摘要：国民党在获得政权后，深刻反省在大革命中与中共争夺农民失败的教训，在执政后仍坚持走运用社团来训练民众的党群路线，在全国范围内重建起新的农会系统。国民党在法律及党务两个方面精心设计了农会的组织及其制度，规范其职能和方向，将之视为国民党加强党农关系、动员普通农民、实施农村建设的重要依托。在实际运作中，农会也在协助党政治理方面发挥重要作用。不过，农会并没有改变原有的乡村权力结构，农会之运作也受到国民党治党能力及执政能力的影响，并没有使国民党的党农关系有根本改观。
关键词：党农关系；农会组织
1924年，国共实现第一次合作。国民党中央颁布《农民协会组织章程》，宣布农民协会是“本三民主义解劳动阶级之意志，集合全国受压迫之贫苦农民而组织之。”（1）这可被看作是国民党对中共早已推进的农运路线的认可。不过，在大革命时期，中共一直掌控着农民协会及农民运动的发展进程。在农民协会这一组织形式下，轰轰烈烈的农民运动对于国民革命的推进发挥了重要的作用，也让国民党右派感受到了严重的威胁。在国共合作失败以后，国民党对革命式的农民协会进行了清算。但是，国民党并未放弃社团式的民众动员方式。在南京建政后，国民党确立了新的人民团体及民众训练方针，对工人、农民及商人团体进行系统整顿，新的农会组织也由此建立。对于国民党的这一段心路历程，学界的理解与研究其实不够。较为主流的观点一直强调中共在农民运动中的成功和国民党的失败，而忽视了国民党在执政后的农会重建。（2）基于农会组织的普遍性及其在国民党农民组训及农业建设中的重要地位，可为观察国民党在执政后的党农关系提供一个有效的视角。
一、从反思到重建
1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会召开。大会宣言详解中国之现状及国民党之主义、政纲，并将“改良农村组织，增进农人生活”列为民众动员的要政之一。（3）在直属于中央党部的农民部的推动下，《农民协会组织章程》迅即出台。章程要求解散旧式士绅农会，设立包括自耕农、半自耕农、佃农、雇农、农村之手工业者及在农村中为体力的劳动者在内的农民协会。拥地百亩以上之地主及豪强土劣作为革命斗争的对象，被断然排除在外。这一章程虽然以国民党的名义发表，但是实际的组织工作则由中国共产党来完成。在中共的强力动员下，农民协会呈现爆炸性的增长，在广东、江浙、两湖地区，农民协会成为“革命主要势力之一”（4）。
国民党的组织力量并没有真正深入农村基层，农民运动完全由中共所掌控，亦由此引发国民党右派的疑惧，右派对于“联俄容共”政策的不满日益增加，对农民协会脱离自身掌控的现状忧心忡忡，“一切农会工会，都是受国民政府的保护而成立的，如果没有本党，农会、工会，决无从存在，然而共产党人，却打着本党的旗帜，钻入农会、工会里面，暗中布置他们的党羽，渐渐的将农会、工会把持住了，反而对农工群众说，国民党是不能代表农工利益的，代表农工利益的只有共产党，”（5）国民党右派在争夺工农民众方面的严重挫折感也可以说是其背离革命的诱因。
在“分共”、“清党”的过程之中，农民协会也遭到清算，各地农民协会或被解散，或遭禁压，农民自卫军被撤除，原为革命打击对象的土豪劣绅沉渣泛起，再次掌握了乡村的话语权。独掌大权后的国民党在民众运动方面并没有多少自信，它将自身的失败首先推给了共产党，“共产党人操纵了农工组织，把持农工团体，竭力煽动阶级斗争，以妨害人民的团结和国家的建设。”北伐以后，“这种组织常为奸人所利用或把持，有时使人民与革命政府之间形成对立，而且颇妨害了社会经济的正常发展。”（6）这一总结基本成为国民党历史之定论。
既然在组织农民协会方面遭遇重大失败，那么南京建政后的国民党是否完全放弃了这一组织形式呢？并非如此。1928年2月，国民党裁撤工人‘农民、商人、妇女、青年五部。在裁撤五部的同时，设立了直属中央党部的民众训练委员会。10月，国民党颁布《训政纲领》，宣布在训政时期，由国民党“领导国民，行使政权”。与此相应，国民党对民众运动的原则及方针进行了深刻反省与全新设计，这集中体现在同月由民训部制定的《民众团体组织原则及系统》这一文件中。文件承认国民党在过去的民众运动中犯有诸多错误，但是罪不在团体，而在于组织方法，“民众团体本来是民众一方面为维护其特殊利益，实现其特殊要求所组织，同时又为谋民族的国家的共同利益而组织的。