摘 要：公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发的或通过人为安排的秩序演进过程。政策变迁除了呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个结构性逻辑外，还表现为政策失效、政策创新、政策均衡三个阶段性逻辑。任何一项公共政策的变迁都可能无法回避均衡—失效—创新—均衡这种方程式循环。因此，研究公共政策变迁的过程理论对于理解和掌握政策变迁的内在规律具有重要的理论意义和应用价值。

关键词：政策变迁；过程理论；政策失效；政策创新；政策均衡。

社会变迁基本上表现为制度变迁，因为人类社会有史以来都是通过自发秩序和人为规则不断演进的。公共政策变迁是制度变迁的正式而又基本的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。依据变迁时序和表现形态，政策变迁呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个主要特点，并在内在逻辑和相关变量的支持下生成了一系列理论命题。［1］为了进一步厘清公共政策变迁的基本理论，本文拟从政策变迁的过程作阶段性探讨。

一、政策失效

众所周知，一项公共政策之所以需要或可能开始某种程度的转换与变更，往往都是因为这项政策本身已经缺乏对社会发展的推动力和协调并满足人们利益的吸引力，政策的收益已经不足以补偿其成本的支出。这表明该项政策已经变得“不好”甚至“坏”了，整个政策处于“零利润”状态，它已经不能有效地维持和推动某一领域或政治、经济、文化、社会整个领域的发展，这时的公共政策已经处于非合理或非良性状态。我们把政策失衡的这种状态所处的阶段称之为“僵滞”阶段，这也是政策变迁的起始阶段。而在这个阶段，公共政策的主要特点表现为失效。事实上，“事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程”［2］。而且，正是源于政策失效才诱发了政策的演化和变迁。

所谓失效，顾名思义就是失去效力、失去功用。其英文表述为failure，可以理解为失灵、失败，一般指的是丧失效力、丧失作用。失效中的“效”，可以是效用，可以是效能，可以是效果，也可以是效率，还可以是效益。“效用”指的是物质或劳务本身所具有的使用价值或有用性，是物质或劳务的客观属性；“效能”主要侧重事物活动的能量考察，强调的是某物具有的能力，比如政府效能通常指的是政府能力；“效果”主要侧重对活动成果的考察，强调的是活动的结果，而对得到成果所付出的代价一般不予考虑；“效率”一般指的是消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，亦即投入与产出的对比关系，效率包括效果；“效益”是指社会活动所消耗的劳动量与所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较，可以说它包含两层含义：一是投入与产出的对比关系，二是产出必须符合社会需要。效益函数可以由效能、效用、效果、效率等变量所组成。因此，失效可以说是丧失效能，或丧失效果，或丧失效率，或丧失效益。本文统一用“效力”来概括和取代上述这些“效”系词汇，所谓政策失效便指的是政策失去效力。政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响，即一项政策付诸实施以后，所导致的社会问题的解决或激发、社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。［3］我们所讨论的公共政策失效是指一项公共政策在运动中的效力退化过程或效力丧失状态，它在实施过程中无法促进社会资源的优化配置，有时反而导致政策本身资源和社会其它资源的浪费。

按照公共选择学派的看法，公共政策失效的原因主要包括：（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益；（2）现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）的缺陷；（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约；（4）政策执行上的障碍。［4］公共选择学派倾向于从公共决策本身的复杂性和困难以及既有公共决策体制和方式的缺陷即公共政策制定的角度探讨公共政策失效。肯尼思•阿罗(K.Arrow)的“阿罗不可能定理”、曼瑟尔•奥尔森(M.Olson)的“集体行动的逻辑”以及古典“投票悖论”揭示的个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的不可能、帕累托累进(Pareto improvement)的一致性共识达成的困难和“多数人暴政”的恶果反映了公共决策体制具有的内在缺陷，不完全竞争的政治市场引发的信息不充分和信息不对称现象、官员的寻租和政府的自利性、投票人的短视以及“合理的无知”等所反映的政治市场中的固有缺陷，都有可能由公共政策缺陷而导致公共政策的失效。

