摘要：《共同纲领》所秉持的人民权利观主导着第49条新闻自由的基本理念和具体制度。以人民权利观为主导的新闻自由理念及其管理制度不利于公民个人行使新闻出版自由，限制了现行宪法中以公民权利观为基础的新闻自由保障制度的发展。要弥合宪法分歧，应当采取落实人权原则、限定宪法中“人民”权利的作用机制和功能范围、合理区分“作为权利的新闻自由”与“作为权力的新闻事业”、实现新闻自由保障法治化等措施。采取这些措施不仅与坚持党的领导不矛盾，在短期内要弥合宪法分歧，主要的还是应当依靠党的领导。

关键词：宪法分歧 基本权利 人民权利观 公民权利观 新闻自由

在我国几部宪法中，以“人民”作为基本权利主体始于建国初期的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）。尽管后来的四部正式宪法基本都是用“公民”作为权利主体，但是以“人民”作为基本权利主体的宪法观念（以下简称“人民权利观”）却一直或明或暗地隐藏在这几部宪法之中。更为重要的是，这种宪法观念并没有停留在纸面上，而是对现实的基本权利保障及其相关的管理制度建设发挥了切实而深远的影响。当然，在相当长的一段时间里，这种影响主要是消极的。尤其是在一些极端的历史时期，人民权利观甚至成为随意把公民划分为“敌人”，进而剥夺他们基本权利享有资格、肆意侵犯他们基本权利的“正当性基础”。正是由于有这样的前车之鉴，改革开放之后，以区分“人民”和“专政对象”为由反对“公民在法律面前一律平等”原则的做法受到学界的批判和否定。[1]1982年宪法也因此进一步淡化了“阶级”的因子，突出了公民之平等原则和宪法自身的最高法律地位。但是，学理和文本的双重否定并不能切断人民权利观对现实制度的影响。实际上，直到今天，人民权利观对某些基本权利的制度构建仍然发挥着巨大的影响作用，这其中最为典型的就是人民权利观对新闻自由的主导性影响。可以说，人民权利观依旧是我国当下新闻自由保障和管理制度的主要理念基础。而这种现实的“宪法”不可避免地会与文本的宪法，尤其是其基本权利部分所秉持的公民权利观产生某种分歧。宪法理论的分歧又反过来影响到基本权利保障的现实。可以说正是由于两种基本权利观的分歧阻碍了我国新闻自由保障制度的进一步完善。因此，在当下如何弥合这种宪法分歧便成为落实和保障新闻自由的关键所在。

一、人民权利观主导下的“新闻自由”

（一）人民权利观及其理论基础

人民权利观最核心的主张就是以“人民”作为宪法基本权利的主体。在我国的宪法文件中，《共同纲领》是这方面的典型代表。在《共同纲领》中凡是涉及到权利的条款全部使用“人民”作为其主体，只有两条涉及公民义务的条款才使用了相当于公民概念的“国民”[1]。对此，主持《共同纲领》制定工作的周恩来是这样解释的：“有一个定义须要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。”[2]368-369

“这就是人民民主专政”表明以“人民”作为权利主体的理论基础就是“人民民主专政”。实际上，由毛泽东提出并加以系统阐述的“人民民主专政”是制定《共同纲领》的重要指导思想，其从提出到形成的整个过程正伴随着政治协商会议的筹备和《共同纲领》的起草[2]。这也就难怪周恩来对“人民”与“国民”的解释几乎照搬了毛泽东的原话：“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[3]1475

从上述两段有关“人民民主专政”的经典论述当中可以看到，《共同纲领》中的人民权利观实际上就是“人民民主专政”的前半部分——“人民民主”的一个组成部分，而这其中包含的理论和观念，与当下主流宪法理论有着很大的区别：

首先，权利的主体——“人民”，是一个基于一定阶级划分的抽象集体概念，而不是如“公民”这样的平等化和形式化的个体概念。《共同纲领》各种权利和自由的主体，“人民”也即“人民民主专政”之“人民”。这个“人民”首先是由一定的阶级构成的，是一个集体概念。其次，在“人民民主专政”的理论构架当中，“人民”的利益所代表的就是社会的整体利益，而且从某种程度来说也就是国家的利益，因为“随着中华人民共和国的成立，出现了国家和人民之间的新的关系，这种新关系，就是国家为人民、人民为国家、国家爱人民、人民爱国家、国家保护人民、人民保护国家、人民和国家凝成了一体”。[4]因此，这里的“人民”并不是一个具体的概念，不是指某一个具体的阶级，或阶级的集合，或某一群人，而是一个抽象的整体，其更接近于社会整体利益的抽象代表。至于公民或“国民”这类表征个人的法律概念，人民民主专政理论从根本上反对使用：“资产阶级总是隐瞒这种阶级地位，而用‘国民’的名词达到其一阶级专政的实际。这种隐瞒，对于革命的人民，毫无利益，应该为之清楚地指明。‘国民’这个名词是可用的，但是国民不包括反革命分子，不包括汉奸。”[5]637

其次，“专政”意味着享有权利的资格是可以被剥夺或限制的，而不是只有对权利的具体享有可以被剥夺或限制。关于这一点，《共同纲领》说的很清楚，对于不属于“人民”的那部分“国民”，就应当“不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务”。这与毛泽东所说的“国民不包括反革命分子，不包括汉奸”看似矛盾，但实质内涵是一致的。因为不享有权利只承担义务的“国民”就是对“国民”资格的克减，从某种程度来说这和完全失去“国民”的资格也相差无几。说到底，无论是对享有权利的资格的剥夺，还是对“国民”资格的剥夺都只不过是一种对“敌人”的专政的具体手段[3]。“专政的第一个作用，就是压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些对于社会主义建设的破坏者，就是为了解决国内敌我之间的矛盾。例如逮捕某些反革命分子并且将他们判罪，在一个时期内不给地主阶级分子和官僚资产阶级分子以选举权，不给他们发表言论的自由权利，都是属于专政的范围。”[6]3-4

再次，权利的享有和实现决定于国家权力的构造和社会物质条件的保障，而不是决定于对国家权力的限制和独立司法的保障。毛泽东在阐述“人民民主专政”时，就已经暗示了只有先建立“人民民主专政”的政权，才能在人民内部实行“人民民主”，人民才能真正享有“言论集会结社等项的自由权”。到1954年宪法制定时这一暗示得以更加明确，并发展为两个方面：首先，人民民主专政的政权和人民民主的制度是我国人民的权利和义务的出发点和实现这种权利的根本保证；其次，与资产阶级宣称的形式上的“平等和自由权利”不同，我国宪法更加注重权利和自由真正实现的社会经济条件，因此特别注重保障和实现这些权利的物质条件。[7]3-7概括起来就是，“人民民主专政的日益巩固和社会主义经济建设的不断发展，将保证我国人民能够充分地享受这些权利”。[4]

最后，人民民主的用意不在于消极地保护个人利益的不受侵犯，而是意味着享有权利的人民要积极地维护国家利益和进行社会改造。“公民的一切权利和义务，都是为了建设和保卫我们伟大的祖国，为了保证广大人民的幸福生活，为了实现社会主义建设和社会主义改造的伟大事业。”[7]6在毛泽东看来，“人民民主专政”不仅仅是一种消极的政治制度，它更是一种积极的工作方法，一种在人民内部，“用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脱离内外反动派的影响”，“向着社会主义社会和共产主义社会前进”的方法。[3]1475更具体地说，这种方法就是“批评与自我批评”，“这是一个很好的方法，是推动大家坚持真理、修正错误的很好的方法，是人民国家内全体革命人民进行自我教育和自我改造的唯一正确的方法”。[8]283

