【摘要】晚清之际，新疆和台湾先后建省。一是西北陆疆边陲，一是东南海疆重地，二者建省的背景、过程、方式和结果既有很多相似之处，也有诸多不同。新疆和台湾建省的经验很多：因时变通，顺势而为，及时调整边疆治理策略；政界和学界协同，中央和地方协调，共同制定边疆治理政策；仔细规划，稳健推进，建省新政得以认真贯彻实施；边疆地区政治、经济、军事、文化和社会建设并举；良好政策的落实需要高素质的官员群体。这对研究近代中国边疆治理方略有重要价值。

【关键词】新疆 台湾 建省 边疆治理 比较研究

晚清时，清政府对边疆地区采取强化治理举措，主要表现之一就是新疆和台湾建省。目前，学术界的相关研究取得了丰硕成果，①然而很少有学者把二者进行比较研究。②新疆和台湾建省是清政府在面临边疆危机的大背景下采取的积极举措，目的是加强对边疆的管理，增强边防力量，维护国家主权和领土完整。然而新疆地处西北内陆，受到沙俄以及中亚诸多外部势力的干涉，而台湾身处东南海疆，孤悬海中，受到日本和法国势力的侵扰，故此两地建省的背景、过程和结果虽有类似之处，但又各具特点。

一

晚清时中国西北边疆和海疆均面临着空前的边疆危机，西方列强对新疆和台湾的窥觊已严重威胁到中国边疆安全。边疆危机的加剧，迫使清政府不得不改变以往对新疆和台湾的治理方式。设置行省以强化统治，是大势所趋。因此，新疆与台湾建省在诸多方面具有相同点。

（一）新疆、台湾建省是晚清政府在边疆危机情况下为保疆固圉做出的积极举措

1840年后，西方列强不断鲸吞蚕食中国领土、领海。在东北和西北边疆，沙俄先后通过一系列不平等条约迫使清政府割让一百多万平方公里的领土，其中西北被割让40余万平方公里，使得原本新疆统治中心的伊犁反而变成边陲城市。同治年间，新疆伊犁爆发起义，清政府在伊犁的统治遭到重大挫折。内乱未消，外患接踵，浩罕军官阿古柏乘机入侵新疆；沙俄也趁火打劫，出兵强占伊犁，新疆面临着空前危机。重视西北边疆的左宗棠在收复新疆的战役开始前，已经筹划新疆治理新方式。他认为新疆应改设行省，以加强西北防御。

与新疆遥遥相对，作为我国东南海上门户的台湾，战略地位突出，成为列强窥伺的重要目标。同治十三年（1874），日本借口“牡丹社事件”，悍然出兵侵占台湾。清政府更加深刻认识到台湾战略重要性，因此对台湾治理态度开始有所转变。处理“牡丹社事件”的福建船政大臣沈葆桢奏请将福建巡抚移驻台湾，加强台湾防护。中法战争期间，法军侵占台湾的基隆和澎湖，封锁台湾海面，再次刺激了清政府官员的神经。在此背景下，左宗棠提议设立台湾省。

（二）晚清“海防”与“塞防”并重的国防理念的具体体现

新疆和台湾建省，不能仅仅放在传统的行政管理层面考虑，更应从中国国防战略的高度深入观察。中国疆域在经过数千年的发展和演变后，最终在清朝前期稳定下来。一个西起巴尔喀什湖、北至外兴安岭、南至南沙群岛、东至库页岛的庞大清帝国屹立在太平洋西岸。从地势看，中国是一个负陆面海的国家，这就决定了中国的国防战略必须是“海防”与“塞防”并重。西北地区位于我国地势的第二阶梯，历来被史家和政治家视为地理上游，舍弃西北就会丧失地理上的高地。故此，秦、汉、隋、唐、元、明诸朝，均对西北边陲积极经营，以保东部安全。另外，唐代以前，以关中平原为核心的黄河中下游地区是当时经济重心，且外部威胁也主要来自西北和北方。无论是从军事地理，还是从经济地理角度观察，加强“塞防”应是中国国防重点所在。

同时，中国东部和南部海疆广袤，历来是联系东亚、南亚和西洋的重要通道。海洋联系海岛，毗连富饶的沿海平原，舍弃海疆就会把广袤的东部平原直接暴露在敌人兵锋下。另外，自唐中期以降，太湖流域经济发展迅猛，经济重心已转移到东南沿海地区。近代以来，上海、厦门等沿海城市被迫开埠，要保护中国沿海经济，势必要增强中国海疆的管理力度，扩大军事防御范围。这样，增强海防成为中国国防的核心内容之一。

（三）两地建省均经过长期的舆论和实践准备

“立国有疆，制置方略各有攸宜”。③边疆建省，是古代中央政府边疆管理的重要内容。不过，长期以来，古代中央政府多据边疆的特殊之情，采用“因俗而治”的治理方式。④边疆设省，是清朝统治者面临前所未有的重大课题。如清廷所言：“新疆议设行省，事关始创，必须熟筹于事前，内能收效于日后。”⑤虽然清廷对边疆设省较为谨慎，但新疆和台湾两地设省也有长期舆论准备和坚实的实践基础。

首先，舆论准备。舆论准备就是学界和政界对边疆地区建省的建议与呼吁。早在1820年，学者龚自珍就发表《西域置行省议》和《御试安边绥远疏》两文，呼吁在西域建省。此后，魏源也在《西北边域考》及《答友人问西北边事书》等著作中倡言新疆设省。对此，目前学界予以高度评价，认为这为新疆建省的酝酿阶段。⑥