政策分析学派倾向于从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程角度对政策失效进行探讨。比如爱德华（G.C.Edwards）从沟通、资源、执行者意向即行政组织结构方面予以探讨，郭谨（M.L.Goggin）从信息沟通的角度予以探讨，史密斯(T.B.Smith)从具体执行因素方面予以探讨等。其中，美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是影响政策执行的重要因素。具体来说，政策的形成、类型、渊源、范围、及受支持的程度，社会对政策的印象；执行机构和人员、主管领导的方式和技巧，执行的能力与信心；目标团体的组织或制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；社会的政治、经济和文化环境的不同；凡此等等都是影响政策执行成败所需考虑和认定的因素［5］。可以说，政策执行的障碍是造成公共政策失效的主要原因。而魏斯(C.H.Weiss)与马琼(G.Majione)则从政策评估的角度作了表层化的分析，认为政策或计划的失败原因有两个，一是计划不能像设计的那样得以实施（计划失败），二是计划按照设计进行，但没有获得预期结果（理论失败）。［6］据此，帕顿（C.V.Patton）和沙维奇（D.S.Sawicki）认为“政策或计划的评估主要注重理论失败”。

制度经济学派倾向于从政策的无效率和政策供给不足探讨政策失效。林毅夫认为，维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种：统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。［7］作为财富最大化者的统治者，为了自己的统治安全和执政偏好可能缺乏新的政策安排激励，加之其有界理性和有限的知识信息，因而不能矫正制度安排的供给不足；统治者不可能改变原来为自己服务的合法统治的意识形态，所以极力去维持旧的无效率的制度安排并为意识形态纯洁而战；官僚机构问题恶化了统治者的有界理性并增加了国家的交易费用，如果建立新制度安排所能带来的额外利润被官僚自利行为滥用掉的话，那么新制度安排就建立不起来；制度安排的变迁经常在不同群体的选民中重新分配财富、收入和政治权力，如果集团利益无法满足或补偿，那么新的有效率的制度安排可能无法建立；此外，社会科学的知识储备不足是造成有界理性的原因，也是不能矫正无效率政策的原因。

公共选择学派、政策分析学派、制度经济学派的学者们从多个角度为政策失效进行了解构，为理解政策失效作了深层次的阐释。综合他们的观点，我们认为政策失效的表现和原因可以从下列方面作出解析。就政策失效的表现来说，可能具有其中某些表征：一是政策负效应明显，政策效率低，政策效益为负值，如人民公社制度；二是政策维护成本高昂，政策功能式微，如原有户籍制度和现行人事档案政策等；三是违背普适的价值观，如《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》及其他一些歧视性政策；四是舆论反映和公众意见强烈，如原有三农政策等等。就政策失效的原因来说，主要有以下可能性：一是政策本身的缺陷。由于政策目标不明确、政策决策体制障碍、决策信息不完全、决策者的短见等因素导致政策的科学化和民主化的不足。二是政策执行的障碍。政策人员的领悟水平差、沟通程度低、政策执行资源短缺、“上有政策、下有对策”扭曲式的执行方式等都有可能导致“政策相关低度化、政策调控疲弱化、政策效应短期化、政策运行阻隔化”［8］的现象。三是政府自利性的存在。政府作为一个非市场机构，其收入来源主要是税收，支出则用于提供公共服务和公共福利，但其自利性的存在有可能偏离政策的公共性，从而导致政策执行阻滞和效率缺损。四是政策时滞的惯性。时滞的存在使政策不同程度地出现惯性和惰性，旧政策的“沉淀”与新政策的“生长”同时存在，因此摩擦和失效不可避免。五是利益集团的博弈。政策参与各方特别是利益集团之间出现相互拆台、互不买账的现象，或者是集体行动困境导致“搭便车”行为，致使政策失效。六是政策环境的变化。知识、技术、市场、意识形态、国际形势、公共危机等方面的改变将导致政策的部分或全部失效。

