[内容提要]公共外交是一国政府通过对外信息传播和对外文化交流等方式,对他国民众进行说明、说服工作,旨在创造有利于本国的国际环境,进而实现国家利益的最大化。作为传统外交的重要补充,公共外交的价值日益为世界所认同。中国真正开展公共外交的时间并不长,建国初仅限于单一的宣传,冷战后开始建设自己的公共外交体系,总体来说取得过一定绩效,但仍有缺失,主要表现为重硬权力轻软权力、政策姿态内向、目的意识不强等。要改变这一状况,就必须做出新的尝试,包括改变思路,构建个性公共外交机制;有的放矢地改变“观念市场”;确立“精英效果理论”;转守势为攻势。
[关键词]中国外交 公共外交 软权力 精英效果理论
历史经验证明,外交实践需贴近不断变化的世界,以适应新的挑战和国家利益的需要。随着全球化和信息化的发展,国际社会的舆论、观念和信息等因素对一国外交政策的影响与日俱增。在这一背景下,西方许多国家开始重新审视其外交政策结构,权衡“软权力”和“硬权力”的相对重要性,把重视话语影响的公共外交(public dip lomacy)推向前台。本文试图对公共外交进行系统研究,着重探讨中国公共外交的发展和演变,评估其体系缺失,再思其体系构建。
理论解析
“公共外交”一说最早源于美国。1965年,塔夫兹大学( Tufts University)弗莱彻法律外交学院院长埃德蒙•格里恩( Edmund Gullion)首次使用这一概念,之后此概念即逐渐散见于各类著述中。根据1987年美国官方的规范定义,公共外交指的是“由政府发起交流项目,利用电台等信息传播手段,了解、获悉和影响其他国家的舆论,减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念,提高美国在国外公众中的形象和影响力,进而增加美国国家利益的活动”。[1] 公共外交不同于民间外交,前者指一国政府对他国民众的外交活动,即以公众为受体的外交形式;后者则是以公众为主体的外交形式,是一国的民众与他国民众之间的交流活动。[2] 与政府对政府的传统外交形式相比,公共外交的行为方式是间接的,是“隐藏的说服者”[3],在很大程度上能改变另一国政治生态,促进有利于自己的政策产出。[4]
作为传统外交的重要补充,公共外交在国家外交战略中扮演着重要的角色。约瑟夫•奈认为,公共外交的价值不仅在于能获取特定时限的目标,而且具有惠及所有国际事务的潜力,是实现一国长期战略目标必不可少的部分。[5] 首先,公共外交可为国际互动创造信任机制。公共外交在现代外交政策体系中的作用日益显现,主要在于它被视为一种在国外培植信任和理解的有效工具,其重要使命之一就是向国外民众展示本国的正面形象,感化国外民众,以对本国形成亲和力。其次,这种“软性”政策是为一系列硬性目标的成功铺路,最直接的效果就是带来经济利益的最大化。过去仅仅通过经济手段追求经济利益的做法在今天的全球化时代已不复存在,“文化与经济、情感和品牌、惯例与价值观不再分离”[6]。国家可借助这一政治色彩相对较弱的外交形式塑造有利的宏观经济结构。信息、文化交流与经济领导人在私人层面上形成的亲密文化关联,尤其能促进政府间的经济合作,并加强商业部门和国外民众的沟通,使之接触新的信息和教育资讯,催生充满活力的大众消费社会。[7]
现在,公共外交对传统外交的增效作用日益为世界各国所认同。美国的公共外交是其外交政策中的一个恒常主题,一直担负着向世界散播美国价值观和思想理念的重任,今天更成了美国“国务院战略计划”的两大支柱之一。美国政府官员认为,开展公共外交是对大众媒体革命的自然适应,是与文化对政治影响力不断增加相呼应的。[8] 其他国家也愈来愈依赖这一手段创造与国际社会对话的气氛。法国、加拿大、德国、日本等国已将公共外交当成各自对外政策中不可或缺的“中枢”和“支柱”。为了追求其世界影响力,法国正努力公关,力求提高自己在世界舞台的声音,传播独具法兰西个性的价值观、标准和惯例。加拿大政府投入巨资,向国外民众推广其“以和为上”的价值标准,以使加拿大文化得到国外族群的认同。德国当前对外政策中的核心原则之一,是创立跨越意识形态和文化障碍的对话网络,向国外“有学识的群体”讲述其价值观和准则。