摘要: 我国新修订的《行政诉讼法》增加了“解决行政争议”的立法目的和有限调解原则，为重新认识调解制度在我国行政诉讼中的作用，构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的支撑。行政诉讼的诉前调解机制的探索，是贯彻“解决行政争议”立法目的，探索多元化纠纷解决机制的重要方面。当事人选择诉前调解的，在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内，可纳入诉前调解机制。在诉前调解程序设计上，须尊重当事人程序选择权，有利于案件繁简分流和提升司法审判效率，并坚持有别于民事诉讼诉前调解的行政诉讼特质。行政诉讼诉前调解机制的法律地位尚未明确，有较大的完善发展空间。应当确立诉前调解的法律地位，细化和扩充诉前调解范围；加强诉前调解与行政诉讼的对接，完善繁简分流机制；提升诉前调解专业化水平，建立诉前调解阶段行政调解书出具之前的司法评估机制。
关键词: 行政争议 行政诉讼 诉前调解 繁简分流
2014年11月，我国新修订的《行政诉讼法》颁布（以下对新修订的行政诉讼法称为“新《行政诉讼法》”，对修订之前的行政诉讼法称为“原《行政诉讼法》”），其中第1条规定了“解决行政争议，保护公民法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法目的。“解决行政争议”是此次修法新增内容，旨在通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议。第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”新《行政诉讼法》有关调解的规定，是在原《行政诉讼法》第50条规定的“人民法院审理行政案件，不适用调解”的基础上所作的修正和补充。上述规定中明确了在三种情况下可以适用调解，即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可纳入调解范围。法律的修订使行政诉讼调解机制的构建成为必然。行政诉讼制度的直接功能是解决行政争议。新《行政诉讼法》有关“解决行政争议”的表达，不仅确定了解决争议在行政诉讼中的重要价值，也为重新认识调解制度在我国行政诉讼中的作用，从而构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的的支撑。
当前，我国处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期，矛盾纠纷类型、特点、规律也发生了许多新变化。行政争议作为行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人之间产生的纠纷，具有涉及面广、社会关注程度高、化解难度大等特点。司法审判是定纷止争，实现公平正义的终局路径，但不是唯一路径。在司法资源有限、人民群众需求多元的情况下，为有效化解社会矛盾纠纷，特别是立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势，需要最大限度地回应社会对行政争议多元化解决的不同需求，为行政争议预防和化解设置一整套包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系，在法治轨道上推进行政争议多元化解决。[1]在目前多元化纠纷解决机制不尽完善的情况下，很多当事人仍将提起诉讼作为寻求救济的首选方式。因此，在当事人起诉到法院之后，在行政诉讼立案阶段，借鉴民事纠纷诉前调解的成熟理念和机制，借助法院诉调对接平台，加强行政诉讼与非诉纠纷解决渠道的相互衔接，强化诉前调解的功能发挥，是促进行政争议实质性化解和优化司法资源配置的有效路径。
司法实践中，对于行政争议起诉到法院之后、进入行政诉讼程序之前的“诉前调解”问题探讨不多。新《行政诉讼法》实施后，伴随着行政案件跨行政区划集中管辖改革试点的展开，针对行政案件大量增加的情况，有的地区开始探索行政案件的诉前调解机制，借助诉调中心、诉讼服务中心等诉讼与非诉衔接平台，引入社会力量参与矛盾化解，成为多元化纠纷解决机制的一个重要层面。以承担集中管辖改革试点任务的上海铁路运输法院为例，该院在上海地区率先探索构建了行政诉讼诉前调解机制，并在实践中不断补充和完善运作方式。本文在此基础上，对新《行政诉讼法》背景下的行政案件诉前调解实务问题进行探讨，希冀能在行政案件逐年增多的形势下，对完善行政纠纷多元化解决机制有所裨益。
