运营而言至关重要，不仅皇室及王公的日用食粮、京籍百官和驻京军队的傣禄与兵响依赖于漕粮，而且赈济灾民、平粜稳定市场以及京城各衙门吏役、工匠等所消费的食粮也依赖于漕粮（吴琦，1992：1）。清代前期沿袭明代成规，漕粮运输专资河运，而河运漕粮又主要由军队承担，同时兼顾一定数量的民船，以补漕运之不足（张照东，1989：190）。清代的漕粮主要在山东、河南、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等地征集，而其中又以江苏和浙江的漕粮为主，然后输送京师，以供朝廷与官兵俸饷之用。
道光初年，因黄河河道淤塞，漕粮运输陷入瘫痪，清政府在英和等人的建议下开始雇用商船，试办海运，海运漕粮由此兴起。道光二十八年以后，海运逐渐取代河运的地位，成为清代后期漕粮运输方式的主流，而河运仅作为一种补充手段而少量存在。至咸丰初年，黄河于丰工决口，河运漕粮梗阻，继因太平军攻陷南京，切断京口、扬州一带漕路，江南六省河运被迫全停（张照东，1989：191），“江苏漕运甲于各省，自河运改为海运，全恃上海沙船装载”（赵春晨，2010：426）。此后，内河漕运逐渐衰败，海运漕粮取而代之成为漕粮运输的主要方式。
鸦片战争以后中国开设了五个通商口岸，外国轮船得以进入中国沿海运营，威胁着传统的沙船行业。外国轮船在技术上占据优势，其中轮船的快捷、运量大、安全和运价低等特点是沙船⑥所不能媲美的，“沙船自沪达津以月计，轮船自沪达津以日计”⑦，“轮船四出，则水脚愈贱，驾驶之灵，快捷十倍，各商以其货不受潮，本可速归也，遂争趋之”（胡政、李亚东，2010：14），⑧而一艘四季航行、较大容积和有保险条件的轮船完全抵得上十五艘木构沙船（丹湼特，1959：321）。受此影响，在许多港口都出现了木船闲置且进出港口的木船数量大量减少的现象（聂宝璋，1983：1267，1308）。
洋商轮船进入中国营运，攘夺沙船的豆石运输、挤压漕粮运输，使得大量沙船船主亏损破产，曾盛极一时的沙船业渐趋衰败，船只数量从道光年间的3000余号，减少到同治六年的400号—500号，沙船业受到了毁灭性打击（张后铨，1988：9-11），对漕粮运输冲击巨大。为此，总理各国事务衙门在致李鸿章的函中即提出“急需筹一美备之法”⑨。虽然当时有人提出了很多解决方案，如重修运河、全部修复废弃的沙船、增加沙船运漕运费等，但这些方案都因成本过高、成效难保障而被放弃（张后铨，1988：11-12）。如何克服沙船衰败导致的运漕困难，成为清政府亟待解决的问题。对此，以李鸿章为代表的洋务派主张用新式轮船运输漕粮，以化解漕运危机。换言之，清政府成立招商局的一个主要目的便是解决政府运漕问题，使用新式轮船从海路运输漕粮。
漕运不仅关系到朝廷税收和粮食安全，同样也关系到社会就业。晚清从事漕运船只在数千以上，依靠漕运维持生计的百姓数以万计（林则徐，1991：38），而外资轮船进入中国，抢占运营份额，中国的沙船受到严重冲击，大量的沙船主破产，失业的人数陡增。这些破产的沙船主和船工生活无以为继，“富者变赤贫，贫者无生理”，许多人沦为匪寇，河流沿岸匪患严重，商贾难安。⑩招商局吸纳了一定数量的破产失业的沙船从业者11，在相当程度上也化解了船工失业导致的社会危机，维护社会稳定。
2. 轮运对平定太平天国的作用
轮运在平定太平天国的过程中发挥了重要作用，清政府是在此时才“完全体会到轮航的重要性”（莱特，1958：327），遂开始租赁或购买英美轮船，雇用外籍船长，用于运输兵员、物资或直接参战。1853年，上海道台吴健彰雇用了13艘葡萄牙快艇，从长江下游进攻太平军。五年后，他又雇用4艘英美商船改作兵船，用于镇压太平军。1861年，当浙江宁波、杭州被太平天国军队攻克时，清帝饬令江苏巡抚筹款雇用外国轮船从海上将太平天国军堵截在宁波口外（“中央研究院”近代史研究所，1957：25）。一年以后，李鸿章雇用7艘英国轮船，把9000名淮军从安庆运往上海（马士，1963：80）。同时，在前线镇压叛乱的疆臣也开始自行购买轮船：1862年，曾国藩购买“威林密号”轮船1艘；次年，李鸿章购买“飞来福号”轮船。此外，受曾国藩和李鸿章支持的“常胜军”也先后购买轮船多达17艘（静吾、仲丁，1958：132）。总之，体会到轮船好处的清政府开始越来越多地利用轮船打击太平军。
轮船不仅运兵多、速度快，而且船坚炮利，在打击太平军上成效显著，它往往能够以少胜多，消灭了大量太平军（黄强、唐冠军，2009：30）。鉴于新式轮船打击太平军的成效显著，清政府开始意识到新式轮运在巩固其统治中的重要作用。曾国藩就认为，轮船不仅可以“剿发逆”，还可以“勤远略”，即购买轮船不仅可以剿灭太平军，而且从长远来看也可以巩固海防、抵御外敌入侵。因此，曾国藩就曾指出：“轮船之速，洋炮之远，在英、法则夸其所独有，在中华则震于其所罕见。若能陆续购买，据为己物，在中华则见惯而不惊，在英、法亦渐失其所恃。”（曾国藩，2015：182）
由于中国无法制造轮船，只能求助于洋人，而洋人却企图借机控制中国的航运业（“中央研究院”近代史研究所，1957：158-159），加之洋人经常表现出“狂妄悖理”的态度，同清政府特别是总理衙门以及李鸿章等人的矛盾不断激化。清政府意识到通过洋人购买轮船难免受到诸多掣肘，因此，清政府决定自己购造轮船，为此后成立招商局埋下了伏笔。
3. 抵制外国人在华利益
抵制外国人在华利益是洋务派创办招商局的一个重要目的。李鸿章认为应当允许华商自制轮船发展中国航运业，“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶。日本尚自有轮船六七十只，我独无之，成何局面。”12故，成立招商局就是为了改变洋人在中国江海肆意航行的局面，“庶使我内江外海之利不致为洋人占尽”13，“冀为中土开此风气，渐收利权”14。
事实上，招商局的成立与运营在一定程度上也确实实现了收回利权和抵制洋人在华利益的功能。在两次鸦片战争之后，中国的江海航权逐步丧失，外国轮船开始涌入各通商口岸，外资轮运企业相继在中国创办，不断扩张。当时的长江航运业务利润非常丰厚，宝顺洋行的一艘轮船“总督号”往返于上海与汉口之间，“客位每客价银七十五两，每吨货价银二十五两，往来一律”，“往返一次，所收水脚足敷成本”（徐润，2012：15）。丰厚的利润吸引大批洋商参与航运，设立轮船公司。在1861年—1872年间，英美等各国商人在华设立的专业轮船公司就达八家之多（严中平等，2012：164-166），外商在中国船运业的活跃程度可从上海港的对外贸易量和进出口数量的变化中管窥。1845年在上海进出口的各国商船合计为176艘次，总吨数为48927吨；到1857年增加到931艘次，总吨数为319856吨；1863年更增加到6947艘次，总吨数为1961199吨（黄苇，1961：174-175）。在诸外资轮船公司中，属美国的旗昌轮船公司获利最丰。1868年至1870年间，旗昌轮船公司利润总额均在70万两以上，纯利润保持在45万两以上；到1871年，利润总额高达951695两，纯利润为704374两（刘广京，1988：119）。在招商局成立以前，旗昌轮船公司保持高额盈利，资产增长很快。1863年，旗昌轮船公司仅有轮船8艘，资产仅为113万两，而至1872年，它已拥有轮船17艘，资产额超过332万两（刘广京，1988：189），成为东亚最大的一只商业船队。