在为民众而革命的本党之下，决不应使之停顿或令其消灭。”过去民众运动的错误其原因“在于共产党的领导错误，决不是在民众团体组织原则及组织系统。民众团体的组织原则、组织系统与民众运动的阶级斗争的方式并没有必然的因果关系。”（7）在军政和训政的不同时期，“民众团体本有两种的使命，其一为破坏的，，其二为建设的。在军政时期，民众团体的使命在向军阀政府及反动势力作政治的斗争。训政时期开始以后，民众已有了组织的自由，和参与政治的地位，已可以向革命政府提出其要求使订定于国法，其使命一变而为发展产业及提高文化，并协助国民政府整个的计划和一致的步骤之下，从事于革命的建设。”（8）由破坏的转为建设的，由动员式的转为组训式的，这正是国民党重建民众团体的政治方向。1930年7月17日，国民党颁布了《修正人民团体组织方案》，规定，人民团体除地方自治团体外分为职业团体与社会团体两种，党部、政府与人民团体之关系规定为，本党对于依法组织之人民团体应尽力扶植，并加以指导；对于非法团体应严加纠正或尽力检举，由政府制裁之。（9）全国性的民众团体组织发展方案已经基本成熟。
在农民团体方面，国民党方案是“健全农会的组织，使成为领导农民参与政治的机关，并为农业发达之指导机关。”（10）1930年12月，《农会法》颁布；次年1月，国民政府又颁布了《农会法施行细则》予以补充。（11）此后，农会组织在全国范围内开始组建。截至1933年底，经实业部核准备案者，计有省农会2个，县农会253个，市农会4个，区农会1055个，乡农会9273个，共计10587个。（12）至1937年，省农会3处，市农会5个，县农会334个，区农会1363个，乡农会12588个，共计14293个。（13）已经初步形成了省、市县、区乡的三级农会组织结构。
至抗战时期，国民政府为加强社会组织，推动抗战事业进行，更为重视对于农会组织的组建领导工作。在沦陷区，以秘密形式组织农会，对农民进行动员宣传。在后方，则依农会法令及非常时期人民团体组织管理办法进行组建训练工作。1937年，国民政府对《农会法》进行了修订。1940年，农会、商会、工会等民众团体随社会部改隶至行政院，政府加强了对农会的组织推动。截止1940年5月底，社会部统计经呈报备案省市级农会4个，县市级农会403个，乡区农会4880个。（14）1943年数量有所下降，但至1944年又有增加，省市农会15个，县市农会521个，乡区农会增至6598个；1945年的数量大致持平。（15）
抗战胜利后，国民政府对农会组织的建设并未放松。为了推进农业发展，稳定农村社会，抑制中国共产党在农村的发展，国民政府在1947年对《农会法》再次进行修订，并要求全国各地对农会进行改组整顿。同年，省市农会增至34个，市县农会1271个，乡区农会17755个；1948年4月的统计，省市农会35个，县市农会1298个，乡区农会23389个。（16）在原沦陷区，要求重新建立农会组织，加强农民训练。从统计数字看，在战后几年间，农会组织成倍递增，会员数量增长十余倍，可见国民党在国共内战的激烈时期也未放松对农会的督建，农会的普遍建立也使国民党及政府在正式的基层行政及保甲制度之外多了一条面向全体农民的组织渠道。
二、农会架构下的党农关系
1.《农会法》解析
1930年的《农会法》是首部正式农会法令，该法分总则、设立、会员、职员、会议、经费、监督、解散及清算、附则共九大部分三十六条，大致体现了国民政府对于农会组织的基本发展模式”。（17）下文主要从农会之宗旨职能、法律定位、会员标准等方面加以分析。
在农会宗旨方面，该法第一条规定：“农会以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。”与此相应，在规定农会有协助地方政府及自治机关开展农业改良、推动农村合作等职责，允许农会可以设立下属的专业性发展机构。这里主要规范的是农会的经济职能，这与国民党对于中共领导下的农民协会过于着重于阶级斗争的批评是一致的。在执政以后，国民党期待恢复秩序，发展生产，以经济的发展来赢取民心，最终达到与中共争取农民的目的。该法第四条强调农会需要协助政府推行农政，第五条强调须接受政府之委托，寓示国民党及政府在一定程度上是视农会为国家力量的延伸，农会负有协助政府施政的职责。