台湾建省的舆论准备则更早。乾隆二年（1737），内阁学士兼礼部侍郎吴金就在《敬陈台湾利弊请设专员弹压以重海防事者》中明确提出：“宜将治台（湾）另分一省，专设巡抚一员，带兵部侍郎衔，（抚戢）台湾地方，统辖文武，凡钱谷、刑名、考成、调遣、（荐）举、应劾，俱听其题奏办理。庶责任既专，就近稽查，则属员自不能掩饰废弛，于海防重地大有裨益。”⑦然而当时清廷坚持闽台合体治理，故没有同意。迨至同治年间，福建督抚多次因福建与台湾协饷分配而频生抵牾，台湾建省之议因之再起。光绪二年（1876），刑部侍郎袁保恒提议改福建巡抚为台湾巡抚。这引起李鸿章、沈葆桢、王凯泰、丁日昌等重臣的激烈辩论。该问题的争辩不休，对台湾海防建设带来严重影响。光绪十一年（1885），左宗棠上奏《复陈海防应办事宜请专设海防全政大臣折》和《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》，从战略上论述了海防建设和台湾建省的重要性、必要性和可行性，为台湾建省提供了最重要的舆论准备。

其次，实践基础。行省制度是国家地方行政制度的重要内容，处于第一层次。行省之下设立府、州、厅、县等若干行政层级。新疆和台湾地区设立府、州、厅、县等行政制度，为最终的行省建立奠定了实践基础，这正是清廷建省时所要求的“先实后名”。⑧

清政府在确立新疆军府制的同时，还针对新疆内部特点，分别建立起州县制、伯克制和扎萨克制。其中，州县制主要施行于乌鲁木齐以东的汉人移居较多地区。乾隆三十八年（1773），清政府在巴里坤设置镇西府，附府建立宜禾县，改乌鲁木齐为迪化州，置昌吉县，隶属镇西府。此后，清廷又在乌鲁木齐设立镇迪道，升迪化为直隶州，领吉昌、阜康、绥来（即玛纳斯）三县以及呼图壁巡检、吉木萨县丞；镇西府则下辖宜禾、奇台二县，吐鲁番、哈密二厅；库尔喀喇乌苏、精河、喀喇巴尔噶逊粮员各一人。新疆上述地区府、州、厅、县的设立，为新疆建省奠定基础。

台湾在建省之前，康熙二十三年（1684），清政府置台湾府，治今台南，辖台湾、凤山、诸罗三县，隶属福建省管理。雍正初年，清廷又添设了彰化县、淡水厅和澎湖厅，共有1府4县2厅。乾隆年间，改诸罗县为嘉义县。嘉庆年间，增设噶玛兰厅。“牡丹社事件”后，福建船政大臣沈葆桢加快台湾行政建设步伐。台湾府增设恒春县和卑南、埔里社二厅；新建台北府，改淡水厅为淡水县，噶玛兰厅为宜兰县，新设新竹县和鸡笼厅。至此，建省前，台湾已经设立2府8县4厅，为台湾建省奠定坚实基础。

（四）清廷坚持“内外相维”原则，“分而不分，不合而合”，新疆隶属陕甘总督，台湾则是隶属闽浙总督

行政区划就是国家为进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。每个行政区划就是国土上一个个权力板块，每个行政区的长官手握地方大权。自古以来，中央政府一向害怕地方做大，尾大不掉。作为加强对地方控制手段之一，中央政府往往在地方各行政区划之上，再设立跨越几个行政区的官员。自明中期以降至清朝，各省最高行政长官为巡抚，巡抚之上设总督，统辖一省或二三省。这就形成一个权力链，把各个行省串联起来，形成“内外相维”、互相掣制的管理体制。同样，对于新疆和台湾这两个重要边疆省份，清政府也不敢完全把权力放给新疆和台湾的巡抚，而是分别命名为“甘肃新疆巡抚”和“福建台湾巡抚”，分隶陕甘总督和闽浙总督。较之当时全国的其他行省巡抚名称，这两个行省巡抚名称尤为独特，而这正是清廷匠心独运之处。

关于新疆建省，左宗棠和刘锦棠的不同在于，左宗棠建议新疆要另为一省，而刘锦棠则建议把新疆和甘肃合为一体。⑨光绪八年（1882），他在《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》中明列三大理由。一是，新疆当时所设各厅州县，“总共不过二十余处，即将来地方日益富庶，所增亦必无多”，难自成一省；二是，新疆和甘肃，地理毗连，形同唇齿，应一体考虑；三是，新疆孤悬西北，所需粮饷等皆来自陕甘。若把甘肃、新疆划分两省，则新疆不免孤悬绝域，难以自存，“故新疆甘肃势难分为二省”。⑩刘锦棠的三个理由合理且充分，得到清廷的认可。光绪十年（1884），清政府正式任命刘锦棠为“甘肃新疆巡抚”，颁给其关防亦是如此。另，为统筹新疆甘肃两省事务，陕甘总督关防内有“兼管甘肃巡抚”字样。

自康熙朝始，台湾及其附属岛屿一向隶属于福建省，台湾与福建形成紧密联系。自乾隆朝以来，吴金、袁保恒等谏言台湾建省者，均强调台湾应单独建省，设立台湾巡抚。左宗棠在《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》中也强调把福建巡抚改为台湾巡抚。清廷最初也同意左宗棠的建议。光绪十一年（1885）九月初五日的圣谕中就明训：“着将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎，福建巡抚事即着闽浙总督兼管，所有一切改设事宜，该督抚详细筹议奏明办理。”（11）很快，闽浙总督杨昌浚回奏：“台湾虽设行省，必须与福建联成一气，如甘肃、新疆之制。”刘铭传也在《遵议台湾建省事宜折》中认为：“台湾本隶福建，巡抚应照新疆名曰‘福建台湾巡抚’。凡司道以下各官，考核大计闽省由总督主政，台湾由巡抚主政，照旧会衔。巡抚一切赏罚之权，仍巡抚自主，庶可联成一气，内外相维，不致名分畛域。”他建议清廷仿照陕甘总督关防之例，闽浙总督关防内添铸“兼管福建巡抚”字样，得到清廷采纳。