招商局的创办打破了外国轮船公司垄断中国江海航运的局面，抵制了外国资本的入侵，抑制了晚清白银外流。据估算，从创办到1911年，招商局轮船运费收入合计约为8305万两，加上由于招商局成立之后与洋商跌价竞争，实际减少白银外流的数额不可计数。综上，正是由于新式轮运具有保障漕运、打击太平天国以及能够极大地抵制洋商在华利益等种种正外部性，因此，清政府对于招商局具有很强的依赖性，需要依靠招商局来实现自身难以达到或完成成本很高的政治经济目标。
（二）新式轮运的风险及其规避：“股权”依赖“官权”
在产权保护和市场竞争不完全的情况下，新式轮运面临着种种风险，因而，商人依赖政府或官员来维护自身的合法权益和地位，甚至通过政府或官员的扶持来获取超额利润。招商局所面对的招股困难、货运拦载和产权保护等问题，需要依赖清政府的扶持加以解决，因此，“股权”依赖于“官权”。
1. 招商局成立之初，“股权”基于对政府的信任而加入
清政府内部洋务派对成立招商局的支持态度是商人愿意入股的重要原因。如李鸿章在上奏军机处和皇帝的《试办招商轮船折》中提出，由招商局轮船分装转运漕米，以补沙宁船（即沙船）之不足15。招商局被赋予运漕专权，无疑增强了商人对招商局的信心，商人徐润在入局之后，认为招商局可敌洋商的重要优势之一即“我船有漕米装运，洋船全恃拦载”（孙慎钦，2014：7）。招商局成立时，清政府还通过设局官款20万串，示信于商，以倡导商人入股16。李鸿章还授意天津河间兵备道丁寿昌派候补同知林士志专程赴上海招股，“招致殷实公正绅商，或出赀搭股，或入局办事。”（胡政，2009：67）通过这种方式取信于江浙富商。除此之外，清政府还通过拨借官款、加拨漕粮、税收优惠等政策扶持招商局，争取商人的支持和信任（张后铨，1988：56-57）。
招商局的股商们之所以入股，另一个重要的原因是招商局的总办和各会办都捐有官身，且多与李鸿章关系密切，这使得股商们具有心理上的“安全感”。如朱其昂是以沙船为业的淞沪巨商，通过捐输获得候补知府衔，后转任候补同知及海运委员。盛宣怀出自官宦世家，其父盛康与李鸿章为相交好友，而盛宣怀本人是李鸿章的幕僚，时任知府、道员衔。唐廷枢做买办多年，积累巨额财富，与华商多有联系，在担任怡和洋行买办期间，捐了福建道官衔。徐润与唐廷枢为同乡，出身买办世家，后由李鸿章出面奏保四品衔，以道员身份跻身洋务派门下。招商局经理人的亦官亦商的身份使得他们能够同时获得清政府与实权派人物以及商人的信任。
除了上述原因外，股商们入股招商局，也与其个人关系有关。在商人投资中，招商局高层管理人员或自己持股，或亲友持股，为数众多。总办唐廷枢入股8万两，会办徐润是第一大股东，他持股48万两（时招商局历经两期招股，资本总计200万两），徐润还招徕各亲友入股不下五六十万两；会办朱其昂有股份3万两；会办盛宣怀早期投资约4万两；香港分局商董陈树棠持股10万两（张后铨，1988：50）。仅这部分股份数量已达招商局资本总额的半数以上。
总之，招商局成立之初，清政府的一系列扶助措施赢得了商人的信任，越来越多的商人向招商局投资入股。
2. 招商局的获利依赖于政府以高于市价将漕运业务交给招商局
“分运漕粮，兼揽客货”是李鸿章给招商局制定的营业方针。漕运在招商局的轮运活动中占有非常重要的地位。李鸿章把运漕视为招商局的根基和命脉，他在1872年年底对运漕事宜做了具体部署，调拨江浙漕米20万石，由招商局轮船运往天津，其运费、耗米等事项悉照沙宁船定章办理17。1873年，盛宣怀提出招商局分运漕粮二成，为李鸿章认可18。不久，清政府进一步提高了招商局承运漕粮的比例，“初定沙八轮二，旋改沙六轮四”（吴馨，1918：15）。其后又于1877年，李鸿章上奏朝廷，要求江浙漕粮须分四五成给招商局承运19。此后很长的一段时间，江浙漕粮半数由招商局轮船运输，半数由沙船运输，而江西、湖南、湖北等其他南方省份的漕粮全部是由招商局承运（倪玉平，2008：145-147）。
运漕收入是招商局营业收入的重要组成部分。清政府不仅让招商局运输漕粮，而且还为招商局运漕支付了较高的运价，运漕收入成为招商局一项较为稳定的收入来源。在1880年，漕粮每石运价约为0.6两，1880年以后为每石0.531两，“而公开市场的运价，仅为该数的一半”（聂宝璋，1983：909）。运漕给招商局带来可观的经济收入，仅1873年至1884年间，招商局运漕运费收入总计达290万余两，占同时期水脚收入总额的16.96%（见表1）。
事实上，运漕是清政府提供给招商局的一种额外津贴。当时在华的外商即认为，“以李鸿章为代表的清政府津贴招商局的方式之一是承运漕米”（聂宝璋，1983：910），“运漕水脚是政府对招商局的一种变相补贴，没有这种补贴，招商局非亏本不可”20。招商局的盈利在很大程度上依赖于清政府授予的运漕专利权，同时还依赖于清政府给予的远高于市价的运漕价格，这种变相补贴使得招商局获利颇丰，也促使其在短时间内迅速发展壮大。
3. 社会的依附性产权结构
清政府延承旧制，商人的社会地位并不高，这使得商人的私利与私产缺乏有效保护，而商人与政府或官员之间形成的依附性关系则能够令商人的私利与私产获得庇佑，由此形塑出一种独特的产权结构，即由商人提供资本，建立企业，寄托于官员保护产权，形成依附性产权结构（曹正汉，1997）。
买办商人因资产甚大而对依靠清政府和洋务官员保护私利与私产有着迫切的需求，这一点可以从招商局成立之前华商发展轮航的企图和情况中看出。早期华商经营轮航，为了避捐固利保安全，他们采取了四种不同的策略：虽购轮船却诡寄洋商名下经营，附股投资洋企，向外商租雇轮船经营，自置轮船却挂洋旗行驶（张后铨，1988：15-17）。华商诡寄经营的重要原因便是基于政治的考量，因为太平天国定都南京之后，封锁了长江水道，外国国旗和外商身份是沿海沿江航行的重要保障。如果没有外商庇护，很容易被太平军劫掠，或被官家检查扣押，勒派公差报效。当然，华商采取上述规避策略也是有成本的，其诡寄于外商经营需付一二成的外商行佣，华商虽占外商轮船公司大半股份，但仍受到外商盘剥（易惠莉、胡政，2005：44）。在这种背景下，如果清政府能够给予买办商人政治上的保护，他们便愿意脱离洋商而独立经营。
而在招商局成立以前，清政府对于华商购造轮船、经营轮航的活动采取若干限制政策。为了解决华商诡寄洋行经营而导致偷税漏税、难以管理的问题，总理衙门照会英国驻华公使威妥玛，提出以后华商购买轮船，“均应由官经理，不得任凭民间私相授受”（徐宗亮等，1977：2885），并希望英国公使要求各领事馆照办。但是，总理衙门的要求被威妥玛拒绝。1866年，清政府颁布《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》，虽然这个有争议的章程最终并未实行，但是这个章程本身却表明了清政府对新式航运业的限制松动，一些华商遂即提出兴办新式航运业的要求。此后，候补同知容闳、商人赵立诚、吴南记都试图创设新式轮船公司，试行运漕（“中央研究院”近代史研究所，872-875；赵春晨，2010：511），但是这些请求却都为曾国藩所拒绝，曾国藩对于用商人的轮船运漕心存顾忌和不信任，“恐益于公者少，而损于私者甚大”21。因为曾国藩担心“用轮船则沙船尽革，而于官亦未得计”22，认为轮船兴起会挤压沙船的生存空间，一旦沙船业主和船工失去生计，会酿成严重的社会问题，威胁清政府的统治。这就说明了清政府对商人自办轮船存有疑虑，因而不允许华商自办新式轮船企业。