比如，现行人事档案制度的渐变失效就是基于政策环境的变化，特别是由计划经济向市场经济转型过程中，所展现的“政策语境的转换和政策文本的固化”之间的张力，也是原有政策刚性条件下时段位移的扭曲性执行。计划经济时代的政策仍然运作于市场经济时代，反映了人事档案制度的政策时滞，也从一定程度上反映了“单位人”向“社会人”转化过程中政策的阵痛，政策失效也就不可避免。现实生活中所存在的“死档弃档”、“档案克隆”、“人质档案”、“虚假档案”等现象的存在无不折射出人事档案制度的失效状况。

二、政策创新

在一般常用语境中，我们常常把政策变迁等同于政策创新，可见政策创新在政策变迁理论中的重要地位。实际上，政策创新和政策变迁具有不同的含义，它们两者之间的关系是一种包含与被包含的关系。政策变迁包含着政策创新，政策创新只不过是政策变迁过程的一个方面和环节而已。按照约瑟夫•熊彼特的经典定义，创新就是“实施新的组合方式”（新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织）。［9］那么，作为社会创新之一的政策创新就是基于旧政策老化失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来。理论与实践表明，政策创新是由其内部因素和外部因素所引致的。假设Pi表示政策创新函数，I为内生变量，O为外生变量，那么政策创新的函数关系可以表达为：Pi＝f（I，O）。其中，内生变量I主要指的是政策成本与政策收益的比较利润（v），外生变量O应当包括资源禀赋（r）、技术变化（t）、市场需求（m）、利益集团结构（g）、意识形态（i）、知识信息（k）、危机事件（c）、权力更替或体制变革（s）等。因此，政策创新函数式又可具体细化为：Pi＝f（v,r,t,m,g,I,k,c,s…）。

内生变量是政策创新函数的主要决定力量。前述的政策失效表明政策创新函数的变化，而政策失效是诱发政策创新的直接原因，因为原有政策处于停滞状态，政策没有了“利润”即“零利润”或“负利润”，无法有效支持政策对经济的推动和社会的发展。利润，是熊彼特技术创新和技术扩散的动力。在熊彼特看来，创新者是推动社会发展的唯一动力。当利润与创新之间的联系成为社会共享的信息时，利润就成为了为减少不确定性所作创新努力所必有的报酬。鼓励人们追求高利润的社会，由于客观上是鼓励创新以应付可能发生的有利或不利于人类发展的事件，从而有更高的概率在社会进化中生存和发展。［10］ “利润”是指社会价值体系在受到扰动之前和之后的差别，“利润”的量度也源于成本与收益的比较，当收益大于成本时，政策创新便随之产生。L.E.戴维斯和D.C.诺斯认为：“如果预期的收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”［11］。“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成”。［12］他们认为，一种新的制度安排只有在下述两种情形下才会发生：一种情形是创新改变了潜在的利润，一种是创新成本的降低使安排的变迁变得更合算了。诺斯看到了4种可能的新收入的根源：（1）规模经济；（2）外部性；（3）风险；（4）市场失灵。这4种原因对诺斯的制度创新模型来讲是内生的，而纯粹的收入再分配情况是外生的。但是交易成本并不必然会推动政策的创新，只有当个人偏好转化为集体偏好时，政策创新才会变得“主动”，因此此时的利益集团作用力显得较为重要。实际上，政策能否实现创新取决于由不同的人群组成的利益集团的选择。因此，政策创新不仅要衡量社会收益与成本的差异，更要具体化为利益集团的成本与收益的差异，只有当一项政策安排的集团收益大于成本时，政策创新才得以顺利推进。同时，资源禀赋、技术变化、市场需求、意识形态、知识信息、危机事件等其他外生变量也是政策创新函数的主要推动因素。布罗姆利在《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》中借用拉坦－速水变迁模型及其语言进一步加深了我们对政策创新动力学的理解：

