“十三五”规划是向第一个百年目标冲刺的最后一个五年规划。五中全会制定的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是今后五年的行动纲领。习近平总书记指出，“十三五”规划是具有特殊意义的五年规划，要解放思想、开拓创新，编制出一个耳目一新、实用管用的规划。可以说，《建议》充分体现了“耳目一新、实用管用”这八个字的要求。
一、制定“十三五”规划的背景
（一）“十二五”时期是具有里程碑意义的五年
“十二五”时期我们面临的内外环境深刻变化。从国际看，世界经济依然处在金融危机后的深度调整期，呈现出低增长、低通胀、多风险的特征，全球经济低迷，地缘政治事件多发，周边形势也在发生变化。我们面临的外部环境相比过去更为复杂。从国内看，我国经济发展进入新常态，三期叠加的阶段性特征更趋明显，多重困难和挑战相互交织，改革发展稳定的任务十分繁重。正是在这样背景下，以习近平同志为总书记的党中央领导带领全国人民取得了一系列标志性成就，主要有六个有里程碑意义的“第一”。
一是中国经济总量第一次突破十万亿美元。2014年的GDP达到10.4万亿，现在世界上只有美国和中国两个国家进入到十万亿美元俱乐部，这是一个大的台阶。我国经济总量占全球比重是13.3%，比“十一五”时期的比重提高了4.1个百分点。按汇率计算，我国经济总量已相当于美国的60%。二是服务业第一次成为国民经济第一大产业。2012年服务业增加值占比达到45.5%，首次超过工业，2015年上半年提高到49.5%，估计全年会突破50%，国民经济正在逐步由制造业主导向服务业主导的形态转化。三是城镇化率第一次超过50%。我国常住人口的城镇化率2011年达到51.3%，2014年达到54.77%，接近55%。城镇就业人口已经超过农村就业人口，占比超过50%。我国延续几千年的农业文明主导的社会，正向现代城市文明主导的社会转型，这是社会结构深刻变化的一个标志。四是外贸和利用外资第一次跃居世界第一。2013年货物贸易达4.16万亿美元，成为第一贸易大国。2014年美国利用外资大幅缩水，我国利用外资超过美国，达到约1280亿美元，跃居世界首位，这标志着我国与全球经济的关联关系达到了新的高度，与世界经济的互动、联动关系逐步形成。五是城乡收入差距比第一次降到3倍以内。我国城乡收入差距曾经连续十二年在3倍以上，2014年降到2.9倍，2015年上半年降到2.8倍，基尼系数连续四年下降。这表明我国城乡收入差距扩大态势得到了初步扭转。六是我国第一次成为全球经济增长最重要的动力源。过去几年，我国对全球经济增长的贡献一直保持在20%-30%之间。虽然经济总量不如美国大，但是经济增量贡献超过美国。我国稳定成为世界经济第一动力源，成为全球经济增长的“稳定锚”。这些标志性成就为我们全面建成小康社会，向第一个百年目标迈进奠定了坚实的基础。
（二）“十三五”规划是我国发展进入新常态的第一个五年规划
习近平总书记在《建议》的说明中强调，制定“十三五”规划必须适应新常态，把握新常态，引领新常态。全面深刻认识新常态，才能更好地制定“十三五”规划。新常态表现为速度变化、结构调整、动力转换。
一是经济增速进入换挡期。新常态最直观的特征就是增长速度放缓。本世纪以来我国季度增长率从最高点2007年二季度的14.8%，回落到2015年三季度的6.9%，回落幅度达7.9个百分点。从2010年二季度开始，季度增长率基本上在波动中下行，到2015年三季度，已经持续了22个季度。这表明中国经济正处在一个速度的变化期，正在从高速增长向中高速转换。速度变化是现象，背后的本质是经济增长发生了一系列阶段性和结构性变化。从供给面看，2012年以后，我国人口结构发生明显变化，2012-2014年16-59岁劳动年龄人口减少820万，劳动年龄人口减少，“人口红利”逐步消失，劳动力供需形势发生变化。