（五）分省而治，培养中国边疆的战略支撑点，左宗棠对新疆、台湾建省做出重要贡献

新疆建省，左宗棠功绩直越，他是新疆建省的倡导者、规划师和实践人。光绪元年（1875），左宗棠在给友人刘克庵的书信中就坦言：“近奉谕旨，以海防机括，视塞防之得手与否，督办新疆军务，重在防俄罗斯之与英勾结以谋我，不在讨回也。”他认为，此事应“须规画久远，如划分疆界，驻兵置守，立省设郡县，定钱粮，收榷税诸多大端，非二三年之久不能筹定”。（12）这是左宗棠首次提出在新疆设省。他是新疆建省的重要倡导者。

此后，左宗棠在《遵旨统筹全局折》、《复陈新疆情形折》和《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责折》中从防止沙俄侵略、改革新疆的政治经济、加强新疆边防和节约国家开支立论，阐述新疆建省的重要性与必要性，把收复伊犁和改建行省统一考虑，并对新疆建省的内部行政区做了详细规划，他是新疆建省的重要规划师。

台湾建省之议，始于乾隆二年（1737）的内阁学士兼礼部侍郎吴金。（13）迟至光绪二年（1876）刑部侍郎袁保恒提议改福建巡抚为台湾巡抚，（14）但遭到清廷反对。鉴于海防压力日增，台防日臻紧要，左宗棠于光绪十一年（1885）六月十八日上奏《复陈海防应办事宜请专设海防全政大臣折》和《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》。他对此前关于台湾是否设巡抚的诸多观点一一剖析，认为：“王凯泰因该地瘴疠时行，心怀畏却，故沈徇其意，而改为分驻之议；而丁日昌所请重臣督办，亦非久远之图；皆不如袁保恒事外旁观，识议较为切当”。他分析台湾建省的重要性和可行性：“夫台湾虽系岛屿，绵亘亦一千余里。旧制设官之地，只滨海三分之一。每年收榷关税，较之广西、贵州等省，有盈无绌。倘抚番之政果能切实推行，自然之利不为因循废弃，居然海外一大都会也。且以形势言，孤注大洋，为七省门户，关系全局，甚非浅鲜。”而在台推行新的政策，如训练军队、整顿吏治、培养风气和疏浚利源等项，“非有重臣以专驻之，则办理必有棘手之处”。故此，他认为：“惟有如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，所有台湾一切应办事宜，概归该抚一手经理。庶事有专责，于台防善后大有裨益。”至于台湾建省后可能出现因分省而接济难通的问题，他认为不足为虑。因为一则台湾当地产米甚富；二是台湾与内地只有一水之隔，便于贩运。至于协济饷项，只要规划合理，亦可解决。接着，左宗棠又阐述了对台湾建省与福建省的协济和分权的解决方法：“分省之后，饬下部臣，划定协饷数目，限期解济，由台抚臣督理支用，自行造报，不必与内地照商，致多牵掣。委用官员，请援江苏向例，于各官到闽后，量缺多少，签分发往。学政事宜，并归巡抚兼管。勘转命案，即归台湾道就近办理。其余一切建置分隶各部之政，从前已有成议，毋庸变更。”（15）

需要注意的是，左宗棠的新疆和台湾建省方案，有一个非常明确的思想，就是新疆和台湾单独建省，分省而治，在行政上分别与毗连的甘肃省和福建省划分界限。这是为了突出和强调新疆与台湾两地的重要性，把新疆和台湾培养成中国在西北陆疆和东南海疆两大方向上自主性较大的战略支撑点，却没有充分考虑到新疆与甘肃、台湾与福建的紧密联系。另外，新疆幅员辽阔且与甘肃有沙漠相隔，孤悬西北；台湾及其附属岛屿与福建有海峡相阻，孤悬海中。地理上的不便，可能会带来中央对两地控制力的减弱，这是清廷不愿看到的。因此，当刘锦棠提出新疆与甘肃合为一体，杨昌浚和刘铭传提出台湾与福建联成一气时，他们的建议很快得到清廷认可。左宗棠在新疆和台湾建省上更多强调两地的自主权，突出建成国防战略支撑点；而刘锦棠、杨昌浚和刘铭传则更多强调两地与毗邻省份的向内联系，突出“内外相维”，“分而不分，不合而合”。这是他们在边疆建省思路的最大不同。但无论怎样，左宗棠为两地建省做出了卓越贡献。

（六）新疆和台湾建省均促进当地社会经济文化发展

新疆建省，在很大程度上医治了同治年间新疆大动乱造成的社会动荡，社会逐渐恢复安定，经济复苏并有新发展，文教事业也有起色。刘锦棠于光绪十三年（1887）颁布招垦章程，当年便安插土、客1090户，新垦土地19000余亩。（16）截至当年三月，新疆全省各族人口共计266959户，1238583口。南北两路三道所属共有荒、熟地11480194亩有余，共征本色粮276051石，本色草14902701斤，征银59148两有余。其中熟地每年应征本色粮203209石，应征本色草13958216斤，征银57952两。（17）新疆建设在经济上取得显著成效。迨至宣统三年（1911），新疆仅熟地一项就增至10554705万亩，应征粮302407万石。（18）除传统农业外，建省后新疆的棉花、蚕桑和葡萄等产业也获得迅猛发展。仅吐鲁番直隶厅一地，“岁产草棉三百余万斤，葡萄二百万斤”。（19）鄯善、温宿、莎车、疏勒、和阗等地也成为重要产棉地。左宗棠和刘锦棠特别重视新疆蚕桑业的发展，特在疏勒设立蚕桑局，从蚕桑业发达的吴越聘请桑工、织工40余人在新疆传授植桑和丝织技术。光绪三十三年（1907），新疆布政使王树楠又聘请浙江绍兴人赵贵华在南疆巡讲蚕桑改良技术。经过努力，南疆丝织不仅质量获得大幅提升，产量也大增。和阗一地种桑300万株，织户1200余家，年外售英俄两国茧27万斤、丝8万斤、优质丝绸3万余匹。莎车年产蚕丝3万斤，叶城年产茧10万余斤、丝1万余斤。（20）