日本政府也正积极实施一种海外文化大战略,试图引导周边国家民众重新认识日本的形象。[9] 公共外交如果说是大国获取硬权力的辅助手段的话,那么对一些中小国家来说则有着更重要的意义。它们意识到,由于没有足够的硬权力,只能倚重软权力手段争夺关键的国际制高点。利用公共外交在国际舞台上展现自己的存在,是这些国家基本的对外战略模式。意大利、印度、伊朗、土耳其等国家的决策者,都把信息和文化合作的外交方式看成评估本国的海外形象以及与国外社会建立深层和稳固关系的重要指标。[10] 可以说,通过公共外交营造理解、善意和趋同的互信机制,已被各国视为与他国建立信任关系不可或缺的手段。
发展与评估
中国外交中虽然没有公共外交思想的系统表述,但公共外交的实践由来已久,主要表现为对外宣传、国际交流和传播活动。从思想渊源看,中国传统文化中早有公共外交思想的萌芽。历史上的许多古训至今广为称颂,比如“得道多助,失道寡助”,“道”得传,或“传道”尔后方能获助;所谓战争获胜三要素“天时、地利、人和”中的“人和”,“师出有名”,以及“名正而言顺”、“言顺而事达”等等[11],其中包涵了丰富的公共外交思想。
进入现代尤其是新中国成立后,中国也在不断开展公共外交的尝试,主要经历了从最初的单一对外宣传到初创公共外交体系的过程。( 1)建国初的对外宣传。新中国成立后,为了壮大社会主义力量,中国外交战略集中于两条战线上,一是与苏联发展“一边倒”的关系,另一个是反对美国为中心的帝国主义和霸权主义。这一时期中国对外宣传的范围相对狭小,主要局限于社会主义阵营以及部分亚非拉国家,宣传途径以新华社在社会主义国家和亚非拉国家设立的分社为主,并出版了一些对外宣传刊物,如1950年发行的《人民中国》、1951年创刊的《中国建设》等,都先后用英语、俄语、日语和法语等语种出版。1958年出版的《北京周报》是一份代表中国政府立场,介绍和分析中国政治、经济、文化的新闻性周刊,具有权威性、新闻性和资料性,在中国对外传播中占有重要地位。[12]另外,这期间还成立了中国国际广播电台,宣传目标以与社会主义阵营国家的交流和了解为主,并针对两种不同制度与西方国家展开口舌之战。这一时期的对外宣传凸显意识形态色彩,与外界缺少融通与互动,主要为单向宣传。(2)改革开放后,中国对外宣传逐步走向成熟。随着对外经济开放政策的落实,国家经济不断发展,国内政治环境日益宽松,一种多门类、多渠道、多层次的全方位对外传播格局开始形成,一批新的对外宣传媒介开始创办,如英文版《中国日报》、《人民日报》海外版以及中央电视台的国际卫星频道等,成为中国对外传播的重要窗口和主要信息源。[13] 这一时期的对外宣传主要表现为国内外互动明显增加,逐渐由单向宣传转变为双向融通。宣传重点也表现出一定的主动性,但宣传集中于经济方面,缺乏以全方位国家形象工程为主体的自我意识。(3)冷战结束后,对外宣传工作的重点从强调宣传策略转向创建公共外交体系。中国真正意义上的公共外交是从这个时期开始的。随着苏联和东欧国家的解体,原社会主义阵营国家呈现出分兵应战的态势,开始确立各自的公共外交定位。中国的外交压力也逐步增加,西方国家对中国的态度由先前针对意识形态的责难转到对其他阵地的攻击,“中国威胁论”逐渐浮出水面。为平息西方社会的误解和敌视,中国开始改变对外宣传方式,逐渐形成一种复合宣传战略,公共外交体系初具雏形。国家开始把公共外交的重点放在国外普通民众身上,并通过市场机制有效地开展说服性宣传,以期达到五个目标:向外界传达中国的声音;展示中国的良好形象;批驳对中国的歪曲报道;改善国际环境;对他国的决策施加影响。与以往单一宣传形式相比,此时公共外交呈现出宣传技能上的多样化特点:既重视对外宣传也重视对外文化交流,促使文化产业更具竞争力和影响力;加强对外宣传的市场机制研究,以促进外交攻关活动;优先报道重大事件,对国外的失真报道定期纠错,做到有来有往,及时监控国际舆论状态。总之,自20世纪90年代以来,中国公共外交的目标已瞄准国家整体形象的塑造,确保外交成为经济发展的增效阀。近年来随着“和平发展”理念的深入,中国开始有意识地塑造与国际社会合作、作为维护世界和平重要力量的形象。