在我们看来，制度创新的供给受到达成社会一致（或平息反对意见）的成本的巨大影响。一种形式的制度变迁要花费多少成本才会为社会所接受取决于既得利益集团的权力结构。它在很大程度上也取决于文化传统和意识形态，例如民族主义可以使某些制度安排比起别的制度安排更容易地被接受。……社会科学（以及相关的法律、行政、计划和社会服务）知识的进步可以降低制度变迁的成本，这与自然科学的进步可以降低技术变化的成本多少有些相似。教育，包括有助于人们理解他们的共同利益的一般教育和技术教育，也能降低制度创新的成本。［13］

生产本身的技术特征和生产的社会文化等环境因素决定了在给定的人性条件下，交易成本的特征。而降低交易成本的努力及成本降低所带来的好处激励人们改善原有的制度。［14］政策创新的目的就是追求、实现、维持和保障公共利益(public interest)，从而最大限度地发挥政策收益。“政府的任务通常被声明为服务或提升公共利益。法令有时明确规定公共利益的信守是公务人员行为的指南”。［15］因此，公共利益是政策创新的目标和前提，不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是政策创新的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，政策创新才能够获得相当的权力支持和民意支撑，创新出来的政策也才能够成为公共的、好的政策。约翰•C.古德曼(John C.Goodman)和艾德温•G.都兰（Edwin G.Dolan）在《公共政策经济学：一个微观的视角》中明确地指出：“一项政策如果是有益于社会整体的，该项政策是好的政策；一项政策如果是符合多数人偏好的，该项政策是好政策；一项政策如果是动员或强制人们做应该做的，该项政策也是好的政策。”［16］当然，无可否认，政策创新的取向是帕累托最优（Pareto optimum）［17］状态，也就是说政策资源的配置达到最大效率或最适度状况。在现实生活中，由于人具有的“有限理性”（limited rationality）［18］和客观条件的制约，政策创新所获得的最优不仅不可能，而且就是获得也会因失去时效价值变得毫无意义。它所寻求的不是“最优解”，而是“次优解”或“满意解”。显然，政策创新是次优理论和卡尔多“假想的补偿原理”［19］的运用。实际上，政策创新是增进社会总体福利的制度安排，或者是在社会福利不变的情形下局部政策的调整过程。

在政策创新的路径选择和行动策略上，究竟是选择渐进式还是激进式呢？由于政策时滞的存在，政策创新的路径依赖特征十分明显，加之体制的文化惯性和创新过程本身的复杂性，于是由易到难、由浅入深的渐进式路径及其行动策略便更容易被人理解和接受，从而成为了政策时空上的一般化的可能选择。以人事档案制度为例，从目前所存在的困境来看，其时滞效应已经非常明显，市场经济时代的制度环境与现行人事档案及其政策的非适应性表露无疑，政策的高成本维持和低效益产出不断地催促着创新的发生。政策创新与社会其他创新一样，是制度文明和政治文明的必然要求，是任何社会公共管理的应有之义。诚如中国共产党在“十六大”报告中所指出：

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。世界在变化，我国改革开放和现代化建设在前进，人民群众的伟大实践在发展，迫切要求我们党以马克思主义的理论勇气，总结实践的新经验，借鉴当代人类文明的有益成果，在理论上不断扩展新视野，作出新概括……实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。

三、政策均衡

均衡是一个物理学概念，指的是一个系统的特殊状态：不同取向的各种力量同时对这个系统发生作用，但这些作用相互抵消，作用的结果是任何一种力量都不足以打破现状而使系统维持并处于某种稳定状态。政策均衡表明一项政策处于稳定状态，它指的是所有的政策要素、政策关系维持一定的最好情况的状态，政策供给适应政策需求，人们对既定的政策安排和政策结构处于一种满足或满意状态，因而无意也无力改变现行政策［20］。政策均衡应当包含两个方面：一是政策系统内的各种要素变量及其关系在给定的政策安排中运行；二是政策系统内各变量总会在政策不变的前提下最终获得均衡，变量的变动不会出现改变政策的情况。政策的失效是相对于政策均衡状态的，是政策均衡的应然和实然；政策创新的完成是以政策均衡为标志的，创新是促使政策均衡的。从一定程度上来讲，政策变迁的目的就是追求政策均衡。