从上述的分析中可以看出买办商人与清政府之间的复杂关系：一方面，受到新式轮运丰厚利润的吸引，华商有设立新式轮运公司的需求，而在现实环境中，由于产权保护制度不完善，加之清政府在制度和政策上做严格的限定，对商人办新式轮运存在疑虑和不信任，限制华商自办轮运；另一方面，对于创办新式轮运，清政府还有自身的考量，既希望将新式轮运用于军事用途，又担心新式轮运会导致传统沙船业衰落，造成失业增加，酿成社会问题。在这一背景下，商人依赖于清政府和官员保护，并在清政府和官员的约束下创办新式轮运企业成为当时一种理想的选择。
（三）双向依附：清政府与招商局的组织依附关系
依附关系或者说庇护关系在传统社会中就普遍存在，其涉及的是不平等的权力和社会经济地位下人际间的依赖关系（华尔德，1996）。王达伟（Wank， 1996）通过对改革后的中国私营企业与政治权力关系进行研究，提出私营企业主和官员之间存在“共生的依附主义”（symbiotic clientlism），即由单向依附关系转变为双向依附关系。私营企业主依赖于政治权力的原因在于，利用权力关系可以得到资源，而且权力的庇护关系可以避免政治和政策的任意干预。与此同时，政府官员对于私营企业也存在依赖，例如解决当地就业问题、贿赂受益、促进社会经济生活中的合作等（周雪光，1999：31-32）。通过前文的分析可以看到清政府与招商局的关系也呈现出“双向依附”形态。这样看来，企业与政府之间的双向依附关系不仅存在于当代的转型中国，也存在于前现代的中国社会。在这两个阶段的中国，政府（官员）都掌握了较多的权力和资源。
需要说明的是，清政府与招商局的依附关系具有很强的个体性和脆弱性，而且相互之间的依赖是不均衡的，即招商局对清政府的依赖远多于清政府对招商局的依赖。
1. 依附关系的个体性和脆弱性
清政府与招商局之间的双向依附具有很强的个体性和脆弱性特点，即依赖于洋务重臣李鸿章。个体性是指这种依附主要维系于李鸿章个人。招商局是李鸿章一手创办的洋务企业，他实际控制着招商局的主要权力。总理各国事务衙门大臣奕?曾在奏折中写到：“招商局由李鸿章奏设，局务应由李鸿章主政”，“唐廷枢等均系李鸿章派委之员，该大臣责无旁贷，凡有关利弊各事，自因随时实力整顿，维持大局”。23而且，招商局获得漕粮运输专权、免税、政府贷款及缓本免息特权主要是依靠李鸿章的权势和支持。
脆弱性是指这种依附关系建基于李鸿章的政治地位之上，一旦其失势或去世，这种依附遂即趋于瓦解。在创办过程中，招商局屡次遭到清政府内部的顽固派以及李鸿章的政敌弹劾。祭酒王先谦、两江总督刘坤一等人曾就招商局购并旗昌轮船公司一案弹劾唐廷枢、徐润、盛宣怀等主管人员贪腐舞弊。在李鸿章的极力维护下，虽最后盛宣怀不得不离局，但唐、徐等人继续留任，招商局仍由李鸿章主政，招商局依然获得缓缴官款股息等扶助（张后铨，1988：123）。由于李鸿章的庇护，招商局得以免遭清政府内部反对派的诸多掣肘和诘难。而一旦李鸿章失势，这种庇护则不复存在。曾任招商局会办的郑观应在入局之前，即对这种风险有所预见（夏东元，2013：958-959）。而事实上，在李鸿章逝世之后，袁世凯接任直隶总督兼署北洋大臣，其将招商局“奏归北洋督办”（夏东元，2004：855）。袁对招商局领导层进行改组，将郑观应排挤出局，任用亲信管理，将招商局变成了“北洋公产”（夏东元，2009：670）。
2. 依附关系中的不均衡性
在清政府与招商局之间的双向依附关系中，招商局对清政府的依赖要远多于清政府对招商局的依赖。招商局对于清政府的依赖很强，其货运来源、盈利和资金严重依赖于清政府的支持。在成立初期，招商局的主要货运来源是清政府的漕粮运输，并由于获得高价运漕，招商局成立最初几年的漕运收入占其总营运收入的三分之一以上。此外，招商局还获得清政府巨额资金支持，官款一度占招商局资本总额的一半（张国辉，1979：167-169）。而且由于社会的依附性产权结构，商人要保障自己的合法产权，就必须维持与政府或官员的依附关系。
而对于清政府来说，虽然招商局可以帮助其解决诸多问题，但是清政府拥有更多的替代选择。仅就漕运而言，招商局并非不可替代，招商局的漕运业务就一直面临着洋商竞争的威胁。而且在后文中将谈及招商局向清政府输送巨额报效银，虽然招商局上交的报效银总计达百万之巨，但是对于每年财政亏空数千万两的清政府而言，这仅仅是杯水车薪。相比较而言，清政府对于招商局的依赖较弱。
招商局与清政府之间的相互依赖是不均衡的，招商局对清政府的强依赖意味着清政府能够保持对招商局的控制和支配。仅以招商局的人事管理为例，招商局历届的领导人朱其昂、唐廷枢、徐润、盛宣怀等人皆由清政府直接选任，清政府始终掌握着招商局最高领导层直接任免权。通过这种方式，清政府始终保持着对招商局的控制。
三、招商局的预算约束软化
科尔奈（Kornai，又译科尔内）在分析传统社会主义计划经济中的公有制企业时指出，这些企业在生产过程中一味追求产出而不注重效率，当它们发生亏损或资源短缺时，总能从政府部门中获得资源（如追加投资、减税以及提供补贴等）以弥补亏损。科尔奈将这一现象称之为“预算约束软化”。后续的研究者发现，预算约束软化的现象并不为社会主义国家所特有，这在其他非社会主义国家中也广泛存在（科尔奈等，2002）。在晚清，虽然政府尚未建立起现代意义上的财政制度和预算体制，但与“预算约束软化”相一致的组织现象却发生于清政府与招商局之间，即招商局与清政府之间基于相互依赖而形成的财政关系存在着与科尔奈等“预算约束软化”相类似的现象。
对于招商局而言，其作为一家新式航运企业，参与市场竞争与交易是其获得企业利润的重要方式。虽然李鸿章将招商局的营业方针定为“分运漕粮，兼揽客货”，但招商局却始终高度重视“为客商装运货物”，且在实际运营过程中“客货运输也确实占据特别重要的地位”，以至于招商局在开业后第三年对营运情况进行总结时，“认为曾国藩提出的‘以揽载为第一义，运漕为第二义’的主张‘深得立法之关键’”（张后铨，1988：76）。重视客商揽载并不意味着其运营完全依赖市场，相反，招商局的产生和运营多得益于清政府的扶持。初创之时，清政府给予招商局诸多援助和优惠政策，帮助招商局解决经营困难，化解经营风险。也正是在这种情况下，招商局虽为独立企业，但其自身的预算约束却并不是硬化的，当其在面临经营困境时，它总是可以从清政府那里获得资金和资源支持，以软化自身的预算约束，也正是由于有清政府的资金支持，初生的招商局还能够“以弱并强”，兼并其他大型航运企业。
（一）官息还不上时，政府放宽期限
由于早期招收商股困难，招商局向清政府借贷大量官款来进行发展与扩张。早在招商局筹办时，李鸿章就奏拨直隶练饷银20万串作为设局之本，到1878年时，招商局已积存官款共计190余万两，而到了1883年，招商局所有政府借款加起来已达到200万两，是其1880年时所招股的2倍（张国辉，1979：167-169）。当然，这些巨额借款并不是清政府无偿给予的，而是在招商局运漕水脚项下分年全数抵还，而且所借官款需收取一定的利息，年利率7厘到1分（聂宝璋，1983：921），尽管如此，招商局所借官款年利比当时的钱庄利息低24。
