内容提要 第二次世界大战以后，英国放弃了对印度的宗主权统治。在中国新疆喀什西南面的坎巨提部，为保障自身利益计，遣使向中国政府表达了“内附”的诉求。国民政府颇为重视，外交部及相关部门就坎巨提“内附”问题进行了旷日持久的研商，并展开了一些实际性的举措。就其过程而言，可以观察到，尽管传统帝国的身影已经远去，但是，帝国时期的“朝贡体系”仍然微妙地影响着国民政府的政治与外交实践。在朝贡历史想象和现实主权诉求的纠结中，国民政府“达则兼济天下”，将“改藩设治”、确立对坎巨提直接管辖作为中心任务予以运作，以民族国家主义追求至高无上的主权地位；“穷则独善其身”，藉由朝贡意识维护双方既有的宗主权关系。
关键词 朝贡想象；现实主权；国民政府外交部；新疆；坎巨提；内附
作者简介 冯建勇，浙江师范大学环东海与边疆研究院特聘教授,中国社会科学院中国边疆史地研究中心副研究员，历史学博士。研究方向为中国近代疆域史与边疆理论。
引 言
过去数十年间，对于如何认识前近代中国与近代中国对外关系的本质这一问题，中外学者做过无数的探讨与辩论。若论对此理论问题研究最为系统、精深者，非费正清（John K. Fairbank）的“中国世界秩序”（Chinese World Order）理论莫属。此一理论甫经提出，学术同行随即称引不缀。欧美研究中国历史的学者，特别是研究中国对外关系的学者，大多接受了其理论。仅就亚洲而言，中、日、韩学者深受其影响。以中国为例，“朝贡制度”、“朝贡贸易”等词几乎成为近些年中国学者进行相关研究的常用术语。
费正清理论所带来的影响可谓无远弗届，以至于柯娇燕（Pamela Crossley）在评论“中国世界秩序”与“朝贡体系”时宣称：纵使不少历史学者对于该理论存在着诸多争议，然而其架构与论点，在国际学界似乎已然成为“不朽之势”。这一评价大致客观，毋庸置疑，尽管学界对此理论有着不尽一致的解读和诠释，有一点却是绝大多数学者所共同承认的：1840年以降，伴随着西方列强之冲击，清朝统治渐趋衰微，曾为帝国“屏藩”的周边朝贡诸国纷纷弃其而去，直至帝国秩序最终的崩溃，此一维系数世纪之久的朝贡体系，亦宣告终结。
检视民国以来的政治实践，所谓的“朝贡体制”，是否真如大多数学者所宣称的那样，随着清帝国的灭亡而消失在历史与政治的舞台？笔者以为，对此问题不无进一步探讨之空间。本文拟以1946—1948年国民政府对于坎巨提“内附”问题之应对为研究对象，考察这一时期国民政府（包括新疆省地方政府）对于坎巨提地位的主观认识及外交实践，着眼点在于从实证的角度阐述国民政府对历史上曾为中国之藩属国的坎巨提的想象与认知，及其在近代民族国家构建视野下对国家领土主权的现实考量。
坎巨提，历史上为商旅出入中国新疆南疆地区的要道，并且在地缘政治上是中国新疆喀什噶尔西南面的屏障，亦可谓由南亚次大陆进入中国大西北的门户。该地区不惟历史上与克什米尔问题紧密关联，为中英俄三方争夺的焦点；时至今日，仍然是中美俄三国角逐之要地。
历史上，坎巨提与中国关系密切。清乾隆二十六年（1761）入贡，曰“谦珠特”。定例三年一贡，沙金一两五钱，赐赏缎绸银茶各项，恒值五六百金。同光年间，英国取克什米尔，坎部遂为中英两属之邦。光绪十八年（1892），坎巨提抗英失败，为其所控，清朝独拥朝贡虚名而已。至光绪二十五年（1899），英国与清朝议划克什米尔与新疆边界，并欲独取坎巨提，经中方交涉人员严重交涉，清朝对于坎巨提的宗主国地位得延残喘。民国肇造，鉴于地理位置隔阂，内地一般官民对于当时新疆省的实情极为陌生，因此内地的一般图籍早已视坎巨提为业已丧失之土地；然而，坎部对新疆的朝贡却从未中断，双方的互动关系与主导权，实则掌握在当时处于“世外桃源”状态下的新疆省政府。
1945年9月，第二次世界大战宣告结束，既有的国际政治秩序面临着重新洗牌。其时，各殖民地半殖民地国家的民族解放运动风起云涌，纷纷宣布独立，老牌的殖民主义国家则节节退却，失去了对原有殖民领的控制。其时，英属殖民地印度的反英运动发展迅速，英国政府被迫改变政策，准备让渡政权并逐步退出印度。1947年6月，英国公布“蒙巴顿方案”，印度（印度教徒占多数）和巴基斯坦（穆斯林占多数）成为两个自治领。同年8月15日，印、巴正式独立。在英国人退出、印巴分治之际，原英印之属地克什米尔国主宣布并入印度，但因克什米尔居民多系穆斯林，在印度军队开入克什米尔的同时，巴基斯坦军队亦宣布介入，由此引发了旷日持久的印、巴冲突。
印度与巴基斯坦对克什米尔之争夺，主观上系因克属山邦之归属问题，背后彰显着各自国家利益之所在，然而，这不可避免地使身处夹缝的克什米尔诸邦感到不安，——由于英国的退出，既有政治秩序业已遭到破坏，在新的秩序尚未建立之前，短时期内自身利益无法得到保障，即便展望未来，亦难以确认究竟委身于何方才能获得最大利益。于是，对于这些小邦而言，寻找一个可以值得托付的依靠乃是当务之急。而在中国方面，由于抗战的胜利，且因为“雅尔塔会议”、“波茨坦公告”等一系列国际事务性活动的参与，中国貌似已经跻身于世界“四大强国”之列，其国际地位与形象颇为瞩目。
正是在上述背景下，坎巨提部落于1947年前后遣使通过新疆地方当局向国民政府表达了恢复旧有关系、“内附”中国的愿望。对于坎部“内附”之请求，国民政府颇为重视，就此问题进行了审慎研商，并开展了一些实际性举措，试图将坎部纳入中国的领土和行政管辖之下，用以确保战后中国西部之边防。
据笔者检阅有关坎巨提问题的先行性研究成果，鲜有论者提及1946—1948年“内附”中国之问题，专题性研究更是付诸阙如。基于此，本文主要依据台北“外交部”编印出版的国民政府外交部档案[①]，将学界未曾予以关注的坎巨提“内附”事件纳入考察视野，试图再现这一时期中央政府统合边疆民族地区立场的一个侧面，揭明此间中央政府对历史上朝贡关系之认识与运用，及其在近代民族国家构建视野下，以现代主权意识规复传统朝贡关系之尝试。