一、关于行政诉讼诉前调解的理解
（一）行政诉讼调解、协调和解的演进
行政诉讼调解是指当事人在人民法院主持下，自愿达成协议，解决纠纷的行为。[2]在新《行政诉讼法》实施之前，法律上是否定行政诉讼调解制度的。但实践中通过法院协调，当事人之间达成和解从而终结诉讼的现象大量存在。在行政诉讼中，和解不是一种法定的结案形式，原行政诉讼法和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》所规定的被告改变被诉行政行为后原告撤诉的规定，虽有和解之实，却无和解之名，不是完整意义上的行政诉讼和解制度。为与传统意义上的“行政诉讼和解”概念相区别，同时又能反映出法官在其中的协调作用和当事人享有的和解权利，最高人民法院司法文件采用了“协调和解”概念。行政诉讼协调和解与调解的区别主要表现在于：行政诉讼协调和解是一种审理方式，当事人达成和解，以原告撤诉形式结案，协调和解主体除诉讼当事人外还可包括案外的利害关系人，和解范围可大于诉讼请求，而和解协议不具有强制执行力。调解在诉讼当事人之间进行，是一种法定结案方式，内容通常仅限于诉讼请求，形成合意后制作的调解书具有与判决书同等法律效力和强制执行力。[3]
（二）行政诉讼诉前调解的内涵
2010年6月，最高人民法院印发的《关于进一步贯彻“调解优先，调判结合”工作原则的若干意见》中最早提到了“诉前调解”，但未作明确定义。[4]此后的司法实践中，称之为“诉前调解”的形式多种多样，法院在其中担任的角色也各有不同。有研究者以诉讼活动发生的阶段进行划分，将起诉之前的调解称为“诉外调解”，将起诉之后、立案之前的调解称为“诉前调解”，将立案之后移交审判庭之前的调解称为“立案调解”。[5]笔者认为，诉前调解中的“诉前”应该被理解为是在诉讼程序启动前的调解。原行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解，以往的诉前调解以解决民事纠纷为主。传统意义上的诉前调解制度是当事人向法院提起诉讼之后，法院立案受理之前，法院在征得当事人同意情况下，将纠纷交由调解组织或者特邀调解员进行调解以解决纠纷的制度。调解成功，达成调解协议，当事人可以要求不再立案，或要求立案并制作调解书，也可以向人民法院申请确认调解协议的效力，法院裁定调解协议有效的，当事人不履行的，可依法申请强制执行。调解不成，当事人坚持诉讼的，转入正常的诉讼程序。
与之相应，行政诉讼诉前调解是指当事人向法院提起行政诉讼后，经立案审查符合起诉条件的，在法院立案受理之前，法官征得当事人同意情况下，将涉及行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的纠纷移交调解组织或者特邀调解员等进行调解，将行政争议化解在诉前的一种调解制度。
二、行政诉讼诉前调解的法理和实践基础
（一）行政诉讼诉前调解的理论基础
1.多元化纠纷解决机制与理念。为推进落实中央部署的多元化纠纷解决机制改革的任务，最高人民法院发布了一系列司法政策文件。2014年12月，最高人民法院在《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》中提出了设立由法官、专职人民调解员等组成专门调解机构，开展诉调对接、诉前调解或立案调解等工作。2016年6月，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出要“促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度，支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作……引导促使当事人协商和解”。同时提出要探索建立调解前置程序，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型；有条件的基层人民法院对适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解；完善诉调对接工作平台，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，其中也提出，要“进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接，为人民群众提供更多纠纷解决方式”。这些文件的总体目标是大力推进多元化纠纷解决机制改革，刑事、民事和行政的三大诉讼领域均有所涵盖。实践中行政案件诉前调解机制的探索，正是对上述文件精神的贯彻落实。