对于上个世纪50年代我国主流的基本权利理论，有学者认为其从“根本上否认了基本权利的‘天赋性’，只能在合法性范畴内解释基本权利，从性质上否定权利的应有状态与实有状态分类，把基本权利纳入整体阶级性的范畴之内，肯定国家政权对基本权利性质的决定性作用。这一点区别于西方国家基本权利发展过程，反映了不同的文化与政治哲学。”[9]

这个观点也基本可以适用于《共同纲领》当中以人民民主专政为理论基础的人民权利观。只是，当我们进一步深入分析这种宪法理论对具体基本权利产生的影响之后就会发现，“这一点区别”所反映出来的并不仅仅停留于抽象的“文化与政治哲学”，而是深入到了具体而细微的相关制度当中。

（二）作为“人民权利”的“新闻自由”

有了上述理论梳理和铺垫，就很好理解在《共同纲领》第49条所说的“新闻自由”是一项“人民权利”，而不是我们通常所理解的公民权利。那么作为人民权利的“新闻自由”又具有哪些独特的内涵呢？《共同纲领》中与新闻自由有关的主要有两条。其中第5条是一般性条款，主要是列举了“人民”享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯等自由权。第49条则是关于新闻自由的特殊条款，该条规定：“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民广播事业。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。”

参与了《共同纲领》起草工作、时任中共中央政治局秘书和新华通讯社社长的胡乔木曾经在讲话中专门论述了《共同纲领》第49条的意义所在（以下简称“胡文”）。[10]48-49针对这篇讲话，第一届全国政治协商会议的新闻界代表刘尊棋[4]，在《人民日报》还发表了专门的评论文章（以下简称“刘文”）。结合这两篇文字，我们便能够比较完整地揭示人民权利观主导下“新闻自由”的特有内涵：[11]

1.以工人阶级为领导的人民公营事业

胡文认为资本主义国家的新闻自由是虚伪的、有害的，只有社会主义和人民民主国家才能为人民真正享有新闻自由提供政治和物质保障，而其保障的主要方式就是将所有私营和商业化的新闻事业改造为“以工人阶级为领导的人民公营事业”。刘文也认为《共同纲领》第49条的主要立法目的是为了反对国民党、资产阶级统治下的虚假的新闻自由，保障“报道真实新闻的自由”。在资本主义社会新闻工具掌握在少数独占资本家手中，从而导致“一切新闻事业就变成了他们追求利润、麻醉和欺骗人民、任意毁谤、‘自由’地煽动战争、散播法西斯思想的最恶毒的手段”。“在这样的制度之下，新闻工作者没有报道真实新闻的自由，读者和听众没有知道真实新闻的自由。这是罪恶和死亡的方向。”“真正人民的新闻自由首先出现在社会主义的苏联。在那里，报纸、无线电广播、和一切其他新闻的武器都是劳动人民自己的财产，动员和教育广大人民的工具，更由于千百万工农新闻工作者的参加而成为国家建设的可靠支柱。”尽管在新民主主义国家中“私营企业还或多或少的存在着，但主要的新闻事业则一律属于国营或公营。纯商业性的报纸在人民民主国家中已经完全绝迹。”“我们的绝大部分的新闻事业也已不是或不可能属于利润追求的企业范围，而基本上是以工人阶级为领导的人民公营事业了。”

2.正确方向基础上的批评与自我批评

胡文在号召全国新闻工作者努力贯彻《共同纲领》第49条的方针时用了两句话：“我们一定要充分地报道人民大众战胜反动派建设新生活的努力。我们一定要正确地勇敢地使用批评和自我批评的武器，使得我们的各级人民政府和各界同胞，能够经常地修正错误，改善工作。”在刘文看来，这两句话正好对应了社会主义新闻事业的两块主要工作，即前一句话对应的是“中国新闻工作者的正确方向”，而后一句就是“批评与自我评判”。“人民新闻事业的共同使命就在于把国家建设的计划和活动真实地报道出来，动员人民为争取更高的生活水平而作战；支持和平政策，发展和加强各民族间的友谊合作，为争取各大小国家的独立完整、为国际的和平安全而战斗；暴露民主的敌人和帝国主义与一切反动派的侵略阴谋，号召所有爱好和平的民族为争取民主的原则、为暴露法西斯余孽和根除其思想而战斗。”“这才是中国新闻工作者的正确方向。”与此同时，“假如我们只报道了我们社会中好的和前进的一面，加以歌颂赞扬，是不是就完成了我们的任务呢？我们应该说，那已经做得不错，新中国极端需要这样的工作。可是那只是‘真实’的一部分，也许是一大部分。今天中国的‘真实’的另一部分，还是不健全的，妨碍我们前进的。对于这一部分，有责任心的新闻工作者要进一步运用他们的新闻工具为批评与自我批评的武器。”当然，这种“批评与自我批评的武器”与资本主义的新闻批评也是不一样的，“举例来说，揭发和批评一个官僚主义的事件，决不能靠新闻记者主观的印象，必须从直接和间接受到那个事件影响的群众和干部中调查了解，寻找根源，并听取他们对于如何纠正的意见，然后再对照着人民政府的基本政策加以判断。只有这样的批评才能有充分根据和提出改革的办法。”

3.判断新闻真实与否的人民利益标准

关于这一点，胡文并未明确论及，但是从上述两个论断中也不难看出，《共同纲领》第49条所说的“保护报道真实新闻的自由”显然与现代司法中的“新闻真实”有着很大的区别。在刘文看来，“保护报道真实新闻的自由”主要关注的并不是个案中新闻报道是否真实，而是新闻工作的重心问题。“《共同纲领》中的‘保护报道真实新闻的自由’，与‘客观主义’是没有丝毫关系的。我们今天的社会大部分生活还充塞着旧的腐朽的渣滓。一个庸俗的新闻记者，抱着‘有闻必录’的态度，可以终日忙于罗列这些未死的现象，而不注视新生的真实，那是对人民没有任何贡献的。”“我们社会中的婚姻纠纷和凶杀案件，并没有因为人民政府的成立而忽然消灭。这都是生活中的真实存在。军事和外交的秘密当然也是真实的存在。但是恐怕只有丧失爱国心和责任心的新闻记者才会利用‘保护报道真实新闻的自由’这一条款来任意从中取材吧。无原则地‘报道真实’必然流于对资产阶级‘客观主义’的投降。”从这个角度来说，哪种新闻报道才是“真实的”，其“最主要的考虑是符合不符合人民的利益，而检查我们工作的标准是人民政协所通过的‘共同纲领’。这样就使我们有条件来把与人民利益有关的一切真实新闻、真实问题、真实缺点、真实威胁、真实活动、与真实的进步和胜利，报道出来。”总的来看，这里所说的“真实新闻”与上述第2点内涵所说的“正确方向”是紧密联系在一起的，这与我们今天在名誉侵权中所讨论的“新闻真实”完全不同。与此相联系，《共同纲领》第49条中“禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争”。所要针对的也主要是那种“对整个工人阶级、黑人、别的民族和别的国家的诽谤”，而不是我们通常所理解的针对个人的诽谤。

总的来看，《共同纲领》第49条当中“新闻自由”的含义与我们当下所理解的新闻自由有着巨大的差别，究其根本还是人民权利观起了主导作用。将基本权利的享有和实现维系于“政治和物质”保障，必然倾向于把新闻事业建设成“以工人阶级为领导的人民公营事业”；把基本权利视为积极维护国家利益和社会改造的方法，将“批评与自我批评”视为人民“自我教育的基本方法”，那么开展“正确方向基础上的批评与自我批评”也就顺理成章了；将“人民”视为与国家、与社会完全等同的抽象集体感念，那么以“人民利益”作为判断新闻真实与否和调整新闻工作重心的标准那也是再自然不过的。只有“专政”，似乎胡文和刘文都没有直接论及。其实这也很好理解。胡乔木和刘尊棋在当时都是代表新闻工作者来发言的，他们所要解决的问题是新闻工作者应该怎么依据《共同纲领》做好自己的工作，至于谁能够从事新闻工作、谁不能从事，以及谁能够在报刊上发表言论，谁不能发表言论，那其实都是不言而喻的。

