1990年代以来，北京市开始推行一些户籍制度改革政策，特别是逐步放开了人才进京的户口限制，但相对于广州、上海、重庆、成都等其他大城市来说，北京户籍制度改革十分谨慎，至今仍然没有取消户口分类，户口准入限制依旧存在且严格。对农民工等外来流动人口的户籍制度改革基本上没有突破。

近年来，北京市因人口压力不断增大，开始强化"以业控人"、"以房管人"、"以水控人"，进一步严格户籍准入政策和指标调控。这些户籍限制政策与北京市统筹城乡发展、实现城乡一体化的长远目标是不相适应的。一方面，难以阻止城市人口的膨胀，高校毕业生千方百计留在北京，流动人口涌入北京的动力也十分强劲；另一方面，户籍限制使流动人口无法取得合法的"市民"身份，难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位，缺少城市认同感，难以与城市居民在文化观念、思想意识上融为一体。

北京市户籍制度改革面临的主要障碍

改革以来，北京市户籍制度改革并没有达到控制人口规模的预期效果，主要原因在于北京市户籍管理制度存在着一些深层次的矛盾和障碍。

1．户籍制度改革的观念障碍

在我国，户籍制度存在因城市规模大中小而存在不同的改革制度。即中小城市的户籍改革环境相对宽松，没有太多的制度限制，而大城市和特大城市的户籍改革相对困难，主要是认为大城市和特大城市已经过于拥挤，城市承载力有限，因而户籍改革难以推进。在这种观念影响下，像北京这种特大城市的户籍制度改革就显得更加困难。事实上，人口流动的规律是由资源配置的优劣来决定的，在中国，资源配置过于向城市、大城市集中，城市越大，各类资源配置越优越，对流动人口的吸引力也就越大。不改变资源配置而一味地靠户籍限制人口是难以达到预期效果的。事实上，在北京的常住人口中，有的已经买了房子，有的买了车子，有的已经结婚生子，他们享受着北京提供的部分公共服务，只是没有户籍而已。这种户籍限制已经没有多大的实际意义。

2．户籍制度改革的视野障碍

北京市在人口管理和人口规模控制上长期局限在北京市行政空间区域内，缺乏在更大的范围内缓解城市压力的视野。一方面，北京市没有在本市行政区域内统筹人口布局，未能有效构建城市多中心发展格局。另一方面，北京没有有效利用和发展首都圈的特殊作用，以北京为核心的环首都圈发展需要提速。北京市在城市规划发展中也曾试图通过在本市行政区域内发展卫星城、中心镇来改变人口布局，也曾就京津冀城市群发展做出过种种协调和努力，但始终没有改变围绕北京中心城区形成的"单中心"格局，首都圈的发展效果没有充分体现出来。北京"单中心"的城市发展格局，使过多的公共资源集中在中心城区，基本公共服务资源配置不合理，人口不能有效地向城市郊区以及首都圈范围内分流和疏解，导致北京城市核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡，首都圈发展滞后，造成城市核心区的人口过度集中，城市交通严重拥堵，"大城市病"暴发，人口、资源、环境压力巨大，反过来又促使人们加强人口控制和户籍管理。

3．户籍制度改革的思路障碍

在全国各地适应经济和社会发展需要开展户籍改革的潮流中，北京市的户籍改革进展缓慢。现有的户籍改革思路仍然受到传统的严格控制人口流动思维的严重制约。在对外来人口问题上，北京市主要通过行政手段控制外来人口增长，对外来流动人口还主要侧重于治安管理。这种人口管理方法实质上是以"堵"为主，试图通过抬高户籍门槛阻止人口规模的膨胀。在对本市农业人口问题上，北京市主要采取传统的"农转非"政策，特别是在征地过程中，加大了失地农民的"农转非"工作力度，促使部分农业人口转为非农业人口。

推进北京市户籍制度改革的政策建议

在我国市场化、工业化、城镇化、国际化和城乡一体化深入发展的新阶段，北京的户籍制度不是要不要改革的问题，而是如何进行改革的问题。我们对如何推进北京的户籍制度改革，提出如下政策建议。

1．将户籍制度改革提上公共政策议程，统筹制定户籍制度改革方案

北京市的户籍制度改革尚未引起足够重视。近些年来，全国各地的户籍制度改革快速推进，而北京的户籍制度改革明显滞后，需要制定统筹改革户籍制度的周密计划。当前，北京在户籍制度改革上，对本市户籍农业人口，主要推行"农转非"政策，对征地后的失地农民实行"逢征必转"政策等；在对外来人口户籍改革上，北京提出实行居住证制度。这些户籍政策没有跳出城乡二元结构的框架。北京要真正形成城乡一体化新格局，必须将户籍制度改革提上改革议程，进行认真研究、周密部署、统筹安排，根据城乡一体化发展的要求，统一制定北京市户籍制度改革方案，有序推进。

2．针对具有北京本市户籍的城乡居民，户籍改革可以一步到位推进，废除城乡二元户籍制度，建立城乡一体的户口登记制度

在北京的全部常住人口构成中，分为有北京户籍的人口和没有北京户籍的外来流动人口，而拥有北京户籍的人口中，又分为农业户籍的人口和非农业户籍的人口。针对上述人口身份的不同现状，在过渡时期进行分类改革。针对拥有北京市户籍的人口，户籍改革相对比较容易。户籍改革的要点是：

一是取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为北京市居民户口。现行的"农转非"政策、征地"农转居"政策予以废止，彻底改革城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户口登记制度。

