摘要：国家监察体制改革后，监察委员会应加入宪法第135条“分工负责,互相配合,互相制约”机制，这是“分工”、“配合”和“制约”三者有机统一的整体性机制。试点探索显示全面改革顶层设计或将监察程序与司法程序严格拆分，监察委员会的宪法定位亦决定其“依法独立行使监察权”；通过对监察委与司法机关衔接的流程设计，或可达“配合”及“制约”之目的，其中“互相制约”是第135条的核心价值要求。这要求做好监察委员会与人民检察院、人民法院和公安机关的工作衔接机制乃至国家监察法与刑事诉讼法的联动互补。监察权不得违背人大制度根本遵循；审查起诉、不起诉决定、自行补充侦查乃检察权独立行使之范畴；调查证据需要转化、采纳和排除；监察措施有自行执行和协助执行之取舍，实践中还要处理好监察委调查主导和公安侦查主导的选择以及党内监督和国家监察的衔接协调机制。

关键词：监察体制改革；独立行使监察权；司法衔接；证据审查；法纪衔接

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。“国家监察委员会组织和职权上的独立性将在‘一府两院’制基础上形成新的五元结构。”[1]监察委员会行使监察权，与行政权、审判权和法律监督权平行，新生权力如何融入现有宪制体制成为改革必须解决关键问题，其中重要一环即监察委员会是否纳入《宪法》第135条规定的“分工负责、互相配合、互相制约”机制。就办理刑事案件而言，宪法135条加入监察委员会对于避免改革前检察院“同体监督”局限性有重要意义。[2]

割裂研究监察权制约机制者大有人在，整体性研究则鲜有人为。在理解宪法规定的“分工负责,互相配合,互相制约”原则时应当强调，这是一个完整的逻辑和规范体系[3]，三者并非独立存在的单项制度，而是相融共生、有机统一的整体性机制。以监察权为研究视角，一方面，监察委员会的宪法定位决定其“依法独立行使监察权”；另一方面，监察委与司法机关工作程序上的衔接设计，或可达“配合”、“制约”之目的，其中“互相制约”是《宪法》135条的核心价值要求[4]。

一、监察委员会依法独立行使监察权

根据《刑事诉讼法》规定，人民检察院自行决定逮捕或审查批准公安机关提请的逮捕。浙江省和山西省的制度设计是人民检察院“决定采取强制措施”，未提及“批准”，未来监察程序期间可能不存在监察委提请人民检察院批准逮捕。此或为试点改革一次意味深长的探索：改革可能将监察程序与司法程序严格拆分，“监察委员会依法独立行使监察权”由此成为监察立法重要原则。

（一）监察委员会统一行使监察权，其他任何机关不得行使

国家监察体制改革的重要目标是建立党统一领导的国家反腐败工作机构。这是从“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充，三轨并行、相对独立，分工运作、协作配合”[5]的“三驾马车”模式到国家监察委员会“一马当先”之转变，主要特征是统一监察、独立监察、异体监察。第一，监察委员会是国家唯一监察机关，一方面，人民检察院剩余侦查权并非与监察委分享职务案件调查（侦查）权，属于司法范畴，不影响监察权统一行使；另一方面，党内纪检也不涉及国家监察权，二者分别依据党章党规和监察法律行使职权，纪委维护党章党规、执行党纪，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，是党内监督专责机关。第二，监察对象覆盖国家全部公职人员，监督执法覆盖公务员法规定的国家公职人员，依法授权或者依政府委托行使公共事务职权的公务人员，国有企业的管理人员，公办事业单位的管理人员，群众自治组织中的管理人员，以及其他依法行使公共职务的人员。

（二）监察委员会独立行使监察权，不受任何组织或个人干扰

首先，从“职务犯罪调查活动”来看，监察权之行使不受检察机关和审判机关之影响。这包括3个层面。1.留置措施的问题。（1）留置措施乃监察委员会职能范畴内，人民检察院和人民法院均无权决定（批准）留置措施；（2）留置措施的自行执行和协助执行之取舍，并不涉及监察权独立行使之层面；2.推演之，监察委员会采取其他调查措施亦无关人民检察院和人民法院，请求公安机关协助执行也不涉及监察权独立行使之层面；3.刑事强制措施的问题。（1）监察程序期间无关逮捕等刑事强制措施；（2）一旦人民检察院采取逮捕等刑事强制措施，案件立即转入司法程序。

