农民与土地关系是农村改革的一条主线。维护农村妇女土地权益，既是处理好农民与土地关系的重要内容，也是保障男女平等权利，建设法治中国的重要内容。关注农村妇女土地权益问题应当有两个视角：一是小视角，即以男女平等权利的视角关注妇女土地权益；二是大视角，就是除了从男女平等权利视角上关注妇女土地权益的维护外，还必须树立财产权保护这个无涉性别歧视的法治视角。在我国法治建设进程中，我们关注农村妇女土地权益这个问题，应当在坚持男女平等权利保护的基础上，更加重视财产权的全面依法保护，既重视男女平等权利的维护，又重视财产权利的法律保障。离开财产权的法治保障这个的宏观制度环境和政治生态，农村妇女即使获得与男子平等的土地权利，也可能在不受制约的公权力面前丧失殆尽。
当前，农村妇女土地权益受到侵害或得不到保障与实现的主要因素有以下几大方面：
一是已有的法律制度得到不贯彻落实。改革以来，针对农村妇女在土地财产权益方面的突出问题，各级政府、妇联以及专家学者和媒体都做出了不懈努力，共同推动了男女平等事业，强化了财产权利的保护。2005年修订的《妇女权益保障法》从立法上明确规定了农村妇女土地权益保障的内容。这是一部充分体现权利导向的立法。该法第32、33条对妇女在土地方面享有与男子平等的权利作了明确规定。《农村土地承包法》第30条对农村妇女承包地权益也作了明确规定。但一些地方仍然存在侵害农村妇女土地权益的现象。这不是缺乏法律制度，而是缺乏健全的法律实施机制。
二是有的法律条款规定不合时宜，或存在立法空白。随着时代的发展和社会进步，有的法律规定已滞后于实践发展的需要，存在不利于保障包括农村妇女在内的农民土地权益的内容。例如：《农村土地承包法》第26条第2款规定承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回。这为一些地方收回包括妇女在内的承包土地提供了法律依据。《土地管理法》第43条规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地；第47条规定征地按土地原用途补偿等等，不利于包括农村妇女在内的土地权益的保障与实现。《物权法》对土地承包经营权、宅基地使用权等赋权明显不充分，人为限制了包括妇女在内的土地权益。在立法方面，目前最缺的是有关农村集体经济组织的立法。长期以来，农村集体经济组织的法人地位不明确，农村集体经济组织成员资格的认定缺乏权威性的国家界定，各地在实践探索中的做法各异，有关权益纠纷不断。这是我国立法建设明显滞后改革发展实践的突出表现。
三是农村集体产权制度改革滞后。改革以前，我国建立了两个事关每个农民权益的重大制度结构，即城乡二元结构和农村集体所有制结构。城乡二元结构的特征是广大农民包括农村妇女与城镇居民权利的不平等，城乡要素严重分割。破除城乡二元结构的目标就是实现城乡一体化。传统的农村集体所有制的特征是产权的封闭性与产权的模糊性。改革的过程，实质上就是不断改革与突破这两个制度结构的过程，就是不断扩展农民基本权利、推动社会文明进步的过程。相对而言，农村集体产权制度的改革则明显滞后于市场化、城镇化和城乡一体化发展的需要。农村妇女的土地权益，与上述两个基本的制度结构密切相关。目前，除了长三角、珠三角、京津等经济发达地区和城市化快速发展的地区已经积极探索推进农村集体产权制度改革外，从全国而言，农村集体产权制度改革至今仍缺乏国家层面的顶层设计与制度规范。广大农民包括妇女的集体财产权益的保障与实现面临传统体制的严重制约。