1980年后，我国抚养比大幅下降，剩余的增加和储蓄水平提高，使中国经济增长呈现高储蓄、高投资、高增长的特征。近年来，抚养比重新上升，储蓄率和投资率趋于下调。这样，劳动投入随着劳动年龄人口减少而放慢，资本投入随着储蓄率、投资率的调整而下降，这是经济增速放慢的深层原因。从需求面看，2013年我国城镇户均达到了一套房，2014年每千人拥有汽车超过100辆。按照国际经验，这意味着房地产和汽车市场需求开始发生变化。目前房地产库存量达到6.8亿平方米，尽管现在市场有所回暖，但是房地产商主要是出清库存。从2015年汽车生产形势来看，前三季度汽车生产-0.9%，这是市场需求变化的反映。
如何认识经济增速放缓呢？我们经常用的一句话叫周期性因素和结构性因素的叠加。但应该说结构性因素才是主要矛盾。经济下行压力加大，有周期性因素，有需求变化的因素，但根本上是结构性问题。比如，当前经济下行中一个重要原因是工业增速下滑，产业结构不适应市场需求的变化，原有的需求已经趋于饱和，但是供给还是原来的结构，部分行业出现了严重的产能过剩，特别是上游行业，钢铁、煤炭、石化、有色、建材这五大行业利润下降超过40%。归纳起来，经济下行压力加大，表面上是有效需求不足，但根本上是有效供给不适应市场需求的变化。在这种情况下，如果继续扩大投资规模去拉升速度，尽管短时间会有作用，但边际效用已经明显递减。
如何来应对呢？要在继续发挥投资稳增长作用的同时，加大结构性改革力度。要把一些过剩的的产能彻底退出来，要清理“僵尸企业”。“僵尸企业”没有多少产出，却沉淀了大量的劳动力、土地、资金等资源，这些资源不能流动、不能优化再配置。“十三五”时期，要从追求高速增长转向追求高效增长。高效增长就是更高的效率、更高的效益，只有更高的效率才能有更高的效益。增长速度下台阶难以逆转，但质量要上台阶。微观上讲质量主要指产品的品质、性能，宏观上讲质量就是生产效率、就是劳动生产率、投资回报率、全要素生产率。
二是结构调整的阵痛期。参照国际经验，可以看到日本、韩国都经历过从高速增长转向中高速增长，在这个过程中都有一个拐点性变化。日本1969年出现拐点，1973年石油危机后高速增长就结束了。韩国1988年出现拐点，1998年亚洲金融危机后也结束高速增长了。找到这个拐点有什么意义呢？我们会发现市场需求明显变化。从日本和韩国的经验看，拐点后，日本和韩国人均钢材消费量增速基本上在零增长线上波动，市场需求不再扩张了，钢铁产业规模在这个阶段开始达到峰值。用电量方面，拐点后，日本和韩国用电量的增速都出现了大幅回落，我国当前也出现了这种状况，特别是工业用电，很长时间都是负增长，负荷大幅下降，这表明电力需求在发生变化。再看汽车，拐点后，日本和韩国汽车保有量增速也出现了大幅回落，这也是市场需求的变化。我国现在汽车人均每千人已经达到100辆，增速也在大幅下降。
由此可见，我国很多产业的产能相对于市场需求来说已经达到上限或已接近上限。今后一个时期，制造业大规模扩张的条件将发生变化，在国内外市场需求变化情况下，制造业面临产能过剩的压力。过剩产能若得不到出清，结构调整就很难推进。从某种意义上说，过剩产能也是“肿瘤”，必须进行外科手术。
结构调整的方向是提质增效升级。升级的内涵就是提升产业价值链，提升产品附加值。这个时候，企业面临的最大瓶颈制约是研发和创新能力。按有关统计，我国近85%的规模以上企业没有研发活动。《建议》提出要把创新作为发展的第一动力，这也是针对我国发展中最大的瓶颈提出来的。制造业向中高端水平迈进已势在必行，产业发展模式要从过去铺摊子为主转向上台阶为主，而最关键的是研发和创新能力要上一个大台阶。“十三五”时期是结构调整的窗口期，面对严重的产能过剩、利润的大幅下滑，再不进行结构性调整，一再迟疑和等待，就会丧失窗口期的宝贵机会，就会耗尽过去积累的资源。有人说如果调结构，速度可能会下来。在这种情况下，就需要勇气，退一步、进两步，为更长期、更健康、更可持续的发展创造条件。