其次，党委领导应限于原则性指导而非个案干预。以留置审批权归属为例，这绝非监察体制改革单个细胞，亦不仅公民基本权利之保障，这可能关乎大国执政方式和策略的抉择。留置措施审批权限之归属有党委、监察委、人民检察院或人民法院等四种可能路径，现行探索主要是党委或监察委审批两种。北京留置首案公布后，一度引发热议，支持者如北京师范大学研究员陈新林认为“留置措施适用报区委书记审批,也是按程序执行的”[6]；持居中态度者认为留置首案采取党委书记审批乃“改革试点之责任担当”，有一定实质正当性，但属于“特例而非常态”[7]，未来走哪条路还未可知；还有人提出留置措施的适用和解除一应由监察委自行决定，否则背离职权法定的法治原则；或者基于分工制约提出由人民检察院或人民法院批准。“机构职能不分”和“双重领导导致独立性不足”[8]是传统纪检监察模式的法治困境，也是改革必须解决的主要难题。一方面党委对监察委员会的领导应限于原则性领导，不应涉及个案干预，以免影响监察公正和反腐实效；另一方面改革必须正视党内执纪与国家监察之间的现实差异性和衔接必要性。总之，监察体制改革既要遵循政治正确原则，又不得违背民主法治基本规律。

（三）不得阻碍依法独立行使检察权、审判权之实现

监察委员会独立行使监察权，不得阻碍人民检察院独立行使检察权、人民法院独立行使审判权原则的实现。从“职务犯罪调查活动”来看，这至少包含以下2个层面。1.衔接转换标志的问题。（1）监察程序与司法程序之间将存在一个显著程序作为衔接转换标志，该标志一旦发生，案件立即转入司法程序；（2）衔接转换标志乃人民检察院“采取刑事强制措施”，而非监察委“移送司法机关”；（3）作为衔接转换标志的逮捕等刑事强制措施，与监察委员会亦无直接关联。2.司法程序不受监察之影响。（1）不论人民检察院采取何种强制措施，甚至不采取强制措施，既然案件已移送司法机关，则除非人民检察院“退回补充调查”或“决定不起诉”，否则案件仍处于司法程序；（2）人民检察院若可自行补充侦查，则其隶于司法程序，并非监察程序或其延续；（3）人民检察院“决定不起诉”乃独立监察职能范围内，不必征求监察委员会意见；（4）只要在司法程序期间，案件将与监察委员会无直接关联。

（四）不得违背人大制度根本遵循，接受合法监督和制约

监察委员会行使监察权不得违背人大制度这一根本遵循，还需接受合法监督和制约。1.监察委员会独立行使监察权不得违背人民代表大会制度这一根本遵循，对其负责、受其监督，对人大作工作报告，对人大代表设置留置特别程序[9]；2.监察委员会行使监察权需接受宪法和监察法等规定的合法监督，如人大监督、政协监督、社会监督和公民监督等方式；3.监察委员会行使监察权需纳入制约机制，这一点在“职务犯罪调查活动”层面来看，即将监察委员会纳入《宪法》第135条规定的办理刑事案件分工制约机制之内。

二、监察措施和刑事强制措施的衔接

（一）衔接转换标志

从杭州上城区留置案来看，监察程序和司法程序衔接转换的标志应是检察院“决定逮捕”，而不是监察委“移送司法机关”，由此实现二者时间上无缝衔接；不止“逮捕”，其他“刑事强制措施”亦可作为衔接转换标志。不吝假设以“移送司法机关”为转换标志，实践将发生如下情形：“决定逮捕”之前，案件材料在人民检察院手中、当事人却处于监察委员会控制之下，则该期间程序性质和程序主导问题难以明确。无独有偶，参考现有刑事诉讼法之规定，从刑事拘留到逮捕，“检察院必须在7日内作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定”，由此刑事拘留最长期限从30天变为37天，可见其标志也是“批准”而非“提请批准”。

