2007年4月11日，北京大学成立了《北京大学章程》起草调研工作小组，由时任北大副校长的张国有教授担任组长，成员有我和教育学院博士研究生周详、光华管理学院博士研究生万芊等。当时我在党委办公室校长办公室任副主任，自此开始参与《北京大学章程》起草工作，至2008年7月完成《北京大学章程》第六稿（送审稿）止，一共工作了一年零三个月时间。此后虽然由于工作岗位变动，没有继续参与，但我始终关注着《北京大学章程》的起草制定工作。2014年7月4日，北京大学第12届党委会第5次全体会议审定《北京大学章程》，并上报教育部高等学校章程核准委员会评议；7月15日，教育部第22次部务会议审议通过《北京大学章程》，于2014年9月3日正式核准、生效。对于已经成立一百多年的北大来说，制定一部规范学校运行发展的《章程》实在是太重要了。
一、
在中国的所有大学中，北大是一所很独特的大学。和其他大学相比，北大没有自己的校训。20世纪80年代，在北大三角地的大饭厅前曾经立了一块牌子，写有“勤奋、严谨、求实、创新”八个大字。字写得很漂亮，词也有意味，来北大参观的许多人喜欢在此拍照留念，以为这就是北大的校训，其实不是。有人说它可以被看作是北大的学风，但也未得到公认——毕竟，许多大学可能都有这样的学风。1998年百年校庆的时候，学校总结了八个字“爱国、进步、民主、科学”，但这依然不是校训。有人说它可以被看作是北大的传统，倒是得到了认同。最接近校训的也许是众所周知的八个字“兼容并包，思想自由”，但它从未被作为北大校训出现过。即使是在当时，它甚至没有以今天人们所熟知的面目出现——这八个字实际上是后人从蔡元培先生的一句话中抽取出来的。因此，在北大的官方介绍中，对校训做了如下的技术性处理——“爱国、进步、民主、科学的传统精神和勤奋、严谨、求实、创新的学风在这里生生不息、代代相传。”
岂止是没有校训，北大还没有自己的校歌、校旗和标识色。由鲁迅先生设计的校徽虽然一直在使用，但从未获得官方在法律意义上的认可，即使官方自己也在使用。开学、开学典礼以及毕业和毕业典礼的时间从不固定，完全依照当时的学校工作安排临时提前确定。不只是外人有这样的感觉，生活在其中的北大人自己也常常感叹，北大是一个规则感很差的地方，连道路都是曲径通幽的。但令人奇怪的是，即便如此，北大居然也就这么过了一百多年。它仿佛是一个学者的书房，可能外人看起来乱七八糟，杂乱无章，但在主人看来，每一个物事自有其摆放的位置和道理，只要不影响使用。
无规无矩地过了一百多年，并不意味着以后的一百年也要继续这样过。现代大学是一个非常复杂的组织，而且是智力密集程度最高的机构。要使大学能够高效运转，就必须建立一整套从大学自身特点出发并与之相适应的规则体系，可以用来规范协调各类不同的人、不同的组织和机构以及他们之间相互发生作用的行为方式及其边界。正是从这个意义上说，《大学章程》是大学设立的基本要件和进行自主管理、依法治校的法律基础，是大学办学最基础最根本的规范性文件，其核心内容是对大学及其他教育关系主体权利和义务的规定，因此也被称为大学的“宪法”。
和其他社会机构相比，大学是一类非常特殊的机构。一个重要的区别是大学的权力是分散的，凡事皆须协商。这也许和大学的诞生历程有关。在中世纪的欧洲，一些人出于生活需要而聚在一起相互学习，他们共同聘请水平更高的人来做教师，学业完成之后给自己发一张书面证明文件。渐渐地，聚集的人越来越多，就形成了大学。因此，在大学里，讨论和协商显得特别重要。在其他机构可以通过强制力加以实施的事情，在大学里基本上行不通，或者说极为困难。一般来说，无论是立法机构、司法机构、行政机构，还是企业公司和各类非营利性机构，他们的权力相对而言是单一的。尽管相互之间也需要协调，但由于权力的边界比较清楚，协调的成本和难度一般说来并不高。但大学则完全不同。大学里的各类权力是相互交织纠缠在一起的，彼此之间还可能存在着激烈的竞争。于是，大学治理就变得非常困难和复杂。难怪有人开玩笑说，能够当好大学校长的人，就能够当好总统——事实上美国的许多政治家都做过大学校长。和建立现代企业制度相比，建立现代大学制度的难度要大得多。