2.实质性解决行政争议的立法目的。大量的行政案件虽涉及行政行为的合法性，但公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。[6]行政诉讼法修改过程中，一处重大的修改就在于，将解决行政争议写入新《行政诉讼法》第1条，作为行政诉讼的立法目的之一。这一修改的积极意义远不仅仅只是宣示，还起到了对总体框架的整备和对具体制度完善的统领作用。[7]如新《行政诉讼法》第61条规定的行民交叉案件的一并审理，第26条第2款、第79条规定的复议机关作共同被告、原行政行为与复议决定一并裁判等制度都贯彻体现了解决行政争议的立法目的。除此之外，与该立法目的相适应的另一重大变化，是行政诉讼调解的有限开放。而无论是诉讼中的调解，还是诉前调解，最终目标均是争取行政争议的实质性解决。
3.行政诉讼调解制度的改革。原行政诉讼法所确立的行政诉讼不适用调解的原则是基于行政权不得处分原理。该原理主张，行政机关因法律授权而享有行政权，并且承担行政责任，因此不得自行处分行政权而减免行政相对人义务。事实上，随着行政诉讼制度的成长，支持调解的观点也层出不穷。一些学者提出“公权力并非不可处分，而是不可随意处分”。[8]还有的学者认为，行政争议的和解或调解并非基于也不必纠缠于行政权的可处分性，而是基于公众参与所发展起来的一项为处理各种行政争议进行事后协商和沟通，即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的机制。[9]新《行政诉讼法》打破了行政诉讼不适用调解的桎梏，也是对支持调解观点的认可。笔者认为，为更好地贯彻公众参与的理念，应允许探索行政诉讼调解的诉前调解机制。当事人选择诉前调解的，在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内，可以纳入诉前调解程序。
（二）行政诉讼诉前调解的实践基础
1.对民事诉讼调解制度的借鉴。新《行政诉讼法》虽然确立了行政诉讼有限调解制度，但对调解程序、方式等未作具体规定，对诉前调解也未作规定。根据新《行政诉讼法》第101条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等……该法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）的相关规定。因此，对于调解的具体问题，可适用民事诉讼法的相关规定。但是，《民事诉讼法》有关条文对于诉前调解问题也未作具体展开，《民事诉讼法》第122条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”。从某种意义而言，该条规定的先行调解与诉前调解本质上是一致的，只是诉前调解更侧重于发挥社会力量在调解方面的优势来化解纠纷，而先行调解相对比较概括，包容性更强，参与调解的主体范围更广，理念上更能鲜明体现“调解优先”的价值取向。[10]先行调解是在多元化纠纷解决机制改革背景下设立起来的，也是对调解和诉讼衔接机制的落实。诉前调解作为诉讼制度的一种延伸，可以在行政诉讼法没有规定时参照民事诉讼制度，并借鉴民事调解的相关机制。
2.行政诉讼诉前调解的初步探索与实践。以上海地区为例，根据新《行政诉讼法》规定和最高人民法院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于人民法院特邀调解的规定》精神，结合行政案件集中管辖改革试点，2016年10月底，上海铁路运输法院诉调中心正式投入运行，完成基本队伍组建、建章立制、人员培训，初步形成“一个专门的调解场所、一支专业的特邀调解员队伍、一套管理制度”的格局。从高校学者、退休法官、律师中选聘特邀调解员，在全市法院率先探索将行政赔偿、行政补偿及行政机关行使自由裁量权等三类案件纳入诉前调解。制订《诉调对接中心案件流程管理规定（试行）》和《特邀调解员工作管理暂行办法》，建立特邀调解员工作管理机制，明确调解员履职要求和业绩评价标准。制订包括各种笔录在内的各类工作指引，按照当事人自愿原则，开展诉前调解。针对经诉前调解未达成协议的案件，诉调对接中心做好诉讼请求、双方提交证据、无争议事实记录的“三固定”工作，降低后续审判环节的时间成本。进行特邀调解员入册前、任职期间的业务培训。诉调中心运行半年后，诉前纠纷化解率21.9%，平均调解天数20天，无当事人投诉。实践证明，诉前调解相比于诉讼程序而言更偏重于调和当事人之间的矛盾而不是只评断法律关系的是非曲直，在一定程度上更接近当事人（尤其是行政诉讼原告）提起行政诉讼的根本目的，也从更有效解决问题、消解对立情绪的角度提供了更优处理途径，对缓释官民矛盾，实质性解决行政争议具有重要价值。