在农会的法律地位方面，该法第二条规定农会具有法人地位。此条不应简单从字面上加以解释，还须结合其历史背景加以理解。在国民革命时期，农民协会在“一切权力归农会”的号召之下积极参与革命动员，居于“准政权”的地位，也产生了诸多被国民党认为脱序的行为。在训政体制之下重建农会，既是对农民结社权的认可，更是将农民纳入体制、归于秩序之内的不二途径。依第十三条的规定：乡区农会只要有符合会员资格50人以上者同意即可发起。农会系农民组建的会员制社会组织，与商会、工会一样，具有法定的权利和义务（18）。法人地位的确立对于农会来说有积极意义。据此，政府允许农民自愿或在主管部门的引导之下组建农会，但农会也须遵守社团及农会法规，是寓自由于调控，化他助为自助。问题是：普通农民未必会懂得“法人”一词背后的法律意义，国民党和政府是否又会真正理解尊重农会的“法人”权利？
较具争议的是农会的会员标准。该法第十六条规定：“凡中华民国人民，年满二十七岁，得为农会会员。有农地者，耕地农地面积在十亩以上，或园地面积在三亩以上之佃农；中等以上学校毕业，习农业者。剥夺公权，有反革命行为，禁治产者不可入会。”显然，国民党此时认同的农会，是有产者的农会，而雇农和耕地面积小于十亩的佃农则被排斥在外。将之与中国共产党所建立的农民协会相比较，可以发现两党对于农民理解及倚重力量有很大的差异。在中共组建的农民协会中，富农、地主被排斥在外，甚至成为革命的对象；在国民党重建的农会之中，有农地者及地主则被广纳其中。新法也将剥夺公权、有反革命行为、禁治产者排除在外，为阻挡共产党农运分子设立防线。
这种“嫌贫爱富”的标准与《农民协会组织章程》将拥地百亩以上的地主排除在外的条款形成鲜明对比，也和国民党宣称本党是全民代表的党义显然不符。在1928年前后，国民党内部曾就“中国国民党到底代表什么”这一根本性问题发生争论。党内主流派的主张认为，“本党所代表的全民，不是单纯的代表农工。农民不论地主、自耕农或佃农，工人不论劳工与资方，均为本党所代表的对象。”（19）排除佃雇农明显不合党义，也引起了地方上的疑惑。1931年3月，湖南省党部还就这一问题呈请中央训练部解释。中央训练部仅释为“雇农依法未具农会会员资格，不得加入农会”，并无更进一步的说明“（20）。一方面调和阶级，一方面又区分阶级的做法说明国民党的阶级基础在实质性的发生转变，其中还存有对中共领导的贫农暴动的余悸。
因为明显与党义矛盾，这一条款在该法颁布之后屡受批评。1933年，国民政府对该条款做了补充修改，将佃农及一年以上之雇农纳入到会员范围之内。在1937年《农会法》中，正式将修正条款确立。可见，会员条款虽然简单，确可表明国民党对于农民群体的划分的政治标准。只有将绝大多数的农民（包括佃雇农、自耕农及地主）都包括在会员范畴之内，农会才真正称得上是职业团体。曾任国民政府立法委员的许闻天有所评析。他说：“所以在颁布了农会法以后的农会，其性质和以前的农民协会，便有许多地方是完全不相同了。以前农民协会是带有极浓厚的政治色彩的民众团体，而现在的农会却是纯粹属于经济性质的民众团体了。”（21）
职业团体与原有农民协会之“革命团体”的属性是有相对意义的。在职责方面，国民党期待新建农会能够“领导农民参与政治”及“指导农业之发达”，发挥有助于其统治的建设作用而非破坏作用。职业团体不以阶级差别订立标准，倾向于将农民看作一个群体，包括贫雇农、自耕农及地主。但是，法律易于修订，农村中地主与佃、雇农的鸿沟却是事实存在的。若完全忽视利益差异来调和阶级，既要防止地主压迫农民，也要防止“农民之转而压迫地主、资主”，（22）以国民党的执政能力而言，实在是给自己提出了几乎不可能完成的任务。对农会而言，如何整合农民内部的利益关系，也关系到其既定目标的实现。
1930年《农会法》确立了农会制度的基本模式，在此后不同时期，《农会法》又进行了多次修订。1937年的《农会法》将允许佃农及雇农入会的条款正式确定下来，同时改职员“名誉职”为“无给职”，规定农会不得为营利事业，对农会任务方面加以扩充。（23）1943年6月，《农会法》进行了第二次修订，在宗旨部分增加“协助政府关于国防及生产等政令之实施”一款（24）。与之配套的法规还有《示范县农会实施办法》（1941年6月）、《调整乡农会原则》（1941年7月）、《示范农会实施办法》（1944年1月）、《加强农会基层组织及业务办法》（1944年8月）等等。通过这些法规，可以清晰看出国民党及政府是期望通过在全国范围内构建的农会组织体系，来推动农村自主发展、协助农村施政。