一、国民政府之最初方案：恢复朝贡关系
1946年以降，英国人开始从印度抽身，由此衍生的一个附属产物即是，该地区地缘政治均势被打破，印度和巴基斯坦为克什米尔问题展开了激烈争夺。鉴于克什米尔地区为英印进出新疆之门户，牵系中国国防，且夹杂着苏联方面之诉求，国民政府对于该地区形势之演变给予了关注。尤其是，这一时期不断风传坎巨提部即将“内附”中国，——显然，如前所述，仅从历史渊源、国际政治和地缘关系的角度考虑，坎巨提“附势”（bandwagoning）中国实为可能之事。其时，与坎巨提毗连的中国新疆地区之情形是，由于国民政府与苏联政府签订了中苏友好盟约，“三区政府”与迪化省政府当局开始重组省联合政府，新疆局势渐趋好转；在中国内地，国民政府军队对中共军队的作战在最初阶段亦获得了节节胜利。此诸种种为国民政府关注坎巨提“内附”问题提供了良好的现实环境。
鉴于此种态势，国民政府未雨绸缪，对于历史上曾为清朝藩属的坎巨提部落情形格外留意。为此，1946年末至1947年初，国民政府外交部动用各方力量搜集历史上坎巨提与中国政府之藩属关系及朝贡情形，以及坎巨提之历史地理状况。外交部通过查阅相关历史文献得知，早在乾隆年间，坎巨提即已成为清朝藩属，光绪十八年（1892）被英国侵占，且成为其保护国，但经过交涉，英方仍然承认清朝对坎巨提之宗主权，依旧每年进贡黄金一两五钱，例由喀什噶尔（今喀什）道尹代收，并由喀什噶尔道尹代赏坎方来使纹银、绸缎、瓷器等物，此种“两属”关系一直延续到民国二十三年（1934）。为进一步了解坎巨提与新疆喀什噶尔方面的交往细节，外交部电令驻新疆特派员公署作详细调查。然而，1937年南疆变乱期间，喀什噶尔行政长官公署档案室历年所藏文书卷宗全数焚毁，是故无案可资稽考。
此期，鉴于克什米尔局势动荡，印、巴对于该地区争夺激烈，坎巨提重新归附中国成为可能，国民政府外交部亚西司拟定了一份事关坎巨提朝贡问题的签呈，上报外交部部长王世杰。在这份签呈中，亚西司建议趁该地区内乱之机，重新确立与坎巨提的朝贡关系。具体而言，应从两方面着手：首先，应当认识到，目下之坎巨提为英国殖民领，故要想对坎巨提有所作为，须事先知会英国；其次，鉴于当前新疆省政府内部派系复杂，欲责坎巨提“苞毛不贡”，恐非新疆地方机关所能办到，基于此，应在喀什噶尔设立特派员分署，主办其事，既可就近与英领交涉，以图英国之居间，复可遣派信差晓谕，传达中央德意，期能与该部恢复从前关系，使其朝贡。
对于上述亚西司处理坎巨提问题之意见，欧洲司同意将坎巨提纳入朝贡范畴的方略，但在具体的操作手法上有不同意见。欧洲司认为联络扶绥坎巨提办法，尤忌让英国方面知晓，同时宜应多方联系。至于实际联络扶绥该部落工作，可呈请行政院指定新疆省政府负责，外交部不宜直接出面。随后，亚西司与欧洲司迭经商议，就此问题达成统一意见，共同拟定了一份签呈，递交王世杰。这份签呈建议，可电请新疆特派员刘泽荣洽商新疆省政府，参照1937年新疆省政府会议决议“遣信差质责”之旧案，由新疆地方政府先行派遣信差，通知坎部恢复朝贡，若其置诸不理，再遣信差质责，办理情形随时电报外交部，“兹为恢复坎部继续朝贡，以重主权，而固边圉”。王世杰对此建议表示同意。
综观这一时期外交部亚西司、欧洲司对于坎巨提内附问题的处置办法，双方的预期具有一致性，即主张将恢复与坎巨提的朝贡关系作为努力的方向和目标，但是在具体的统合举措、路径等细节问题上有较大分歧：亚西司主张由外交部直接出面处理坎部内附事；欧洲司则认为此事由新省地方政府直接办理更为妥善。经过反复研商，最终在执行方略上采取了欧洲司的建议，即由新疆地方当局直接办理，外交部居间予以协助，以期恢复中国政府与坎巨提的朝贡关系。众所周知，所谓“朝贡”，乃为传统中国王朝国家基于华夏中心意识和大一统理念，用以处理与周边藩属国家的一般关系的准则，其内核包含政治、经济、外交等诸方面内容。按照常理，“朝贡”与“主权”本应是两个不同时代（亦即“传统”和“现代”）之产物，本质上两者存在相互对抗的要素。1940年代的中华民国，已经作为一个现代民族国家的面貌自立于国际舞台，它为何要将恢复朝贡关系作为“重主权、固边圉”的手段？其内在的隐喻值得深究。考察外交部的主张，从表面上看，固然是继承了历代中央王朝“大国屏藩”的方略，然则在实践中却与1910年代北京政府处理西藏、外蒙古问题有相似之处，其目标均以确保“宗主国”地位为旨归。
就在外交部积极筹备恢复与坎巨提朝贡关系之际，坎巨提方面传来了振奋人心的消息。1947年7月，驻喀什四十二军军长赵锡光向国民政府和外交部报告了坎巨提最近情形。内中声称，据可靠消息，由于英属印度内部政治分歧，独立自治风潮激荡，英印已无暇顾及坎巨提。为竭诚表示重新归附中国之意，坎巨提部落首领乃推请王子加麻拉汉代表该部人民前往印度米西干，与中国政府驻印度领事商洽，并献出以前归附中国之证明文件，要求内附中国。为此赵锡光建议外交部，当英国给予印度独立之时，国民政府可适时循外交途径向英、印双方提出照会，以该部人民愿受与其有宗主关系之中国保护为理由，请其予以承认，又或以同样理由支持坎王向联合国呼吁，签订有关中坎互惠商约，然后派兵驻守。
对于前述赵锡光所反映之坎部最近动态，外交部驻新疆特派员刘泽荣亦有所闻，为此特别致电征询外交部之态度。此外，国防部亦通过相关途径获知坎巨提王子赴外交部驻印度米西干领馆呈献“内附”文件的消息，并对此事件高度关注。为慎重起见，国防部函请外交部调查此事是否属实。然而，据外交部亚西司电询国民政府外交部驻印度大使等各部门，获得的信息是：印度米西干地方并无中国领馆，同时外交部亦未据驻印其他各馆报告，“似系传说之词，尚非事实”。尽管已经证实此前有关坎巨提向中国方面呈献文件、以示归附一事确系传说，亚西司似乎并未气馁，基于种种考虑，它出具的建议是，“坎巨提为我藩属身分，我应与坎部直接往来，暂似不便采用外交途径，仍应根据旧案，由地方政府派遣信差通知坎部恢复宗主国关系，就便观察其向背，较为妥善”。鉴于目下已经基本证实坎巨提方面确实没有释放出积极性信号，王世杰批准了此项建议，同意暂时以观望为宜。