在调研过程中，我们认真学习研究了世界上许多国家具有代表性的大学章程，发现它们各自具有不同的特点。比如德国《波鸿鲁尔大学章程》的立意非常高远，而日本《东京大学宪章》则失之笼统，英国、澳大利亚、新加坡等英联邦国家大学的章程显得过于琐碎。从总体上说，国外大学章程带给我们的启示主要有以下几点：一是通过各类专门化的组织——如学术评议会、校务会议等——实现了学术与行政分治、成员共治与专家治理等目标；二是领导体制多采用校务会议与学术评议会并行的方式，董事会、理事会功能不一；三是在副校长与“三长”的问题上，各国大学的运行方式不同。美国的大学一般设多个副校长（7－8个），德国的大学副校长与“三长”虚实结合，而台湾地区的大学“三长”地位较低；四是在院系结构上，港台地区大学的学院结构一般不超过10个，形式上是传统书院制和新兴学院的结合，英国和日本的大学采用学部制，但与学院功能不同，美国的大学大多采用学院结构。
目前，国内已有一些大学陆续颁布了自己的《大学章程》，但关于《大学章程》本身的研究还尚显薄弱。国内一些学者如张文显、米俊魁等从法律角度对大学章程进行了研究，对我们启发很大。然而，在调研起草《北京大学章程》的过程中，我们依然遇到了相当多的棘手的理论和实践问题。围绕这些问题，我们曾经进行了多次专题研究和讨论，但坦率地说，迄今为止在最核心最关键的问题上尚无实质性的进展。
二
第一个问题，党委领导下的校长负责制如何在《大学章程》中体现？
和国外大学不同，中国大学的基本管理体制是党委领导下的校长负责制。这既是中国大学的特色，同时也是《高等教育法》第三十九条所明确规定的条文：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。但《高等教育法》只是规定了这条原则，其所阐述的高校党委的领导职责过于抽象和宏观，并未具体说明如何实现这条原则。作为国家颁布的法律，《高等教育法》可以进行这样的原则性表述，但作为大学的“基本法”，《大学章程》就必须把这个问题回答清楚：党委领导下的校长负责制的内涵和外延是什么？党委实现领导的具体方式是什么？校长如何负责？党委领导和校长负责之间的关系是什么？以及，在回答清楚上述问题的基础上，还应当考虑具体写法问题：这部分内容是放在序言中，还是放在总则中？是单独写一章“党的领导”？抑或有其他实现方式？
这个问题之所以重要，是因为虽然所有由国家举办的大学都明确规定了“党委领导下的校长负责制”，但在现实中的实现版本却五花八门。特别是党委领导和校长负责之间的关系模糊不清，往往容易出现要么党委领导缺位，要么党委领导越位，中间尺度很难把握。在大学的实际运行中，党委书记和校长的工作风格，往往也会影响到“党委领导下的校长负责制”的实施。如果《大学章程》中对此做出了详细明确的说明，就可以在很大程度上规避上述问题的出现。
第二个问题，如何界定校务委员会？它应该成为一个拥有实际权力的机构吗？其组成原则、人员结构和职能范围应当如何规定？
北大及许多大学都设有校务委员会。顾名思义，校务委员会应当是管理大学总体事务的机构。但目前校务委员会并不承担这一责任，在学校管理运行中不具有实际性的权力，其性质相当于荣誉性的“顾问委员会”。