四是一些地方强征强拆现象突出。非法强征强拆是侵害包括农村妇女在内的农民土地财产权利最严重的现象。农村妇女通过男女平等获得的土地权益，在不受制约的地方政府强征强拆中随时都有可能毁于一旦。最近十多年来全国各地爆发出来的强征强拆事件，严重侵害了包括农村妇女在内的农民的土地权益。例如，2009年11月13日早晨，成都市金牛区天回镇金华村妇女唐福珍在当地政府组织的恶性强拆事件中被迫自焚而死。2016年4月30日，海口市秀英区政府对琼华村进行强拆，执法人员暴打妇女、儿童的视频曝光，世人为之震惊。6月16日，长沙市岳麓区观沙岭街道茶子山村妇女龚雪辉在其家中被非法强拆活埋死亡。侵害财产权利往往又与侵害人身权利交织在一起。在非法强征强拆中，任性的地方权力不但严重侵害农村妇女的土地权益，而且危及农村妇女的人身安全，甚至剥夺农村妇女的生命权。
五是财产权利救济渠道不畅。农村妇女土地权益一旦受到侵害，最大的困惑往往是权利救济失灵。在信访渠道上，有的地方对因土地权益受到侵害的上访人进行截访，在劳教废止以前，一些地方以劳教的方式对待上访人。在过去的维稳体制中，有的地方和部门不是着力解决信访人反映的权益受损问题，而是逆天行事，着力解决反映问题的人，非法限制信访人的人身自由，或对之进行打击报复。在司法渠道上，有的地方法院要么对农村妇女土地维权案件不予立案，要么因法律规定不明确难以公正判决，要么因司法腐败而徇私枉法，要么判决了却执行不了，等等。司法不能成为维护社会公平正义的最后一道防线，这是国家治理扭曲和失败的重要表征。
总的来说，农村妇女土地权益受到侵害或保护不力，暴露了国家治理体系和治理能力存在的严重问题。维护农村妇女土地权益，是推进国家治理现代化的迫切需要。
男女平等是基本国策，保护财产权是法治的基本要义。在全面依法治国、加快建设法治国家进程中，维护农村妇女土地权益，关键是要树立财产权全面保护的法治思维，要在立法、执法、司法等各个领域体现法治理念和公平正义原则。具体建议有以下几方面：
一是要明确村民自治的权力边界和法律责任。村民自治作为我国农村治理的重要形式，是一项空前的农村民主政治实验，在启发民智、聚集民力、凝聚民心、表达民意等方面发挥了重要的作用。但在实践中，村民自治也存在许多认识偏差和行动问题，其中一条就是以少数服从多数的名义侵害村民个人的基本权利，产生了一种“多数的暴政”的现象。为此，我们需要进一步明确村民自治的权力边界，将自治权纳入法治的轨道，将村干部的权力关进制度的笼子里。村民自治必须在宪法和法律的框架内行事，自治权不得与宪法法律相抵触，不得侵犯村民的基本权利和个人自由。应当修改《村民委员会组织法》，明确村委会的权力边界及侵权责任，强化村民权利的保护。建议制定《村民自治法》，按照法治中国建设的新要求，对村民自治进行全面规范和提升，促进乡村治理法治化。
二是修改和制定相关法律，健全法律实施机制。与农村妇女土地权益相关的法律，有的需要修改，以进一步明确相关规定；有的需要重新制定法律，以弥补有关保障农村妇女土地权益上的法律缺失。关于《农村土地承包法》，应当取消《农村土地承包法》有关承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的应当将承包的耕地和草地交回发包的规定，明确保障进城落户农民的土地权益。耕地承包期应由30年修改为长久不变。要做好土地承包经营权确权登记颁证工作。凡确权到户到地的，可由农户家庭成员共同享有土地权益，内部协商解决有关问题。凡确权确股不确地的，必须明确农户每名成员的股份份额。关于《物权法》的修改，重点是要对土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权实行更充分的赋权与保护，使上述“三权”具备占有、使用、收益和处分的完整权能。现行《土地管理法》的计划经济色彩非常浓重，城乡二元土地制度分割明显，不利于市场化、城市化、城乡一体化的发展需要，不利于城乡统一的土地市场的形成，不利于土地财产权利的维护与实现，需要做重大修改。《土地管理法》的基本修改方向是，要显凸公民土地财产权的保障，建立城乡统一的土地市场，保障国有土地和集体所有土地两种所有制的平等地位，因公共利益需要征收土地并给予公正补偿等。建议在修改《土地管理法》的基础上，制定土地方面的母法——《土地法》。应当制定《农村集体经济组织法》《农村住宅法》等，全面加强涉农法制建设，尽快把农村财产权保护的法制建设提高到一个新水平。要拿出健全宪法、法律实施机制的实招，使宪法、法律真正得到良好的实施，公民的基本权利得到良好的保护与有效救济。