然而，就在外交部行将消极处理坎巨提问题之际，西北行辕主任张治中发来电报，呈报了一个令人振奋的消息：坎巨提国王已遣其代表乌拉木·买汉买提汉于9月底抵达蒲犁（今塔什库尔干），商谈“内附”事宜。坎部特使与蒲犁地方官员的谈话中，至少表达了两层意思：一是基于历史上与中国之密切关系，坎巨提诚恳期望中国方面接纳“内附”之请求，或恢复原有的朝贡关系，或纳入中国政府管辖之下，悉听中国方面安排；二是向中国政府暗示，坎巨提并非身无所依，若不能得到中国方面的待见，至少英国方面仍然对该地区形势之演变非常关注，于必要时可请求其予以帮助。基于传统意义上的“怀远”考虑，张治中建议中央政府应予接受坎巨提“内附”请求，至于以何种方式“内附”，张氏并未拿出具体的办法。
透过前述张治中之呈报，国民政府对此期坎巨提请求“内附”之事大体知悉。鉴于坎部代表业已抵新，问题紧急，蒋介石于1947年10月2日、10月7日先后两次发出手谕，要求外交部对于此事保持高度重视，并希望外交部相关职能部门即刻核议坎巨提请附方案，迅速具报。遵照相关指示，外交部于10月11日拟定了一个初步方案呈报蒋介石。该方案建议：（1）当下英国人已经退出坎巨提，印、巴又复纠纷，国民政府正宜趁此良机调整对坎巨提之关系；（2）基于目前国际情势及西北环境，中央政府可宣布废除原有之朝贡旧制，改藩设治，成立中华民国坎巨提自治区，直辖于行政院；（3）至于对于英国之策略，英人侵占原属清朝之坎巨提，并未经由中国政府许可，亦无条约根据，暂不便采用外交途径，据此，似应中央政府与坎巨提直接商谈为宜，以免授人以柄。
分析该方案之具体内容，可以看出，所谓“调整对坎巨提之关系”，表明外交部已不仅仅满足于原有的“恢复坎巨提与中国中央之朝贡关系”主张。此间外交部有了进一步的诉求，试图将坎巨提纳入中国政府管辖之下，即提出了“改藩设治”，以确立中华民国对坎巨提之主权地位。该方案还提议设立“直辖于行政院下坎巨提自治区”，其地位不可谓不高，足见对坎巨提地位之重视。除此标的之外，外交部似乎还有更为深远的用意，即试图以坎巨提内附事为范式，乘印巴分治、拉达克及克什米尔等原与历史上中国关系密切之小邦无所适从之际，宣示国民政府德意于北印各地。至此，外交部似乎已经抛弃了传统的“朝贡”意象，回归到作为一个现代主权国家的正常的、现实的诉求，即将主权、领土置于至高无上之地位。毋庸讳言，这种“内附”选项的变更，不仅仅是基于客观环境变化做出的因应，更应该说，是反映了作为一个现代主权国家外交取向的内在特质的基本冲动。
然而，对于上述方案，国民政府基于种种顾虑，未予批复。不言而喻，这与当时新疆政局、乃至中国国内局势的演变不无关系。亦就在外交部积极筹备恢复与坎巨提朝贡关系之际，新疆地区的局势发生了很大变化。其时，新疆省联合政府内部“三区政府”代表和迪化省政府当局围绕省参议员的选举问题展开了激烈斗争，随后北塔山事件的爆发更加剧了双方的矛盾，至7月7日，省参议会流产以终。伊方代表于7月上旬全部返回伊宁，并携走喀什噶尔、和阗等区参议员若干名。8月中旬，阿合买提江、阿巴索夫、赛福鼎等三区领导人从省政府所在地迪化返回伊宁。8月27日，赖希木江沙比里、安尼瓦尔汗巴巴等三区领导人最后一批撤回伊宁，这标志着省联合政府的最终破裂。种种迹象表明，新疆政局似乎又将坠入过去的泥淖。此外，这一时期国共内战已经进入关键阶段，1947年8月至9月间，共产党的三路大军互相策应，在黄河与长江之间的广大地区形成了一个“品”字形的战略态势，牵制了南线国民党军队一半以上的兵力，整个战争格局即将发生根本性的转变，远在南京的国府中央究竟是否能将注意力放在鞭长莫及的南疆帕米尔地区，亦不无疑问。
二、“内附”办法之变更：改藩设治
正当国民政府外交部就坎巨提之“内附”究竟采取何种方式摇摆不定之际，时至1947年10月4日，坎巨提特使乌拉木·买汉买提汉经由蒲犁抵达喀什噶尔。该特使向时任驻喀什新疆警备司令部副司令赵锡光递交了坎王手书一封。该信件系由维文写就，内容简短，惟称：“为恢复吾人与中国政府之旧时友谊并赠送礼品，鄙人现派乌拉木·买汉买提汉到喀什噶尔，极盼阁下惠予一切彼所需要之帮助。”透过该信件之内容，可见坎巨提王措词含糊，仅申明要恢复“旧时友谊”。显然，尽管这种“旧时友谊”的表述具有很强的张力，但很容易让人联想到乾隆二十六年以来中坎维持的“朝贡关系”，无论如何，这绝非此前述张治中报称的那样，“坎部亟愿内附中国”。这是否表明此前坎王特使在与蒲犁地方官员的谈话中传递的信息违背了坎王的授意？又抑或蒲犁地方官员错误理解了坎部特使的语意，夸大了坎巨提对于中国的“内附”之心？此诸疑问让外交部对于坎部“内附”事仍然不敢贸然措手。
然而，随后情形的发展让中国方面略感宽怀。此间赵锡光与坎王特使互赠礼物，并就“内附”问题交换了具体意见。经协商，坎巨提特使乌拉木·买汉买提汉同意将坎巨提改为县治，县长由坎王兼任，嗣经呈奉西北行辕及新疆省政府，准予改设管理局，归属中国政府管辖。显然，赵锡光开列的“内附”详单比外交部拟定的方案更为激进，从原来拟定的“行政院直辖的特别自治区”到现在的“新疆省政府下辖的一个县”，这固然是基于新疆省政府当局维护地方权威和利益的一种考虑，反映了新疆地方当局急于将坎巨提纳入治下之立场，但在客观上却未能周全坎巨提王的权益和情绪。按此协商意见，似乎从一个侧面印证了此前坎部特使所言“坎部亟愿内附中国”应为事实。
时隔不久，英国驻喀什噶尔领事馆领事施普敦访问迪化，与外交部驻新疆特派员刘泽荣主动谈起坎巨提问题。刘泽荣以“正由中央决定，现候决定”等语搪塞，并试探英国方面的立场。施普敦则表示，“坎巨提与克什米尔无甚关系，坎部人民甚爱自由，现欲与中国恢复关系乃属自然”。在外交部看来，英国驻喀什噶尔领事之表态，可视为英国方面对于中国政府收复坎巨提主权不予过问之明证，且有暗示中国政府亟应早日收复坎巨提，以免落入他人之手之意。