而在招商局偿还清政府借款时，常获得缓本缴息甚至是缓本免息的优待。招商局所借官款，原计划是等到招商局资本充盈之时，即行归还。但是在1877年购并旗昌轮船公司之后，招商局受到洋商跌价竞争，当时受华北旱灾影响经济不景气，招商局的货运收入大幅下降，经营陷入困境中。为了解决资金不足的问题，招商局不得不举借官款并向上海钱庄借债，而招商局所欠钱庄短期高息的贷款，却是依靠政府所借官款偿还。李鸿章为了使招商局渡过难关，于1877年10月（光绪三年九月）上奏清政府，提出“拟请仿照钱粮缓征、盐务帑币缓交之例，将该局承领各省公款，暂行缓缴三年利息，借以休息周转，陆续筹还旗昌及钱庄欠项”25。同年12月（光绪三年十一月），由于招商局“商本未充，生意淡薄”，李鸿章再次奏请清政府展缓拨还官款。26
其后，在招商局经营困难、资金短缺的时候，李鸿章还多次上奏清政府建议放宽偿还期限（张后铨，1988：160）。清政府给予的延缓偿还借款和利息的政策，实际上直接软化了招商局的预算约束。
（二）面对洋商竞争及经营困境时，政府加拨漕粮、提高运漕价格与减免税收
招商局的出现，打破了英美两国轮船公司对长江和南北洋航线的垄断。外国轮船公司将招商局视为对他们的挑战，他们联合起来打压初生的招商局。美国旗昌轮船公司和英国太古轮船公司将招商局作为共同打击的目标。这两家轮船公司议定，凡是与招商局轮船“同日并走者，必与之争拒”，哪怕是自身受损，也要强行将运费降低七八成，企图扼杀招商局（张后铨，1988：100）。
面对洋商跌价竞争，经营困难的招商局获得了清政府的援助，后者加拨漕粮于招商局运输。1877年，由于受到外国轮船公司跌价挤压，招商局运费盈余减少，于是李鸿章上奏朝廷，要求苏浙督抚给招商局加拨漕粮，“须分四五成拨给招商局轮船承运，不得短少”，以及将海运官物交给招商局运输。27次年，江苏巡抚梅启照上奏，称“业将本年海运米石拨招商局轮船装运二十五万余石，核计五成以上在案。”28受此政策的调整，招商局运漕数量和运漕运费收入大大增加。1876—1877年度，招商局运漕29万石，运漕水脚收入17.4万两，而1877—1878年度运漕则达到了52.3万石，运漕水脚收入则为31.38万两，运漕数量和运漕收入较前一年度大幅增长。
清政府还通过提高运漕价格变相补贴招商局。1885年，招商局在得不到清政府资金支持的情况下，只能向汇丰银行举借30万英镑的巨额外债，以赎回在中法战争中出售给旗昌洋行的全部局产。次年，李鸿章提出要提高招商局的运漕价格，将价格由每石三钱五分提高到四钱三分一厘，且不扣海运局公费，以此作为对招商局的津贴29。如此一来，运漕就能继续成为招商局稳定的收入来源（张后铨，1988：166）。
此外，清政府还减免招商局的应征税收。在招商局最初拟定的招商局章程和条规中，即强调招商局轮船所有报关装货事宜，均照洋商章程办理，除正常报纳关税外，招商局载货进出，免筹防落地等捐（“中央研究院”近代史研究所，1957：915，921）。1876年，经李鸿章上奏清政府，允许招商局运送赈粮也可援照沙船海运漕粮章程，准其搭货二成进出海口，免予输税，招商局轮船凡采买或购运粮食，均由李鸿章发给执照，沿途经过关卡免征厘税30。招商局船只进出某些港口时，与外国轮船不同，还可以免征船舶吨位税（聂宝璋，1983：952）。次年，招商局船舶吨位扩大之后，该局船只进出各口从按吨抽厘改为“包捐”，招商局每月仅输饷1000两，每年可减少三四千两的支出。在1886年，为扶助招商局，李鸿章还奏请朝廷允准招商局运漕回空免北洋三口出口税二成31。而且在中国的航运企业中，招商局是唯一同洋商一样享有子口半税权的中国企业（聂宝璋，1983：966-967）。
清政府通过加拨漕粮、提高运漕价格与减免税收，增加了招商局的营业收入。如果说清政府的官款借贷直接软化了招商局的预算约束，那么加拨漕粮、提高运漕价格以及减免税收则是间接软化了招商局的预算约束。
（三）政府资助招商局兼并旗昌轮船公司
招商局购并旗昌轮船公司，主要就是靠清政府的借款才得以成功。招商局购买旗昌轮船公司所有轮船、栈房等资产共需花费222万两。为筹集这笔巨款，盛宣怀、徐润、朱其诏等人筹议由商人筹集122万两，并请两江总督沈葆桢奏拨100万两。1876年12月底，盛宣怀等人向沈葆桢提出四项筹款建议：一是，旗昌公司原有华商股本二十万两，可以劝令作为股份投资于招商局；二是，奏明各省筹拨官本银一百万两给招商局；三是，札饬两淮盐运司，劝令两淮盐商在招商局搭股，如每一引搭股银一两，便可集股79.2万两；四是，通饬各藩司、各海关道随时劝谕各埠富商入股。经两江总督沈葆桢上奏清政府允准，决定由江苏筹银50万两，浙江筹拨20万两，江西筹拨20万两，湖北筹拨10万两，共计100万两拨借给招商局（“中央研究院”近代史研究所，1957：939-944）。而在购并旗昌之前，招商局业已向政府借款达35万两，1877年招商局购并旗昌后进行决算统计，招商局积欠的政府借款已达到190万两，占其总借款数的58.8%。
由上述分析可见，招商局虽然是一家独立运作的企业，但其运营却不受自身财力和市场交易效率所限制，当其运营困难时，它可以从清政府那里获得漕运政策扶持以度过危机；同样，其也可以在招商局自身资本并不充足、巨额外债并未还清的情况下，依然获得清政府巨额借款，突破预算约束，兼并强大的竞争对手，实现快速扩张。
四、清政府的预算约束软化
对于清政府而言，自雍正年间推行摊丁入亩以来，除了地丁银，耗羡、槽米、盐税、关税和杂赋是其税收的重要来源（赖惠敏，2016：1）。32这些国家税收主要是用以支付王公文武百官的俸禄、兵饷、驿站经费、教育经费、河工塘工经费等（汤象龙，1957）。在清中期之前，国家税收尚能应付这些正常的开支，但晚清时期，国家由于要向帝国列强赔款、进行海防建设、应对自然灾害和镇压国内民众反叛，因而面临着巨额的财政支出压力。在财政拮据的情况下，如何应对这些棘手的问题成为清政府维持统治的关键。招商局作为清政府一手扶持起来的大型企业，既是清政府的重要财源之一，也是清政府可以“做文章”的地方，它通过向招商局转嫁财政负担，软化了自己的预算约束。
（一）报效银
清末，清政府财政愈发困难，招商局的巨额报效银对清政府来说更加重要。从1890年到1911年的21年间，清政府从招商局索取的报效额呈增长态势。
在1899年以前，清政府并没有对招商局的直接报效作正式规定，但招商局对清政府的报效已有如下几笔：1890年，江浙赈捐2万两；次年在李鸿章的要求下，在公积内提出官款免利报效银10万两，指定作为预备赈济之用；1894年，慈禧太后六十岁的万寿庆典，招商局报效银清政府55200两；同年，由于中日战争政府军费浩大，户部向招商局借库平银37.5万两，招商局因无现款，不得已向天津吸引存款31.4万两凑数筹付。1896年，招商局除了要向盛宣怀创办的北洋大学堂捐款2万两外，该年又奏设南洋公学及达成馆，招商局要向其每年捐款6万两，合计每年学堂捐款8万两（陈玉庆，2013：445-450）。
1899年，清政府对招商局的报效作出正式规定。该年清政府以招商局和电报局“徒有收回利权之名，并无裨于公家之实”，派钦差大臣刚毅彻查招商局，“除股商官利外，所有盈余之款，均著酌定成数，提充公用”，“请嗣后按年酌提盈余二成，以尽报效之忱”。（夏东元，2004：649）依照“报效”的规定，除每年报效南北洋两公学常年经费8万两外，每年再报效清政府实银6万两，合计每年14万两，按余利70万两的二成计算；如招商局余利超过70万两，则照二成数加捐，“如遇亏折不敷商股股利，此项报效展至下年分摊补缴”（夏东元，2004：649）。33另外，招商局还要向政府相关部门直接报效。从1904年起，招商局每年要向商部捐助经费5千两，该款项不在二成报效之内扣除（陈玉庆，2013：465）。据不完全资料统计（见表2），从1890年至1911年的21年间，招商局就向清政府直接报效了162.84万两白银，相当于同期净收入（1246.87万两）的13.05%，同期资本额（400万两）的40.71%。