（二）增设审查逮捕期限

在留置等监察措施和逮捕等刑事强制措施之间增设检察院“审查逮捕”期限并对此严格规定，当属必要。期限届满，人民检察院必须做出“逮捕”或“不逮捕”的决定。 杭州上城区人民检察院从接受移送案卷材料到正式决定逮捕共历时3天。试比较“刑事拘留-提请审查批准逮捕-批准逮捕”和“留置-移送司法机关-决定逮捕”两个过程，从性质来看，刑事拘留一定程度上可视作逮捕的临时措施，二者同为司法程序，《刑事诉讼法》规定检察院“审查逮捕”期限是7日；从留置到逮捕，不仅是监察委员会到人民检察院的变化，更是监察程序到司法程序的性质上的重大转变，故“审查逮捕”期限有可能稍作宽限。但基于严格保障公民人身自由之改革意旨，职务犯罪案件“审查逮捕”期限不宜太长；另一方面，连审查期限都须严格限定，对时间跨度远超审查期限的留置措施之期限在科学研究基础上考虑适当限缩。

（三）逮捕的决定和执行

第一，逮捕的决定（批准）问题很关键。如果监察委员会自行决定逮捕，或甚者由其自行执行逮捕，一则留置、逮捕二者分而置之并无实际意义，二则实践中不排除二者任意串联以实现长期剥夺人身自由的实例发生。前期曾就批捕权保留于人民检察院还是划归人民法院发生过热议，好在少有人主张监察委自行决定逮捕。目前来看，浙江省和山西省的试点探索，采取的是人民检察院保留决定（批准）逮捕权，这一设置很可能被全面改革所采纳。

第二，人民检察院内部批捕机构不宜称作“侦监”。观察山西省探索的“案管中心受理分流”制度，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。“侦监”部门一般是批准公安机关逮捕请求以起侦查监督作用，试点探索将职务犯罪案件的决定逮捕职能划给“侦监”不知是否出于合并职能、提升效率，这一设置或还需稍作斟酌：其一，如果全面改革设计监察乃全新程序而非侦查程序，则叫“侦查”监督恐怕监督对象有误；其二，此时案件已移送人民检察院，逮捕乃人民检察院自行决定，而非监督其他机关；其三，若解释为侦监部门监督公诉部门，则又陷入内部监督和同体监督。

第三，逮捕措施应由公安机关执行。我国宪法第37条规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”若现行宪法该规定不作修改，绝难从中透析出“人民检察院执行逮捕”之意蕴。由此，当职务案件程序走入逮捕，与监察委员会无直接关联，逮捕之决定权归人民检察院，执行权归公安机关。

第四，“逮捕”不是必须程序。人民检察院不仅可以“决定逮捕”，也可以选择不逮捕而采取其他强制措施；甚至尚未逮捕，直接作出退回补充调查、自行补充侦查或不起诉等决定，都是可能的[10]。所谓“其他强制措施”包括哪些？既然处于司法程序，那么是由人民检察院根据《刑事诉讼法》对符合条件的犯罪嫌疑人采取刑事强制措施，还是由国家监察法律体系另行规定办法？从节约立法成本和简化监察司法衔接程序出发，我个人稍倾向延续现制。

（四）留置的解除

假如人民检察院不决定逮捕而采取其他强制措施，“留置”是否自动解除？假如人民检察院不采取任何强制措施，“留置”是否仍自动解除？实践中，前一情况可能比例不大，后一情况几乎很少发生，仍不妨碍作理论探讨。我们以为，只要人民检察院作出某一决定，程序则自动转入司法程序，“留置”当然地自动解除。其一，“以人民检察院采取强制措施为衔接转换标志”并不考虑人民检察院采取的是逮捕还是其他强制措施；其二，即便人民检察院未采取任何强制措施，仍不妨碍案件材料已移送司法机关且案件程序已走入司法程序，至于后续事项一应由人民检察院决定，与监察委员会无直接关联。

三、监察权不得阻碍检察权独立行使

（一）检察院的审查起诉

山西省试点探索在移送案件材料时，提到一并移送《起诉意见书》。未来立法应明确：监察程序结束后不可直接跨越至司法审判程序，人民检察院“审查起诉”乃必经程序。这是公诉机关职能最基本的呈现，也是监察证据转化为刑事诉讼证据的必经程序。

山西省的试点探索方案是：对监察委移送的案件，如果检察机关认为“案件事实不清、证据不足”的，可以“退回补充调查”，并拥有“决定不起诉”的权力，监察委对检察机关的不起诉决定，还有相关“复议程序”。根据刑事诉讼法的规定，案件移送人民检察院后，可能情形如下：“审查起诉→提起公诉/退回补充侦查/自行补充侦查/决定不起诉”。