显然，坎使抵达喀什噶尔及具体意见之交流，以及英国方面态度之明朗，此诸迹象表明坎巨提“内附”问题已有进一步的发展，这需要中央政府方面及时做出应对。受英国方面立场之鼓励，具体主持坎巨提内附事的外交部亚西司重申“坚改藩设治，成立坎巨提自治区”之主张。对此主张，中央政府迟迟未作表态，惟于1947年11月7日，蒋介石指示外交部会同内政、国防两个部门商拟处理坎巨提“内附”具体办法。为此，外交部邀约国防部、内政部指派相关负责人于11月11日赴外交部商议该事，然皆因故未能召开，此事便再度搁下。此诸运作方式表明，国民政府对于前述外交部呈报处理坎巨提“内附”问题的初步方案持审慎态度。
由于中央政府方面迟迟不能就坎巨提问题做出指示，此种态度颇让直接运作此事的新疆方面如张治中、赵锡光、刘泽荣等员深感焦虑，以至于迭电外交部，严催此事之最新进展，并请求外交部训示机宜。外交部亦颇感无奈，惟应承称，关于中国政府与坎巨提关系事，业已呈报国民政府军事委员会，俟指令到达后再做处置，目前可着手进行的事情，惟有请新疆地方优厚款待坎部代表，但对其所提要求，除表示“欣慰”外，暂时不宜作任何具体之回应。
至11月27日，新疆警备司令部司令宋希濂再度向国民政府报告坎巨提情形。内称坎巨提使节来到喀什已届两月，中央政府尚无具体答复，“而目前印度边境，战云密布，某国（此处实指苏联，引者按）亦难免不乘机伸入企图控制，在此戒备威胁下，我政府若不亟予援手，不仅失中央威信，且无以慰边民，而国防亦将成一漏孔。职除安慰代表，并函坎王加马力汗，鼓励其严守中立，并保证政府必有处置，以安其心，否则功亏一篑，大祸无穷”。字里行间除显露出对中央政府迁延不决之立场的不满外，跃跃欲试之心态亦一览无遗。得悉此种情形，外交部亦认为时不我待，亟应尽快行事。
鉴于虽屡次催请国防部、内政部，均不能与会商讨，12月4日，外交部单独拟定了一份“处置坎巨提内附办法”，惟请该两部部长白崇禧、张厉生共同签具，呈请蒋介石核定。该办法具体包括：（1）确认坎巨提为中华民国领土之一部份；（2）改坎巨提为中华民国之自治区，受新疆省政府管辖；（3）坎巨提国王仍为保持其原有王号，坎巨提成立自治区后，其行政首长宜改称为行政专员，即以现任坎巨提王兼任行政专员，地方行政事务由其自理，惟外交及国防事宜，则归中国中央政府负责处理；（4）以上三项，电饬赵锡光提出商讨，如该代表等表示赞同，即可由赵与该代表成立一临时性之协议，但声明：此项协议，须俟呈报中央政府复核及完成立法手续，始能正式公告，并须于正式公告后能生效。
在该报告中，外交部还建议国民政府应注意印度政府对坎巨提之态度，即应在最后决定及正式宣告以前，须向印度驻华大使或经由外交部驻印度大使罗家伦向印度政府作一通知式之说明，略以“坎巨提原为中华民国领土之一部份，自一九三五年以来，因中国新疆省边境不宁，致未获保持与中国内地之正常联系。现时中国新疆边境情形业已改善，中国政府现正在准备接受坎巨提之愿望，恢复中国与坎巨提之原来关系”，然后视印度政府反应如何，再做下一步之决定。
显然，最新拟定的统合坎巨提办法糅合了前述外交部（1947年10月11日方案）和新疆地方当局（1947年11月赵锡光与坎使协商方案）两种办法的要素，采取了折中意见：一是否决了新省方面提出的“设立县治”的主张，仍然保留坎巨提“自治区”的地位；二是接受了坎巨提归属于新疆省政府管辖的建议，即不再归行政院直辖。较之10月11日外交部拟定的坎巨提“内附”初步方案，该办法显然更为具体、明晰，并且，对于坎巨提“内附”后的地位问题，它参考了来自新疆方面的建议，准予其归于新疆省政府管辖之下；它还强调要关注来自英国、印度、巴基斯坦等利益方可能之反应，颇具操作性。国民政府对于该项办法表示认可，批示为：“所拟处理坎巨提王国内附办法各节，准予照办。”
12月17日，外交部将业获蒋介石核准之坎巨提“内附”办法，电告驻新疆特派员公署，并命令该署将此办法译转西北行辕、驻喀什赵锡光副司令等处。在该电文中，外交部亲自捉刀，拟具了一件“赵锡光复坎巨提代表函”。该函件以赵锡光的名义向坎巨提代表提出了前述外交部所拟建议，要求赵锡光查照转递，并请将坎部代表之意见迅速电复。
三、“内附”办法之反复：从“主权”到“朝贡”的回归
从1947年9月底至1947年12月中旬，坎巨提特使来华已经两月有余，国民政府终于下定决心，确定了统合坎巨提的具体办法，即“改藩设治”。然而，亦就在外交部拟具复坎巨提代表函并电告驻新疆特派员公署前后，克什米尔地区形势有了新的变化。其时有传言称，坎巨提业已宣布加入巴基斯坦。鉴于此，刘泽荣在向外交部呈报的一份电文中建议，对于坎巨提“内附”问题，派员前往坎巨提了解该部实在情形可谓必要；惟新、印山岭阻隔，交通不便，现值冬季，尤为困难，为此，可将现住喀什噶尔之坎部代表约来迪化洽谈，从中可以深入了解有关情况。同时，他还建议外交部与驻印度大使罗家伦联系，嘱其随时关注坎巨提形势之演变。其隐含的意思是，坎巨提所处地区形势演变复杂，中央对于统合坎巨提问题没有必要过于操切，应俟坎部情形明了以后，再作进一步筹划。
对于此诸消息及建议，外交部极为重视。设若坎巨提已在事实上归属于巴基斯坦，则赵锡光转递之复坎巨提王函件是否必要，已存疑问。为此，外交部急电刘泽荣，关于坎巨提内附办法及复坎巨提国王函事，暂勿转给西北行辕及赵锡光；倘若已经转发，则立刻致电赵锡光暂勿递交坎部代表，俟外交部指示后再予转递。事实上，此前刘泽荣甫一接到上述电报，已即刻转给西北行辕及驻喀什新疆警备司令部副司令赵锡光。赵接到指示后，亦第一时间与坎巨提代表进行了晤谈，并将前项外交部所拟办法通告该代表。坎部代表对此处理办法并未表示异议。随后，双方开始着手办理签订协议之手续。协定的缔结有些出乎意料的顺利，这本应让实际运作此事的外交部感到宽慰，然而，坊间盛传坎巨提归附巴基斯坦的消息，让国民政府外交部在心理上对坎巨提是否诚心“内附”中国存有疑虑。基于此，外交部电令驻印度大使罗家伦迅即查明坎巨提归附巴基斯坦之传言是否属实，以及印、巴两国对于克什米尔问题协议之具体内容，以便从容应对。此外，外交部一时仍然难以确认坎部特使在多大程度上执行了坎王的授权。为此，外交部遵循了刘泽荣之意见，指示赵锡光邀请坎部代表赴迪化商谈，详细询明坎王授权范围及其对中央之具体愿望。