当晚清政府面对西方列强巨额赔款日益入不敷出时，招商局的报效银无疑成了清政府重要的财源。在财政吃紧的情况下，清政府通过向招商局索取巨额报效银，构成了清政府软化预算约束的直接手段。
（二）承担军运
清政府将兵员、物资等军运交由招商局负责，且较少甚至不向招商局支付运费，这是清政府间接软化预算约束的手段之一。
在招商局成立之时，清政府内部就有计划将招商局的轮船用于军事用途34，故而招商局成立之后，作为清政府一手扶持起来的企业，服从清政府需要、承担军运便成为招商局的义务。1874年，日本派兵入侵台湾，刚成立年余的招商局即奉命运兵渡台。从1874年6月起，招商局先后派出“伊敦”等4艘轮船来回运送士兵，从江苏瓜洲运往台湾，次年又陆续将其运回。1880年后，由于战乱频发，清政府对招商局轮船的征调更加频繁，如1880年，沙俄派军舰骚扰我国海疆，是年秋，招商局奉命装运皖楚各军赴山海关；1881年，日本在朝鲜发动兵变，招商局奉命派船向朝鲜运兵；1883年由于中法战争，招商局轮船再次投入军运，向广州运兵等（张国辉，1979：333-334；张后铨，1988：130）。
招商局为政府承担军运，所收运费极低，甚至免费运送。军运运费常“均照定数，或七八折，或五六折，从减核收”（左宗棠，2009：255）。如1905年，北洋调运湖北所造的毛瑟枪1千杆和子弹50万粒时，时任会办练兵大臣袁世凯就命令招商局预备轮船妥善装载，运费照章核收半价（聂宝璋、朱荫贵，2002：571）。有时就连这半价也收不到，如1907年招商局除上交各项报效外，“供应官差皆不收水脚”（陈玉庆，2013：470）。1911年招商局承担军运应收水脚银共计1万1千两，也同样一分钱也没有拿到（陈玉庆，2013：482）。之所以如此，是因为招商局已将承担军运视作理所当然的事情。在招商局回复左宗棠的公文中就写道：“盖支应公事，本分所当为，如果运费无亏，于愿已足，更何敢希图厚利，自取愆尤”（左宗棠，2009：255）。此外，招商局还因为承担军运产生了重大的意外损失。如1895年，招商局的“拱北号”轮船运送军队，因为抽旱烟的士兵将烟灰敲在火药箱边引燃了弹药，导致爆炸，全船沉没，致使57人遇难，招商局损失巨大（陈玉庆，2013：449）。
（三）减收漕运费
在清王朝将要灭亡前，清政府不断减少支付招商局的运漕运费，是清政府间接软化其预算约束的另一种重要手段。
清政府不断降低招商局运漕价格，以减少运漕支出。起初，清政府给予招商局运漕高运价，运漕支出很高。1879年以前，招商局运漕价格每石约为0.56两，另外每石付给轮船修补费0.15两。1880年—1885年之间，运漕价格虽降为每石0.531两（张后铨，1988：71），而此时公开市场价格仅为其一半。1885年以前招商局每年承运漕粮约在20万石至60万石之间，每年运漕水脚收入约银10万两至33万两，约占其每年总运费收入的10%—40%（见表1），这一时期由于运漕价格较高，招商局颇有盈利，而这实际是由于清政府的变相补贴所产生的。其后由于受中法战争的影响，漕粮交由洋商运输，价格降为每石0.35两。1886年，经李鸿章奏准，将每石运价提高为0.431两，1900年又降为0.38两，1902年后更降到0.3381两（张后铨，1988：166，233）。而这一时期，招商局的运漕总量却不断增加，运漕变成招商局对清政府的变相报效。由于清政府给的运费逐渐降低，再加上运漕费用剧增，招商局运漕亏损严重。而且在1899年，招商局过去运输漕粮时享有的北上准带二成货物免税以及回空时在北洋三口带货免征出口税二成的特权被取消，“以裨税项，而申报效”35。漕粮运输的低运价和免税优待的取消导致招商局运漕亏损更加严重。同年，招商局运漕亏损6.03万两（陈玉庆，2013：455），此后则亏损不止，“连年结亏总在五六万以外，及七八万不等”（徐润，2012：160），从1899年至1911年的十三年间，1910年亏损最少，为2.3万两，1903年最多，亏损达14.4万两，招商局总计亏损98.48万两（陈玉庆，2013：482）。
综上所述，清政府通过索取报效银、军运、减少漕运费用等方式，扩大了财源的同时并将自身的财政负担转嫁给了招商局，从而软化了自身的预算约束。对于面临着巨额财政支出压力的清政府而言，招商局对其有着重要的意义和作用。
五、双边预算约束软化与组织风险化解
前文的分析业已指出，在招商局早期的发展与运营中，其总能从清政府手中获得各项额外的资源与支持，以弥补自己的亏空或壮大自己的财力，并令自身的发展不受企业财力的限制；与此同时，清政府在其财政吃紧之时，也能随意向招商局进行各项摊派或索取各种报效，以突破自身的预算。清政府与招商局之间的这种独特的政企关系对二者的行为都产生了重要影响。
（一）双边预算约束软化：理解招商局与清政府关系的关键词
招商局与清政府之间的关系构成了一种“双边预算约束软化”的特征。正如前文所述，预算约束软化原本是科尔奈用以描述社会主义国家政企关系的一个概念（科尔内，1986），在他看来，政府与国有企业之间的垂直关系是企业预算约束软化的制度原因，当国有企业发生亏损、资金短缺时，政府常常会采取扶助性措施以帮其渡过难关。林毅夫、蔡昉、李周（1994），林毅夫、谭国富（Lin & Tan， 1994），林毅夫、谭国富（2000）以及林毅夫、李志赟（2004）也借用软预算约束的概念来描述中国政府与国有企业之间的关系，但他们认为导致这种现象发生的原因主要是政府让国有企业承担了许多与企业经营目标不兼容的政策性负担。由于信息不对称，政府事后无法确定政策性负担给企业造成的亏损数额，难以分清一个企业的亏损是由于政策性负担造成的，还是由于企业自身管理不当或者是企业经理人的道德风险造成的。在政府无法分清楚这两种亏损的差别，而又不能推托由于政策性负担所造成的亏损责任时，就只好把企业的所有亏损的责任都承担起来，在企业的亏损形成后又给予事后的补贴，因此形成了企业的预算软约束（林毅夫、李志赟，2004：19）。周雪光（2005）在软预算约束概念的基础上提出了逆向软预算约束的概念，将其用于分析基层政府向下攫取资源突破预算约束的组织行为，并拓展性地区分了两种软预算约束的方向性差异，前者是自下而上地向上级部门索取资源，后者是自上而下地向下属部门索取资源。软预算约束具有方向性差异，不仅存在预算约束体自下而上地向支持体获取资金以突破软预算约束，也存在预算约束体自上而下地向支持体索要资金突破软预算约束。
在招商局与清政府之间发生的预算约束现象既不同于科尔奈、林毅夫等人所讲的软预算约束（第Ⅰ类，见表3），也不同于周雪光所讲的逆向软预算约束（第Ⅱ类），它构成了一种独特的双边软预算约束现象（第Ⅲ类）。