参考试点探索和刑诉法规定，调查活动到审查起诉的衔接如下：（1）留置及其他调查活动，对应监察程序；（2）逮捕或其他强制措施以及审查起诉，对应人民检察院司法程序；其中，是否采取和采取何种强制措施依具体案件而定；（3）提起公诉，对应进入司法审判程序；（4）退回补充侦查，对应回到监察程序；（5）决定不起诉，则案件终结；（6）此外，监察机关还可对此“复议”，如果参照当前公安机关对决定不起诉的处理办法，亦可能增设监察委“复核”程序。审查起诉阶段可否自行补充侦查，是职务犯罪侦查权转隶后一项重要问题。

（二）检察院的补充侦查

试点探索并未提及“自行补充侦查”。改革后人民检察院在审查起诉阶段是否有权自行补充侦查？存在以下问题：第一，“审查起诉阶段补充侦查”[11]的性质是侦查权还是检察权？第二，监察体制改革后职务犯罪“自行补充侦查”的性质属于人民检察院的“调查活动之延续”，还是“剩余侦查权”，还是属于检察权范畴？第三，“自行补充侦查”的现实合理性？第四，改革后职务犯罪“自行补充侦查”的现行合理性？

我国刑事诉讼法规定，对公安机关移送审查起诉的案件，需要补充侦查的，人民检察院可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。退回补充侦查制度之优势在于侦查机关在侦查方面所具有的“天然优势”[12]，这也导致实践中“公诉部门很少自行侦查，而过于依赖侦查机关补充证据的方式，导致个别案件的证据取决于侦查机关的侦查能力和侦查意愿”[13]；但是，自行补充侦查制度亦有其现实合理性，否定这一制度，不仅会“减少了刑事诉讼法所确定的补充侦查的主体”，还可能忽视检察机关在补充侦查方面所具有的“针对性”、“避免侦查阻力”等“独特优势”[14]。

监察体制改革后这一制度之存疑，在于二点：其一，改革要旨之一即建立统一行使监察权之机构，基于职务犯罪侦查权的转隶，作为监察权重要范畴的“职务犯罪调查活动”可否周延地涵盖全部职务犯罪调查（侦查）权限当然是“统一行使”的重要问题；其二，改革欲破除之壁垒即当前职务犯罪侦查的同体监督困境，“自行补充侦查”是否可能又陷“同体监督”之虞？我们以为，审查起诉阶段人民检察院应有权决定“自行补充侦查”。原因如下：

第一，人民检察院自行补充侦查不影响监察权统一行使，并非监察权或监察权的延续，它属于司法程序的范畴、不涉及监察程序。

第二，人民检察院自行补充侦查绝无与监察委员会争夺“职务案件调查（侦查）权”之原意。如果将其视作审查起诉程序之延伸，或可避免“剩余侦查权”表述之争议。（但是，此处仅为作者假设和探讨，绝无价值判断之意；未来路走何方，仍须对该问题作出实质性判断）

第三，从法律层面看，现有《刑事诉讼法》修改之前，不影响人民检察院当然享有自行补充侦查权；未来修法若对“职务犯罪补充侦查”和“非职务犯罪补充侦查”之主体作区分对待，未免过于繁琐；

第四，从域外经验看，大陆法系国家和地区检察机关作为普遍侦查权享有者并不罕见，德国和日本检察官本即有侦查权，澳门地区虽设廉政公署亦不妨碍检察机关对腐败案件之侦查；判例法国家如美国检察官虽为行政权之派生也未妨碍一定程度之侦查权，还有针对高级官员腐败的独立检察官制度[15]。可见检察权在职务犯罪方面保有一定侦查权，仍具有理论价值和现实意义。

第五，从现实合理性看，其一，改革原意出发，职务犯罪侦查职能的转隶更可能是落脚于“克服或缓解检察机关俱享职务犯罪侦查、监督权这一同体监督缺陷”[16]，而非出于剥离检察机关侦查权之限权目的；其二，现实效率看，案件材料在人民检察院内部审查起诉部门和侦查部门之间移送，可能比监察委和检察院之间多次移送的审查起诉效率更高；其三，独立优势看，自行补充侦查更有针对性，减少衔接移送工作，避免了所谓“调查（侦查）阻力”。