在此关节点上，赵锡光对于外交部的反复深感意外，且颇为不悦。在发给刘泽荣的电文中，赵锡光大发牢骚：“边民多愚，必疑惧丛生，且值印边多事之时，迟迟不决，必生意外，且弟无以昭信于人。”随后，刘泽荣不得不就此事向赵锡光略作解释，他在回复的电文中劝慰赵氏，“想因此案关系复杂，中央认为必须再加考虑，并非我兄信誉不孚，仍请向坎代表婉辞说明”。
尽管刘泽荣急电阻止赵锡光暂时不必与坎巨提代表签订相关协议，且就其个中缘由粗略作了解释，但此间坎巨提内部情形又有了新的发展，这让赵锡光不得不立即做出决策。其时，坎巨提代表面晤赵锡光，声称已接到坎王来函，要求他于1948年1月6日前务必启程返回坎巨提。鉴于坎部代表即将离新，按照中央原有的设想，不仅赴会迪化已无可能，且亦不知其何时能够再来新疆，赵锡光担心若再迁延，必生枝节，更增其疑，致使坎巨提部另寻出路，在印、巴两国之诱惑下，不入印度，则必加入巴基斯坦。基于此种考虑，赵锡光与坎巨提代表于12月23日相互交换函件，并将此诸情形报告了刘泽荣。
外交部的反应似乎总是较新疆地方要慢一拍。亦就在赵锡光以中国政府代表之名义与坎巨提代表交换函件之后不久，即12月27日，外交部电令刘泽荣，要求其转告赵锡光，原递交坎巨提之复函，既经递交，不必撤回；此外，于必要时可由赵锡光以其本人名义与坎代表签订临时协议。为此，刘泽荣不得不再次向外交部报告此前赵锡光与坎部代表业已签订协议之情形。另一方面，刘泽荣电请赵锡光以其个人名义与坎部代表重新签订一份“临时协议”。事已至此，赵锡光不得不遵照办理。1948年1月7日，双方在喀什签订临时协议，汉、维正副文本各两份。从协议文本主旨内容来看，坎巨提特使全盘接受了此前外交部为赵锡光捉刀拟定的四条建议。亦就在临时协议签订后的第二天即1月8日，坎巨提特使启程返坎。至此，新省当局与坎部特使之接洽暂告结束。
鉴于坎巨提“内附”问题远比预想的要显得复杂，它不仅仅牵涉到中国政府对英国、印度、巴基斯坦等国之外交关系，而且也由于坎巨提业已归属于巴基斯坦的传闻，外交部对此诸消息不能作立时的判断，于是，随着赵锡光以个人名义与坎巨提代表签订《临时协议》，国民政府对于坎巨提“内附”问题的处理暂时告一段落。随后，为了进一步对坎巨提所属克什米尔地区情形做出正确的研判，以便就坎巨提“内附”做出正确的应对，国民政府开始多方搜集该地区事态演变之情报。
从1947年底开始，国民政府外交部通过各种渠道收集坎巨提与印、巴交往关系资料。为此，外交部驻印度大使馆于1947年12月31日电呈外交部，就前述坎巨提内附巴基斯坦之传闻作了说明。
据罗家伦求证中央社记者，此种传闻出自于1947年11月19日电报，系印度报纸报道，且使用“it is believed”字样，以示“确定”之意。然而，据罗家伦观察，其时巴基斯坦总理雅里康访问新德里，曾谈及克什米尔问题，并表示暂时毫无结果，且提到克什米尔北部藩邦包括坎巨提在内，仍然在巴军控制中，但无合并巴方之消息。随后，为进一步确证印度对于当前克什米尔地区形势之态度，罗家伦特意晤谈印度外事部秘书长白寄排，征询了印度方面对于克什米尔问题之立场。白氏的回答是，印度政府已将克什米尔事件提请联合国安全理事会讨论。对于罗家伦特别关注的克什米尔北部情形问题，白寄排答称：“现吉尔吉特政府专员区内之藩属，如奇拉斯、洪扎（即坎巨提）等地情况始终不明，恐彼等小藩属，见克什米尔力弱，大约亦分崩离析，各自为政。”罗家伦据此研判，有关坎巨提并于巴基斯坦的传言恐非实情。罗家伦还就前述赵锡光与坎部代表重签协议一事阐明了自己的观点。他认为，尽管外交部业已召回并否认赵锡光与坎巨提代表所订协议，但这仍不能消除印、巴两国对中国政府之猜忌，亦不免让印、巴两国认定中国政府对坎巨提有领土野心，可谓殊不值得。
依据罗家伦与外交部的相关来往电文可知，作为一名当局者，他对于坎巨提“内附”中国事可能引发国民政府与印、巴的外交纠纷表露出了一丝担忧，并对坎巨提能否如愿“内附”中国抱悲观态度。基于此，罗氏建议：“到相当时候（现在尚不必），正式告彼，谓坎请求内附，彼原属中国藩属，断无拒绝之理，拒绝亦非常情所许。如印、巴有异意，将来可于克邦隶属，举行总投票时，让坎邦有一次分开之投票案，决定其属中国或属他国。现在印度口口声声说克邦问题于军事停止后举行总投票，则坎之总投票，印、巴两方决难提异议，此时我方可即嘱赵总司令做工夫，万一投票结果，我方失败，亦系光荣退出也。”
时隔不久，据1948年1月16日新德里《政治家日报》转载伦敦《泰晤士报》驻西北边省访员的报道，略谓坎巨提王及其人民因宗教原因，武力抵抗印度政府的统治，并改悬巴基斯坦国旗，纷致函电表示其人民愿归附巴方。罗家伦第一时间获知此项消息，并火速报告外交部。他在给外交部的电呈中指出，该地区消息久断，此系最近报道，内容甚详，可靠性亦大。并且，此事发生在坎王派使来新疆之后（1947年9月30日来新）。这表明，坎巨提王极有可能迫于局势的演变，而改变了态度——从“内附”中国转向归并于巴基斯坦。鉴于此等状况，罗家伦建议国民政府命令赵锡光兼程派员调查为妥。此间驻新疆外交特派员公署亦致电外交部，内称据赵锡光之调查，克什米尔邦之吉尔吉特确已为巴基斯坦麻麻提拉木汗率部占领，坎巨提王加马力汗曾往会晤，并获赠步枪百枝，轻机枪一架。显然，国民政府从各种渠道反馈回来的信息表明，坎巨提归附巴基斯坦应为确凿的事实。