然而,中国仍然面临着比较严峻的国际舆论环境。一方面,西方大国利用资金和技术优势垄断世界舆论阵地,以民主、政体和意识形态等方面的差异为借口,向中国发起舆论大战,极力封锁中国正面的声音,使许多国家的民众先入为主地接受大国的“观念要挟”。可以说,当前世界舆论市场的导向基本上为数个大国所掌控。另一方面,随着近几十年经济持续迅速发展,中国的综合国力和国际地位日益提高,这引起原本对中国有成见的国家的担心和恐惧,它们开始鼓吹“中国威胁论”,强化对中国的观念输入和舆论渗透。这些现象在某种程度上说明,中国的公共外交并没有达到积极引导国外舆论的理想效果。从内因上说,这是由于中国公共外交的发展还存在某些缺失。
其一,重硬权力轻软权力。在外交决策中,决策者可选择的手段有多种,但其起点主要是对硬权力和软权力进行甑别和掌控。[14] 硬权力一般指军事和经济等有形力量,无疑是国家追求的首要目标,但“软权力并非懦夫的权力”, [15]软权力和硬权力各司其职,不能相互替代。在中国,硬实力主要表现在经济领域,软权力则体现在经济背后的文化价值和形象塑造。长期以来,尤其是改革开放以后,为了提高经济实力,改善人民生活,中国政府确立了以经济带外交的主导思想,这无疑是符合中国国情的;但在不少部门中逐步形成了一个不恰当的观念,认为经济搞上去了,国力提升了,国际形象就自然改变了,致使中国外交偏重国家间关系和高级政治,不太关注长时段隐性权力的打造。一个典型的例子是,有人认为中美关系在某一时段变好了,美国人就对中国友好了,却不能解释为什么白宫对华示好而国会却仍反华。实际上,他们忽略了国会是美国民意的宣泄场这样一个事实。这也是近年“中国威胁论”产生、蔓延和强化的一个不可忽视的原因。
其二,政策姿态“内向”。由于文化上的差异,各国的对外政策决策方式也有不同。西方国家文化的外显性,决定了它们的公共外交模式是大张旗鼓的侵入式。例如,美国在冷战期间实施的公共外交刻意强调其开放性,扬声提调,感觉颇为体面和自信。而按中国传统来看,这颇有“干涉”别国内政之嫌,不容易广为接受。正因为有这种思维定势,中国在开展公共外交时往往显得姿态“内向”,甚至闪避,以为“无声胜有声”效果更佳。事实上,这恰恰有悖于公共外交的前提:政府通过信息项目和文化交流有意操纵一国的舆论和外部社会,与宣传自己国家的道德和信仰的做法不同,被普遍认为是合法之举。[16]
其三,“目的”意识不强。中国的内政和外交一直秉承“和为贵”的传统德行。这在某种程度上决定了中国外交的格调是“四海之内皆兄弟”的泛泛友情宣示,没有明显功利性目的。总的看,中国的公共外交,一般采用各种传播手段介绍中国的发展和政策,或者通过各种文化协定和合作计划增进民间交流,以友谊为目标。但外交的最终目标是实现国家利益的最大化,“理性的”不择手段是国际关系中一条潜规则,公共外交虽形式上流于普通和漫不经心,但背后的手段应该具有特定的针对性。加之当代国际关系的特点是信息泛滥,资讯繁多,但各国在地理上相互隔离并在语言、文化、意识形态和发展水平上参差不齐,致使民众无法消化所有接受到的媒体声音,所以必须“引”其言,“导”其行。
体系构建
为了推进中国公共外交,追求其效能的最大化,有必要做出新的尝试。首先需改变外交思路,构建具有中国特点的公共外交机制。中国公共外交的目标与美国等西方国家不同。美国追求的是利益全球化,向世界张扬和推销其硬权力主导下对外政策的合法性,这就决定了它的公共外交特征是以话语霸权开道,旨在说服世界民众“理解”其对外政策,因此,美国公共外交实际上是其传统外交的延伸。而中国公共外交的目标是培植中国形象和营造经济增长的良好国际环境,追求“和为贵”的境界。自信、务实、开放、负责的中国,是中国公共外交的基本目标定位,长远看是服从于中国国家发展目标的定位,积极配合“三步走”的经济发展目标,循序渐进地促进中国在国际社会中的形象从中性到正面- 亲近的转换。随着中国国力的增强,将公共外交提升至战略高度、建立具有自己特性的公共外交体系,使其成为传统外交的有力推手,应该是现今公共外交的应有之义。中国领导人提出的“和谐世界论”就是一种新的外交思维。它凸显了在一个“无序世界”里,“霸权稳定论”不能唱独角戏,国际体系需要和谐。