文教卫生建设是新疆建省的重要内容之一。推行新的文教建设，一方面为了“化彼殊俗同我华风”，另一方面也是让新疆普通百姓能直接领会政府政令精神，不致出现此前“汉回彼此扞格不入，官民隔阂，政令难通”的不利局面。左宗棠率军进疆平叛后，广设义塾，教授汉、回、维吾尔族儿童学习汉文，刊发讲授《千字文》、《三字经》、《百家姓》、《孝经》、《小学》、《六经》、《杂字》、《四字韵语》、《诗经》、《论语》、《孟子》等经典，教习幼童临摹汉字。张曜则出《圣谕十六条附律易解》一书，“中刊汉文，旁注回字刊发，缠民见者宝贵”。光绪六年（1880），新疆设立义塾37所。（21）经过两年发展，义塾增至77所。（22）刘锦棠又颁布奖赏措施，在每个义塾中选拔一二名优秀者，送往甘肃学堂深造。（23）此后，袁大化将义塾与维吾尔族乡绅所办学塾合并，实行汉语、维语的双语教学。（24）新政期间，新疆开始兴办法政学堂、中俄学堂、实业教员讲习所、陆军学堂和师范学堂等一批新式学堂，培养新式人才；派遣优秀学生赴阿拉木图留学，学习先进技术。（25）总之，新疆建省后，文化教育事业有较大发展，培养了许多具有新思想新学识的人才。光绪九年（1883），刘锦棠还从内地招募痘医，在新疆哈密、巴里坤、昌吉、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、喀什噶尔、叶尔羌等九处分设牛痘局，一面免费为天花患者提供治疗，一面选择少数民族儿童入局学习，大力培养当地医学人才。经过努力，终于遏制了长期在新疆肆虐的天花疾病，挽救众多生命。（26）

台湾建省后，刘铭传在“抚番”、清赋、交通和文教等方面展开工作。台湾山区居住着大量土著民族，被清廷称为“生番”。刘铭传入台后，即把“抚番”工作提上日程。光绪十二年（1886）四月，他在淡水东南的大嵙崁地方设立全台抚垦总局，下设大嵙崁、恒春、番薯寮等七个抚垦局，采取剿抚并用，开山抚番。一月后，已招抚400余社，归化7万余人，成效巨大。（27）仅台北府地区，垦辟新旧荒地多达7万余亩，“沿山番地，种茶开田，已无旷土”。（28）刘铭传积极推广茶叶种植，在1871-1896年的26年间，台湾茶叶出口增长近12倍。另外，刘铭传还派人到江、浙、皖等省学习植桑技术，从上海和广州引进优良蚕种，大力扶植台湾蚕桑业的发展，取得显著成效。（29）刘铭传还尽力在煤矿开采、樟脑出口等方面促进台湾经济发展，虽限于时局等各方面因素，效果不佳，但这不能抹杀他的功劳。

文教方面，刘铭传在“抚番”的同时，还在台北府设立番学，招纳当地土著头目弟子20人，聘请3名教员讲授汉文、算学、官话、台湾话和礼仪等内容，并且每3天出游一次，与汉人交流。他还时常亲临学堂，检验学徒功课，极力奖励。光绪十二年（1886），刘铭传在大稻埕设电报学堂，培养电报人才。次年（1887），他延请英国人布茂林为教习，教授西学；聘汉文教师教授中国经史文学。一年后，刘铭传又拟请老师教授图算、测量、制造之学。（30）他还在新设州县添设学堂，增加学生150名，并拟请把基隆厅、台湾和彰化三地学堂均改为大学；新竹、宜兰、云林等县学堂改为中学；苗栗县学堂改为小学。（31）在刘铭传的领导下，台湾地方官员也多能关注文教建设。光绪十二年（1886），台湾县知县沈受谦建立蓬壶书院。次年（1886），苗栗县建立英才书院。光绪十九年（1893），台湾布政使司沈应奎在台北府建立明道书院，基隆厅则建立崇基书院。（32）由此可见，建省后的台湾文教事业有较大发展。

二

新疆、台湾建省在建省背景、建省方式、建省内容和建省结果等方面有很大不同。

（一）新疆、台湾建省背景不同

19世纪以降，新疆多次发生变乱，社会经济受到很大破坏。特别是经过同治年间的大动乱，清朝在新疆的统治秩序几乎“荡然无存，万难再图规复”。（33）伊犁将军所统辖的军政系统，伯克与扎萨克这两种民治制度，均受到严重的冲击和破坏，已无法满足当时政治需要。建省前，清朝在新疆旧的统治秩序已经出现很多弊端，新疆军事官员“民隐不能周知”；“治兵之官多，治民之官少，而望政教旁敷、远民被泽，不亦难哉”；伯克等头目人等“以官意传取，倚势作为，民知怨官，不知怨所管头目”，（34）诸如此等。官民隔阂，造成民情不能上达，政令不能下通，官民矛盾日渐加深，也在一定程度上引发同治年间的大动乱。这说明原来旧制已不能适用新疆形势的发展。同时，沙俄趁火打劫，侵占伊犁；阿古柏侵略军占领南疆广大地区，均对新疆军府制打击甚重。废旧制，立新制，已是时代需要。同治年间新疆大动乱，以暴力形式打破了原来旧制，在客观上为新疆建省扫除了障碍。

台湾建省背景主要是来自日本和法国的海上威胁。同治十三年（1874），日本找借口侵犯台湾，爆发“牡丹社事件”，造成东南沿海紧张局势。后虽经调解处理，但清政府开始意识到台湾对东南海防的重要性。光绪十年（1884），中法战争爆发。法国海军进犯台湾的基隆和澎湖，并封锁台湾海峡。台湾再次面临着被列强侵占的危险，而东南海疆遭受的威胁则进一步加剧。加强台湾管理力度，增强东南海疆防卫力量，已是刻不容缓。故此，左宗棠在光绪十一年（1885）上奏清廷，建议尽快建立台湾行省。