鉴于目下坎巨提归属问题之消息有愈来愈向不利于中国政府统合该地方之轨迹发展之态势，外交部亚西司司长卜道明研判时局，于1月20日拟定了一份处理坎巨提“内附”问题意见书。其要点包括(略)：
外交部常务次长刘师舜、政务次长叶公超对此意见的批示为“可如拟办理”，外交部部长王世杰亦批示曰：“可。”卜氏之意见大致反映了此期外交部关于坎巨提问题的观点和立场。事实上，外交部对于赵锡光与坎巨提代表所签订之临时协议中关于“坎巨提为中国领土之一部分”的这一条款惴惴不安，它担心这一表述会挑动印、巴等国脆弱的神经，进而引发领土外交纷争。可以想见，在当时国共政争的情形下，谋求国际援助以打败中共军队是国民政府的最基本立场，为服膺于这一中心，任何与此相颉颃的事件或问题必须处之而后快。至于坎巨提“内附”问题，从最初接触到这一问题，外交部所持的立场即是维护双方的“宗主权关系”；至于对坎巨提主权的诉求，外交部的基本态度是“顺势而为”，若能修复当是最好不过，若是不能，亦不必过于强求。随后，外交部循此意见，请求赵锡光设法即刻派通晓坎巨提语言之干员前往坎部探察实情，行程必须亟端慎密，并要求该员密绘坎巨提现有之疆界详图，此外应特别留意克什米尔总投票情形，以尽可能争取坎部之内向。
如果说，上述外交部亚西司在综合各种渠道之消息后，尚能对坎巨提“内附”事持淡定、审慎态度，且拟定了未来一段时间内对印巴之应对举措及对坎部之争取计划，那么，对于一直参与跟进此事的其他几个方面的力量而言，则难免顿生消极、悲观之意。此间西北行辕主任张治中在知悉外交部转发的驻印度大使罗家伦之报告后，即深感沮丧，建议外交部与坎巨提订约之事似应暂行中止为宜。张氏甚至在失望之余声言，坎巨提乃“弹丸之地”，在新省中苏接壤二千二百余公里，且中国国防空虚、门户洞开之今日，究无多大价值，尤其在目前国际与新省情形之下，如处置偶一失当，极易因小失大。随后，外交部在回复张治中的电文中称，“本部对于坎巨提事，向采郑重态度，……在印巴对克什米尔问题在安理会之争执未获决定，及我对坎巨提内情未确实明了以前，不再作进一步之处置”。
这一时期，张治中从原有“怀远”之立场转变为力主放弃“究无多大价值”之坎巨提，亦可理解。如果说，1947年初，因由新疆局势渐趋稳定，张治中对于与喀什噶尔毗连的坎巨提之统合问题尚抱有浓厚兴趣的话，那么，自1947年6月以还，伴随着新省局势的再度恶化，苏联背后扶持的“三区政府”与迪化省政府当局的对抗一触即发，张治中两边斡旋，已是焦头烂额，设若有“多一事不如少一事”之感，实为人之常情。并且，就其立场而言，张氏本为亲苏派，克什米尔问题事关苏联利益，担忧坎巨提“内附事”发散，因以形成“蝴蝶效应”，最终牵连新疆局势，可谓得不偿失，这亦让他不得不谨慎从事。
与张氏持同一立场的还有外交部欧洲司。在一份递呈外交部长王世杰的报告中，欧洲司极尽自我安慰之词：“谨按该地仅乾隆时内附，我国又未积极统治，英则实际掌握其地，筑有公路通过其地，我实力尚未伸张，新疆、西藏未充分治理以前收回坎巨提问题，一时恐难着手。”欧洲司的这一阐述确有合理之处，征诸实情，新疆、西藏毗连克什米尔，中央政府在未能对这两个地区未能实施有效管辖之前，要想将外交之手触及坎巨提这块“飞地”，实在有些勉强。为此，王世杰接受了这一建议，批准暂时中止对此问题的跟进。
综观这一时期国民政府外交部对于坎巨提“内附”问题之处置，正如其在回复张治中函件中所表示的那样，秉持了谨慎的态度。在印、巴克什米尔问题未获解决暨坎巨提内部向背状况未见明了之前，外交部拟暂时中止对此问题的处置，惟强调新疆喀什噶尔地方当局应当运用地缘优势，相机对坎王及其人民进行适当的联络工作，以便为可预期的将来奠定必要之基础。
四、纠结的“内附”问题：在想象与现实之间
亦就在外交部确定暂时中止对坎巨提“内附”问题之跟进不久，即1948年2月25日，新疆喀什噶尔地方当局收到了坎巨提王致赵锡光副总司令的回复函。函件包括英、维文本各一件，内容大致相同，它明确地表达了坎方之立场。外交部驻新疆特派员公署第一时间将此重要消息电报外交部。嗣后，并将该函件维文本译成汉文，由外交部驻新疆特派员公署呈递外交部。
该函件之初意乃是对前述1948年1月7日双方签订之临时协议中四项建议的回应，具体内容为：（1）坎巨提自古迄今保持着自己的自由解放的政府，未受外国政府的侵犯，今后坎巨提人民仍将以自主的精神，保持自由解放的政府，绝不接受外国政府奴役；（2）坎巨提永远沿用固有的名称与原有的官吏，保持统治的地位为目的；（3）坎巨提有固有的语言文字，并制有自己的法律，不愿受他国法律的限制，坎巨提人民亦不愿接受他国政府的领导，绝对信仰自己的政府，服从自己领袖的领导；（4）坎巨提愿与中国中央政府保持五百年以来持续的友谊关系。坎巨提王在该函件中还提出，新疆色勒库里（位于今塔什库尔干境内）、塔胡东巴什（今塔克敦巴什）的草头税之征收权、土地所有权以及莎车县属乡村之田地等均系坎王本人出资购买，并征得中国政府之同意，受理经营关于一切所有权以及热斯坎木地方的田地之收获，曾有平均享受之规定，特请新疆地方政府将此诸地方权益归还坎巨提。
据该函件内容分析，坎巨提王整个地推翻了此前坎巨提代表与赵锡光所订之临时协议内容，即所谓“同意加入中华民国治下，成为新疆省政府管辖下的领土的一部分”。坎邦现时之目标，以维持坎巨提人民的“自主”和坎巨提政府的“自治”为号召，仅仅“希望重新恢复双方原有的友好关系”。这种“原有的关系”充其量是清乾隆朝以降坎巨提与中国政府保持的一种松散的朝贡关系的复制，实属一种“国与国的关系”。当然，这种愿意维持历来与中国政府友好关系的初衷，本质上是为了最大程度地获得中国政府和新疆地方政府能够给予坎巨提以最大赏赐和回报，——它期望中国政府“厚往而薄来”，这恰恰反映了坎巨提对历史上双方朝贡关系的迷恋。