如何在《大学章程》中界定校务委员会的定位，可以有三种现实性选择：一是按照目前现行管理体制和“三重一大”制度，继续保持校务委员会的荣誉和顾问性质。二是依法赋予校务委员会相应实权。《高等教育法》在第四十一条校长职权条款下规定，“高等学校和校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项”。从这个意义上说，赋予校务委员会实权是具有法律依据的，同时也具备一定的法律操作空间。然而，一旦校务委员会成为一个具有实权的实体性机构，将会面临两个问题：一是校务委员会委员的产生办法和比例。按照国际惯例，校务委员会的委员分为当然委员与代表委员，二者保持1∶1的比例。因此，可以仿照这一惯例，将学校党委常委和校级领导作为当然委员，代表委员可以根据教师、职员、学生类别按照一定比例选举产生；二是校务委员会会议和校长办公会的职权容易发生冲突。哪些事权须由校务委员会决定，哪些事权须由校长办公会决定，这些都必须在《大学章程》中规定清楚。否则，在实际运行中极易产生混乱。似乎可以考虑校务委员会一年召开2——4次，研究学校最重大的战略性问题，并做出相关决定。三是仿照人大常委会的组织形式，赋予其制度化建设（立法、审议、监督、奖惩）的权力，逐步推进校务委员会的建设性过程。这一方式的好处是，能够比较好地使党委领导落到实处，高校党委书记兼任校务委员会主任的做法也符合目前中国社会的惯例；同时在管理体制上明确了校务委员会的定位、职能和作用。但这种方式仍然会带来两个问题：一是校务委员会委员的产生办法和比例。在这种模式下，可以参照现行人大代表的选举程序和办法来选举产生校务委员会；二是校务委员会和教职工代表大会的职权容易产生冲突。哪些事权归属校务委员会，哪些事权归属教职工代表大会，均应在《大学章程》中事先做出明确界定和说明。
在中国当前体制下，校务委员会的地位的确难以明确。它到底是一个行政机构？还是一个参政议政机构？亦或是一个问政咨询机构？这些都是需要认真研究的问题。不过，从实际情况来看，在党政联席会（校长办公会）和教职工代表大会之间确实存在着一些模糊权力空间，校务委员会似乎可以在其中起到一定的弥补作用。
第三个问题，如何界定校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、党政联席会（党委常委会、校长办公会）的关系和职权界限？
在大学的各类组织中，校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、党政联席会（党委常委会、校长办公会）是几个关键性的核心组织。在目前的管理体系中，这几个组织之间彼此相互交叉，职权范围界定不清，很容易走上行政权力一枝独大的道路。因此，《大学章程》对管理体系和运行机制的界定，主要应当说清楚这几个组织之间的关系和它们之间的权力边界。
目前，党政联席会实际上是一种非规范的组织形式，尽管在一定程度上提高了工作效率，但也容易导致党政不分的弊端。在具体实践中，还是应当把党委常委会和校长办公会区分开来。其中，党委常委会侧重决定“三重一大”事务，校长办公会侧重于日常决策。
学术委员会的职权相对明确，但其日常化制度建设亟待加强，相关的启动、应答、处理和牵头机制必须完善。其中的关键在于两点：一是维护组织独立性。学术委员会必须独立地、不受任何外界干扰地从学术立场出发做出自己的决定；二是加强日常操作性工作。学术委员会不应成为一个只是履行程序责任的机构，而应在大学日常学术事务决策中发挥领导性和主导性作用。作为其日常办事机构，人事部的具体职责应当在《大学章程》中做出明文规定。
教职工代表大会实际上是依据国家政治制度建设框架的要求而成立的一类组织。由于它不符合大学治理中的学术逻辑，非但难以彰显学术权力，而且也不易实现立法职能。未来可以考虑将其定位侧重于维权与监督。在这种模式下，教职工代表大会与校务委员会（一个具有实权的实体性机构）的关系可以表述为：校务委员会研究决定学校发展战略中的重大校务问题，教职工代表大会维护教职员工的合法权益，对奖惩与争议进行复议。
第四个问题，北京大学应当实行副校长制还是“三长制”？还是副校长与“三长制”并行的体制？
近现代中国历史上或西方大学的“三长制”指教务长、训导长（学生事务长）和总务长。1949年以前，由于无副校长，“三长”的权力很大；1949年之后，取消了训导长建制，总务长职权压缩，将部分权力转移给行政副校长；1987年后，国内大学开始设秘书长，逐步形成副校长与“三长制”并行的制度，无法相互取代，但职权交叉现象明显。在有的国家，“三长”指的是教务长、总务长、图书馆长。