（二）以置巡抚为建省标准，新疆是自下而上的建省过程，台湾则是自上而下的建省过程

行省建立，学界一般以行省最高长官的任命为准。光绪十年（1884）十一月十一日，清政府颁发上谕，任命刘锦棠为新疆巡抚，魏光焘为新疆布政使，标志着新疆省的正式建立。（35）其实新疆建立行省，经历了6年的精心准备。如前文所述，新疆建省为边疆建省始创，清廷对此极为慎重。光绪四年（1878）十一月，清廷上谕明示左宗棠：“总期先实后名，俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效。”次年（1879）九月，清廷再次谕令左宗棠：“新疆地方愚习未除，自应规划久远，移其风俗，俾其就范。”（36）正是在此指导思想下，左宗棠和刘锦棠大力经营，采取稳打稳扎的战术，收复一城，重建一城，改造一城。通过设立善后局，左、刘二人把内地州县制度和相应的经济、文教、社会建设，在收复之地第次推广开来，真可谓“新栽杨柳三千里，引得春风度玉关”。

左宗棠在新疆期间，行政上已经恢复了北疆和东疆的州县制度，设立镇迪道，下辖吐鲁番直隶厅。光绪九年（1883）四月，刘锦棠在提出新的建设方案后，裁撤原设的善后局，改设道、厅、州、县，在南疆设立阿克苏、喀什噶尔二道，下辖乌什直隶厅、喀喇沙尔直隶厅、库车直隶州、英吉沙尔直隶厅、和田直隶州以及拜城县和沙雅尔县等。（37）光绪十年（1884），在被任命为“新疆甘肃巡抚”后，刘锦棠于次年（1885）实授南疆各州县官员。（38）

总体而言，新疆建省是先从州县办起，有州县之实效后，再建立行省。当然，在建立行省后，刘锦棠又进一步完善之。特别是在光绪十四年（1888），刘锦堂奏请在新疆西北添设伊塔道，归巡抚节制，改伊犁抚民同知为知府，治绥定城，以绥定县为附县，管辖广仁、瞻德、拱哀、塔勒奇四城，（39）次年（1889），获清廷允准。在新疆军府重镇伊犁地区设立州县，标志着行省制度在新疆全境内的确立。

与新疆建省的过程相反，台湾建省是清廷谕令建省，福建台湾巡抚刘铭传然后再开展具体的建省工作，这是自上而下的建省过程。光绪十一年（1885）九月初五日，清廷谕令台湾建省，“所有一切改设事宜，该督抚详细筹议，奏明办理”。然而，已被任命为台湾巡抚的刘铭传却在十月二十七日呈上《台湾暂难改省折》，但被清廷否定。（40）次年（1886）六月十三日，他与时任闽浙总督的杨昌浚联衔上奏《遵议台湾建省事宜折》，提出包含16项内容的具体建省方案。台湾建省的大幕正式展开。

清朝在新疆各战略要地均建有相对完备的城防，新疆建省主要是修复城垣，而台湾建省则要迁移省垣至彰化。另造城垣衙署，耗费巨大，一时难以筹集，而台湾东部山区还有大量生番存在，所以刘铭传认为应以“办防、清赋、抚番为急务”。（41）各地州县城垣衙署建设工作自然就需在边防、清赋和“抚番”工作完成后再进行。经过两年经营，“生番归化，狉榛之性，初就范围，尤需分道拊循，藉收实效”，添设改设州县工作正式提上日程。光绪十三年（1887）八月十七日，刘铭传上《台湾郡县添改裁撤折》，提出台湾州县建设方案。彰化，当全台适中之地，应建立省城。“分彰化东北之境，设首府曰台湾府，附郭首县曰台湾县。将原有之台湾府县改为台南府、安平县。嘉义之东，彰化之南……拟添设一县曰云林县……拟分新竹西南各境，添设一县曰苗栗县……拟添没……台东直隶州，左界宜兰，右界恒春”。（42）经过此次划分，台湾由建省前的2府8县4厅，改为3府1直隶州11县3厅。光绪二十年（1894），又添设南雅厅，至此，台湾建省的行政工作全部完成。

（三）新疆建省重视政治、经济、文化而忽视军事，台湾建省则政治、经济、军事三项并举

通观新疆建省期间左宗棠和刘锦棠的奏议，不难看出，左、刘二人的治疆思想和举措多是政治、经济和文化方面，军事建设不足。新疆地处西北边陲，是中原内地的屏障，没有强大的边防力量，则相当危险。为平定阿古柏之乱，收复新疆，左宗棠率大军入疆作战。当时入疆大军的刘锦棠、张曜、金顺等马步官弁约5万余人。庞大的军队，需要大量军饷。而此次入疆作战的军饷一直是困扰清廷的大难题。光绪七年（1881）七月，刘锦棠就奏请裁撤官弁，以节军饷。（43）次年（1882）三月，他又认为“顿兵绝域，本难久恃，故有随时裁撤各营之请”。（44）与此同时，刘锦棠开始裁撤卓胜军、湘军、楚军、左宗棠亲兵、旌善马队和自己部属的马步弁勇。经过此番裁撤，新疆驻军当年仅有25000余人。（45）驻疆军力过少，而防护新疆辽阔疆域，实属拮据，又无关内调拨换防之军，新疆军力实属不足，以至于已经离开新疆的左宗棠不得不在当年九月上奏《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》，呼吁“拟请除业经裁撤各营外，以后暂缓裁撤”。（46）虽然刘锦棠陈奏新疆应额设兵力为31000人，（47）但实际上并没有达到该数。光绪十年（1884）三月，新疆总兵力不过28000余人。（48）另外，左宗棠和刘锦棠虽在平叛期间引进大炮等新式武器，并拟定在阿克苏设立制造局，在库车设立火药局，但均无果而终。这显然是个很大遗憾。直到新政期间，新疆才开始编练新军，不免有点姗姗来迟。