该函件进一步印证了此前驻印度大使罗家伦的判断，它表明坎巨提在事实上已经与中国政府渐行渐远，“内附”已成不太可能之事。恰在此时，驻印度大使馆转呈外交部一份前英国驻喀什总领事馆翻译曲瑞庭氏关于坎巨提的考察报告。因为此前曾亲赴该邦，且与坎王有过交往，曲瑞庭对于坎巨提情形记叙甚详，并对坎巨提王最近表示归附中国一节提出了在外交部看来“值得特予注意”之意见。曲瑞庭认为，“该酋长此次表面上虽欲归顺，但醉翁之意不在酒，其主要动机乃因印巴分治后，克什米尔战争爆发，所有物资之来源均已断绝，人民生活顿感困难，加以印军如获胜利，进而收复吉尔吉特诸地时，则坎巨提危险甚虞。‘狡兔三窟’，彼为时势所迫，乃向我方佯示亲善虚与委蛇，寻觅出路。一旦印军入其国境时，彼即逃亡新疆，以谋生存”。关于牧场事，曲瑞庭指出：新疆在杨（增新）、金（树仁）时代，蒲犁与明铁盖山之间，达夫达尔及培一克诸地之牧场，均被该邦侵占；新省地方牧民如用牧场，反须向彼完纳租税，是可谓喧宾夺主，至盛世才时期始予以收复。“总之，该酋长为利害关系，而有此项请求，非真有爱于我国也。”
同期，赵锡光亦派遣该部少将参谋吕公威，并随带译员、随从、勤务各一名，于7月8日前往坎巨提。吕公威一行至坎，表面系以赵之私人代表姿态答谢此前坎部代表来喀之意，实际上是为了将其与坎代表提议之四项原则向坎王加以说明，以期增进其对中国政府之认识与信赖。在坎期间，吕氏获得了坎巨提王的接见。坎王向吕公威表示，愿意保证将只向中国一国朝贡，但同时亦希望中国政府全力扶持，俾能成一独立国家。坎王认为，克什米尔战争即将结束，巴基斯坦必将获胜，并谓目前加入巴基斯坦只是为了换取独立起见。此外，坎王还向吕公威提出，请求赵锡光副总司令“于必要时保护其个人及家庭臣属生命财产安全”。
分析前述吕公威所述坎部之内部情形，赵锡光作如下研判：整体而言，坎巨提与中国政府的交涉，目下已不在于“内附”中国，而在于维系原有的朝贡关系。显然，因印、巴争夺克什米尔事，目前胜负未定，坎王为求得保持其传统与生存之机会，不得不采取中立态度。若巴基斯坦胜，因宗教信仰之原因，则坎部循其自然之倾向及环境之趋势，必定归附巴基斯坦；若印度胜，则坎王因宗教之不同，慑于印度政府之高压，势必断然来归附中国。
至此，坎巨提内部情形已经非常清晰。那么，一个一直萦绕着人们心头的问题，必须予以解答：前述与赵锡光签订临时协议的坎巨提特使，是否真的如此前国民政府外交部所疑虑的那样，没有明确坎巨提王授予的权限，从而违背坎王授意，以至于认可“改藩设治”，因此该协议被坎巨提王否决？对于这一问题，目前没有相应的档案文献能够对此做出正面确认，但不妨作如下判断：作为坎王的私人代表，设若没有坎王的明确授意，坎巨提特使乌拉木·买汉买提汉不太可能冒着被坎王训斥乃至严惩的危险，妄自签订类似有损坎部主权的协议，更可能的情形是，坎王特使确实获得了坎王之授权，可便宜行事，惟临时协议有关条款给予坎巨提地位暨坎巨提王之待遇，并未达到坎王的期望值；复次，亦就在坎王代表驻新的这段时期，新疆局势发生重大变化，受北塔山事件之影响，新省联合政府名存实亡，迪化省政府当局与三区政府之武装对抗箭在弦上，此种境况多少会让坎巨提人感到一丝担忧，坎王代表在新疆逗留愈久，这种感受亦就愈加深刻；再次，最为重要的一点是，正如罗家伦所判断的那样，坎巨提王极有可能迫于境内局势的演变而改变了态度，伴随着印、巴分治的尘埃落定，克什米尔地区态势的演变已然清晰，巴基斯坦控制坎巨提成为定局，就坎巨提方面来说，较之中国政府，基于共同的宗教、文化心理，它对巴基斯坦更有归属感，亦在情理之中。
尽管如此，坎巨提“内附”问题，却依然呈现出一种纠结之状态，——无论对于坎巨提，抑或中国政府而言，均系如此。显然，就前述曲瑞庭、吕公威之探察情况分析，此间坎巨提王尽管已经决意归属巴基斯坦，但仍然在观望克什米尔地区情形之发展，故其对于该部何去何从之重要问题抱一种纠结心态：一方面，在坎巨提的视野里，中国可称为一个大国，面对这样一个强邻，它不得不在形势未明之前与其保持虚与委蛇之联络关系，并恳求中国政府，尤其是与其有直接利益关系的新疆地方当局，保护其利益；另一方面，它极不情愿中国干涉自身之内政，惟申明保持与中国旧有之朝贡关系。这充分反映了坎巨提王周旋于中国与巴基斯坦之间、以维护其自主性之意图。
在中国政府方面而言，从最终的发展态势来看，由于坎巨提并未像此前坎巨提代表口头表示的那样愿意成为中华民国之一部分，且此问题涉及到多国外交交涉，情形颇为复杂，再加之中国国内局势的演变对国民政府极为不利，共产党军队已经渐次发起对国民党军队之反攻，其势力深入国民党统治区，国民政府开始认识到，统合坎巨提可谓遥不可及；但与此同时，坎巨提不时向中国抛出橄榄枝，这亦让国民政府难言放弃，毕竟，在刚刚失去外蒙古主权之际，它亟需这样一个契机，用以宣示中央政府对于边疆地区之主权诉求。
此期外交部亚西司业已认识到，当下坎巨提王表示恢复以前朝贡关系，无非系一退出之计，尽管如此，但这对于中国政府而言仍然是一个机会，正宜加紧联络，以争取其内附之决心。展望将来，亚西司乐观地认为，一旦克什米尔问题获得解决，中国方面仍有机会与坎巨提就“内附”问题达成协议。鉴于坎巨提内附问题在目下已陷入困局，亚西司于1948年9月拟定了以下对策：（略）
对于上述意见及对策，外交部政务次长叶公超作出批示：“可照办。”就亚西司拟定之对策来看，基本上涵括了此间对于坎巨提“内附”问题持不同意见者之大成，而对坎巨提之利益给予最大限度的保证，实际上是为了进一步维护双方既有之宗主权关系。中国政府维护既有的双方宗主权关系，实有必要。1944年12月7日发布的《国际民用航空公约》明确规定：“本公约所指一国的领土，应认为是在该国主权、宗主权、保护或委任统治下的陆地区域及其邻接的领水。”缔约国承认，“每一国家对其领土上空具有完全的和排他的主权”。这表明，在当时，“宗主权、保护或委任统治”，在领土构件上获得了与“主权”同等重要的地位。基于这种条约精神，中国政府对于坎巨提仍有主张领土的权利，这在理论上为下一步统合坎巨提留有了后手。