二、“新闻自由”的具体实现

那么，作为一种“宪法理念”，人民权利观主导之下的新闻自由是如何转化为我们看得见、摸得着的现实制度的呢？实际上，就在建国初期，执政党通过一系列政策安排很快就将上述三项人民权利观主导下的新闻自由内涵予以具体化。

（一）新闻事业公权力化

早在解放前夕，中共就开始着手建立一整套“以工人阶级为领导的人民公营事业”的新闻管理体制。1948年11月8日，中共中央发出通知，要求对私营报刊、通讯社等新闻机构采取特殊的经济政策：“报纸刊物与通讯社是一定阶级、党派与社会团体进行阶级斗争的一种工具，不是生产事业，故对于私营报纸、刊物与通讯社，一般地不能采取对私营工商业同样的政策。除对极少数真正鼓励群众革命热情的进步报纸刊物，应扶助其复刊发行外，对其他私营的报纸、刊物与通讯社，均不容采取鼓励政策。”[12]189正是由于将新闻事业定位为一种特殊的“阶级斗争的工具”，对私营报刊、通讯社的社会主义改造较之一般的工商业改造，要开始得早、完成得早、改造得也更加彻底。

以报纸为例，1950年3月全国私营报纸还有58家，到1951年8月私营报纸减至25家，《大公报》、《文汇报》等解放前有相当影响的私营报纸相继实行公私合营。1953年初全国的报纸都实现了公私合营。公私合营在开始的时候还保留了一些报纸的私股，同时由政府给予适当投资或贷款作为公股，以扶持报纸发展。不久，私股也逐渐被退还，全国的报纸都成为公营报纸。[13]6当时另两种重要的新闻传播机构，通讯社和广播电台的社会主义改造则比报纸更快。[13]6-13虽然在50年代的头几年里，党中央曾经在全国推行过报纸“企业化经营”[5]，但这只是为了缓解建国初报业在生存和发展中面临的经济困难所采取的临时性措施。这种“企业化经营”与我们今天正在进行的、由市场经济推动的新闻事业改革截然不同，而且从实际效果来看，报纸企业化经营的结果并没有促成整个新闻事业的活泼和繁荣，反而是在发行、广告等方面限制了报业竞争，加剧了全国报纸内容的单一化。[14]

对新闻事业的社会主义改造并不止于所有权性质或经营方式的改变，与经济改造相伴而生的是管理体制上的党政化改造。在《共同纲领》颁布实施后，中央人民政府曾经设立了新闻总署主管全国的新闻机构。对此上文提到的胡文还曾评价到：“我们新闻界同人对于共同纲领列有新闻工作的专条，和中央人民政府设有新闻总署这两点，感到极大的鼓励。”[10]49在新闻总署主管下，新中国的新闻管理体制曾出现过短暂的党政分开，依法管理。但是很可惜仅仅两年之后，新闻总署即被撤销，新闻工作由中宣部统管，新闻管理体制又恢复到解放前的党政合一的状态。[15]312-316从1954年下半年开始，随着《人民日报》改由中共中央直接领导，各级地方党报也都改由其地方党委直接领导。[16]277其他报刊在经过一轮撤并调整之后，也都纳入了这个管理体制，“党报体制”由此形成。在这种体制下，各级党委的机关报成为当时新闻传播体系中的核心力量，发行量和影响力都占据了全国各类报纸的首要地位。[13]5在报纸之外，新华通讯社迅速成为全国唯一的一家通讯社，它统管全国各地方通讯社，受权代表中央人民政府发布国内重大新闻和外交性新闻，并负责对全国的报纸、广播电台供给稿件。[13]7在广播事业方面，随着六大行政区建制的取消，中央人民广播电台也很快成为全国垄断性的广播电台。[13]10

经济体制上的公有化和管理体制上的党政化使得新中国的新闻传播机构成为事实上的国家权力机关。尤其是直接隶属于中共中央的《人民日报》、《红旗》、新华社等新闻单位，它们的经费来源全部来自中央财政拨款，并享有一定的行政级别。可以说，它们就是事实上的国家机关，而且是拥有相当大的权力和权威的国家机关。总之，在人民权利观的主导下，经过建国初期的社会主义改造，理论上是属于“人民”的“新闻自由”实际上是由“新闻机关”代为行使的，由此新闻“自由”也悄然蜕变为新闻“权力”。

（二）报刊上的批评与自我批评

当人民的“自由”蜕变为国家的“权力”，那一般公民还有自由吗？从建国初期的那段历史来看，答案并不那么绝对。这主要是因为，人民权利观主导下的新闻自由理念要求新闻工作者不仅能够投身于“人民大众战胜反动派建设新生活的努力”，而且能够“勇敢地使用批评和自我批评的武器”。批评与自我批评原是党内开展工作的一种方式或作风，其核心是要求党的集体和个人保持自律，自觉地认识并纠正工作中的各种错误[6]。建国初期，这种党的工作方式和作风被应用于新闻工作之中，从而在无形中创造了一整套公民通过报刊批评党政机关及其工作人员的新闻工作机制——报刊上的批评与自我批评。

1950年4月19日中共中央发布了《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》（以下简称“1950年《决定》”）。[17]5-61950年《决定》在一开始就强调：“因为今天大陆上的战争已经结束，我们的党已经领导着全国的政权，我们工作中的缺点和错误很容易危害广大人民的利益，而由于政权领导者的地位，领导者威信的提高，就容易产生骄傲情绪，在党内党外拒绝批评，压制批评。”在这种高度自觉自律的精神的指导下，1950年《决定》要求“使得人民群众能够自由地在报纸刊物上发表他们对于党和人民政府的批评和建议，纵然这些批评和建议并非完全成熟与完全正确，而他们也不会因此受到打击与嘲笑，乃是提高人民群众的觉悟性和积极性，吸引人民群众踊跃参加国家建设事业的严重步骤。因此党的各级领导机关和干部必须对于反映群众意见的批评采取热烈欢迎和坚决保护的革命态度，而反对对群众批评置之不理、限制发表和对批评者实行打击、报复与嘲笑的官僚主义态度。”

即使以今天的眼光来看，1950年《决定》的指导精神也毫不过时。与这种指导精神相适应，1950年《决定》所采取的具体措施也相当超前。这其中最为核心的一条是“凡在报纸刊物上公布的批评，都由报纸刊物的记者和编辑负独立的责任”。对此，1950年《决定》还特别做出了说明：“过去在许多地方曾经实行一种办法，就是把批评党和政府的组织与人员的稿件送给被批评的组织和人员阅看，在征得他们的同意后，才加以发表。这种办法，在战争期间调查不便的条件下，曾经避免了许多不完全符合实际的和不周到的批评，但是在现时的条件下继续采取这种办法却是害多利少的，不对的。在今后，报纸刊物的人员对于自己不能决定真伪的批评仍然可以而且应当征求有关部门的意见，但是只要报纸刊物确认这种批评在基本上是正确的，即令并未征求或并未征得被批评者的同意，仍然应当负责加以发表。”

与此相关的还有两项措施。一是“读者来信中的有益的批评，凡报纸刊物能判断其为真实者，应当加以发表。投书者应将真实姓名住址告知报社，但报社得依投书者的要求代守秘密”；二是“批评在报纸刊物上发表后，如完全属实，被批评者应即在同一报纸刊物上声明接受并公布改正错误的结果。如有部分失实，被批评者应即在同一报纸刊物上作出实事求是的更正，而接受批评的正确部分。如被批评者拒绝表示态度，或对批评者加以打击，即应由党的纪律检查委员会予以处理。上述情事触犯行政纪律的法律的部分，应由国家监察机关司法机关予以处理。”