三、行政诉讼诉前调解的程序构建
（一）行政诉讼诉前调解程序设计理念
1.坚持有别于民事诉前调解的行政诉讼特质。行政诉讼不同于民事诉讼，诉前调解机制在借鉴民事诉讼诉前调解的同时，应从更有利于解决行政争议方面予以考量。行政诉讼法的立法目的除了解决行政争议，还有保护相对人合法权益，监督行政机关依法行政的内容。因此，在调解过程中，应对被诉的行政行为合法性有所关注，而行政相对人的权益保护在诉前调解程序中也应被更多关注。民事诉讼调解的普遍性和调解优先的理念，在行政诉讼中有一定的案件范围限制，且在调解方式、步骤等方面需要根据民告官争议的特点进行设计。
2.尊重当事人处分权，高效便捷解决行政争议。组织诉前调解前应充分征询当事人的意愿，在引导释明的同时，尊重当事人选择。在诉前调解程序中的受理、调解员确定、材料移转、送达、结案等环节，设定相应操作流程；运用科技手段，加快E调解软件的调试，强化网络技术支撑，建立在线诉调工作流程，运用信息技术手段实现远程调解，从而进一步方便当事人，实现诉前调解的智能化、高效化，切实提高解决行政争议的效率。
3.繁简分流，优化司法资源配置。将案情简单、法律关系明确、争议不大的案件纳入诉前调解，是对有限司法资源作出的合理整合与优化配置。诉前调解以往多适用于民事纠纷，现阶段探索行政诉讼的诉前调解，实际上是对新《行政诉讼法》及立案登记制实施后行政案件显著增长局面的应对，目的是要实现繁简分流，做到简案快审、繁案精审，提升案件办理的效率和效果，有效化解各类行政争议，减少当事人的诉讼成本，不断满足人民群众多元司法需求，让人民群众在行政争议多元化解决机制改革方面有更多获得感。
（二）行政诉讼诉前调解的程序构建设想
基于上海铁路运输法院行政诉讼诉前调解制度探索情况，为更好贯彻“解决行政争议”的立法目的，根据前述程序设计理念，笔者对行政诉讼诉前调解的程序构建设想如下。
1.适用范围界定。新《行政诉讼法》规定可调解的三类案件，适用于诉前调解环节。除了行政补偿、赔偿案件，还有行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。在诉前调解范围的确定中，对于涉及行政机关行使自由裁量权的案件，需要在诉调分流过程中加以判断，至少应关注两个方面，“一是，作为与不作为的选择；二是在作为的前提下产生的有关幅度、时间、程序上的选择”。[11]诉前调解对于化解纷争和繁简分流的作用已为实践所初步证明，行政诉讼诉前调解同样如此。这个阶段的核心任务是尽最大努力将行政争议解决在诉讼之前。因此，对于自由裁量权的案件范围可以作相对宽泛的理解，当事人有调解意愿的，可以纳入诉前调解。在制度运转成熟后，对诉调案件类型范围可做进一步研究，扩大其适用范围。
2.当事人的程序选择权。诉前调解的启动需遵循自愿原则。对属于行政诉讼调解范围的案件，当事人主动申请诉前调解，或者经过法院立案窗口释明指导和书面征询意愿，当事人选择诉前调解的，可以进入诉前调解程序，由立案部门将起诉材料移交到诉调中心。
3.诉前调解组织及特邀调解员的管理。对于调解员的选任，与相关部门协同配合，广泛引进社会力量，突出专业化，吸收退休的行政法官；与律协、法学院校合作，聘请熟悉行政诉讼的律师和专家学者担任特邀调解员。与属地司法行政机关合作，共建调解工作室，保障调解员队伍建设；注重多元化，对接行业组织、行业协会等加入诉调平台，为纠纷解决提供多方面资源。在此基础上，建立特邀调解员数据库，成为诉前调解机制的一部分。另外，也可以引入人民调解委员会或其他调解组织，由其负责诉前调解工作，因与前述邀请特邀调解员进行诉前调解方式相同，对此不再赘述。
4.调解员的职责。调解员在调解程序开始前，应当告知当事人权利义务、调解规则、调解程序、调解协议效力等事项。调解员进行调解，应当完成下列工作：确认双方当事人的送达地址、送达起诉状副本、明确当事人及其代理人的身份信息、固定诉讼请求、审查管辖权、完成必需的委托鉴定评估、组织证据交换等工作，并附卷或记录在案。