三是探索农村土地集体所有制的有效实现形式，深化农村集体产权制度改革。推进农村土地集体所有制的改革完善，要与市场化取向的改革、新型城镇化建设的要求、城乡一体化发展的方向相协调，与赋予和保障农民更多更充分的财产权利的相适应，探索实行集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置，按照股份合作制的方向全面深化农村集体产权制度改革，将农村土地农民集体所有体现在人人拥有集体产权股份上来。土地承包权是农民在集体经济组织内的身份性财产权利，所有集体经济组织的成员，不分男女老少，都平等享有。关键是要确立集体经济组织的成员身份资格，由此保障和实现成员身份权与享有的集体财产权相统一。在确定集体经济组织成员身份资格上，应当区分原始取得成员资格即初始成员资格与新增成员资格。同时要推进农村政经分离改革，区分农村社区成员权与集体经济组织成员权。
四是加快法治政府建设，推进司法改革。各级政府在维护妇女土地权益上发挥着主导作用，但如果政府的公权力不受监督与制约，则又可能严重侵害妇女的土地权益。一些地方政府非法强征强拆就是严重侵害妇女土地权益的典型案例。习总书记提出要将权力关进制度的笼子里，就是要建设法治政府，将政府的全部工作纳入法治轨道。要像全面从严治党那样，推进全面依法治国；像强力反腐败那样，强力反侵权。对各级政府来说，法定职责必须为，法无授权不可为，有权就有责，侵权要追究。面对一些地方暴力强征强拆严重侵害包括农村妇女土地权益的现象，迫切需要追究侵权组织和侵权个人相应的行政责任、党纪责任、民事责任和刑事责任。法律的权威在于实施，法律的生命也在于实施。暴力强征强拆实质上就是一些地方政府或有关部门、基层组织严重侵害公民财产权利的犯罪行为，应当追究侵权单位和侵权个人的刑事责任。要强化《刑法》有关单位犯罪的实施，依法追究侵害包括农村妇女在内的公民财产权利和人身权利的有关单位的刑事责任。建议修改《刑法》，明确将暴力强征强拆列为侵害公民财产罪。司法改革要着眼于司法公正，筑牢社会正义的最后一道防线，真正实践习总书记指出的那样，要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
五是加强妇女组织建设，创新妇女组织维权方式。要适应财产权利保护的新要求，进一步加强妇女组织建设，构建以各级妇联为主体、其他妇女组织为补充的多元妇女组织维权体系。第一，建议国务院及地方各级政府将作为议事协调机构的妇女儿童工作委员会改为各级政府的直属机构，其办公室不应设在各级妇联，而应当作为政府的工作部门单独设立。要充分发挥政府部门序列中的妇女儿童工作机构在促进男女平等、维护妇女各项基本权利、实现妇女自由而全面发展上发挥主导作用。第二，根据形势发展的新要求，进一步改革各级妇联组织，核心是要切实解决妇联组织和工作中存在的机关化、行政化等脱离妇女群众问题。要将妇联组织从异化了的行政官僚组织还原为社会组织。第三，积极培育和发展各种妇女组织，实现妇女组织发展的多元化。建议制定《妇女组织法》，在法治的轨道上大力发展和规范多元化的妇女组织，实现我国妇女组织由妇联的一枝独秀到各种妇女自我组织百花齐放的繁荣局面。
2016年9月1日
原载《中国经济时报》2016年9月9日