1950年《决定》的发布极大地繁荣了报刊上的批评报道。以当时在全国发行量最大、影响也最大的《人民日报》为例，从1950年开始，《人民日报》上的批评报道或文章的数量迅速增加。1949年《人民日报》全年发表批评性文章347篇，1950年增加到753篇，到1951年猛增了一倍还要多，达到1749篇。1952年批评性文章的篇数虽然略有下降，但也有1741篇。只是从1953年开始，批评性文章才开始减少。从1951年到1953年平均下来每天刊登的批评性稿件超过4篇。[18]343除了自己开展批评与自我批评，《人民日报》还经常以报纸工作述评的方式对地方报纸的批评与自我批评工作作出评估，并给予指导和支持。[19]349-351在这些批评报道中有相当一部分来自群众来信。从1951年1月开始《人民日报》内部开始设立专门负责处理读者来信来访的工作部门。[20]352-3551953年上半年，《人民日报》逐月公布“读者来信来访处理情况”，详细列出了每月读者来信来访的件数、人数以及来信刊用件数和其中内容的分类统计数等。到1955年，《人民日报》每天收到的来信中，属于批评、建议、控诉和揭发性信件约占总数的三分之一。[13]63虽然直接被见报的来信只是一小部分，但是那些没有被单独发表的来信往往成为报纸编辑部写评论文章的依据和材料，成为党和政府制定政策、检查工作的参考材料。[20]352-355

在此期间，一些批评报道还引发了影响巨大的“新闻官司”。比如河北省霸县干部非法干涉陈小辰婚姻自由案即是典型一例。1950年5月15日《天津日报》发表了一篇群众来信，反映河北省霸县干部非法干涉陈小辰与外村男青年的婚姻自由。但霸县人民法庭、河北省天津专署分院认为这篇报道是“荒唐不真实的”，“是某些坏分子恶意攻击政府信誉的报道”。为此，《天津日报》致函《人民日报》，《人民日报》随即展开调查，并邀请最高人民法院派员参加。9月初《人民日报》全文登载了调查报告和最高院院长沈钧儒做出的处理意见书。处理意见书认为：天津专署分院和霸县人民法院的行为“严重地妨害了人民群众与报纸的联系，损害了人民政府的威信”。据此，相关责任领导都受到了处分。[21]

另外一件因为压制批评而引发的“黄逸峰事件”在当时影响更大。1951年12月3日，《人民日报》刊登了一篇匿名群众来信，批评华东专科学校在工作中的缺点。来信发表后，该校校长黄逸峰一边组织全校师生员工写联名信寄往《人民日报》要求更正，一边非法截获《人民日报》给写稿者——该校学生薛承凤的信，并逼迫其退学。为此，薛承凤再次致信《人民日报》。报社将来信转到了中共中央华东局办公厅。华东局接信后组织检查组前去检查，并查明了事实真相，对黄逸峰和其他相关责任领导给予了严厉处罚。[22]针对此事件，中共中央还专门批转了《华东局关于公布黄逸峰事件的通知》，号召各地检查类似“黄逸峰事件”的问题，择其重要者在报上公布。[17]246-247在50年代，类似这样的“新闻官司”还有很多，比如1949年7月-11月的庞家堡事件，[23]1531950年3月的濮阳运粮事件，[23]1551951年9月的“纪凯夫事件”，[24]1953年2月鞍山《工人生活报》开展批评遭压制事件[18]343-344等等。

通过报刊上的批评与自我批评，普通公民针对政府和官员的批评言论得以在报刊上发表，并得到有关政府机关的重视，其中反映出来的问题大都得到了监督和纠正，从而在事实上产生了一种保障新闻自由，同时也保障公民、尤其是普通公民的言论自由的效果。

（三）新闻内容工作的政治化调控

在整个人民权利观主导下的新闻自由理念体系中，批评与自我批评并不具有核心的地位，新闻工作真正的核心还是保持“正确的方向”，报道真正符合人民利益的“真实新闻”中的“大部分”——需要“加以歌颂赞扬”的“社会中好的和前进的一面”。保持新闻工作的“正确方向”与“真实新闻”中的“大部分”在新闻工作内容上的表现实际上是一致的，即最终都是要落脚到各个时期的国家建设任务。因此，报道什么、怎样报道、如何传播等这些新闻事业的内容工作便顺理成章地成为国家政治调控的重要目标，而其调控的标准便是一定时期内国家主要的建设任务是什么。

但问题是如何保证国家主要的建设任务与人民的根本利益相符？当国家建设任务与人民利益相一致的时候，还好说；而一旦两者不甚相符，如何来矫正？因此，如何协调新闻内容工作政治调控的主要目标与矫正性辅助手段之间的关系、报刊上的批评与自我批评究竟能发挥到多大的作用便成为新闻工作能否保证人民利益与公民权利的关键。从1950年到1953年，执政党对新闻内容工作的调控还是发挥了一定的积极效果的，其主要表现就是能够比较好地协调国家建设任务的正面宣传工作与报刊上的批评与自我批评的关系，也正因为此，报刊上的批评与自我批评才能够取得一定的成果，达到保障公民基本权利和社会主义民主氛围的实际效果。而随着时间的推移，这种政治化的调控便开始逐渐地对报刊上的批评与自我批评产生挤压效应。

首先，政治化调控对批评报道的总量形成了挤压效应并主导了批评报道总量的起伏。报刊上的批评与自我批评在实际开展的过程中受到了各个时期国家建设方针和任务等的影响，大起大落，极不稳定。第一，中国共产党的路线方针的变化左右着报刊批评与自我批评的大局。建国初的新民主主义路线正确地评估了当时的主要社会矛盾，也比较注重民主建设，因此才有动力提出在报刊上开展批评与自我批评。而随着在过渡时期总路线的执行中出现急躁冒进的“左”倾倾向，在报刊上开展批评与自我批评的原动力也被大大削弱。特别是当忽视了客观经济规律的社会主义建设总路线被提出之后，报刊上的批评与自我批评就完全被反击右倾思想的大批判和报喜不报忧的“大跃进”所替代。第二，在大部分时间里报刊上的批评与自我批评并不是新闻宣传工作的重点，一旦有重要的宣传任务出现，批评新闻必然要被压缩。从土地改革、抗美援朝到减租救灾、镇压反革命再到剿匪反霸、一化三改造、过渡时期总路线等等，这些宣传任务往往需要大量的报纸版面、记者调查、群众来信等，而同期的批评与自我批评自然要被压缩。最后，批评报道的几次高潮本身基本都是借了国家建设任务的光。比如最开始借的“光”就是“三反”、“五反”运动。[16]271但随着“三反”、“五反”运动的结束，报纸上的批评与自我批评便开始陷入困境。而1953年初，“新三反”运动将矛头再次直指官僚主义[7]，报刊上的批评与自我批评又恢复了生机。但是没过半年“新三反”突然把矛头转向了“分散主义和主观主义”，[25]报刊上的批评与自我批评又进入了一个长达两年多的低潮期。