从处理方式而言，亚西司所拟方案可谓中庸，且就时间表观之，由于此期坎巨提所在地区之形势尚处于不断变化之中，该司拟定的对策多是一些长时段的举措。此外，就参与方而言，亚西司已经认识到，坎巨提内附问题绝非外交部单方力量所能成就，更需要国防部、内政部等多方力量的参与和协助。可以这样认为，亚西司业已拟定之对策，就当时坎巨提之形势而言，实有可取之处，然而仅就此期的国民政府面临的形势而言，在事实上已经是不可能完成的任务了。毕竟，1948年9月以来，国民党主持的中央政府已经陷入国内战争最为艰难的时刻，共产党主力军队开始对国民党主力军队发起大规模的战略决战，辽沈战役一触即发。由此可以想见，国府中央自然无法抽身腾出太多的力量用于处理此等“究无多大价值”之“内附”问题。至是，坎巨提“内附”事最终成为一个未了的悬案。
结语
根据本文的研究，国民政府外交部统合坎巨提“内附”之历程，直可谓一波数折：最初，于1947年早间，国民政府外交部鉴于克什米尔地区形势之演变，拟主张恢复与坎巨提之旧有关系，亦即朝贡关系；随后于1947年10月，因坎巨提代表抵达喀什，并据该代表声称坎巨提愿接受中国政府之管辖，遂有处理坎巨提“内附”问题初步方案的出台，外交部在这份方案里明确地提出了要在坎巨提“改藩设治”；然而，时值1948年初，由于内外诸种形势之演变，坎巨提王否决了此前拟定的“内附”中国之主意，一纸“坎巨提王复赵锡光函件”让外交部既有的“主权恢复方案”遭受重创。从当时的种种迹象来看，坎巨提部在陷入对外危机、困难的时刻，遂有坎巨提王派出特使向中国政府求援之举，随后，在印巴局势逐渐明朗、国民政府深陷内战泥沼的情形下，坎巨提随即明确表示该部原系一个独立国家，故两者之交往亦应当是国与国之关系。据此观察，坎巨提王仅仅将坎部与中国政府之联络视为维护其固有权益的诸种手段之一，具有鲜明的传统朝贡体制运作机能特征。嗣后，外交部有关职能部门及新疆地方当局虽未迅即“终止”对坎部内附之处置，但无论是心理上，还是在实践中，均“中止”了对此问题的进一步跟进，惟强调相机对坎王及其人民进行“适当的”联络工作，以维护双方既有的朝贡关系及中国对坎巨提的宗主权地位。
就上述国民政府统合坎巨提之过程来看，可以深刻地觉察到，国民政府对待此诸问题的态度，依稀地存留了传统王朝国家的一丝烙印，这从它最初努力恢复与坎巨提的旧有朝贡关系，并期待“怀远”历来与中国保持着密切关系的印北诸小邦，以及在最后的时刻尽管已经看不到将坎巨提纳入“改藩设治”的希望，但仍然不轻言放弃、强调维护既有的朝贡关系等诸行为中，可以深刻地体察到这一点。显然，尽管传统帝国的身影已经远去，但是，帝国时期的“朝贡体系”——不论就其精神或具体实践层面——并未随着帝国秩序的瓦解，而完全停止运作，清王朝统治结束后，仍继续在近代中国的政治与外交舞台上扮演一定之角色，并成为解决或者制造问题的途径之一。
另一方面，就坎巨提方面在这场关于“内附”与“统合”的应对而言，——从最初向新疆方面提出“内附”要求且承认被纳入中国之一部分，至后来宣称自身为“自由的、自治的政府”，仅愿意与中国保持“旧时友谊”之关系，——事实上，坎巨提王在内心深处对于该部落与中国关系的认识，仅仅将其视为几百年来与中国中央政府保持一种疏离的朝贡关系状态的延续，并将“内附”中国政府之行为看作是维护自身政治（在必要时获得中国政府的庇护）、经济利益（传统贸易、草场放牧等实际利益）的一种手段。
当然，还应观察到，传统的帝国朝贡思维在现实的政治运作层面受到了来自现代主权观念的严重挑战。此期中华民国毕竟已是一个现代的民族国家，就一个统一的民族国家而言，任何对其主权地位构成挑战的异质性因素都必须处之而后快；同样，不管是否情愿，弱小的坎巨提部落受近代民族国家理念之熏陶，亦不得不认可主权观念具有普适的先进性。显然，追求至高无上的主权是近现代民族国家构建主义者的终极理想，国民政府无法在涉及主权、领土等诸核心利益的问题上做出让步，与之相对应，坎巨提部落亦不会轻易抛却其自主性。于是，可以预卜，在此情势下演绎的“坎巨提内附事”，在“现实的”主权问题面前，势必无法复制历史上“想象的”朝贡——藩属关系。正缘于此，此种关于朝贡模式的认识和想象，一旦进入实践层面，不得不让位于现实的主权诉求，这从国民政府努力修正历史上中国与坎巨提传统、松散的朝贡关系，并尝试将“改藩设治”、确立对其直接管辖作为中心任务予以运作的方式中得以体认。
晚清覆亡，民国构造。迨至1940年代，这是一个过渡性时期：帝王统治时代结束了，一方面，中国的集体记忆携带着二十多个世纪的帝王统治；而另一方面，帝王统治结束后的政治生活却仅三十余年。这或许可以解释国民政府对外交往中不时可以察觉到的王朝国家思维方式与态度，——所谓的“朝贡体制”，并未随着清帝国的坍塌而消失在历史与政治舞台，它不仅在精神和意识层面依然如影随形，且在细微处影响着决策者的政治实践；但同时，受民族国家构建之推动，国民政府不得不将主权置于至高无上的地位，——尽管很多时候，这只是一种说辞或抱负。于是，对于坎巨提“内附”问题，国民政府从传统儒家思想中获得了灵感：在朝贡历史想象和现实主权诉求的纠结中，“达则兼济天下”（即有相当实力之时），以民族国家主义追求至高无上的主权地位；“穷则独善其身”（即力有不逮之时），藉由朝贡意识维护双方既有的宗主权关系。事实上，正所谓：“始作俑者，其无后乎？”在检视1949年以后中国政府对待周边邻国的诸种外交手段时，人们依然可以发觉，朝贡的历史记忆与主权的现实考量的张力，时而予以呈现，并在一定程度上影响着其对外交往和边界谈判的立场。
[①] 本文所引档案如未作说明，均出自台北“外交部”编印：《外交部档案丛书·界务类》第四册，“新疆卷”（二）之《坎巨提宗主权问题案》第一、二册，2001年12月。