二是原农业户口人员所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等保持不变，不因户籍改革而变动。但要深化农村产权制度改革，规范和允许农民通过市场机制依法、自愿实行农村产权的交易。

三是征占农民土地应按照公正合理的原则给予财产补偿，不再与户口身份挂钩。新生婴儿统一登记为居民户口，保障其对农村集体产权的继承权等财产权利。

四是加快实现城乡基本公共服务均等化，确保农民与其他所有的职业阶层一样，公平享有基本公共服务。户籍改革后，农民只是一种职业，不再保留户籍身份。

3．针对没有北京市户籍的外来人口，户籍改革可以分步有序推进，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化

外来人口已经占到北京市全部常住人口的三分之一以上，是北京人口的重要组成部分。由于长期的城乡二元户籍制度的影响，近千万的外来人口工作、生活在北京，是北京的新市民，但因为没有北京市户口而不能名正言顺地成为北京的市民。户籍制度的目标就是要赋予外来人口市民身份，推动农民工等外来人口的市民化，最终实现自由迁徙。在促进和实现外来流动人口市民化进程中，可以分步推进户籍制度改革。

第一，按照"北京市'十二五'规划纲要"的规定，将长期实行的外来人口暂住证制度改为居住证制度。实行居民证制度后，赋予取得居住证的人员有关社会保障等基本公共服务待遇。居住证制度应当覆盖投资移民、知识移民和劳力移民等人群。凡签订正式劳动合同一年以上的农民工，应当取得居住证。作为户籍制度改革的过渡政策，居住证制度要赋予居住证取得者"准市民"身份和待遇。

第二，凡取得居住证一年或三年以上者，可以办理常住户口手续，从"准市民"身份转为正式市民身份，享受包括社会保障和住房保障在内的市民完全待遇。

第三，居住证持有者在转为常住户口半年或一年后，可以申请办理家属落户手续，以此保护家庭，促进社会和谐。

4．跨省、自治区和直辖市的流动人口户籍改革，需要国家从顶层设计上统筹全国社会保障的统一接续

在市场化、城市化进程中，跨省、自治区和直辖市的人口流动问题，不是一个省、自治区和直辖市能够有效解决的，北京也不能单独解决进入北京的全部流动人口问题，因而必须要有国家层面的顶层设计和统筹安排。

首先，国家要制定和出台全国统一的户籍法律，保障公民在全国范围内的迁徙自由权。就是说，公民不能因为流动到另一行政区就丧失了公民权。加强公民权建设，确保任何一个公民在全国范围内平等享有公民权利，是现代国家的重大职责，这项工作不能只寄希望于地方政府。

其次，加快推进全国基本公共服务均等化建设，要像党团组织关系在全国顺利接续一样，建立全体公民的社会保障在全国范围内的统一接续制度，使社会保障跟着公民走，就像党团组织关系跟着当事人走一样顺畅便利。

再次，进一步完善公共财政制度，中央财政对在全国跨省级行政区流动迁移的人员的社会保障待遇给予相应的补贴，以此减轻迁入地的财政压力。

5．北京要从本市全部行政区域、首都圈、京津冀城市群等空间层次上进行人口布局与调控，同时要进行产业布局和公共资源配置的相应调整

人是经济社会发展的第一资源，是最宝贵的资源。但随着北京大城市病的日益突出，人们淡忘了人口大量集中所创造的巨大财富以及所产生的巨大效益，却对聚集的大量人口表示厌烦。这确实是城市发展中面临的一个重大问题。但是，市场化、城市化进程使人口聚集又是普遍规律，而且，越是大城市，就越是具有人口吸引力，这是不以人的意志为转移的人口迁移规律。这就是为什么长期以来北京实行最严格的人口控制政策，结果并没有有效控制人口集中的重要原因。虽然现在北京的城市病已经使人烦恼，但北京的人口聚集不会终结，在以后的十年左右的时间里，北京人口增长到3000万人左右是可能的。

面对北京人口聚集增长的现实，靠行政手段限制人口进入，对流入北京的外来人口拒绝给予市民身份和待遇，虽是长期实行的政策，却并不是合适的选择。在市场化和城市化进程中，人口的流向集中，主要取决于产业布局和公共资源的分布。如果产业布局不作调整，公共资源配置不作调整，要想单纯以行政手段控制人口，既难以达到目的，也不合乎社会正义。北京作为首都，在新的发展时期，在对待人口调控上，要改变传统的思维惯性，变限制为疏导，变集中为分散，建设一个去特权化的公平包容的特大城市。

一方面，北京要切实从整个行政区范围内对产业布局和公共资源投入进行新的调整，从而引导人口向郊区新城、小城镇集中。从北京行政区域来说，北京本身也是一个城市群，即由中心城区、新城、郊区小城镇和新型农村社区组成的城市群。只要中心城区的产业和公共资源有效地向郊区新城、小城镇转移，人口就会相应地从中心城区向郊区疏解。北京要真正建设数个城市副中心，分担中心城区的功能与压力。

另一方面，北京要从首都圈、京津冀城市群和环渤海城市带这个更大的空间范畴内统筹产业布局和公共资源配置，从而引导人口的合理布局与聚集。学界认为，首都圈由北京市与河北省的廊坊、保定、承德、张家口4市组成；京津冀城市群（也称京津冀都市圈）包括北京市、天津市以及河北省的石家庄、廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德8市。北京的人口布局和户籍改革，应当有效结合首都圈、京津冀城市群以及环渤海城市带进行产业布局与公共资源配置的统筹谋划。

载《中国经济时报》2014年7月21日