其次，政治化调控使得批评报道的对象受到很大限制。在开展报刊上的批评与自我批评的过程中，绝大部分被批评的对象都是低级别的党政官员，一旦批评报道涉及到高级别的领导就会遇到重重阻碍。比如1956年的安徽省委更正《人民日报》批评报道事件就很能说明问题。1956年，人民日报社驻安徽记者站记者于明在采访中发现安徽省委主要领导人在农业技术改革中有要求过急、强迫命令的情况。随后他根据当时党代会的实际情况，写了一篇报道，反映了实际情况。这个报道经过安徽省委分管文教的书记审查，发表在7月18日《人民日报》第4版的头条位置。但事后安徽省委主要领导人看到报纸后认为报道不符合实际情况。随后，安徽省委向中央书记处、中宣部发去长篇电报，要求党中央责成《人民日报》进行更正。中央没有对该报道的事实进行调查和判定，只是决定把安徽省委的更正电文在《人民日报》上照登。于是《人民日报》在8月6日的第4版刊登了这封电报。一篇鲜明的600来字的批评报道却引来一篇稀里糊涂的1600多字的更正，这在《人民日报》的历史上是绝无仅有的。[26]102-109

再次，在政治化调控当中，新闻机关的自主性受到了限制。上文曾提到，1950年《决定》首次提出了报刊上的批评“都由报纸刊物的记者和编辑负独立的责任”，但是当时普遍的情况是报纸编辑人员对这类规定并未很好地执行。[23]1551953年3月中宣部作出《关于党报不得批评同级党委问题给广西省委宣传部的复示》，明确了党报与党委之间的关系：“党报是党委会的机关报，党报编辑部无权以报纸与党委会对立。”党报编辑部如有不同意见，可以向同级党委会或向上级党委、上级党报直至中央提出，“但不经请示不能擅自在报纸上批评党委会，或利用报纸来进行自己与党委会的争论，这是一种脱离党委领导的做法，也是一种严重的无组织无纪律的现象”。[27]4个月后，中共中央又连续发布规定，要求人民日报社和新华通讯社派驻地方的记者必须服从地方高级党委的指导[8]。1954年中共中央发布的《关于改进报纸工作的决议》，批评了少数报纸曾发生过脱离党委的倾向，并强调“报纸编辑部要在党委领导下积极负责”。[17]322-325虽然1956年8月《人民日报》在大改版期间短暂实施过“独立批评”，但是随着“反右派”斗争的开始，大改版的成果很快被完全否定，那一时期的新闻改革也仅是昙花一现[9]。

最后，极端时期的政治化调控成为政治运动的工具，并产生了一种逆向操控的效应。在新闻内容工作的政治化调控之下，报刊上的批评与自我批评不仅仅是受到了挤压，在一些极端时期，这种本来是用来矫正错误与不足的自律手段也沦为政治运动的工具，并逆向侵害公民基本权利。在1957年“反右派”斗争开始前，在报刊上已经有过三次用政治运动的方式展开的学术批判，它们分别是1951年对电影《武训传》的批判，1954年对俞平伯红学观点和胡适派资产阶级唯心论思想的批判和1955年开始的对胡风个人和对所谓“胡风反革命集团”的批判。这些批判不仅在理论上、观点上有一些根本性的错误，而且在方法上粗暴蛮横，把学术争论演变为政治批判，严重损害了学术研究和争论的自由。到了“文化大革命”开始以后，整个新闻事业严重萎缩，出现了建国以来也是中国新闻史上罕见的“千报一面”的奇特景象。[18]406党报也彻底沦为帮助推行错误政策的工具。健康的批评与自我批评基本上消失的无影无踪，取而代之的是各种各样针对个人的新闻暴力。批评与自我批评则演变为赤裸裸地政治批判：首先从简单粗暴的阶级斗争的立场出发，利用报刊把批判的对象宣判为某某分子、某某集团成员，接着就是无穷无尽的人身攻击、隐私揭发，最后乃至人格侮辱、暴力迫害，不用说言论自由，就是人身自由和人格尊严都丧失殆尽。

三、宪法分歧的产生

从人民民主专政到人民权利观再到《共同纲领》第49条，在新中国成立前后，我们已经确立了一套独特的基本权利和新闻自由理论，并据此在建国初期建立了相应的新闻事业管理体制。从建国后前30年的实践来看，有一些经验是值得总结的，但更应该反思的还是教训。从宪法学的角度来看，以人民权利观为主导的新闻事业管理体制在保护公民新闻自由和言论自由方面的基本经验就是通过经济上的公营和管理体制上的党政化，把原本属于个人权利的新闻自由改造成由党政机构来代位行使的国家权力，然后以“报刊上的批评与自我批评”这种权力自律的形式来间接地保障和实现公民个人的言论和新闻自由。从实际的效果来看，这种完全依赖于权力自律的基本权利保障方式并不理想，在历史上它真正发挥作用的时间非常短，实效也比较有限。

而更多的时候，这套理论和制度给我们带来的还是教训。以人民民主专政为基础的人民权利观不仅仅是“否认了基本权利的‘天赋性’”、“否定权利的应有状态与实有状态分类”，它更是通过“人民和国家凝成一体”，造就了一种乌托邦式的权利-权力结构。在这种权利-权力结构之下，要保障公民的权利不再需要在权利与权力之间维持一定的平衡比例、划定一条严格的界限，而是要单向度地加大国家权力控制的物质财富及其相应的权力广度和集中度[10]。当个人享有的权利及其行使空间一再受到国家公权力的挤压，以至于最后完全被国家权力所“代位”行使的时候，当国家权力失去宪法和法律的制约而不再能保持自律自省的时候，个人的地位就陷入岌岌可危的境地。随着极端政治运动的狂飙突进，“人民”与“敌人”之间的区别越来越模糊，政治领袖的一个指示、党报的一篇社论、甚至就是上级领导的一个念头就可以把某个人划为“走资派”、“右派”、“反革命分子”。而一旦被划入“敌人”的阵营也就失去了“人民”的身份，失去了享有一切基本权利的资格；与此同时，原本是实施“人民民主”的“唯一正确的方法”、是通过国家权力自律间接保护公民权利的重要方式的“批评与自我批评”，转而被改造成大批判的工具，而其批判的对象便是失去“人民”资格的那些“敌人”。

所幸，改革开放之后我们的宪法以及现实的新闻自由保障和管理制度已经发生了很大的变化，公民实际享有的新闻自由与言论自由及其程度更是不可同日而语。尤其是在1982年《宪法》颁布实施之后，社会主义市场经济建设逐渐拉开帷幕并已初具规模，民主制度建设逐渐回到了正轨，社会主义法律体系和司法体系也渐次成型，最重要的是以公民权利观为基础的宪法基本权利有了初步的落实。但与此同时，以人民民主专政理论为基础的人民权利观并没有因此而退出历史舞台。

改革开放之后，人民权利观的某些部分有所淡化，比如以阶级论权利享有资格的情况少了很多，但是另外一些核心观念一直隐蔽在我们对宪法的理解，尤其是执政党对宪法的理解当中。比如关于基本权利与国家权力的关系，彭真说得很清楚：“宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”“我们是社会主义国家，国家的、社会的利益同公民个人利益在根本上是一致的。只有广大人民的民主权利和根本利益都得到保障和发展，公民个人的自由和权利才有可能得到切实保障和充分实现。”[28]442-443与这种宪法观念相适应，长久以来在执政党的权威文献中一直遵循着引语用“公民”，阐释靠“人民”的模式，即只有在涉及到具体制度或引用宪法法律条文时才会使用“公民”，一旦涉及阐释重要的原则或理论时，最常用的还是“人民”[11]。

相应的，建国初期在人民权利观主导下建立起来的一整套新闻管理体制并没有发生根本的改变，其制度框架与核心理念一直延续到了今天。新闻机构部分实现了经济意义上的市场化和法治意义上的权利化，但其“以工人阶级为领导的人民公营事业”的政治属性及其相伴而生的公权力化的管理体制并未改变；[29]承接了“报刊上的批评与自我批评”的“舆论监督”实现了某种程度的以市场为导向的权利监督权力，但实践中的舆论监督更多的还是通过以执政党自律为基础的权力监督权力的形式展开的；[30]43-45新闻内容工作实现了一定程度的市场化和法治化协调，但以政治化调控为主的格局也没有改变。[31]46