反观台湾，可以发现刘铭传则把防务列为台湾三大亟须筹办事宜之一。他一再强调“防务为治台要领”。（）49“惟办防一事，尤为台湾最重最急之需”。（50）于是，刘铭传采取修建防御工事、建造军工厂、修建铁路和电报局、购买轮船等一系列举措，努力在较短时间内建成独立作战体系，增强台湾边防力量。刘铭传先后在台湾海防重地澎湖列岛、基隆、沪尾、安平、旗后等地修建新式炮台。刘铭传在引进一万余杆新式后膛洋枪的同时，于光绪十一年（1885）在台北设立机器局厂，生产子弹火药。光绪十四年（1888）进行扩建，可以生产炮弹。另外，刘铭传鉴于“电报关系海防交涉重务”，（51）他于光绪十二年（1886）在台北设立电报总局，架设了沪尾至福州、安平至澎湖、基隆至台北等通讯路线。他还认为“修铁路既成，调兵极便，何处有警，瞬息长驱，不虑敌兵断我中路”。（52）光绪十三年（1887年）六月，台湾铁路动工，虽几经挫折，但至光绪十九年（1893年）十一月，基隆至新竹之间的铁路终于建成，全长180余里。此外，刘铭传还多次奏请购买新式轮船，便捷台湾与福建交通等。经过努力，台湾购得快船二艘，小轮船四艘，驳船和挖泥机器船各一艘。（53）另外，刘铭传还改编原来官兵，留强汰弱，加强训练；增设团练，发展民间军事力量。这些举措的实施大大增强了台湾的边防力量，为后来抵御日军入侵起到积极作用。这均体现出刘铭传杰出的军事才能和战略远见！

（四）新疆建省工作得到继任者的后续完善，而台湾建省事宜则因被日本割占而中断

经过左宗棠和刘锦棠的积极努力，新疆建省取得显著成效。继刘锦棠之后，魏光焘、陶模、饶应祺、潘效苏、吴引荪、联魁、何彦升、袁大化等新疆巡抚多能沿着左、刘开辟的道路，继续建设新疆。良好政策贯彻的持续性开始彰显巨大效能。随着新疆“生齿日众，边境安谧，岁事屡丰，关内汉、回携眷来新就食、承垦、佣工、经商者络绎不绝，土地开辟，户口日增”。（54）清政府不得不对原设州县进行调整、补充，至光绪二十八年（1902），新疆全省“设道四、府六、厅十一、直隶州二、州一、县二十一、分县二”。（55）特别是在晚清新政期间，新疆开始步履蹒跚地迈入近代化发展进程，这是非常可喜的。

反观台湾，虽经刘铭传竭力经营，然凭一人之力，终难力挽狂澜。刘铭传诸多创设只是开创新局面，更需后继者开拓发展，方能彰显建省绩效。然而不幸的是，继刘铭传之后，邵友濂不仅未继承刘铭传的政策，反而多予以废除。光绪十七年（1891）裁撤西学堂，次年又废除番学。（56）台湾建省进程大挫。台湾史家连横甚为惋惜，“此则台人之不幸”。（57）然更不幸之事则接踵而至。中国在甲午战争中战败，被迫签订《马关条约》，把台湾割给日本，断送了台湾建省的进程。台湾的失去，不仅使得10余年建省的成果付之东流，更大危害则是造成中国东南海疆门户洞开，给中国海防带来极大威胁。

三

晚清时新疆和台湾建省，是近代中国历史的大事之一，对历史发展有重要意义。两者之间既有相同之处，又有迥异内容，更有着密切联系。

首先，两者均是当时中国政府面对内部和外部压力而做出的正确决策。两地建省，是中国中央政府治理边疆政策和模式的重大变革，其意义不仅是对传统行政管理的巨大革新，更是近代中国国防战略的重大变化。塞防和海防并重，已是大势所趋和亟待解决的大课题。左宗棠从建设中国边疆战略支撑点的大局出发，大力呼吁新疆、台湾建省，并亲身规划和践行新疆建省，为两地建省做出卓越贡献。虽然同意两地建省，但清政府出于“内外相维”的原则考虑，对左的方案进行微调，更多强调新疆与甘肃、台湾与福建的联系，体现了中央加强对地方行政权力控制的传统，这虽有利于加强边疆与内地政治联系，但也在一定程度上限制了新疆和台湾的发展。

其次，两地建省仍存在很多不同地方。从建省背景看，新疆不仅有平定叛乱的使命，更有驱赶外敌、收复疆土的重大任务，任务多样。而台湾则主要是抵御外敌入侵，任务相对单一。从建省方式看，新疆建省是先实后名，自下而上，稳中求进，因为新疆建省是史无前例，更需谨慎为上。而台湾建省则是自上而下进行，因为已有新疆建省先例可以借鉴。从建省内容看，新疆建省偏重于政治经济文化等，军事建设色彩不浓；而台湾建省则政治经济文化和军事并举，但以军事建设为重。从建省结局看，新疆后继地方大员多能沿承左、刘政策，把建省事业不断推进，并基本维护了边疆稳固。而台湾的后继地方大员则不能延续刘铭传的正确举措，建省进程受挫。更为严重的是，清政府割让台湾予日本，不仅葬送了台湾建省的成果，更丧失国土海疆，对国防建设造成巨大危害。

再次，新疆与台湾建省之间存在密切联系。新疆建省在前，台湾建省在后，前者的经验教训对台湾建省提供直接借鉴，发挥示范作用。前文已述，清廷和刘铭传在筹划台湾建省事宜时多次提及新疆建省，更在很大程度上模仿前者。另外，左宗棠、杨昌浚等封疆大吏均是先投身于新疆建省，后来则或直接或间接参与了台湾建省工作，这对台湾建省的顺利推进作用重大。