政策均衡反映的是政策系统中政策供给与政策需求的平衡，表明该系统具有良好的稳定性。政策均衡或政策稳定也反映着一定时期内的政策信用或政府信用，而“公共政策实际上就是一种政府信用，它之所以能够调节和规范社会行为，人们之所以信赖政府，依靠政府，一个基本的原因是政府有诺必践，讲求信誉”［21］。政策的不均衡显示的是政策稳定性差、政策可预见性差，从而导致公众对政策的信用度和忠诚度大打折扣。假如政策供给不能满足政策需求，假如政策老是处于失效状态，假如政策频繁变动，那么政策的公正性和政策的约束力将会受到质疑，政策成本不断增加和政策资源浪费严重，政策系统的结构性紊乱和非正式秩序将不可避免地产生。从具体的政策变迁来看，政策创新没有完成、政策均衡没有完全实现还表明政策仍然处于博弈过程之中，政策安排及其秩序实际上还是新旧政策两种规则的并存。旧政策虽然没有了力量，但依旧在社会基础制度规则方面居于“主流”地位，创新出来的新政策可能仍然还处于“非主流”地位。当新政策不能主导有利局面时，旧政策就有可能完全占上风，最终新政策不得不回归到旧政策的规则当中去。只有当社会各个方面对新政策完全接受，且将其逐渐转化为社会一般性基础规则之后，政策才会进入均衡阶段，政策变迁才会顺利完成。实际上，在一个政策变迁周期中会出现两次均衡，第一次均衡是旧政策的均衡，而第二次均衡是新政策的均衡，只不过第二次均衡与第一次均衡相比质量更高、稳定性更强，而追求更高水平的均衡也是政策创新和政策变迁的逻辑和动力。因而，政策变迁的过程可以表述为这么一个过程：旧政策的均衡→政策失效→政策创新→新政策的均衡。

政策均衡主要表现为以下四个方面的特点：第一，供需均衡。任何一项政策安排和政策选择都不是随意决定的，而是根据人们的需求状况由公共权力机构所供给的。如果政策供给满足不了政策需求，政策需求大于政策供给，政策处于一定的失效状态，“政策市场”当中的供给方对需求行情把握不够、对市场回应不够。从宏观层面来讲，也说明社会上层建筑存在着一定的问题、生产关系不适应生产力的发展。如果政策需求小于政策供给，一方面说明政策要么动员力不够要么理解力差，致使政策处于零认知或低度认知状态；另一方面说明政策要么“超前”要么脱离实际。因此，政策均衡表明的是政策需求等于政策供给。第二，利益均衡。任何政策都是权利和利益的分配规则，是各种社会力量作用的结果。具有一定利益要求并拥有一定政治资源的个人或集团，都会以一定的方式对公共政策施加影响。当各种社会政治力量保持均势格局，当他们都能从政策中获益并满足于这种状态时，他们的互动行为推动政策趋于稳定。第三，结构均衡。在政策系统中，政策横向联系和政策纵向层次之间均相互支持、相互协调、有机配套，政策系统运行通畅，政策整体效能能够有效发挥，同时又与社会意识形态、价值观念、道德规范具有可相容性，这时的政策结构或政策系统处于良性化状态，于是政策均衡自然而然。第四，动态均衡。我们知道，政策本身是一个动态的、协调的、开放的系统，政策要素的变动性和政策环境的非确定性要求政策必须开展适应性调整，因而政策均衡并非静止的、“安于现状”的均衡，政策稳定也只能是相对的稳定。