对于任何一个希望建设民主法治的社会来说，新闻自由的重要性是毋庸置疑的，尤其是在监督公权力和公民利益表达两方面。要知道，新闻媒体的理性整合功能是以公民个人言论为主的互联网所不可替代的[12].但建国60余年来，我国的新闻媒体恰恰是在监督公权力和公民利益表达这两方面没发挥其本应当起到的作用。其主要原因还是在于原本只是作为临时宪法的人民权利观一直对现实的新闻自由保障和管理制度发挥着主导性的作用，而正式宪法中的公民权利观却总是难以落实。虽然在1982年《宪法》颁布实施之后，借助市场化和法治化改革，以公民权利观为基础的新闻自由在一定范围内得到了落实，但是在宪法文本之外始终存在着一套现实“宪法”，并且是在实践中发挥着核心作用的现实“宪法”。从近30余年的法治经验来看，这套现实“宪法”，即以人民权利观为主导的新闻自由理念及其管理制度常常会对公民实际享有的新闻自由及其保护制度产生一种挤压效应。具体说来，其主要体现在以下两个方面：

首先，人民权利观主导下的新闻自由及其管理体制并不利于公民行使新闻出版自由，尤其是不利于公民批评性言论的表达。从历史来看，在这种宪法观念和体制之下，批评性言论的繁荣与凋零完全取决于执政党自律精神的多少。如果一时一地的党委自律意识比较强，或者能够主动支持新闻传播机构的工作，批评性言论就会呈现出繁荣的景象；而一旦自律意识比较弱，再加上过于强调新闻媒体对同级党委的绝对服从，批评性言论，特别是针对国家权力主体的批评性言论就迅速萎缩。批评性言论能够保持繁荣和健康，执政党制定和执行的方针政策就比较符合客观实际，国家和社会各方面建设进行的也就比较顺利；而一旦批评性言论严重萎缩直至失去表达空间，执政党的方针政策就容易脱离实际，国家各方面建设和发展也就会不太顺利，有时甚至是为此付出巨大的代价。这种连锁反应并不是历史的某种巧合，而是因为宪政民主氛围中的批评性言论是最有效的社会发展矫正器，而且越是对社会影响重大的方针政策就越是需要经过批评性言论的检验。从这60余年的经验来看，前30年，我们在这方面的教训多一些。建国初期由于积极开展报刊上的批评与自我批评，社会主义经济建设和法治基本上还比较顺利，波折也不多。而从1956年报刊上的批评与自我批评走向低潮开始，整个社会中健康的批评性言论很快被大幅压缩，我国的社会主义建设也开始波折不断。相对来说，改革开放之后的30余年，我们正面的经验要多一些。这主要得益于在社会主义市场经济和法治建设的大潮中，新闻媒体获得了一定程度的自主权利，加之中共历届领导集体对舆论监督的重视和推动，批评性言论空间得到了很大的拓展。但是，也要看到，这后30年，批评性言论的多寡主要的还是取决于各级党委，尤其是各级党委领导的自律精神。在某些时段或时期，在全国或某些地方，都出现过不当抑制新闻媒体中的批评性言论的情况、事例和个案。这种情况之所以反复出现，其理论和制度基础就是以人民权利观为主导的新闻自由理念及其管理制度。

其次，人民权利观主导下的新闻自由及其管理制度限制了现行宪法中以公民权利观为基础的新闻自由保障制度的发展。人民权利观主导下的新闻自由有一个根本性的认识，即为了保证新闻自由的人民性，就必须由某个机构“代位”行使原本是由公民个人来行使的自由权利。而这种观念在建国后很快就发展为一整套的“党报体制”，“新闻权利”也由此异化为“新闻权力”。改革开放后，这套体制虽有一些改革，但其核心框架基本得到延续。正是由于对新闻自由究竟是公民权利还是国家权力的认识混淆不清，加之党的领导与新闻工作的关系问题没有解决好，这才使得《新闻出版法》始终处于“难产”状态。关于这一点，1988年有关国家部门在草拟新闻法过程中所做的一次问卷调查很能说明问题。1988年有学者在全国人大代表和政协委员中分别作了问卷调查，在对“我国新闻立法的目的，主要在于保护社会主义新闻自由，您同意吗”的回答中82.2%的人大代表表示同意，13.9%的代表表示不同意。这与政协委员分别为83.3%和10%的比例比较接近。但是在对“公民的出版自由是否意味着公民可以办报刊”的回答中，人大代表和政协委员的认同比例差别就非常大。35.9%的人大代表回答是，60.1%的人大代表回答不是，这与政协委员的认识恰恰相反，同意和反对的比例分别为55.9%和31.7%.[32]正是存在这样的分歧，我们最终实行的是一种一方面宣称公民有新闻出版自由，一方面又把“办报刊”当作一项特殊的行政权力来审批的新闻管理体制[13]。如今，这一体制已经实行了20余年，虽然市场化改革和互联网的兴起使得实践中产生了很多事实上的“公民可以办报刊”的途径，但是要在宪法和法律制度中真正实现和保障“公民可以办报刊”似乎离我们还很遥远。而由此产生的连锁反应是，在整个法律制度当中，《宪法》第35条言论自由条款的实施受到了很大的阻碍。相应的，在很多有关协调言论自由与其他个人或国家利益的法律制度中，平衡保护言论自由总是容易被忽视。

从更宏观的方面来说，人民权利观主导下的新闻自由理念及其管理体制不仅会对公民享有新闻自由产生挤压效应，它与我们当前民主法治和社会生产力的整体发展状况也不协调。其主要表现在以下两个方面：

首先，人民权利观主导下的新闻自由及其管理制度与现实民主和法治的发展不协调。新中国建国以来，生产力的发展和经济体制的不断完善，加速了社会结构和社会组织形式的深刻变化，人们的生产生活方式日益多样化，利益诉求也趋于多样化。相应的公民个人思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性也大幅增强，公民参与社会和政治问题自由讨论的愿望和能力日益增强，尤其是关系到每个人切身利益的国家大政方针、修宪立法、政府政策、公共事件等等重大议题，往往引起一地甚至全国范围的热烈关注和讨论。现实的、尤其是改革开放之后这30年的民主和法治建设在很大程度上是回应了这一状况发展，同时民主和法制建设又反过来促进了表达机制和途径的多元化。但是，由于以人民权利观为主导的新闻自由理念及其管理制度并不能为公民享有新闻自由提供稳定的保护机制，这导致我们始终缺乏一个明晰而健康的公共讨论空间，社会上很多现实存在的利益诉求因此得不到理性地表达、交锋、讨论、争辩，民主政治得以运行和进步的有效民意基础也难以成形。更为严重的是，近十余年来，由于我们在民意表达方面过度依赖互联网，非理性的民粹情绪和理论开始肆意弥漫，整个社会对基本价值观念和发展方向缺乏必要的共识认同，甚至开始出现阶层撕裂的危险倾向。所有这些都对十八大以来所确定的民主和法治建设图景的实现构成不利因素。