5.结案方式与法律效力。经调解达成调解协议的，实践中有四种结案方式。（1）当事人不再起诉的，法院不立案并退回诉讼材料。（2）当事人撤诉，不需要出具调解文书的，法院立案后按当事人撤诉方式处理。（3）当事人要求出具调解文书的，法院立案后制作行政调解书。前两种情况一般适用于可以即时履行的案件。而行政调解书具有实体上和法律上的双重效力，在实体方面，行政调解书应对行政行为的效力存续与否作出评价，明确各方当事人的权利义务；在程序方面，行政调解书具有终结诉讼的效力，并赋予调解协议以强制效力。如果一方当事人不履行和解协议，另一方可依据行政调解书申请强制执行。在民事诉讼诉前调解中，除上述结案方式外，还可以司法确认方式结案。《民事诉讼法》第194条、第195条规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，依法共同向调解组织所在地基层法院提出，由法院作出是否确认调解协议有效的民事裁定。但行政诉讼中尚无此特别程序，因此，现有制度框架下行政诉讼诉前调解无法以司法确认方式结案。
6.诉前调解与诉讼程序的衔接。规范调解未成案件工作流程，调解员应做好诉讼请求、当事人提交证据、无争议事实记录的“三固定”和告知当事人调解未成的原因和移交立案等信息的“两告知”工作，并及时将案卷移交立案部门，提升当事人对法院诉前调解的信任度，也为业务庭承办法官在最短时间内全面掌握案情、提高审判效率提供了便利。此外，在诉前调解阶段，调解员及指导法官、书记员均应签字留痕，确保责任到人、有据可查，防止推脱扯皮或程序空转。
7.严格诉调调解期限。根据最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》第27条，人民法院委派调解的案件，调解期限为30日。但是双方当事人同意延长调解期限的不受此限，但当事人同意延长调解期限的意见应当记录在案。
8.调解员在后续行政诉讼程序中的限制参与。特邀调解员应遵守《关于人民法院特邀调解的规定》第16条的规定，担任诉前调解的特邀调解员不得在后续的行政诉讼程序中担任该案的人民陪审员、诉讼代理人、证人、鉴定人以及翻译人员等。未遵守前述规定的，按照前述规定第28条第1款第5项规定及第2款处理。[12]行政诉讼诉前调解的具体流程，可参见下图。
此外，基于行政争议及行政诉讼的特点，行政诉讼诉前调解在调解模式及其功能定位等方面亦有相应要求。如在功能定位上可以有判断型调解、交涉型调解、教化型调解、治疗型调解等；[13]在调解方法上，可以有内部联动法、社会支持法、借力上级法、合法性审查法等。这里不再展开讨论。[14]
四、行政诉讼诉前调解发展的未来方向
行政诉讼诉前调解制度尚处于初期探索阶段，虽然可以借鉴民事纠纷诉前调解，但行政法律关系不同于民事法律关系，该制度仍有较大的拓展空间。笔者认为，至少可以从以下几方面予以发展完善。
（一）明确诉前调解法律地位并拓展诉前调解案件范围
在民事诉讼中，诉前调解已被广泛适用，并发挥了重要的案件繁简分流作用，也解决了大量的案件争议。但在诉讼法及其他法律规范中，诉前调解可以被民事调解制度所涵摄，却也一直缺乏明确的法律规范依据。同样，作为一项探索性制度，行政诉讼诉前调解同样没有较为明确的规范依据。因此，以法律或司法解释确立行政诉讼诉前调解的法律地位，并以司法解释的形式细化适用范围和程序等是未来可期的。另外，从司法实践来看，除了法定的三类可适用调解案件类型外，还有部分案件是适合运用调解手段解决行政争议的。如履行职责案件，当事人为了维护自身利益，向行政机关提出要求履行保护其合法权益的履职申请，其对行政机关未予处理或处理结果不服，向法院提起诉讼。这类案件不属于法定可调解的三类案件，但实践中，有相当高比例的该类案件通过化解实体争议或作出处理决定等方式解决了案件纠纷。再如行政协议案件，该类案件亦难与行政机关行使自由裁量权案件等同，但该类案件兼具行政性与契约性，相比其他行政案件，当事人具有更多的权利自由处分色彩。这些案件既无法纳入法定调解案件范围，又多具可调解处理的可能性。笔者认为，诉前调解是非诉讼机制，只要当事人的处分行为没有侵害国家利益、公共利益和他人合法权益，没有违反法律禁止性和强制性规定以及当事人没有明确表示不同意调解的案件外，均应可纳入诉前调解范围。因此，可考虑将履职案件、行政协议案件等案件纳入诉前调解程序，在不突破新《行政诉讼法》有关可调解案件的法律规定前提下，既能弥补法律规定的可调解案件范围的有限性，又能有效促进案件行政争议实质性解决。
（二）提升行政诉讼诉前调解专业化水平
诉前调解带有浓厚的利益平衡色彩，调解员所具有的专业知识和法律思维能力可以帮助当事人了解和预判进入诉讼程序后司法裁判的可能走向，从而理性衡量诉讼成本和收益，在诉前调解中相对理性地处分权利。民事纠纷的调解相对自由，当事人对其民事权利有自由处分的权利，但行政诉讼处理的是行政争议，被诉行政机关行使的是国家权力，同时，行政争议涉及到的行政管理领域复杂多样，又多具有较强专业性，故行政争议的诉前调解难度大，敏感性强，专业性高。有鉴于此，行政诉讼诉前调解员应具备一定专业能力和政治责任感，需要法院通过选拔、培训等方式，保证行政诉讼诉前调解队伍的能力素养，为最大程度在诉前解决行政争议提供专业保障。