如果说在第Ⅰ类软预算约束中，企业通过与上级政府间的“亲缘关系”游说上级政府，自下而上地得到资源；在第Ⅱ类逆向软预算约束中，基层政府则是通过“权力”的力量自上而下地向其管制范围之内的其他组织攫取资源；那么在第Ⅲ类双边软预算约束中，企业与政府突破约束的方式则包含了前面两类，即企业作为约束体时，政府便成为了支持体，企业能够自下而上地突破预算约束；而当政府是约束体、企业是支持体时，政府又能自上而下地突破约束，由此形成了一种双向的双边软预算约束。本文中的招商局与清政府之间的预算约束软化恰恰表现出这种特点。招商局与清政府的预算约束软化构成的是一个双边的软预算约束，一方面招商局是预算约束体，清政府是支持体，招商局的预算约束是软化的；另一方面，清政府是预算约束体，招商局是支持体，清政府的预算约束也是软化的。招商局和清政府之间的双边软预算约束对各自组织产生了何种影响？我们需要进行进一步分析。
（二）软预算约束与组织风险
风险是指事情失败的可能性，人们可以用概率来计算他们面对的各种可能性（奈特，2010）。组织在运作过程中通常面临着种种风险，比如企业面临着融资风险，存在无法从外部获得资金的可能性。由于风险的存在，组织决策者在决策时需要考虑决策失败的可能性，即种种无法事先预知的因素将对组织决策者行为产生约束，而其中，组织风险是否能够向外部转嫁以及转嫁的程度决定着风险约束的软硬程度。如果出现失败的结果，决策者只能完全承担失败后果而没有其他选择，这种情况下的风险可以称作硬风险；反之，如果还存在转嫁失败后果的可能性，则可以称作软风险。在软风险的情况下，转嫁的可能性越高，决策者更有可能做出失败概率更高的决策，组织有着持续扩张的动力和条件。
组织的预算约束软化与组织风险存在关联，组织预算约束软化的同时其风险也是软化的。比如在社会主义经济中，国有企业亏损常常是由政府买单，所以国有企业的预算约束是软化的，其面临的组织风险也是软化的，结果是国有企业不容易破产倒闭。在前述中，我们看到了招商局和清政府各自的预算约束软化情况，下面本文将进一步说明招商局和清政府各自面对的组织风险，以及双方是如何将各自面对的组织风险转嫁出去。
1. 招商局面临的组织风险与化解
招商局面临的组织风险主要包括资金短缺、外部竞争等。在招商局早期发展中，资金短缺风险始终存在。这一时期招商局招股困难，原定100万两股本到了1881年才招满。由于自身拥有的资金有限，招商局常常以借贷的方式应对资金短缺和经营困难问题（陈玉庆，2013：417）。虽然招商局也向私人和洋行借贷，但清政府一直是招商局的主要借款人，官款一项长期占招商局借款总额的50%以上（易惠莉、胡政，2005：329-330）。
外部竞争也是招商局发展过程中的一大风险。开局之初，招商局就受到洋商的敌视，尤其是英美两国的旗昌和太古轮船公司，企图通过跌价竞争的方式拖垮招商局（刘广京，1988：188）。而早期招商局与外国轮船公司相比，实力极为弱小：1873年，上海三大外商轮船公司共计拥有轮船27条，总吨位达41000余吨，其中旗昌有船17条，27400余吨，太古有船4条，8800余吨，怡和有船6条，4700余吨，而招商局仅有4条船，总吨位不过2319吨，实力相差悬殊（聂宝璋，1983：1165；张后铨，1988：63）。面对洋商的减价竞争，招商局能够得以生存并获得发展，完全得益于清政府的支持。清政府将漕运专权授予招商局，并让招商局高价运漕，为招商局筹拨官款，在招商局经营困难的时候还加拨漕粮和提高运价。正是有清政府的大力扶持，招商局在与外商的竞争中才能立于不败之地，而且还能够吞并主要竞争对手。
2. 清政府面临的组织风险与化解
晚清政府面临的主要风险是统治风险和财政危机，其中统治风险又有内部和外部之分。外部统治风险来自于西方列强的入侵。外国入侵的危险在第一次鸦片战争之后逐渐显现出来，在洋人的坚船利炮面前，部分开明士绅开始意识到海防的重要性，而建设海防非有新式轮船不可，采用新式轮船运营的招商局自然成为晚清海防的重要组成部分。招商局成立初期，李鸿章就曾说：“海防非有轮船不能逐渐布置，必须劝民自置，无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火，借纾商民之困，而作自强之气”，他把招商局看作是“海防、洋务一大关键”。36事实上，招商局也确实在晚清海防事业和抵御外敌入侵中起到了重要作用。在历次战争和冲突事件中，招商局协助军运，运送士兵和弹药到前线，提高了清政府应对外部统治风险的能力。1881年，招商局成立近十年之时，李鸿章在其奏折中对招商局的军事作用评价极高，“往岁台湾、烟台之役，近日山海关、洋河口之役，该局船运送兵勇迅赴机宜，均无贻误，洵于时事大局有裨。”37招商局在清末的海防中起着重要作用，有力地帮助清政府抵御入侵和加强海防，化解清政府面临的外部统治风险。
内部统治风险主要是指国内的叛乱和反抗、匪患、漕运问题、自然灾害等。招商局在清政府应对内部统治风险的过程中也起着重要作用。招商局可以协助清政府镇压国内反叛，如1911年，四川、湖北、湖南发生“保路运动”，清政府电令招商局速派轮船五艘从秦皇岛装兵到汉口用于平乱（聂宝璋、朱荫贵，2002：572）。此外清政府还使用招商局的船只剿匪，如湖广总督李瀚章将购买的“汉广”轮租给招商局，遇到剿匪时则召回。38
清末北方水旱灾害频发，遇有灾害时，招商局还能帮助政府采买和运输赈粮，为赈灾捐款。如1876年—1877年间河北、山西、河南等省亢旱成灾，招商局奉命派轮船为灾区运送赈粮，其中为山西和河北运送赈粮12万石，河南运送赈粮3万石（张后铨，1988：74）。此后，招商局还多次在灾害发生时承运赈粮，仅1887年至1893年间，赈粮运输总数近100万石（张后铨，1988：167）。招商局承运赈粮主要是采用包购包运的方式，因此招商局需要先行垫付购粮款，如1898年淮徐等地受灾，朝廷下旨要招商局先行垫付粮款“三五十万”，而该年招商局已在山东赈灾中垫付巨款，无力再筹垫，但因为是清政府特旨下令招商局筹垫，最后由招商局筹银2万两垫付（易惠莉、胡政，2005：606）。而且，赈粮运费极低，是以比照军米的半价承运，甚至有时连这半价也拿不到，清政府准备让招商局免费承运（聂宝璋，1983：950）。除此之外，由于灾害原因导致粮价飞涨，招商局还需负责运粮进行“平粜”。如1877年，受到当时北方旱灾的影响，京城出现粮荒，粮价高昂。李鸿章上奏朝廷饬令招商局会办朱其昂筹借资本赴南方买米10万石，其中3万石用于京城“平粜”。39当灾害发生后，清政府常为赈灾进行劝捐。如1910年，在招商局垫付冬赈9万元尚未收齐的情况下，次年需要再次筹措4万元应付春赈，此时招商局已无力应对。40通过低价运送赈粮、包购包运、赈灾劝捐等方式，清政府将赈灾负担转嫁给招商局。
财政危机在清末变得愈发严重，清政府为化解财政危机向招商局索取巨额报效。清代的财政状况大抵可以以鸦片战争为界。清代前期的财政收入和支出较为稳定，每年财政盈余颇丰，在乾隆和嘉庆年间，国库充足，而清后期的财政情况则趋于恶化。在鸦片战争以后，由于赔款、军费、洋务等财政支出不断增加，清政府出现了严重的财政危机。晚清政府的财政收入每年大概在8000万两—9000万两之间，户部每年进银在1000万两上下，由于中央政府支出不断加大，户部常年亏空（陈锋，2010：127，144-145）。为了应对财政危机，清政府除了加征税收、举借外债外，还通过捐纳和报效方式来增加财政收入。此时，招商局等洋务企业的报效对于处于财政困境中的清政府来说尤为重要。如1899年，为扩大财源以弥补财政不足，刚毅带着筹资200万两以“填补国库”的目的南下巡视各省，此行的主要牺牲者之一就是招商局，要求其每年报效银14万两。与此同时，另一位钦差大臣徐桐提议，招商局、电报局和开平煤矿的流动资金中有朝廷拨款，因此它们的盈余应用于“朝廷之利益”（马金华，2011：171）。清政府仅从招商局处就索取报效大约为162.84万白银，其通过这种方式将自身的财政危机转嫁给了招商局等洋务企业。