2.党部与农会之关系
“农会的组织，不仅是经济性的，还有政治的意义。”（25）这种政治意义，在国民党关于农会及农民组训的政策之中的体现更为鲜明。在通过政府颁行农会法之后，民众训练部即于1932年1月制订了《农人训练暂行纲领》，要求农民训练须遵照中国国民党主义政纲政策实施，其训练方针包括党义、德育、智育、体育、群育等方面，其中党义居首位。要求通过组织和训练，使农民对于三民主义有深切之认识与信仰，明了国民党之政纲政策，明了平均地权之主张，明了共产主义及其他违反三民主义各种思想之谬误，明了自身对于国家社会所负之责任，明了实行地方自治实现民治之基础。纲领还明确规定，农人训练的机关为农会及当地党部。农会实施训练，须秉承所隶属党部之指导。（26）1933年7月，民众训练部制订了经修订的农人运动指导纲领，再次强调以党部指导农会、以农会辅导农民的基本方针（27）。
与农会法对应来看，法律方面规范的是农会的组织与职能，重点在于以农会促进农村施政；党务条例规范的是党部与农会的关系，重点在于以农会推动农民组训，使农民自觉跟党走，并支持党领导下的政府，这才是国民党在农会制度上的良苦用心。结合训政时期的党义精神，这正符合国民党“一面以保姆的资格，培养社会的元气；一面以导师的资格，训练人民政治的能力”的角色设定（28）。身居执政党地位的国民党宣传其主张的途径很多，但在农村，国民党显然希望通过党部一农会一农民的职能传导，使国民党的主义可以不分阶级的有效普及于全体农民。
党部和农会的组织关系，在中央层次，由民众训练部总筹其事，省、市县、乡三级农会则接受省、市及县党部的指导。1932年9月，国民党中央第四届中央执行委员会第37次常务会议制订了CFA市党部指导民众运动工作纲要》。1933年2月，又制订修正各地高级党部指导人民团体权限划分办法》，人民团体之组织以省为设立范围者归省党部指导，以市为设立范围者归市党部指导，以县为范围设立者以县党部指导。6月，又颁发仁党部分部指导民众运动方案》，指导各级党部训练党员及直接指导党员如何参加人民团体及在团体内之活动并指导该区内人民团体及居民关于思想行为及组织之训练。（29）
党部与政府部门在管理社会团体的职权上有所分工，一般来说，党部主要负责会务，如成立、选举、解散等类事务，政府部门负责具体的业务指导，如农会在业务方面受省、市政府及农业主管官署的指导。农会须接受上级官署之委托，农会有严重逾法之举动，得呈主管官署解散重组。农会之经费以会员交纳的会费为主，事务费不足时可申请地方党部及政府补助。与农会之法人地位相应，农会职员由农会自主选举，县市以下之农会设干事长、副干事长各一名，干事三至五人。职员系荣誉职，无薪水。不过，国民政府规定公务员不得在农会之中任职，担任农会职员者必须为从事农业者。这一规定对于保持农会的独立性来说有其必要，但并没有禁止党部人员在农会中任职。
到抗战时期，民众团体的党务主管单位后来又发生变革。1938年，国民党设置了社会部，将民众团体及组训事务、社会救济等民政事务、宗教事务等纳入。各省市相应设社会处及社会局，诸如商会、农会、工会等民众团体事务均归相应机构指导。1939年11月，蒋介石为改进党务起见，认为现制社会部隶属于中央党部，但社会事业繁多，党部经费有限，如能改隶政府，实际上推行更为便利”（30）。1940年，社会部由中央党部改隶至行政院，使之能够获得行政力量的支持。这在一定程度上反映了国民党的党务机构存在弱化的现象，不过地方党部指导民众团体的职责并无改变。
前文主要是着眼于组织关系的分析，从更高层次的党群关系的角度看，国民党还有更深层次的考虑。在国民党中央通过的民众团体组织原则及系统》这一重要文件中，它认为党既是代表民众领导民众的，则党对于民众团体是领导的关系，不是命令的关系”。以党治国，是以党透过政府而实施政策，“不是党直接去命令民众或统治民众”。所以党对民众团体的关系“不是上级管理的关系，乃是骨干核心的关系”（31）。“骨干核心”说实际上在一定程度上将农会等民众团体视为国民党的外围组织。民众团体有自我发展的法律空间，但是必须要接受党的领导。在训政体制下，“中国民众团体还是在幼稚时期，不独要党来领导并且要党来组织。党当然成了民众团体的核心。”国民党希望这种领导不是通过命令或者管制，而是由党部通过团体中的党员或党团来引导，避免党高高在上，避免农民对党敬而远之，也期望能够以此激发民众的真正拥护。