（三）检察院决定不起诉

依据宪法并参考试点探索和刑诉规定，人民检察院应有权经上级人民检察院批准同意，对监察委员会移送审查起诉的案件作出“决定不起诉”。

人民检察院决定不起诉是否以“征求监察委员会意见”为先决程序和必要条件？我们以为大可不必。理由如下：第一，这个“意见”效力如何？如果可听、可不听，则不产生实际作用；如果必须听，假设监察委员会不赞成，人民检察院能否决定不起诉？第二，既然已有监察机关“复议”甚至“复核”程序，再增征求意见环节，恐有平添成本之嫌；第三，这是对检察权的尊重和独立行使检察权原则之实现，符合人民检察院与监察委员会分工制约原则。

四、调查证据需要转化、采纳和排除

对于调查活动取得的证据，尤其留置期间取得的证据，至少有3大问题：第一，既然监察程序排除于司法程序之外，当需转化才能成为司法意义上的证据；第二，法庭对证据的采纳问题；第三，非法证据排除是前二者的补充。调查证据须经转化才能在公诉中提交法庭，法庭采纳证据需依据法定标准，不合法之证据应被排除。

有学者曾提出监察委员会调查活动取得的证据可不经转化而作为法庭证据，我们以为不可取。其一，类比公安机关侦查活动取得之证据，《刑事诉讼法》第52条第2款规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，可直接作为刑事诉讼证据的主要是合法的客观性证据，而将言词等证据排斥于外，这样规定可能是言词证据的取得容易因办案主体执法不规范而受较大影响，“稳定性较差，证明力较弱” [17]，客观性证据则不容易失真；反观职务犯罪案件因其特殊性，证据本即多限于言词类证据。尽管监察委员会并非行政机关，但同为外部程序进入司法程序。其二，参照实践中人民检察院“初查”活动取得之证据，“初查并非正式的刑事侦查活动，因而初查中所获得的案件材料不能直接在刑事诉讼中作为证据使用，而需要一定的程序转化为刑事诉讼证据”，“能够转化的初查证据，应该具备客观性和关联性特征，对于案件事实有证明作用，并且是通过合法方式取得的证据材料”。[18]可见，监察委员会调查活动取得之证据从非司法程序进入司法程序，应有转化必要。

怎样实现调查活动取得的证据有效转化为刑事诉讼证据？如何规范实施留置措施才能更大程度保证证据合法有效，才能避免程序缺陷甚或被法庭判定为非法证据而排除？“转化方法主要有直接转化和间接转化，可以直接转化的主要是物证和书证，可以间接转化的主要是言辞证据”[19]，言词证据的间接转化将是工作核心。除了试点探索的全程录音录像以外，还要明确言词证据向刑事诉讼证据转化的具体条件。一方面，“贪污贿赂案件证据体系中，言词证据因具有证实犯罪事实的直接性而具有重要价值”[20]，言词证据向刑事诉讼证据的转化不宜一刀切，否则，一则检察机关工作十分庞大，二则产生大量重复性工作，三则实践中可能变成为了转化而转化、效果反而不理想；另一方面，尽管不宜一刀切，仍须严格限定条件，否则我国职务犯罪案件的审查很可能长期滞留于“以口供为中心的主观性证据审查模式”[21]。此外，对于职务犯罪案件人民法院调查取证、证据审查规则、司法鉴定等诸多问题，是延续现制还是另行规定，都需进一步考虑。

实际上，上述三大问题本质上都属于刑事诉讼法的范畴。不论是调查证据向刑诉证据的转化规则，还是法庭采纳证据的标准，抑或是非法证据排除规定，都应由刑事诉讼法和其他有关法律、司法解释来规定，并非国家监察法规定的范围。这更加说明，如何实现国家监察法与刑事诉讼法的联动互补，将成为未来立法的重中之重。

五、自行（协助）执行和调查（侦查）主导

公安机关在办理刑事案件时亦纳入了《宪法》第135条机制。公安机关在刑事诉讼中的侦查活动可以被认为是司法活动，但严格来说，“不能因此把负责侦查任务的公安机关及其他专门机关升格为司法机关，这不仅与国际惯例相左，而且不符合我国《宪法》规定的中国特色政治体制与司法体制的内涵”[22]。值得注意的是，公安机关并未分享职务犯罪的调查（侦查）权，公安机关协助监察委员会执行监察措施并非司法活动，不意味着监察权独立行使的例外，也不涉及监察程序和司法程序的拆分。