目前，如果从相对规范的角度看，现有体制的基本表现为：学术（科）副校长面对各院系，协调学术权力；教务长负责教学、科研、设备的管理工作；行政副校长统管人事、财务；总务长负责房产、基建、后勤；秘书长协助校长推进协调校务决策运行；学务长（党委副书记）负责德育和学生事务。总体上看，管理权能分割较为琐碎，且权力交叉现象严重。
未来可以有三种选择：一是副校长兼任“三长”，但应对副校长（党委副书记）的职责按大类进行分工，以便于行政集约与大机构（系统）设置，否则容易导致分工交叉，职责混淆，反而有名无份；二是“三长”独立运行，“三长”无法管理的部分由副校长管理，但这可能会妨碍行政权威；三是取消“三长制”，只实行副校长制，但这可能会不利于行政分工。
第五个问题，如何规范各类委员会和领导小组的职能和范围？
目前，北京大学的各类委员会和领导小组多达100余个，相互之间职能交叉，因事设组现象严重。本来，委员会和领导小组的设置初衷是为了增强部门之间的协调性，但数量过多过滥则容易导致职能部门不作为，反而损害了委员会的权威和效率。因此，从原则上应该减少专门委员会和领导小组的设置，临时性的领导小组在任务完成后应有终止告示。
专门委员会有利于汲取专家智慧，是实现民主管理和科学决策的有效形式，也是世界上许多大学普遍采用的管理形式。如俄亥俄州立大学评议会下设内设、常设、特别委员会17个，伊利诺伊大学评议会下设委员会20个、行政顾问单位3个，等等。未来北大应根据实际工作需要，参照国际惯例，对专门委员会进行充分整合和规范，进一步明确常设委员会的数量和职能（不超过20个），在委员会中增加专家比例，提升民主决策能力，发挥其积极作用。在对现行委员会进行整合时，可以依据三个原则进行：一是按照行政部门进行整合，便于业务指导和运作；二是依据事务类别进行整合，便于归并和节约人力资源。但不到万不得已的时候，尽量减少同类委员会／领导小组“一套人马，几块牌子”的现象；三是杜绝行政职能部门代替专门委员会决策，强化联系人制度和会期制度。
现行专门委员会分别对校务委员会、学术委员会和教职工代表大会负责，大体上可分为以下五类：
校务类：校务规划委员会（学科规划、事业规划、校园规划）、校务公开委员会、规章制度建设委员会、保密委员会、综合治理委员会、国际合作委员会、国内合作委员会；
教育类：招生委员会、教学改革委员会（教材建设、素质教育等）、学生生活指导委员会（心理健康、国防教育、就业指导等）、学位委员会；
资产类：国有资产管理委员会、房地产配置委员会（公房管理、住房/公寓统筹）、校办产业管理委员会、基础建设委员会、实验室/基地建设委员会、医院管理委员会、图书馆/出版社建设委员会；
学术委员会下设拨款委员会、聘任与薪酬委员会、学术道德委员会、学术仲裁委员会、重大科研项目审批/学术成果评定委员会、职称评审委员会；
教职工代表大会下设提案审理工作委员会、生活福利工作委员会、教职工素质建设工作委员会、劳动争议调解工作委员会、民主管理与监督工作委员会。
第六个问题，学术权力与行政权力如何平衡？如何充分保障学术权力的实施以及学术权力对资源配置的作用？
这个问题是建立现代大学制度的核心问题，也是制定《大学章程》中的难点，是大学治理中一系列矛盾关系的来源。理想中的目标是应当建立一个“大市场、小政府”的治理模式，因此必须明确回答诸如如何健全学术委员会体制、落实院系自主权和发挥专门委员会的作用等问题。
比如，斯坦福大学的学术事务决策主要集中在院系层面，包括专业设置、课程开设、学业标准制定等，均由院系行政管理者与教授们来共同决定。学校层面的学术事务，主要通过学校行政管理者来决策，但行政管理者在作决策时会充分尊重校学术评议会专家的意见。斯坦福大学的校学术评议会有近70人，下设不同的专业委员会，委员均由各个学院推选产生，每届任期两年，每个月或每半年要召开一次会议，学校校长和常务副校长都要参加。