这其实是一种理想的状态，也反映了国民党对于中国共产党群众路线及工作方式的效仿。“共产党对于民众团体是指挥党员在民众团体中间去活动，本党也必用同一方式才可以从民众团体中把他们排斥肃清”，所以，体党应用党团的方式，领导民众团体，指挥民众团体中党员充分活动以引导民众入于三民主义之下。”（32）只不过，是否能学到共产党在农民协会中的精髓，则视国民党基层党部及农会党团的实情而定了。实际的情形是，不论是行政体系还是党务体系，基于管理的禀性及人员的素质，很难真正以农会为中心去工作，往往是视农会为支配的对象，要求其与基层政权及乡村保甲合作，完成层出不穷的党政“要务”。
三、国民党在农会中的组织发展及农民组训
在农会之中，国民党将组织发展的重点放在其职员层级。农会组织的权力核心是干事会或理事会，就笔者掌握的资料来看，其职员中的党员比例在三级农会中各有不同。以省农会而论，省级农会数量有限，许多省长期未成立省级农会，如湖北省到1943年才成立省农会。省级农会并不以农民为直接会员，其会员由县级农会推送代表组成，甚至不少干事会成员系省党部直接派出，党员比例较高。以战时浙江省为例，浙东沦陷后，省农会转战浙西，仍然坚持在敌后发展农会组织。1939年11月就职的第二届职员中，9名理事及3名候补理事均为党员_其中省党部委员2人，县党部委员6人，有的还担任有行政职务。常务理事吴望极本人就是省党部的书记长，杨明等人则在县政府任职。在省农会的监事会及评议员中，情况与此相类。（33）因为有省级党部代表参与，会员代表也多在县党部及农会中任要职，因此省级农会具有更高的权威性，但是官僚性加强使之更远离农村社会。在抗战时期，后方省级农会增至十余个，但其办事地多在省会城市。在职能方面，主要是承省党部及政府之命，负责统筹领导、督促检查等任务。
市、县级农会以区、乡农会为会员单位，其会员由下级农会推派，其职员既有在会员代表中选出的，也有以党部职员或其他身份进入的。在浙江省级农会的职员中，不难发现不少人既在党部任职，也在农会之中任职。以党部身份进入的，自然属于党员。市县农会的职员也受到乡区农会的影响，有些县农会职员中的党员比例较高，有些则不一定。江西余江县在1941年时，县农会职员9人，党员人数5人，正副干事长均为党员。（34）乡、区农会数量最为庞大，直接以农民为会员，也最为贴近农村基层。党员在一些乡农会中也占有一定的比例。以抗战时期浙江宁海县的情况来看，如七乡农会、萃凤乡农会、竹拓乡农会、西垫乡农会共有职员31人，单纯务农者合计8人，此外曾任乡保甲长、社训队长者16人，现任村甲长2人，任区党部分部书记1人，教书、学医等乡村知识精英4人，其中是国民党党员者共13人，占41.9%，较为特殊的是七乡乡农会仅1人为非党员。浙江的这些乡农会职员中不仅党员比例较高，曾任乡长、保甲长等乡村基层行政职务者也较为普遍。（35）
再看抗战时期安徽省县歙的情况。县歙下属乡农会8个，职员共有69人，其中正式党员25人，候补党员5人，申请入党者有8人，党员的现有比例及预期比例也比较高。（36）同样在安徽省，石棣县龙岩镇农会：干事7人，其中小学私塾者5人，党员3人；横渡镇农会：干事5人，曾任小学校长1人，任副镇长、保长、甲长者4人，党员3人；杨坑乡农会：干事5人，小学毕业者1人，4人曾任甲长，申请入党者2人；雷凌乡农会：干事7人，小学教师1人，党员2人，申请入党者2人，保甲长者2人，党部任职者2人。（37）此处所列数量有限，但可发现乡农会职员中的党员比例并无一定之规，分布不一，大致是党部组织发展得较好的地方农会职员中的党员比例也会高一些。在一些国民党基层党部力量较为薄弱的县份，其乡农会职员的党员比例也较低。在江西余江县为例，下属的16个乡农会102个职员中，党员仅占14人，且农会职员均为自耕农。（38）由于国民党的农民党员所占份额就很低，有批评指出，吓但在农民中很难找到党员，并且在一切农民运动负责人员中，在地方自治工作人员中，在农村文化教育负责人员中，以及农村经济建设负责人员中，都不容易看到党的踪迹”。（39）如此相较，农会职员中的党员算是较为集中的。