可以说,“和谐世界论”是对当今世界开出的一剂“良药”,体现了新理想主义的精髓,为国际社会的发展指明了方向,必将在世界的和平与发展事业中发挥应有的作用。实际上,“和谐世界论”正可以成为中国公共外交机制构建的逻辑起点。国际政治是国内政治的继续,世界和谐社会是国内和谐社会的延伸,世界社会和谐有赖于世界民众改变对中国等国家形象的错误认知。
其次,必须有的放矢地改变“观念市场”。所谓观念市场,是指世界某一特定国家或地区的民众对另一国家形象的一种长期稳定的认识,有正面的也有负面的;一般而言,文化差异越大,观念的负面作用越强。如果两个地区长期弱化彼此的疏通和解释努力,势必产生文明间的误会乃至冲突。有效的公共外交手段则可赢得其他国家的“人心和思想”,是解决外交危机的第四种力量。[17] 目前,对中国的负面观念市场集中在几个主要大国和地区,如美国、日本以及某些欧洲国家。“纵观中美200多年的交往史,中国在美国的形象一直在变化,但美国始终没有客观公正地评价过中国。”[18]这些国家存在大量针对中国的“憎恨媒体”[19],它们宣扬对中国的不满,鼓动对中国政府和民众的负面心理。常言道,“弱国无外交”,这在民众心理上也有反映,大国的外交政策往往引起其他国家追随,大国的国民观念取向也具“示范效应”,常常引来其他国家民众的仿效。因此,中国的公共外交无需遍地撒网,而是必需集中资源实行战胜“憎恨媒体”的更好战略。譬如,加大对公共外交的投资,集中打造几家有影响的媒体,针对这些大国的右翼媒体发起攻势,做到有的放矢。
再次,确立“精英效果理论”。阿尔蒙德认为,外交决策过程中的舆论主体主要分为四类:普通公众、关注问题的公众、舆论精英和政策精英。[20] 舆论精英和政策精英虽然人数少,但对专业问题的分析较一般民众更为理性、深入,容易引起政府决策层的重视。因此,精英舆论对大众舆论具有较强的引导性和疏导力。[21]从这个意义上说,中国的公共外交应以国外精英受众为主,兼顾一般受众,因为改变西方精英阶层的观念往往能在民众中产生重大的“跟随效应”。另外,确立“精英效果理论”主要是从中国的财力现状出发的。与美国等西方国家名目繁多的公共外交资源相比,中国的公共外交仍存在资源和管道的不足,不能全面出击,应选择重点突破。
最后,将公共外交视作“合法”事业来培植,转守势为攻势。过往事实表明,一些西方国家之所以名正言顺地向世界推销自己的价值观且屡屡得手,原因在于其以进攻姿态垄断公共外交的话语权。中国公共外交常常囿于西方的公共外交攻势,正是由于缺乏先人一步的主动出击战略。“韬光养晦”是中国的外交基调,它讲究的是内敛,指的是传统外交中政府需要谦和的姿态,而作为传统外交不宜主动出击的补充,公共外交则以“合法”的面目出现,可大张旗鼓,主动出击。因为国家间的形象认知是一个互动的过程,如果你不去表达自己,就必然由别人任意表达,以合理、合法的心态推行自己的价值观和理念应成为中国外交事业的一个重要部分。英国文化学者霍尔认为,控制舆论的一个有效方法就是尽量隐藏意识形态框架的轮廓,并视既有做法为理所当然。[22] 外交决策分析家希尔也指出,“公共外交等软权力手段应更具操纵性和胁迫性,惟其如此,才能取得对外政治进程中的决策优势,甚或削弱一国的对外政策”。[23] 这表明公共外交一方面要讲究以事实说话,另一方面要具有进取性。
总之,公共外交是信息社会发展的自然要求,是现代外交中必不可少的外交形式。它与传统外交“相得益彰”,已成为各国对外战略中的重要手段。中国真正意义上的公共外交初出茅庐,与西方国家相比,仍有许多亟待改进的地方。为适应变化的国际社会和时代要求,中国公共外交需要新的探索。改变传统思维模式、构建适应中国特色的完整公共外交体系,是构筑中国未来整体“形象工程”的必要之举。
注释：
[1]U. S Department of state, D ictionary of International Relations Term s, 1987, p. 85.