第七个问题，学术委员会体制如何健全？校、部、院（系）学术委员会委员如何产生？学术委员会的职能如何完善？
大学是研究高深学问的地方，学术委员会是学校、学部和院系的学术审议机构。设立学术委员会的目的是为了充分保证学术自由，提高学术质量，促进学术发展。
理想中的学术委员会体制可以表述为：院系学术委员会为院系或相关学科所涉及单位共同组成的学术审议机构，由7－17人组成，成员包括院系党政主要负责人、教授代表、院系外同学科的知名学者，院系主要负责人不担任主任职务，院系外专家不超过1/3。教授代表由各院系教授会按1/5比例选举产生。学部学术委员会为所属院系共同组成的学术审议机构，组成人员不超过23人，包括学部主任、组成单位学术委员会主任、部内知名教授代表（如3级岗以上），院系主要负责人不担任委员。学部知名教授代表由所属院系学术委员会委员按1/5比例选举产生。校学术委员会为本校最高的学术审议机构，组成人员不超过29人，包括学校主要负责人（党委书记、校长、学术副校长）、各学部主任、校内知名教授代表（如2级岗以上），校长担任主任，校内知名教授代表由各学部学术委员会委员按1/5比例选举产生。
学术委员会的职责是：
1、拟定并决策宏观学术政策，审议学科建设与发展战略、教学科研改革的重大政策与措施；
2、审议学科、专业设置和教学、重大科研计划方案；并在学术层面上提出决策性意见；
3、评价教学、科研成果；
4、审议教师职务聘任；制定学术道德规范，对有争议的学术事宜及学术失范行为进行审查并提出处理意见；审议重大科研项目的资源配置权（学部增加条款）；指导科学研究部、社会科学部、医学部科学研究处的工作（校一级增加条款）。
5、其他应当审议的学术事项。
各级学术委员的定期会议每学年至少举行四次，根据各级学术委员会主任或三分之一以上学术委员会委员提议，可召开学术委员会会议。学术委员会委员任期四年，各学部轮流改选。
学术委员会应有副教授和讲师代表参加，各级学术委员会教师代表（教授︰副教授︰讲师）应按7︰2︰1或6︰3︰1的比例选举产生。
第八个问题，学部应否应当成为实体性机构？其职能如何充实？
北京大学目前有五个学部，分别是理学部、信息与工程学部、人文学部、社会科学部和医学部。除医学部外，其他四个学部只具有归类意义，在学校实际运行中不发挥作用。
关于学部的定位和发展，可以有两种选择：一种是维持现行学部制。未来可能会演化为三种趋势，一是如日本大学的学部，强化行政职能，赋予其管理院系的实权。二是如英国大学的学部，相对务虚，仅评议学术事务，只是作为学术委员会的一个层级。三是介乎二者之间，只增加学部人财物方面的资源配置权；另一种选择是逐步推行如台湾大学、哈佛大学的学院制。目前，台湾大学的院系大部分仍实施本科生教育，而哈佛大学则有专门的本科生学院。未来可以将北大现有学院合并为人文学院、理学院、社科学院、工学院、医学院等基础学院，仍实施高年级本科生教育和学术型博士研究生教育，而商学院、法律学院、公共管理学院、公共卫生学院、新闻传播学院则仅承担职业型硕士研究生教育。元培学院承担大部分低年级本科生教育。
如果按照现代综合性大学的发展趋势，上述第二种方案似乎更为合理可行。然而，目前学院制难以推行的症结在于“行政级别”。特别是，未来的学院和现有学院之间的“行政级别”如何对应和转化是一个关键问题。
第九个问题，院系所中心、管理部门和科研机构依据何种原则设立及关停并转？
一定时期内院系所中心、管理部门和科研机构应当依据学校的发展规划设立及关停并转，前提是提高专项规划的权威性与合理性。
管理部门设立及关停并转应由相关院系或职能部门提出议案，由学校事业规划委员会组织专家调研，形成调研意见，报学校事业规划委员会审议，校务会议（党政联席会）2/3以上通过始得实施。
第十个问题，院系领导体制如何确定？教授会、院（系）务会议、学术委员会组成、职能及相互关系如何协调？