那么，党员身份是否担任职员的必要条件呢？显然不是。按规定，农会职员由选举产生，数量众多的佃雇农应有一席之地，但就实际情形来看，基本是由地方的实力人物担任。这些实力人物包括拥有党政经历的基层官员、退职的保甲长、乡村知识分子、地主富农等。换而言之，在农会中，党员与职员存在较大的同构性，党员、职员的比例都与其会员结构不相符合。在农会中占有绝对数量的自耕农、半自耕农及佃雇农不仅缺乏国民党的组织关怀”，也没有多少机会在农会中任职。这就使农会的制度设定与其实际控制权之间存在显著的矛盾。以保甲长、乡村知识精英及基层党政人员在农会中占据着主导权，半自耕农、佃雇农在农会中并无话语权。基于民国以来乡村精英的痞化及劣化现象，保甲长群体的素质极为低劣，农会职员的党性和公正性极其薄弱。这一点，社会部农会工作人员都予以承认，抗战以前农会‘以职员言，以往土劣居多”，抗战后则有一部份是佃农与自耕农，而且逐渐参加过干部训练”，（40）但并无实质性改观。
因此，虽然农会职员中不乏国民党党员，但其党团运作的效果及党员领导作用的发挥却不容乐观。那么，农会进行农民训练的动力来自何方呢？可能更多仍依赖于上级党部及政府所给予的政治压力。此外，省、县农会由于与省、县党部有着更紧密的联系，也要通过农会的三级体系向下传导农会建设的各项事务。在省县农会的统筹及地方党部的努力下，农会在推动农民组训方面仍发挥了一定的作用。
国民党通过农会对农民实施组训包含两个层次：其一为国民党及政府对农会组织的指导与训练；其二是通过农会对农民会员进行组织与培训。从其内容来讲则包括组织训练、思想训练和行动训练三大部分。所谓组织训练，是健全农会组织，增加农民的组织意识，培养组织技能，使农民能够积极参加到农会中来思想训练重在提高农民的智识水平，加强农民对于党义及政策的认识，并增强对于国民党的信仰；行动训练在于使农民养成服从团体决议的精神，使农民配合党政机关实施农政。训练的目的，综而言之，是“农人认识并信仰三民主义；使农人了解平均地权，及用政治方法，使耕者有其田之意义；使农人明了共产党利用农人之阴谋；使农人了解国家民族之危险情势，以激发农人社会道德，并破除其一切不良之信仰与习惯；增进农人普通常识、政治常识与业务上之智识技能；使农人明了组织之必要，并养成其团体生活之习惯；使农人熟练四权之运用。”（41）
具体来讲，在抗战前，国民党主要着力于推动农会组织的筹建及其规范化，使各级农会更加完善，并尽量多的吸纳会员，增强农会的代表性。同时，在农会的组织下，开始对农民进行训练。具体事务如举办农民夜校、培训班、识字班，提高农民的智识水平；由党部人员宣讲三民主义，讲解国民党的性质与政策；宣讲农业知识，提高农民的农业技能。此外，配合政府的具体农村施政，进行有重点的政策指导等等。抗战爆发后，国民党对农会的组训力度加大。地方党部一方面加强对农会的督导，依照政策试图向农会派遣职业团体书记，同时加强对农会干部及会员的培训力度。期望由此加强农会工作人员的素质，培养农会工作的后继人员，提高农会运作的绩效，服务于抗战建国的目标。1940年4月，重庆市、江北县、巴县党部及社会部代表就召开联席会议，决议向各县派遣指导员，督导农会组织建设（42）。干部及会员的训练既有全国性的，也有地方性的部分年份的情况如下（43）：
国民党还重视通过农会来吸纳党员会大力介绍积极分子加入国民党。1941年，浙江省农会还特颁布了价绍优秀会员入党办法》，通饰各县农会遵办，全省现己加入本党为党员之农会会员，共计11862人，数字较战前己有大幅增长。（44）在国共内战时期，国民党更加紧了农村党务工作。1946年，陕西省大荔县农会介绍了42人加入国民党。（45）咸阳农会示范县在其工作计划之中表示，“为加强党团基层组织，与当地切取联系，会同派员督导各级农会负责人继续介绍优秀会员入党入团”，计划介绍350人入党，207人入团。（46）宝鸡县表示要继续办理各级优秀会员入党事务，介绍入党者150人，使农民有参加党之机会”。（47）
国民党发展农会与共产党争夺民众的意味甚浓。重庆市在抗战时期就非常重视在后方发展农会，要求广泛开展改良经济、合作事业、农干培等事务，在督导计划中强调要加强农会对三民主义之认识，坚定农民对抗战必胜建国必成之信念”，同时要严密防止某党活动，“应密查各该区域内有无某党潜伏活动及其活动情形并研讨防范办法，确定有效对策。”（48）