其次，人民权利观主导下的新闻自由及其管理体制与社会生产力的发展相脱节。信息社会是21世纪全球发展的大势所趋，也是我国社会主义市场经济发展的重要战略目标之一。信息社会的基本特点就是信息、知识、观点等的自由和高速的流通。这不仅是一种观念上的价值需求，同时也是现实科学技术发展的客观结果。实际上，在社会主义市场经济条件下，新闻传媒，包括传统的纸制、电台和电视与新兴的互联网、手机等，已经成为一个重要的产业，能够创造巨大的利润。[33]11-15而现实中，不加区分地将所有新闻都视作党的舆论宣传工具的“喉舌”论显然已经不符合信息社会与市场经济的要求。[34]相应的，不改善党对新闻工作的领导方式，不区分宏观的思想领导与具体的业务领导，使得各级党政部门能够利用“事业单位”的外壳事无巨细地包揽所有的新闻出版事业资源和具体工作，新闻传媒机构就无法获得完全的市场主体地位，无法享有自己决定制作什么信息产品、如何制作、如何传播、如何经营等等的权利，其发展和活力必将受到很大的限制。而最终受到影响的是我们整个社会的信息流通，是传媒产业的国内国际竞争力，是我们的社会主义市场经济建设的进程，是我们的社会生产力。

四、结论：如何弥合宪法分歧

中共十八届四中全会将“全面推进依法治国”的重要意义提高到一个前所未有的战略地位，同时历史性地提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。[35]但问题是，要依什么“宪”来治国、执政？宪法文本并不是一部简单明了的操作指南，真正的“宪”必然还要包括文本背后各种的知识、含义、理解、解释、思想等等。哪怕是在像我们这样长期缺乏有效的违宪审查或宪法解释制度的国家也是如此。其实，也恰恰是因为长久以来，我国现行宪法的条款、原则和精神没有得到很好的阐释，宪法文本背后所蕴含的意义世界变得越发隐晦庞杂、经年累月而意蕴深邃，加之转型期所带来的日异月殊、世事变迁、新旧更替，整个宪法内部甚至出现了不少看似自相矛盾，却又玉石杂糅的地方。本文所论述的两种新闻自由——人民权利观主导下的新闻自由与公民权利观主导下的新闻自由，即是一例。那么应该如何弥合这种宪法分歧呢？关键还是在于要改进人民权利观，进一步加强并真正落实公民权利观。为此我们应当在宪法理论层面做好以下几项工作：

（一）应当在反思以阶级划分随意剥夺公民享有基本权利资格的理论和实践的基础上真正落实人权原则。那种因为阶级、出身或其他什么原因就可以随意剥夺某些公民享有权利的资格、剥夺他们做“人”的资格的专政理论与现行宪法“国家尊重和保障人权”的基本原则也存在着根本的冲突，与十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的目标也存在着根本的冲突。为此，应当考虑确立完全的人权原则。虽然2004年《宪法修正案》已经将“国家尊重和保障人权”写入宪法，但这并不意味着我国宪法已在真正意义上确立了人权原则。人权原则的核心要素是“人”的问题，即人之成为“人”所应当享有权利的资格问题。权利的享有和实现可以是具体的，但是人作为“人”的资格、人享有权利的资格必须是抽象的，无条件的。[36]这是人权原则的核心，也是宪法保障公民基本权利的底线。没有这条底线，就容易出现两种情况：一是，未经正当程序随意剥夺个人的基本权利，比如未经任何法定程序，禁止个人在任何媒体发表言论；二是，不把人当人看，任意践踏个人，比如利用新闻媒体搞大批判、未审先判、自证其罪等等。

（二）限定宪法中“人民”的作用机制和功能范围，在基本权利规范中确立“个人享有、个人行使”的公民权利观。人民权利观所秉持的“人民”概念虽然是以一定的阶级划分为基础的，但在现行宪法当中它也含有“国民全体”这类表征社会整体利益或国家权力所有者这类抽象人格的概念含义。[37]这种意义上的“人民”在法理和宪法上有其存在的必要性，对此中外学者都有所论述[14]。但是无论是作为理论上的分析概念，还是某种宪法变革的诉求机制，“人民”在宪法当中的作用机制和功能范围并不是毫无限制的。仅就我们国家宪法的基本权利规范部分来说，就应该尽量不要使用表征全体公民的“人民”作为具体基本权利的主体。对于我国宪法中的基本权利规范来说，当务之急是要树立“权利归公民个人享有、由公民个人行使”的主导性观念。如果在这个部分用“人民”直接代替公民作为基本权利的主体，就有可能导致权利最终“由人民享有、国家行使”。实际上，在一个处于和平时期并正常发展着的社会当中，人们的权利诉求很少会频繁地绕过“公民”或其他什么表征个人的法律主体，而直接诉之于“人民”。而一旦这种情况发生，那就表明这个社会很可能已经陷入了巨大的危机，随之而来的便很可能是剧烈的社会变革，温和一些的如阿克曼所言之“革命性改革”，[38]3激烈一些的则如我们的新民主主义革命。

（三）应当加强通过限制公权力来保护基本权利，而不是单纯强调人民民主和社会主义制度的基础性保障作用。人民权利观将个人基本权利的享有和实现完全维系于“人民民主专政的日益巩固和社会主义经济建设的不断发展”，这导致我们常常把国家权力的性质、构造、组织以及由国家所主导的社会主义经济制度和建设等等视为公民基本权利能否得到有效保障的充要条件。然而从现实情况来看，国家权力以及由国家权力提供的物质保障只能构成基本权利保障的必要条件，而不是充要条件。这也就是说，人民民主和社会主义制度仅仅构成了公民基本权利保障的基础性必要条件，但如果不注意通过法治手段来限制公权力，公民基本权利同样也会遭到侵犯。新中国60余年的历史经验同样也验证了这一原理。公权力所掌控的新闻事业资源越是多、越是集中、越是不受限制，侵犯公民基本权利的情况就越严重；反之，则越能够保障公民的基本权利。因此，保障新闻自由这类公民基本权利的充要条件，不是无限制地扩张公权力，或者单纯强调由国家提供的物质条件保障，而是应当加强通过法治的方法限制公权力，如完善旨在保障基本权利的立法、保障司法独立，保障宪法实施、建立违宪审查制度等。通过法治限制公权力并不意味着削弱人民民主或社会主义制度，恰恰相反，只有这种法治才“是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。[35]

（四）合理区分“作为权利的新闻自由”与“作为权力的新闻事业”。在人民权利观主导下，“作为权利的新闻自由”与“作为权力的新闻事业”呈现出高度混同乃至扭曲的状态，尤其是在社会主义市场经济条件之下。作为权力的新闻常常以权利的面目出场得以规避监督，从而孳生媒体腐败与舆论操纵；而作为权利的新闻常常又囿于自我的权力身份而四处受限，进而造成监督不力及其自身的专业性缺失。从结果来看，这种混同与扭曲的结局是权力与权利的双输。因此，当务之急是要合理区分“作为权利的新闻自由”与“作为权力的新闻事业”。让权力的归权力，做到“权由法定、权依法使”；[39]权利的回归权利，做到权由法护、权依法限。对此有学者提出可以“建立以党报为中心、由多种类多层次的报纸组成的多样化的报业结构，报纸可以有党报与非党报之分，机关报与非机关报之分，有政治报与非政治报之分，有全民所有制与集体所有制之分，公办民办之分”。[16]196

保障新闻自由并不意味着要党放弃控制新闻事业，而是要明确其控制的范围和游戏规则。其余的就交由权利和市场。

（五）转变新闻管理方式，实现新闻自由保障法治化，限定政治化调控的范围。人民权利观主导下的新闻内容政治化调控如果不受限制极易导致公民个人基本权利受到侵害，为此我们急需转变新闻媒体的管理方式，“实现公民权利保障法治化”。[35]而要实现新闻自由保障法治化的关键并不是单纯的宣示人民获得了什么样的权利，而是通过合乎宪法及其精神的方式来划定权利的边界。具体地说，就是通过制定新闻出版法划定一个“负面清单”，确定哪些行为不属于新闻自由的范围，并建立相应的事后惩罚制度，而负面清单之外的都属于公民的自由权利。当然，这个负面清单并不是一成不变的，必须依据事实变化来平衡新闻自由与其他的利益，既不能对新闻自由构成不当限制，也不能对其他利益造成过分损害。在实现新闻自由保障法治化的基础上，新闻内容的政治化调控对象也应当限定于“作为权力的新闻事业”，具体说来就是“非党的报纸，只要服从宪法和包括新闻法在内的各种法律（至于报业按新闻职业道德自律，这是一种自我约束，其必要性自不待言）；党的机关报除遵守宪法和法律以外，还有党性的标准，即在依法工作的基础上，还要执行党的决议和指示”。[16]196