最后，“察同察异求规律”。这既是史学研究的追求，也是史学研究的使命所在。通过前文比较研究，似可得出以下五点启示。一是因时变通，顺势而为，及时调整边疆治理策略。近代的清帝国，边疆危机空前，既有外敌入侵，又有内部动荡。面对内外困局，一些有识之士审时度势，大声呼吁要因时变通，顺势而为，及时调整边疆治理策略，加强对边疆地区的管理，维护国家主权和领土完整。正是在此背景下，清政府才最终同意调整边疆治理政策，改置建省。另外，新疆和台湾地区实行的州县管理模式，以及边疆与内地积极有效的政治、经济和文化联系，则在此时成为政策调整的内在驱动力。边疆地区建省改制，是清代边疆治理方式的质变，更是长期加强边疆管理的内在积累结果。而实现从量变到质变的飞跃，则需要清政府及时、准确抓住时机。诚如左宗棠所言：“盖以地形无今昔之殊，而建置则有因创之异。穷变通久，因时制宜，事固有不容己者。”（58）二是政界和学界协作，中央和地方协调，共同促进边疆治理政策制定。“天下兴亡，匹夫有责”。边疆安危，关系天下兴亡。经世致用，学问报国，是学人的责任。龚自珍、魏源等学者关心边疆，研究边疆，提出边疆治理方案，正是履行学人的责任，其研究成果也为左宗棠等政府大员借鉴吸收。制定边疆治理政策，更需中央政府和具有治边经验的边疆大吏们的协调处理。由前文可知，无论是清廷京官还是边疆大吏，均能对边疆治理提出自己建议，通过协调斟酌，选优汰劣，最终制定既符合国家民族利益又切实可行的方案。这正是新疆和台湾建省决策的重心所在。三是仔细规划，稳健推进，建省新政得到认真贯彻。虽然新疆和台湾建省均有前期舆论和实践准备，但要大规模、大范围调整边疆治理政策，仍需谨慎细致，仔细规划。左宗棠、刘锦棠和刘铭传，他们对建省均进行了详细规划。再者，清政府一再强调“刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难遽定”。（59）这也有一定合理性。收复失地后，善后措施跟进，尽快恢复社会秩序，让人民安居乐业。步步为营，稳健推进，自然会收到实。四是政治、经济、军事、文化和社会建设并举。边疆建省改制，绝不仅仅是行政管理模式的转变，更是边疆地区经济、军事、文化和社会建设的新开始。从上文论述可见，新疆和台湾建省过程中，均不是简单的设立府州厅县，而是同时进行经济、军事、文化和社会生态建设。虽然两地的建设内容有所偏重，但是上述逐项建设还是得以进行，特别是经济、文化和社会建设均得到很好实施。五是良好政策的落实需要高素质官员群体的持续推进。良好政策能否发挥效能，关键在于是否得到连续良好执行，而执行之人则需是先后相继的高素质官员群体。左宗棠向来重视用人之道，他在同治二年（1863）就在奏折中阐述其用人思想：“戡乱之道，在修军政，尤在饬吏事。军政者，弥乱之已形；吏事者，弥乱之末发也。用人之道重才具，尤重心术。才具者，政事所由济；心术者，习尚所由成也。”（60）左宗棠在筹划新疆建省过程中，尤为重视人才的选拔任用，大力整饬吏治。继左宗棠之后，刘锦棠也对此非常重视。正因如此，在左、刘之后的新疆主政者多能精心治理，沿着前任开辟的道路，开拓进取，新疆建省亦取得良好效果。反观台湾，刘铭传之后的主政者，不能有效执行前任开创的诸多举措，建省进程受到沉重打击。

注释：

①相关著作主要有华企云编著：《新疆问题》，大东书局1931年版；洪涤尘编著：《新疆史地大纲》，正中书局1935年版；曾问吾：《中国经营西域史》，商务印书馆1936年版；秦翰才：《左文襄公在西北》，商务印书馆1945年版；[美]费正清、刘广京编，中国社会科学院历史研究所编译室译：《剑桥中国晚清史（1800-1911）》下卷，中国社会科学出版社1985年版；孙占元：《左宗棠评传》，南京大学出版社1995年版；马大正、刘逖：《二十世纪的中国边疆研究——一门发展中的边缘学科的演进历程》，黑龙江教育出版社1997年版；钟兴麟：《新疆建省述评》，新疆大学出版社1993年版；余太山主编：《西域通史》，中州古籍出版社2003年版；马大正主编：《中国边疆经略史》，中州古籍出版社2003年版；张炜、方堃主编：《中国海疆通史》，中州古籍出版社2003年版；苗普生、田卫疆主编：《新疆史纲》，新疆人民出版社2003年版；马大正等：《新疆史鉴》，新疆人民出版社2006年版；连横：《台湾通史》，众文图书股份有限公司1979年版。论文主要有许良国：《台湾建省之议应始于乾隆二年》，《学术月刊》1982年第2期；纪大椿：《论清季新疆建省》，《新疆社会科学》1984年第4期；牛济：《左宗棠与新疆改设行省》，《湖南师大学报》1985年第4期；汪敬虞：《建省前后的台湾经济》，《历史研究》1987年第5期；高永久：《论刘锦棠与新疆建省》，《中国边疆史地研究》1995年第1期；吴福环：《我国边疆治理制度近代化的重要举措——论新疆建省》，《新疆大学学报》1995年第4期；陈理：《左宗棠与新疆建省》，《中央民族大学学报》2001年第3期；苏德：《试论晚清边疆、内地一体化政策》，《中国边疆史地研究》2001年第3期；邓孔昭：《试论刘铭传的台湾建省方案》，《台湾研究集刊》2005年第4期。

②参见杜继东：《清末新疆建省研究综述》，《西部历史环境与文明的演进——2004年历史地理国际学术讨论会论文集》，商务印书馆2005年版。

③左宗棠：《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》，《左宗棠全集》第6册，岳麓书社2009年版，第179页。

④陈跃：《因俗而治与边疆内地一体化——古代中央王朝治边政策的双重变奏》，《云南师范大学学报》2012年第2期。

⑤左宗棠：《附录上谕：谕左宗棠开设新疆行省不为无见着将经理南北各城情形随时详悉具奏》，《左宗棠全集》第7册，第178页。

⑥参见马大正、刘逖：《二十世纪的中国边疆研究——一门发展中的边缘学科的演进历程》，第211—212页。梁绍杰：《龚自珍新疆建省计划论析》，《史学集刊》1997第4期；马春燕：《龚自珍〈西域置行省议〉述评》，《西北民族学院学报》1988年第2期；沈传经：《论新疆建省》，《新疆历史论文续集》，第402页。