农会推行的农民组训与农村的经济施政也是联系在一起的。在抗战前，以推进农业生产、农业改良为主。在抗战开始后，社会部要求加强对农会的督导，农会承担的战时动员、战时生产、战时役政等方面的职责更加沉重。1941年，国民政府颁布洽作社组织与农会团体配合推进办法》，要求农会辅助合作社的发展。又出台伽强农会基层组织及业务办法》，规定农业推广，农贷及土地金融贷款，均应以农会为推广机构或贷款对象，使农会成为农村经济事业的中心。”（49）不过，国民党对于最与一般农民相关的土地问题、减租问题始终执行不力，农会在这方面也难有作为。
随着国共斗争形势的激化，国民党在农村的压力越来越大，其政策对自耕农、佃雇农方面的关注度有所加强。1946年12月，行政院颁发《健全农会组织彻底推行仁五减租”办法》，要求各级农会应以推行仁五减租”为中心工作，各主管机关并据以为主要考核标准，其负责人执行不力者应迅即依法予以调整；发动各乡区农会厉行督导农民入会，并切实注意佃农、雇农成分比例之增。该办法要求增加佃农、雇农在农会理事中的比例，以维护佃农雇农利益。1947年，农林部颁发，训令所属协同当地党部切实健全各地农会组织，限期征收佃农、雇农为会员，使将来以农会为推进减租运动之后盾。（50）这个法令出台后，一些乡农会在不同程度上对农会职员有所调整，但个别佃雇农任职并不能主导农会事务。减租方面的事务也只是流于租佃纠纷的调解而己。
农会在农业改良、农村合作、农业贷款、二五减租方面的努力值得肯定，但是，由于农会基本是在党权及政府的督导之下开展上述事务，一般农民参与度过低，结果使农会沦为党政部门的附庸。在这种情形下，难以指望农会中的党员严格依据党义纠偏立正，农会的干事会惟有竭力应付上面的差使。有评论说，政府运用这些机构来推行政令，的确发生相当的效果，可惜有些地方未免管理过份，有违民众自动自发的精神，……必需妥予调和，才能恰到好处。（51）没有民众自动自发的支持，农会组织本身的运作就存在诸多障碍，管理的实绩也大打折扣。
1944年，社会部农民科职员汪磊对于抗战以来的农会组织状况进行了全面的检讨与分析，“今日各地的农会，确实多未替农民认真做事，确实多未领导农民出钱出力以贡献国家，否则农民对抗建的助力决不止此”。他认为，最主要的原因，是指导人员缺乏认识，未尽到应尽的责任，误解了强制入会的宗旨，忽略了政府辅导农民自动组织的原则。”他进一步分析说：性组织之先，大家不知道去细心体认农民的痛苦内容，切实考察农民的需要所在，以为未来工作的准备……；在组织之后，大家不知道指导农会针对农民的痛苦与需要，去有计划地举办各种事业。”（52）秘农会所承担的事务虽多，但却脱离了农民最真实最迫切的需求；农会数量虽多，但其职员却多是农村地富及保甲长等实力人物。国民党期待农会能够动员起农民的自发积极性，一般农民却漠然视之，缺乏参与的动力。农会是国民党建立党农关系的组织平台，但尚未成为真正的农民的组织。
四、小结
国民党在南京建立政权后，吸取在国民革命时期农民运动中的失败教训，重新建立了全国性的农会组织体系，并通过农会法规及党务政策对农会进行制度规范，希望将职业性的农会构建为加强国民党与农民关系的组织平台。如果结合国民党对于工会、商会、同业公会等民众团体的整顿来看，可以发现此举实是国民党巩固其群众基础、贯彻农村施政的重要举措。在党部及政府部门的督导下，农会组织在全国普遍建立，国民党的组织力量在农会中也有所发展，并在对农民进行组织训练方面有所作为。对于基层政府在农村推行的农贷、合作社、减租、农业改良等事务，农会也发挥了一定的协作辅助作用。但是，农会在加强国民党与占农村绝大多数人口的佃、雇农及自耕农的关系方面却并没有产生真正的实效。
国民党在农会建设方面陷入这一困境与农会的会员结构、职员结构及其在乡村社区权力结构中的地位分不开的。国民党希望通过农会组织的平台，增强党对农民的影响力及组织性，推进政府的施政，使农民能够理解支持党义政纲，支持国民党及其政府。但是，绝大多数自耕农及佃雇农被排斥在农会干事会之外，农会在农村经济问题最为核心的土地及减租问题上也无所作为。与革命性的农民协会相较，国民党在农会之中组织既缺乏技巧与力度，经济活动也不能改变绝大多数农民的现有处境，这无疑易使境务”成为嘘务”。换而言之，农会在党农关系中的作用发挥并不单纯取决于组织的技巧，而与国民党及政府的政策取向及施政能力密切相关。