（三）建立诉前调解程序行政调解书出具前司法评估机制
在原《行政诉讼法》立法过程中，主流意见认为行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，其作出行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力，[15]故原《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件不适用调解。这种观点虽有一定局限性，且新《行政诉讼法》业已规定有限的行政调解制度，但该观点仍具有一定意义，其从侧面反映出行政诉讼的一个特质：作为被告的行政机关是代表国家行使职权的，其不可随意处分自身权力。在诉前调解阶段，当事人对行政争议进行协商达成协议后有如前所述的三种结案方式。当事人要求不立案的法院退回起诉材料、当事人申请撤诉的法院可立案后准予撤诉，这两种方式无其他后续隐患。但当事人要求立案并出具调解书的，需要考虑其中的法律风险。首先，一旦出具行政调解书，意味着该行政争议的处理幅度一定程度上是得到法院认可的，若调解后案件所涉行政处理结果畸轻，则无论是对行政机关以后类似案件的行政裁量，还是对法院以后类似案件的司法裁量，都会产生一定影响；其次，对于涉及到批量或群体性行政争议的，诉前调解达成协议所形成的行政调解书会产生示范效应，必然对其他案件的处理产生影响；再次，民事诉讼调解过程中会存在虚假诉讼、手拉手调解的情况，行政诉讼诉前调解也需注意该问题，避免当事人之间事先勾结以形式合法的调解手段掩盖侵犯国家利益、社会公共利益和他人合法权益非法目的的情况发生。因此，对于行政诉讼诉前调解需要出具行政调解书的，应建立出具前的司法评估机制，由法官对调解内容进行审查，以维护执法、司法尺度的统一，避免国家利益、公共利益及他人合法权益受损。
注释:
〔1〕程琥：“法治轨道上推进行政争议多元化解决”，载《中国法律评论》2015年第2期。
〔2〕袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第167页。
〔3〕沈志先主编：《诉讼调解》，法律出版社2009年版，第366页。
〔4〕该意见规定：“8.进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者‘人民调解窗口’，充分发挥诉前调解的案件分流作用。”
〔5〕傅郁林：“‘诉前调解’与法院的角色”，载《法律适用》2009年第4期。
〔6〕江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第4页。
〔7〕李广宇：《新行政诉讼法逐条注释》（上），法律出版社2015年版，第2页。
〔8〕刘东亮：“论行政诉讼中的调解”，载《行政法学研究》2006年第2期。
〔9〕叶必丰：“行政和解调解：基于公众参与和诚实信用”，载《政治与法律》2008年第5期。
〔10〕最高人民法院研究室、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室编著：《<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文适用解答》，人民法院出版社2012年版，第186页。
〔11〕余凌云：“对行政自由裁量概念的再思考”，载《法制与社会发展》2002年第4期。
〔12〕该规定第28条第1款规定：“特邀调解员不得有下列行为：（一）强迫调解；（二）违法调解；（三）接受当事人请托或收受财物；（四）泄露调解过程或调解协议内容；（五）其他违反调解员职业道德的行为”，第2款规定：“当事人发现存在上述情形的，可以向人民法院投诉。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理”。
〔13〕［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第54-66页。
〔14〕沈志先主编：《诉讼调解》，法律出版社2009年版，第374-376页。
〔15〕胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第80页。
作者简介：侯丹华，法学硕士，上海铁路运输法院副院长。
文章来源：《法律适用》2017年第23期。