第一，监察措施的自行执行还是协助执行之问题。山西省有关资料表述为“公安机关在监察委查办职务犯罪案件中承担着大量的协助配合任务，查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作，都需要公安机关支持配合或具体执行”，几项强制措施的执行都需公安机关配合或执行，唯独未提及留置。留置措施由监察委员会自行执行还是公安机关协助执行，执行地点是监察委规定办案地点还是看守所，立法需要明确规定。

对于受贿罪对向犯牵涉的行贿人员，监察委员会自行对犯罪嫌疑人执行留置或其他强制措施还是请求协助执行？甚或请求公安机关采取刑事强制措施？或者建议公安机关立案自行侦查？这要区分两个问题，第一，行贿人员是否为监察对象；第二，对向犯涉及的罪名是否在监察委员会监察权限内。

第二，多项犯罪的调查主导还是侦查主导之问题。由对向犯强制措施追问关于调查（侦查）的另一个问题：对于同时触犯职务罪和其他罪的案件，实践中以监察委员会调查为主，还是以公安机关侦查为主？ 比如同时涉嫌职务犯罪和故意杀人罪，由监察委员会为主进行调查可能与刑法维护的法益程度不符，且监察委员会监察职权、人员和技术都很难实现侦查故意杀人罪的预期目标。

这两个问题本质是监察法和刑法的衔接问题，也即监察委调查权和公安侦查权的界限和协调问题。未来监察立法如何协调与其他法律的关系值得深思。

六、国家监察和党内执纪检查的衔接

党内纪检和国家监察分别依据党章党规和监察法律行使职权，纪委维护党章党规、执行党纪，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，是党内监督专责机关；监察委员会则是由人大产生，依据法律行使国家监察职能的专责机关。故职权属性上，纪委行使监督执纪权，监察委员会行使国家监督权。基于集中统一、权威高效的改革目标，二者仍需有效衔接协调。

第一，要科学设定合署办公模式。既要在“一套工作机构”的设置模式下，体现党的统一领导，避免工作重复，精干机构和人员，提高工作质效；又要体现二者权源和运作机制上的差异，党的纪律监察委员会由同级党代会产生，监察委员会由同级人大产生，合署办公的科学模式应当是两个委员会“分别产生、领导人员相互交叉、办事机构合并设立和运行”。

第二，要衔接协调党内监督执纪和公职人员监察全覆盖的关系。按照“党内监督没有禁区、没有例外”，“对所有行使公权力的公职人员依法实施监察”原则，依法依规明确党内监督执纪和国家监察对象的范畴。基于建立统一反腐败机构的目标，以及由于一些监督监察对象存在特殊性和“身份竞合”，两个“全覆盖”还应结合对象身份和违纪违法情形实现衔接协调，如党员公职人员违反党纪问题由纪委处理、违反法律和涉嫌犯罪由监察委员会处理，处理违纪过程中发现违法犯罪情形的，由两个机关衔接处理；对民主党派党员的监督一般由其党内监督机构实施；对非党员公职人员的监督由国家监察机关实施。

第三，要畅通党内监督执纪程序与国家监督执法工作程序，即在两个机关工作对象和职权有别的情况下，实现《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等党规中关于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理及监督管理等关键环节工作程序，与国家监察立法规定的监察机关监督、调查和处置工作程序相衔接，同时避免两方面工作程序的缺漏和矛盾。

结语

监察委员会依法独立行使监察权直接影响改革效果和反腐效能，是“分工负责”的直接表现，意味着监察权的统一、独立行使以及行使的边界；“配合”和“制约”指向监察机关与检察机关、审判机关和公安机关的外部衔接，三者分别对应监察权不应阻碍独立行使检察权原则之实现，司法审判过程中需要注意调查证据的转化、采纳和排除问题，以及请求公安机关协助执行监察措施和实践中职务犯罪案件调查（侦查）之主导问题，国家监察和党内纪检衔接问题则是“合署办公”设计下的改革实践难题。

监察委员会、人民检察院、人民法院和公安机关办理职务犯罪案件时的“分工负责”、“互相配合”和“互相制约”三者是相融共生、有机统一的整体性机制，单独研究三者其中哪一项都很难诠释该机制之全貌。基于《宪法》第135条主体扩容和分工、配合与制约机制的有效实现，以“职务犯罪调查活动”为研究视角透析监察权的独立行使和外部衔接问题，未来改革与立法的重点和难点至少包括：第一，一方面，修宪如果明确“监察委员会依法独立行使监察权”，实践如何确保监察权统一、独立、依法行使？另一方面，监察权、审判权和法律监督权之间如何独立运作、互不妨碍？第二，监察体制改革不得违背人民代表大会制度根本遵循，监察委员会监察权边界几何、与人大关系如何？第三，党委纪委对监察委员会领导的方式和程度，尤其是执纪监督程序与国家监察程序之间乃至党纪与国法之间的衔接问题；第四，立法修法应重点考量国家监察法和刑事诉讼法的联动互补，以及与刑法等法律的界限和协调等问题。