[2]“What is public policy?”http: / /www. publicdip lomacy acy . org/1. htm.
[3]Alan Chong and Jana Valencic ( eds) , The Im age, the S tate and International Relations: Conference Proceedings, London School of Economics and Political Science, EFPU Working Paper, No. 2001 /2, 2001.
[4]赵可金:“美国公共外交的兴起”,《复旦学报》(社会科学版) , 2003年第3期,第88页。
[5]Joseph S. Nye, J r. andWilliam A. Owens, “Americaps Information Edge: The Nature of Power, ”Foreign Affairs, March /Ap ril 1996.
[6]H. E. Lamberto Dini, Minister of Foreign Affairs of Italy, Address to the Conference - “Culture Counts: the Financing, Resources and the Economics of Culture in Sustainable development ”, Florence, 4 October 1999, http: / /www. esteri. it/ eng/ archives/ arch _ p ress/ index. htm.
[7]U. S. State Department, U. S. Department of State Strategic Plan (2000) , http: / /www. state. gov. com.
[8]U. S. State Department, Bureau of Educational and Cultural Affairs, “Media and Culture, ”Annual Report 2002, Wilson Editions, Washington, 2002, p. 24.
[9]Dominique de Villep in, Discours dans la Dizième Conférence des ambassadeurs, Foreign policy statement, Paris - 27. 08. 2002; Canada - DFA IT, “Projecting Canadian Values and Norms, ”Canada in the World - Canadian Foreign Policy Review - 1995, available at http: / / www. dfait - maeci. gc. ca / foreign _policy; Joschka Fischer, Address at the opening of the Forum on the Future of Cultural Relations Policy, Berlin, 4 July 2000, released by the German FederalMinistry of Foreign Affairs - GFMOFA; Japan Government, Basic Strategies for Japanps Foreign Policy in the 21 st Century New Era, New Vision, New Dip lomacy, Task Force on Foreign Relations for the Prime Minister, November 28, 2002.
[10]Italia - Ministry of Foreign Affairs, Francesco Aloisi de Larderel, “IIDirecttore Generale Per la Promozione e Cooperazione Culturale, Promozione e Cooperazione Culturale, ”available at http: / / www. eng/ foreignpol / index. htm; IndiaMinistry of Foreign Affairs, InternationalAffairs S trategy of India, MEADEV 2002, available at http: / /www. meadev. nic. in /; Iran - Hamidreza Assefi, Spokesman of the Iranian Foreign Ministry, “ForeignMinistryps Success Is in ChangingWorld Public Op inion”, Iran (Morning Daily) , May23, 2001, No. 1810, p. 10. Turkish Ministry of Foreign Affairs, Functions of theD irectorate General of Cultural Affairs and its Activities for the years 1998 - 1999, available at http: / / www. mfa. gov. tr/grupa / ao /01. htm.
[11]李智:《文化外交:一种传播学的解读》,北京大学出版社,2005年,第166 - 167页。
[12]郭可:《当代对外传播》,复旦大学出版社, 2003 年,第19 -20页。
[13]郭可:《当代对外传播》,第22 - 23页。
[14]Joseph Nye, “Soft Power, ”Foreign Policy, No. 80, Fall 1990, p. 168.
[15]Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, Hamp shire: PalgraveMacmillan, 2003, p. 135.
[16]Mark Leonard and Vidhya Alakeson, Going Public: D iplom acy for the Inform ation Society, London: The Foreign Policy Center, 2000, p. 59.
[17]Edward Kaufman, “A Broadcasting Strategy to Win Media Wars, ”TheWashington Quarterly, Sp ring 2002, p. 115.
[18]潘志高:“中国在美国的形象:变与不变”,《解放军外国语学院学报》, 2003年2期,第123页。
[19]“憎恨媒体”最初是美国用来描述纳粹德国和苏联“憎恨电台”(Hate Radio)这一宣传工具的,它的作用在于挑起当地民众情绪,煽动针对标的国家的暴力冲突和憎恨情绪。见Antony J. Blinken, “Winning the War of Ideas, ” The Washington Quarterly, Sp ring 2002, p. 105.
[20]Grabriel A. Almond, The Am erican People and Foreign Policy, Frederick A. Praeger Publishers, New York, 1966, p. 138.
[21]郭可:《当代对外传播》,第170 - 171页。
[22]任金洲主编:《电视外宣策略与案例分析》,中国广播电视出版社, 2003年,第28页。
[23]Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, p. 279.