本文刊于《江汉论坛》2008年第6期，感谢华中师范大学近代史研究所硕士马晓菲提供稿件。
注释：
1、《中国国民党与农民运动》，中国国民党中央军事学校政治部讲义，重庆国民书店1927年重印，第39页。
2、参见拙文《近百年来农会组织的发展道路及其研究评述》，《近代史学刊》2007年第4辑。
3、《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》（上编），中国国民党中央执行委员会1941年编印，第54页。
4、《政府对农民运动之措施》，中国国民党党史会1927年编印。
5、《中国国民党与农人》，中国国民党中央宣传部编撰科1930年编印，第61页。
6、朱家骅：《农工的组织与训练》，《农运与农训》1944年第1期。
7、8、10、26、27、31、32、40、中国第二历史档案馆编中华民国史档案资料汇编》第5辑，江苏古籍出版社1994年版，第1、2、21、488.、492.、3-4、3、492页。
9、《中常会会议记录》（十二），广西师范大学出版社1994年版，第252页。
11、17、23、蔡鸿源主编《民国法规集成》第41册，黄山书社1999年版，第55页。
12、13、14、21、《许闻天编著冲国农民运动概述》，国民党中央社会部1940年印行，第120、119、122页。
15、16、中国第二历史档案馆：《社会部改隶行政院以来历年全国农会及其会员数》，档案号：11-2-280。
18、关于商人团体的法律地位问题请参见虞和平桩代商会的法人社团性质》，《历史研究》1990年第5期，魏文享《制约、规范与授权—试论南京时期国民政府对同业公会的管理》，哗中师范大学学报》2005年第4期。
19、《地方党务工作讨论会纪要》，国民党中央组织部1943年印行，第54页。
20、《民众运动法规解释汇编》，中国国民党湖南省执行委员会1934年编印，第6页。
22、《先‘总统”蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版社1984年版，第572页。
24、《农会法》，载依运法令辑要》，国民党社会部组织训练司1948年编印。
25、《陆京士：西北社会行政观感》，《社会工作通讯》1943年第1卷第11期。
28、30、秦孝仪编《蒋公思想言论总集》，台北中央文物供应社1984年版，第393、464页。
29、《民众运动法规方案汇编》（上），中央民众运动指导委员会1935年再版，第55-59页。
33、《中国第二历史档案馆》，《浙江省农会第二次全省会员代表大会特刊》，档案号：11-16990。
34、38、中国第二历史档案馆：《江西余江县农会及各乡农会总报告（职员中党员情况）》，档案号：11-17600。
35、中国第二历史档案馆：《江省宁海县各乡农会组织总报告及名册》，档案号：11-17010。
36、中国第二历史档案馆：《安徽省歙县各乡农会总报告（职员中党员统计）》，档案号：11-17500。
37、中国第二历史档案馆：《安徽省石棣县各乡农会组织总报告》，档案号：11-17540。
39、何汉文：《如何树立党在农村中的基础》，《中央周刊》，1939年第1卷第30期。
41、中国第二历史档案馆：《重庆市农民运动督导办法》，档案号：11-1963。
42、中国第二历史档案馆：《历年全国人民团体干部及会员训练人数》，档案号：11-2-280。
43、[台北]中央研究院近代史研究所档案馆：《浙江省农会三十年度工作报告》，档案号：11-2-280。
44、45、46[台北]中央研究院近代史研究所档案馆：《陕西各县农会报告书》，档案号：20-00-05/30-8。
47、中国第二历史档案馆：《四川省重庆市暨江、巴两县农工督导计划》，档案号：11-1963。
48、谷正纲：《社政报告要点》，《社会工作通讯月刊》1946年第3卷第4、5期。
49、湖北省档案馆：《农林部健全农会组织彻底推行二五减租办法》，档案号：LS33-1-110。
50、汪磊：《现行农会法修正要旨》，《社会工作通讯月刊》1944年第1卷第8期。
51、52、汪磊：《抗战以来农会组织的检讨》，《社会工作通讯月刊》，1944年第1卷第2期。