注释：

*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”（14JZD003）的阶段性成果。

[1] 林彦：《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，载《法学评论》2017年第3期。

[2] 参见秦前红，石泽华：《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》，载《学术界》2017年第6期。

[3] 参见韩大元，于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011年第3期。

[4] 韩大元教授认为，《宪法》第135条所针对的国家审判权、检察权和侦查权对应的是审判机关、检察机关和公安机关，其核心价值在刑事诉讼中“互相制约”，重在控制“侦查权”，而对行政权的监督制约主要是对侦查权的监督制约。参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。

[5] 秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期。

[6] 高鑫：《北京“留置首案”释放哪些反腐新动向？》，《京华时报》2017年6月5日第03版。

[7] 参见吴建雄：《北京首例留置案件的法理评析》，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI0MzEzOTQ4NA==&mid=2654375787&idx=2&sn=0b925fc55daf30d9291eeb2eb202149c&chksm=f2b3b998c5c4308ed37a94e2fe8e36c3cb98b248677493683184a2d0dfb4729068f2d4c15cbb&mpshare=1&scene=23&srcid=0608NJ5mXMIQq2gOSfuEjDIz#rd，上传时间：2017年6月7日，最后访问时间：2017年6月21日。

[8] 李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，载《法学评论》2017年第3期。

[9] 但是，这一保护之评判标准，应当为“是否影响人大代表履行代表职务”，而非简单的“是否担任人大代表”；其许可应基于“对逮捕理由依据等进行实质性审查”，而非仅仅是“形式上的一种同意程序”。参见李莉：《对我国人大代表不受逮捕权的几个问题的探讨》，载《政治与法律》2011年第3期。

[10] 不过，实践中可能出现一个程序性矛盾：如果尚未逮捕而直接退回补充调查或决定不起诉，基于“采取逮捕等刑事强制措施”乃监察程序和司法程序之衔接转换标志这一设定，则案件尚未正式进入司法程序，即已退回监察程序或直接终结；若尚未逮捕而径行决定自行补充侦查，则不影响案件已进入司法程序。

[11] 补充侦查按其在刑事诉讼中所处的不同阶段，可分为审查批捕阶段中的补充侦查、审查起诉阶段中的补充侦查和法庭调查阶段中的补充侦查3种。

[12] 李洪杰：《检察机关自行侦查后的存疑不起诉研究》，载《中国检察官》2016年第16期。

[13] 刘卫刚：《必要的自行侦查有积极意义》，载《检察日报》2014年2月14日第003版。

[14] 参见李洪杰：《检察机关自行侦查后的存疑不起诉研究》，载《中国检察官》2016年第16期。

[15] 值得提醒的是，这一职务独立于行政、检察系统和法院系统之外，区别于一般的检察官。

[16] 秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期。

[17] 曾康：《言词证据的分析与判断》，载《西南政法大学学报》2009年第5期。

[18] 柳中卫，滕孝海：《论贪污贿赂犯罪初查证据的转化》，载《中国刑事法杂志》2009年第4期。

[19] 柳中卫，滕孝海：《论贪污贿赂犯罪初查证据的转化》，载《中国刑事法杂志》2009年第4期。

[20] 王晓华，乔刚：《贪污贿赂案件言词证据的收集》，载《国家检察官学院学报》2009年第4期。

[21] 根据证据内容的稳定性与可靠性程度之差异，可以将证据分为主观性证据和客观性证据。我国当前证据审查仍集中于以口供为中心的主观性证据审查模式，但这一模式无法有效审查核实案件事实；以客观性证据为主的客观性证据审查模式对于防止并纠正冤假错案可能更加有效。参见樊崇义：《论客观性证据审查模式》，载《中国刑事杂志》2014年第1期。

[22] 陈光中：《刑事诉讼中公安机关定位问题之探讨——对<刑事诉讼法修正案（草案）>中“司法机关”规定之商榷》，载《法学》2011年第11期。

本文载《法治现代化研究》2017年第6期