（三）双边预算约束软化下的招商局和清政府风险化解
在清政府和招商局的关系中，双方的预算约束都是软化的。这里存在两种情况：一是招商局作为预算约束体。在招商局发展早期，由于资本薄弱且受到洋商的排挤和跌价竞争而发展举步维艰。招商局作为一个由官方资本发起创立的企业，从一开始就带有了浓厚的官方色彩，得到政府大量的资金、税收优惠、运漕特权等扶持，招商局的预算约束是明显软化的。预算约束软化所带来的一个直接的后果是招商局面临的组织风险被极大地转嫁和化解了。二是清政府作为预算约束体。作为政府，如何化解统治危机，巩固自身统治基础，成为其行动的主要内容。晚清政府面临诸多问题，如漕运危机、西方列强入侵、内部反叛（如太平天国起义等）、严重的财政危机都足以威胁其统治稳定。在财政入不敷出、左支右绌的情况下，清政府难以解决这些棘手问题。对于清政府来说，依靠招商局则可以帮助其化解诸多风险。
清政府和招商局的预算约束都是软化的，双边预算约束软化使得具有依附关系的双方都能有效地进行风险转嫁与化解。这种风险的转嫁具有互惠性质，双方都能够利用对方的资源和优势，化解自身面临的组织风险，以实现组织的稳定和发展。
六、漕运终结与组织依附松散
导致清政府与招商局之间存在双边预算约束软化的关键是彼此之间的组织依附关系。汤普森（J. D. Thompson）曾指出，组织对于一些任务环境要素的依赖与组织对该要素所提供资源的需求成正比例，与其他要素提供相同资源的能力成反比（汤普森，2007：37）。漕运则正是招商局与清政府彼此依赖节点上的关键。由于漕运对于清政府统治有着重要的功用，在19世纪中期，当运河梗阻、沙船减少等原因造成漕粮转运出现困难的时候，清政府千方百计地去解决，而这时候使用招商局的轮船从海路运漕成为清政府的一个最优选择。清政府创办招商局的主要目的即是从海路运漕化解漕运危机，招商局也成为清末漕运体系的重要组成部分。从招商局创办到清朝结束，招商局从上海北运漕粮数量共计3770万石，约占晚清海漕运输的50%，可以说招商局在晚清漕运体系中起到了重要作用（张后铨，1988：232）。而在成立初期，招商局为清政府运漕获得了大量收益，漕运收入是其一项稳定的收入来源，漕运业务也是招商局与外商竞争的有力依靠。正是如此，唐廷枢等人才会说，“运三月漕粮，将及一年费用，即使货物全被揽去，水脚全行放低，亦何不可相敌。”（胡政、李亚东，2010：15）因此，早期招商局盈利严重依赖于清政府授予的运漕专营权。这样来看，漕运构成了招商局与清政府结成组织依附关系的制度基础。
当晚清漕运走向衰败和终结时，招商局与清政府之间的组织依附关系也开始松散。晚清漕运的衰败是诸种社会因素综合作用的结果，如漕运官吏腐败无能，勒索商民；漕运严重影响农业生产，抗漕、闹漕事件频发；商品经济的发展，国内市场的形成，清政府用粮可以从市场上购得；新式轮船的引进和运用对旧式漕运产生冲击等（吴琦，1990：69-73）。清末漕运百弊丛生，费用太滥，加之巨额的“庚子赔款”，造成国库空虚，财政拮据，王公百官的薪俸和八旗官兵的俸饷难以筹措，清政府对于现银钱帑的需求日益增加。为此，在光绪二十七年（1901年），清政府试图通过将漕粮改征折色，即以货币地租银两代替实物地租漕粮，来舒缓财政压力，最后只保留江浙漕粮100万石由招商局承运（丁进军，1987：112-113）。而此时京城市场上的粮食相对充足，清政府对于从南方运来的漕粮需求大为降低（倪玉平，2005）。这一时期，清政府缩减了漕粮运输，对于招商局的依赖减弱。而在清朝覆亡前的近四十年间，漕运对招商局的作用也发生了显著变化，它从一种稳定的经济收入变成沉重的财政包袱。由于财政愈发困难，清政府逐渐降低了招商局运漕价格，减少运漕费用支出，导致招商局运漕收益逐渐减少，到1898年时招商局运漕开始由盈转亏，及至清朝结束前几年，招商局运漕亏损严重。此时，招商局无法从漕运中获得收益，其对于清政府的依赖也大为降低。
漕运的衰败和终结，造成清政府和招商局付出的成本和获得的收益不均衡，瓦解了双方相互依赖的制度基础。招商局的官督商办体制是建立在漕运之上的，在早期这种模式给招商局带了巨大收益，推动了招商局的发展和快速扩张。同时，清政府也能从这一制度中获取诸多的外部性收益。当晚清漕运走向衰败和终结时，对于招商局而言，运漕已变为沉重的负担，官督商办体制所带来的制度收益远低于其所要承担的制度成本。此时，官督商办体制已成为招商局发展的阻碍，变成了清政府盘剥、索要报效的合法性依据。在这种体制之下，招商局无力抗拒清政府的不合理要求，只能牺牲企业的利益来满足清政府的盘剥。因此，招商局的官督商办体制也开始走向消亡（张后铨，1988：265-273）。
组织依附关系的松散，对招商局和清政府的预算约束产生了影响。由于清政府对于招商局运漕的依赖性降低，不再通过漕运对招商局进行变相补贴，减少了招商局的运漕收入。清政府也改变了对招商局的政策，从以扶持为主转变为以索取为主，招商局无法从清政府那里获得资金支持了，招商局的预算约束趋于硬化。然而清政府为了应对财政困难，不断向其创办的洋务企业索取报效银，利用这些企业为其统治服务，清政府的预算约束反而越发趋于软化。究其原因，主要是因为招商局与清政府的双向依附关系存在着不均衡性，即招商局对于清政府的依赖远多于清政府对招商局的依赖。故而在双方关系中，清政府处于主导地位而招商局处于附属地位，清政府对于招商局的控制力度很大。
七、小结
本文沿着科尔奈的预算约束软化分析路径，并结合周雪光将软约束方向性问题引入到逆向软预算约束理论的思路，提出一个“双边预算约束软化”的概念。不同于以往关于预算约束的研究中对“约束体——支持体”之间单向的预算约束软化分析，本文中招商局与清政府的预算约束软化则构成的是一个双边的预算约束软化，对其产生的结构、发生的过程及其后果进行分析构成了本文的主要内容。
招商局与清政府之间是一种双向的组织依附关系。一方面，清政府对招商局具有依赖性，新式轮运的种种作用可以解决清政府面临的漕运、海防、洋商资本入侵等困境；另一方面，招商局也对清政府有着深度依赖，其获利依赖于清政府的扶持。组织依附关系的形成是一种利益的相互结合，在相互都能够获得巨大收益时，依附关系牢固；而当各自或一方获得的收益减少或消失时，依附关系松散。
在组织依附关系下，招商局与清政府的预算约束都是软化的。首先，招商局的预算约束是软化的。招商局获得了清政府给予的官款借贷、运漕专权、税收优惠等扶助政策，使其预算约束软化。其次，清政府的预算约束也是软化的。招商局通过为清政府提供巨额报效银、承担军运与减收漕运费等形式，软化了清政府的预算约束。双边预算约束软化的直接后果是具有组织依附关系的招商局和清政府能够将自身面对的组织风险进行转嫁和化解，双方的风险约束是软化的。
漕运对于招商局与清政府的组织依附关系具有重要影响，是招商局与清政府结成组织依附关系的主要原因。当清末漕运走向衰败和终结的时候，对于招商局而言，运漕已从一种稳定的经济收入变成沉重的财政负担，招商局与清政府的组织依附关系趋于松散。依附关系松散对于双方的预算约束产生了不同程度的影响，具体来说，由于无法像以往那样从清政府处获取资金、税收减免、高价运漕等各项支持，招商局的预算约束趋于硬化；而处于财政困境中的清政府，则不断向招商局索取报效银，让招商局承担各种政策性负担，其预算约束反而愈发软化。