这个问题的难点在于是否实行院长负责制与院系预算制。理想中的治理模式可以表述为：
学校实行校院两级管理体制，由相关学科主管副校长召集院系负责人联席会议。学院作为人才培养、科学研究、学科建设的具体组织实施单位，实行自主管理，享有学校授权范围内的办学权、人事权和资源配置权。具有独立建制的学系和教学中心，享有与学院同样的权利和义务。大学保持学科发展的稳定与传统。院系增设、合并、分立、撤销需由相关院系学术委员会提出议案、上报学部、校学术委员会讨论，学科、事业规划委员会审议，校务会议（党政联席会）2/3以上通过始得实施。
院长（系主任）是学院行政主要负责人，对学院的行政事务行使管理权，负责执行院务委员会决定，院长在学校范围内代表本院。院长人选通过教授民主推荐（院务委员会选举）或学校组织公开招聘（院务委员会投票通过）等方式产生，经学校组织部门考察、党委常委会批准，由校长聘任。
学院（系）办公会议由院长、党委书记、副院长、副书记组成，集体决策学院日常事务。院务委员会（院务会议）是学院的最高决策机构，由院长、党委书记、副院长、党委副书记、教师科研人员代表组成，教师科研人员代表和管理人员比例不小于2：1。院务委员会讨论决定人才培养、科学研究、学科建设、人才队伍建设、思想政治工作和行政管理等方面的重要事项，院务会议定期召开，院长为当然的召集人。院系教职员全体大会（教代会）按1/5比例选举产生院务委员会委员。
院系设教授会，由全体教授（副教授）组成，选举或确定院长或系主任，选举院系学术委员会委员，投票确定教师的聘任与晋升，审议院系教学科研和财务人事等行政管理方面的重大事项。教授会作为教授治学和民主管理的重要形式，依据学院制定的教授会章程实行自治管理。院系学术委员会、学位委员会及学术常设专门委员会独立行使学术权力，维护学术自治。
院系设综合办公室、党委办公室、人事办公室、教学（务）办公室、科研办公室、学生工作办公室等职能部门，院系党政负责人与上述部门负责人组成综合管理委员会。学院实行独立的财务制度，接受学校财务部门指导监督。学校鼓励和扶植学院自主开拓资源。学院设置应有较宽的学科包容量，原则上涵盖至少两个领域相近或相关的一级学科。学院下可设系、教研室、研究所等学术机构。
三
《大学章程》的制定是一项既具有理论性又具有实际意义的极其复杂的工作。其具有理论性是因为，大学本身就是各种理论——包括与《大学章程》直接相关的教育学、法学、政治学、社会学、管理学，等等——的聚集地和生产地。《大学章程》如果不能具有理论上的张力，既不可能被大学的教授们审核通过，也不可能得到他们内心的尊重。从这个意义上说，《大学章程》必须要具有相当高的理论性，必须要让大学的教授们心甘情愿地接受并实施。其具有实际意义是因为，《大学章程》不是供在神龛里的摆设，它是要在现实生活中发挥实际作用的。人们要用它来规范协调各种各样的真实的社会关系。因此，《大学章程》如果不能具有实际操作性，它将是一纸空文。不仅如此，它还很可能会扰乱现有的治理格局——各种各样的人出于各种目的都会把《大学章程》作为支持自己主张的法律依据。从这个意义上说，《大学章程》的制定和出台可能不完全是学者头脑中的想像，必须要对现实生活有相当深刻的理解和洞察力，对人性要有极强的把握，甚至还要有一点点精明。完全依赖于理论推演出来的《大学章程》可能是失败的。
上述十个问题是我们在《北京大学章程》起草调研过程中曾经深入研究思考过的重要问题，有些有了初步的答案，更多的问题尚处于无解的状态。把这些问题和思考整理出来，既是对过往一段工作的记忆，更重要的是，也许会对未来的《大学章程》制定工作提供一些借鉴资料。
本文发表于《北京大学教育评论》2014年第12卷，合作者为北京大学教育学院硕士研究生汪峡。?
参考文献：
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