以人事档案制度为例，政策均衡表现为“已有的”和“未来的”均衡上。所谓“已有的”的均衡表明在计划经济时代，作为政策工具的人事档案制度所呈现的公共管理功能和正常社会秩序的维持，这是旧政策的均衡；所谓“未来的”均衡表明政策失效现状对政策创新需求所追求的一种建构性均衡，这种均衡是建立在旧政策均衡瓦解的基础上由“身份型”走向“信用型”的新政策均衡，它是一种兼具批判性与建构性的均衡设计过程。无论是“已有的”还是“未来的”政策均衡，它都表明个人、组织、国家在制度平台上的和谐关系梳理。

参考文献：

［1］详见陈潭：《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，《中国软科学》2004年第12期。

［2］陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第232页。

［3］刘斌、王春福等：《政策科学理论》（《政策科学研究》第一卷），人民出版社2000年版，第366页。

［4］详见陈振明：《非市场缺陷的政治经济学分析——公共选择和政策分析学者的政府失败论》，《中国社会科学》1998年第6期。

［5］T.B.Smith,The Policy Implementation Process,Policy Sciences,Vol.4,No.2,1973,p.203.

［6］Carol H. Weiss,Evaluation Research:Methods for Assessing Program ffectiveness(EnglewoodCliffs,NJ:Prentice Hall,1972),p.38;and Giandomenico Majone,Evidence,Argument,and Persuasion in the Policy Process(New HavenYale University Press,1989),p.72.转引自卡尔•帕顿、大卫•沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》（第2版），孙兰芝等译，北京：华夏出版社2001年版，第356页。

［7］林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，R•科斯等《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第397页。

［8］严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第410～411页。

转引自沃尔夫冈•查普夫：《现代化与社会转型》，社会科学文献出版社2000年版，第36页。

［9］转引自沃尔夫冈•查普夫：《现代化与社会转型》，社会科学文献出版社2000年版，第36页。

［10］汪丁丁：《经济发展与制度创新》，上海人民出版社1995年版，第38页。

［11］L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第274页。

［12］L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第296页。

［13］丹尼尔•W•布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第24页。

［14］汪丁丁：《经济发展与制度创新》，上海人民出版社1995年版，第35页。

［15］James E.Anderson,Public Policy—Making(3rd Edition),Holt,Rinehart& Winston, Inc. 1984.p.165.

［16］John C.Goodman and Edwin G.Dolan， Economics of Public Policy:The Micro View(3rd Edition).West Publishing Company,1985.p.8.

［17］帕累托最优的概念出自意大利经济学家帕累托（Vilfredo Pareto）所著的《政治经济学讲义》（1896～1897）一书中，在基数效应论基础上考察“集合体效用”极大化问题时提出的一个核心概念，其意在于生产资源配置的最适度或最大效率化。

［18］有限理性的概念出自于美国管理学大师西蒙（Herbert Simon）。西蒙针对美国管理学界的理性主义决策模型，提出了自己的有限理性或满意性的决策模型。该模型认为决策选择的或评估的标准不应当也不可能是最佳的，而应当也只能是满意的或次佳的。参见Herbert A Simon,The New Science of Management Decision,Prentice-Hall,Inc.Englewood Cliffs,New Jersey,1997.

［19］次优理论研究的基本问题是，如果在最优条件有的得不到满足时，那么是否要使它得到其他的满足。当我们将收入分配纳入到帕累托最优分析框架中，其帕累托最优的条件便遭到了破坏。因此，英国经济学家卡尔多（N.Kaldor）在《经济学的福利命题与个人间效用的比较》（1938）中提出了“假想的补偿原理”，作为检验社会福利的标准。他以英国的“谷物法”的废除会使其人受利还是受损为例进一步解释道：在这场合，如果得利总额超过了地主受到的损失，那么我们可以设想：如果采取一些措施，比如向得利人征收特定租税，以之补偿受到损失的人，如果补偿以后还有余额，这至少表示任何人都没有受到损失，而一些人则由此受益。详见李清均：《后发优势：中国欠发达地区发展转型研究》，经济管理出版社2000年版，第263～265页。

［20］宁骚：《公共政策》，高等教育出版社2000年版，第354页。

［21］赵成根：《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第193页。