*本文是霍英东教育基金会项目“农村社会治理中的基层政府行为研究” （项目编号：151090）和中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“农村社会建设中的地方政府行为研究”（项目编号：2662017PY047）的阶段性成果。感谢周雪光、刘世定、刘玉照、黄晓春、陈家建、冯猛、欧阳静、侯俊丹、孟庆延等师友以及匿名审稿人对本文提出的富有启发性的修改建议。文责自负。
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【注释】
①顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第30卷（信函二），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第485页。
②顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第5卷（奏议五），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第258页。
③在本文中，如无特殊说明，货币皆为白银。
④同注①。
⑤在各个历史阶段，漕运的含义有所差别。在早期，漕运泛指对官方物资的水运，如粮食、木材、铜等。而大致在宋元以后，漕运专指漕粮运输。至于朝廷所征田赋，主要有“本征”“折征”和“本折各半”之分。“本征曰漕。漕有正粮，有杂粮。折征者，始定以银，继则银、钱兼纳。”见［清］高宗敕（撰）：《清朝通典》卷七（食货七），《赋税上·田赋》，上海：商务印书馆1935年版，典2055页。
⑥沙船是一种中国古代近海运输的海船船型，也叫做“防沙平底船”。
⑦中国史学会（主编）：《洋务运动》第5册，上海人民出版社1961年版，第115页。
⑧水脚是指水路运输费用。
⑨吕实强：《中国早期的轮船经营》，台北：“中央研究院”近代史研究所1976年版，第170页。
⑩顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第1卷（奏议一），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第575页。
11招商局在创办之初制定的轮船招商章程和轮船规条中即规定除船主、大伙（大副）、大铁（轮机长）等岗位由外国人担任外，其它岗位尽用中国人（胡政、李亚东，2010：3-11）。
12同注①。
13同注②。
14同注①。
15同注②。
16同注②。
17同注②。
18同注①。
19顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第7卷（奏议七），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第499页。
20《北华捷报》1879年8月8日，第136页。
21《曾国藩全集》第13册（批牍），长沙：岳麓书社2011年版，第571页。
22《曾国藩全集》第31册（书信之十） ，长沙：岳麓书社2011年版，第188页。
23中国史学会（主编）：《洋务运动》第6册，上海人民出版社1961年版，第68页。
24顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第32卷（信函四），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第148—150页。
25同上，第146—147页。
26同注19，第498页。
27同注19，第499页。
28同注23，第27—29页。
29顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第11卷（奏议十一），合肥：安徽教育出版社、安徽出版集团2008年版，第326页。
30同注19，第107页。
31同注29，第325页。
32关于各项收入及占岁入总数的比例，乾隆三十一年（1766年）为地丁银61.62%、耗羡6.18%、盐课11.83%、关税11.13%、常例捐输6.18%、其他杂赋等3.1%。参见史志宏、徐毅：《晚清财政：1851～1894》，上海财经大学出版社2008年版，第49页。
33实际执行时，不管招商局余利是否足额，不管盈亏，报效都按此规定办理。如1902年在船栈无着落的情况下，仍然照数报效；1899年至1903年，招商局每年余利二成都不足报效额，但每年上交清政府的14万两报效都在轮船折旧项下凑齐上交，共垫支38万余两 ；1910年，招商局在“股商官利实不得一厘，更无余利可提”的情况下，为了凑足报效银，不得不以高利借款应急，“设法向庄号息借，先行凑解” 。此外，即使足额报效之后其总数少于盈余二成，多余之数仍需上缴。如1904年招商局除报效8万两之外，二成盈余之银尚余2万5千两依旧“扫数呈解”。参见陈玉庆（整理）：《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，北京：社会科学文献出版社2013年版，第461、464页；《上海实业学堂常年四季捐款两次加拨额外经费》，招商局档案，468（2）/220，转引自易惠莉、胡政（主编）：《招商局与近代中国研究》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第603页。
34如李鸿章之兄，时任湖广总督李瀚章曾在筹划海防江防时说道：“长江上游口岸，亦均宜各购轮船，分作三层，上可置炮，中可屯兵，下可装货，仿照外国公司轮船之例，平日拨交招商局，令在沿海及长江上下揽运货物，以开利源。有事仍备调遣，庶不虚糜养费”。参见中国史学会（主编）：《洋务运动》第1册，上海人民出版社1961版，第67页。
35盛宣怀（撰）：《愚斋存稿》第3卷（奏疏三），台北：文海出版社1975年版，第113页。
36顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第6卷（奏议六），第258—259页。
37顾廷龙、戴逸（主编）：《李鸿章全集》第9卷（奏议九），第315页。
38同注23，第10页。
39同注19，第500页。
40盛宣怀（撰）：《愚斋存稿》第100卷（电报［总补遗］），台北：文海出版社1975年版，第2115页。
【作者简介】 狄金华：华中农业大学社会学系、农村社会建设与管理研究中心（Di Jinhua， Department of Sociology & Research Center for Rural Social Construction and Management， Huazhong Agricultural University）
黄伟民：华中农业大学社会学系、农村社会建设与管理研究中心（Huang Weimin， Department of Sociology & Research Center for Rural Social Construction and Management， Huazhong Agricultural University）