⑦“中央研究院”历史语言研究所编：《明清史料》（戊编），中华书局影印本1987年版，第40页。

⑧左宗棠：《复陈新疆开设行省请先简督抚臣以专责成折》，《左宗棠全集》第7册，第473页。

⑨梁家贵也根据刘锦棠的奏议认为左、刘二人建省方案之间有不同，但未从“内外相维”的深度分析。梁家贵：《左宗棠与刘锦棠在新疆建省方案上的分歧》，《西域研究》2001年第4期，

⑩刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷3《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》，成文出版社据光绪二十四年刊本影印。

（11）刘铭传：《遵议台湾建省事宜折》，光绪十二年六月十三日，《刘壮肃公奏议》，台湾文献丛刊第二十七种，大通书局1987年版，第279页。

（12）左宗棠：《与刘克庵》，《左宗棠全集》第11册，第486页。

（13）许良国：《台湾建省之议应始于乾隆二年》，《学术月刊》1982年第2期。

（14）朱寿朋编纂：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第344页。

（15）左宗棠：《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》，《左宗棠全集》第8册，第647—548页。

（16）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷12《兴办屯垦并安插户口查报隐粮折》。

（17）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷12《新疆田赋户籍造册咨部立案折》。

（18）参见袁大化：《新疆图志》卷30《赋税一》。

（19）中国社会科学院中国边疆史地研究中心：《新疆乡土志稿•吐鲁番直隶厅乡土志》，全国图书馆文献缩微复制中心1990年版，第242页。

（20）参见袁大化：《新疆图志》卷28《实业一•蚕》。

（21）参见左宗棠：《办理新疆善后事宜折》，《左宗棠全集》第7册，第466页。

（22）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷6《关外营旗局站实在数目暨陆续裁并新收善单立案折》。

（23）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷11《拟将义塾学童另行酌奖备取佾生折》。

（24）参见袁大化：《新疆图志》卷106《奏议十六》。

（25）参见袁大化：《新疆图志》卷39《学校》。

（26）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷6《关外营旗局站实在数目暨陆续裁并新收善单立案折》。

（27）刘铭传：《剿抚生番归化请奖官绅折》，光绪十四年四月十八日，《刘壮肃公奏议》，第208页。

（28）刘铭传：《奏请林维源帮办全台抚垦事务片》，光绪十四年十二月，《刘壮肃公奏议》，第406页。

（29）参见汪敬虞：《建省前后的台湾经济》，《历史研究》1987年第5期。

（30）参见刘铭传：《台设西学堂招选生徒延聘西师立案折》，光绪十四年六月初四日，《刘壮肃公奏议》，第297页。

（31）参见刘铭传：《增设府县请定学额折》，光绪十六年闰二月初七日，《刘壮肃公奏议》，第301—302页。

（32）参见连横：《台湾通史》，第316—317页。

（33）刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷3《遵旨拟请设南路郡县折》。

（34）左宗棠：《复陈新疆情形折》，《左宗棠全集》第7册，第173—174页。

（35）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷8《授新疆巡抚沥陈下悃折》。

（36）左宗棠：《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以转责成折》，《左宗棠全集》第7册，第473页。

（37）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷5《委员试署准设新疆南路道厅州县各官并筹现办情形折》。

（38）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷8《试署直隶州州员缺请实授折》。

（39）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷10《折复陈伊犁屯务防务拟办大概情形》。

（40）参见刘铭传：《台湾暂难改省折》，光绪十一年十月二十七日，《刘壮肃公奏议》，第155、157页。

（41）刘铭传：《剿抚生番归化请奖官绅折》，光绪十二年四月十八日，《刘壮肃公奏议》，第206页。

（42）刘铭传：《台湾郡县添改裁撤折》，光绪十三年八月十七日，《刘壮肃公奏议》，第285—286页。

（43）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷2《乌鲁木齐提标营制未复请饬部缓催造册折》。

（44）刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷3《遵旨复陈裁撤营勇并挑选标兵改坐粮折》。

（45）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷3《遵旨复陈裁撤营勇并挑选标兵改坐粮折》。

（46）左宗棠：《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》，《左宗棠全集》第8册，第138页。

（47）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷7《遵旨统筹新疆情形以规久远折》。

（48）参见刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷7《酌裁马步各营改并成旗并实存数目缮单立案折》。

（49）刘铭传：《台湾郡县添改裁撤折》，光绪十三年八月十七日，《刘壮肃公奏议》，第285页。

（50）刘铭传：《遵筹澎防请饬部拨款折》，光绪十一年十月十九日，《刘壮肃公奏议》，第245页。

（51）刘铭传：《台湾水路电线告成援案请奖折》，光绪十四年五月初五日，《刘壮肃公奏议》，第259页。

（52）刘铭传：《拟修铁路创办商务折》，光绪十三年三月二十日，《刘壮肃公奏议》，第269页。

（53）参见刘铭传：《购买轮船片》、《添购轮船片》、《请拨兵船并请同购鱼雷船专备台急片》、《变售旧轮船以资新购折》、《购小船片》《刘壮肃公奏议》，第252—256页。

（54）袁大化：《新疆图志》卷106《奏议十六》。

（55）袁大化：《新疆图志》卷1《建置一》。

（56）参见连横：《台湾通史》，第166、317页。

（57）连横：《台湾通史》，第1024页。

（58）左宗棠：《复陈新疆情形折》，《左宗棠全集》第7册，第174页。

（59）左宗棠：《附录上谕：谕左宗棠开设新疆行省不为无见着将经理南北各城情形随时详悉具奏》，《左宗棠全集》第7册，第178页。

（60）左宗棠：《甄别道员厅县折》，《左宗棠全集》第1册，第143页。

来源：《中国边疆史地研究》2013年第3期