（六）在公民权利观框架内有效利用人民权利观中的“宪政本土资源”。人民权利观主导下的新闻自由最为宝贵的宪政经验就是执政党的自律机制。报刊上的批评与自我批评曾经开创了一段新中国的民主先河，给后人留下了许多值得回味、借鉴的实例与政策。近30年来的舆论监督同样也有很多经验值得总结和继承。实际上，强调公民权利观在宪法规范中的主流地位并不意味着对人民权利观的排斥。“密切联系群众”、“反对官僚主义”、“批评与自我批评”等等这些中国共产党的优良政治作风和执政方法已经在不知不觉之中融入了我们的宪法文本。将来，如果有机会需要我们再回头看看那段短暂但却光辉的历史的时候，这些“政治语言”就可以成为承载着许多鲜活而诱人的“宪法原意”的规范载体，将人民权利观嫁接于公民权利观之上，把历史、现在和未来联系在一起，为我们可能遇到的重大社会问题提供珍贵的、可资利用的“宪政本土资源”。

最后还有一点需要说明的是，改进人民权利观、加强和落实公民权利观与坚持中国共产党的领导并不矛盾。因为只有建筑好宪法法治的基础和公民基本权利的底线，才能保证中国共产党的领导稳步地朝着符合时代发展的方向进行改善，保证其政策都是既健康又充满活力，既有利于社会进步同时又不损害个人利益。而且，目前在短期内要弥合这类宪法“分歧”，主要的还是要依靠党的领导。这不仅仅是因为党的领导“是社会主义法治最根本的保证”，更为关键的原因还在于解铃还须系铃人。人民权利观是由中共在组建国家和政权的过程中发展出来并延续于新闻管理体制而至今的，公民权利观则是由中共在反思治国执政经验教训的基础上确立于现行宪法并初步落实于市场经济和法治建设之中的。在制度化的宪法解释制度尚未完善和成熟的情况下，上述这些宪法理论层面的改革措施还是需要执政党能够应时而变，改进人民权利观，进一步加强并真正落实公民权利观。从某种程度来说，这也是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的真谛所在。当然，只要有条件，执政党自我调适的成果也应当不断通过法定程序成为国家意志。最终，从长远来看，当社会主义法治建设达到一定高度的时候，弥合宪法“分歧”，处理“人民”与“公民”之间的关系，依据时代的发展不断阐述新闻自由等基本权利的具体含义，不断平衡协调新闻自由与其他权利或利益之间的关系等主要的还是应当通过违宪审查、宪法解释和立法等制度化的渠道来加以解决。

注释:

[1]参见《共同纲领》第8条和第42条。

[2]1948年9月，毛泽东首次在党内正式场合使用“人民民主专政”概念，翌年6月底为纪念中国共产党成立28周年，他又发表了著名的《论人民民主专政》，系统阐述了“人民民主专政”理论。刘建平：《苏共与中国共产党人民民主专政理论的确立》，《历史研究》1998年第1期。新政协筹备以及《共同纲领》的起草工作差不多也是在这段时间，确切地说是始于1948年4月，终于1949年9月新政协第一次会议召开。在1949年6月15日开始的共同纲领第二次起草工作中，人民民主专政就已经写入当年8月形成的《共同纲领》草案中，此时距离《论人民民主专政》发表只有2个月。许崇德著：《中华人民共和国宪法史（上卷）》，福建人民出版社2005年第2版，第27-30页，第56-57页。

[3]这也是人民权利观最为人所诟病的地方。“将公民做人民与敌人的二元划分，实际上是历史上以阶级斗争为纲的政治路线在法观念上留下的残存的、但也是深远的影响。这种影响仍反映在我国法律体系中，表现为有些法律公然亮明它保护政治上属于‘人民’范畴的那部分国民，从而在逻辑上将其他国民以‘敌人’的名义排斥在法律保护范围之外。这是非常落伍、十分不文明的法观念。”童之伟、殷啸虎主编：《宪法学》，上海人民出版社、北京大学出版社2010年版，第71页。

[4]新中国成立后他还担任过出版总署国际新闻局副局长等职务。于友著：《刘尊棋》，人民日报出版社1996年版，第190页。

[5]参见《中共中央批转：中央人民政府新闻总署党组“关于全国报纸经理会议的报告”（1949年12月30日）》，中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》（上），新华出版社1980年版，第294-295页；中宣部：《关于报纸实行企业化经营情况通报（1950年9月）》，中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》（中），新华出版社1980年版，第20-21页。

[6]“中国共产党应该用批评和自我批评的方法，经常检讨自己工作中的错误与缺点，来教育自己的党员和干部，并及时纠正自己的错误。中国共产党反对那种自高自大、害怕承认自己错误、害怕批评与自我批评的情绪。”《中国共产党党章》，1945年6月11日中国共产党第七次全国代表大会通过。

[7]“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发。”《中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》（1953年1月5日），中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第8-9页。

[8]参见《中共中央关于〈人民日报〉记者和特派记者的规定》，1953年7月30日；《中共中央关于新华社记者采写内部参考资料的规定》，1953年7月。中国社会科学院新闻研究所编：《中国共产党新闻工作文件汇编》（中卷），新华出版社1980年版，第250-251页。

[9]中共中央在为支持《人民日报》大改版发布的重要文件《批转〈人民日报〉编辑委员会向中央的报告》中再次回归1950年《决定》，强调《人民日报》：“是党中央的机关报又是人民的报纸。”“今后《人民日报》发表的文章，除了少数中央负责同志的文章和少数的社论外，一般地可以不代表中央的意见，而且可以允许一些作者在《人民日报》上发表同我们共产党人的见解相反的文章。”

[10]关于维护权利与权力之间平衡的有关法理和宪法理论，参见童之伟：《法权中心说补论——对刘旺洪、范忠信两教授商榷意见的进一步回应》，《法商研究》2002年第1期，第3-12页；童之伟：《法权中心主义要点及其法学应用》，《东方法学》2011年第1期，第3-15页。

[11]比如十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在论述推进依法治国需坚持的基本原则之一——“坚持人民主体地位”时，就只使用“人民”作为权利主体；而在表述加强宪法实施的具体措施“加强重点领域立法”时，则全部使用的是“公民权利”。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日第1版。

[12]关于对当下互联网言论缺陷分析及其与制度性表达机制建设的关系，参见俞可平：《民主还是民粹——中国的民意政治》，《南国学术》2014年第1期。

[13]参见《出版管理条例》第1、9、24条。有学者将这种行政管理体制概括为“公民有自由，媒介归国家”.魏永征：《中国媒介管理法制的体系化——回顾媒介法制建设30年》，《国际新闻界》2008年第12期。

[14]我国童之伟教授提出的“法权中心主义”和美国布鲁斯?阿克曼教授提出的“宪法时刻”理论，都是借助了“人民”这一主体概念来表征某种超越单纯的国家权力或个人权利的社会利益。分别参见童之伟：《法权中心主义要点及其法学应用》，《东方法学》2011年第1期；BruceAckerman，AGenerationofBetrayal，FordhamLawReview，Vol.65，Issue4（March1997），pp.1519-1522.

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