三是动力转换的关键期。过去一个时期，经济增长的动力主要来自于资源和要素的大规模、高强度投入，现在投入条件发生变化，劳动力投入随着人口红利的消失而放缓，土地和资源的供需形势发生变化，环境的约束持续强化，企业的生产成本包括环境成本快速提高，这就需要转换动力。市场需求也发生变化。过去一个时期，是以“住、行”为主导的需求拉动增长。比如，房地产投资2000-2013年年均增长24%，2015年前三季度增长2.6%。汽车过去十年年均增长17.9%，2015年前三季度下降0.9%。房地产关联的钢铁、建材、水泥、玻璃、建筑机械等，汽车关联的汽车电子、轮胎、玻璃、橡胶等，市场需求也在深刻变化。而短期内还很难找到像房地产、汽车这样体量相当、带动作用相近的产业板块。我们正处在新旧动力转换交替、青黄不接的时期。新旧动力长期并存可能是新常态的一个基本特征。我们还要继续发挥好旧动力的作用，通过技术改造、资产重组、出清过剩产能、清理“僵尸企业”，让旧动力焕发青春。同时，要加快培育新动力，培育新的经济增长点，在结构性改革中重构微观基础，激发企业的内在活力。
经济下行既是挑战，更是机会。没有下行，哪有上行？下行是结构调整和资产重组的机会，也是恢复和增强市场配置资源功能的机会。因为在经济繁荣期，企业订单都来不及生产，往往不会去调整。只有下行压力增大，各种矛盾暴露后，才会下决心去调整。千万不可浪费和错过这次机会，等待、彷徨就是浪费，就会错失机会。要抓住难得的窗口期，出清过剩产能，推进资产重组，恢复市场资源再配置功能，振兴实体经济。
（三）准确把握战略机遇期内涵的深刻变化
党的十八大作做出了我国发展处于重要战略机遇期的重大判断。当前，国内外环境深刻变化，战略机遇期的内涵也在发生变化。《建议》提出，要准确把握重要战略机遇期内涵的深刻变化。我体会，主要体现在以下几个方面：
第一，利用全球化深入发展带动我国发展的条件深刻变化。入世后我们分享了全球化红利。美国现在要另起炉灶，推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）谈判，意欲重构国际经贸规则。国际分工正在面临新的洗牌，过去美欧消费、中国生产、发展中国家提供能源资源的分工关系发生变化，发达国家再工业化，发展中国家加快工业化，我国只有立足于增强内生动力和国际竞争力来实现发展。第二，利用国际市场扩张增加出口的条件发生深刻变化。过去一个时期，全球贸易增长都是世界经济增长的2-3倍，但是2012年以后，国际贸易增速低于全球经济增速。2015年，世贸组织预测全球外贸增长2.8%，而国际货币基金组织预测经济增长3.1%。2015年我国进出口贸易增长预期目标是6%，前10个月还是负增长。全球需求和贸易增长乏力，我国必须把发展的立足点更多放在国内，更多依靠扩大内需带动经济增长。第三，利用国内市场缺口扩大需求拉动经济增长的条件深刻变化。国内传统产业需求趋于饱合，“住”和“行”主导的需求正在向多样化、高端化、服务化转换。目前，经济下行压力仍然较大，工业品价格持续回落，企业效益仍在下滑，这些问题把主要是供给结构不适应市场需求的变化，扩大投资的边际效应明显递减。第四，利用原有低成本比较优势的条件深刻变化。我国要素成本在快速上升，低成本优势逐步减弱，有些成本不仅高于其他中等收入国家，甚至高于高收入国家了。一方面产能过剩，另一方面成本进一步提高，企业两头受到挤压，削弱了企业特别是实体经济企业的盈利能力。
总之，我国发展重要战略机遇期的内涵正在由加快发展速度的机遇转变为加快调整结构、转换动力的机遇，正在由原来规模扩张的机遇转变为提高发展质量和效益的机遇。只有下决心调结构、转动力，才能提高发展质量和效益。
二、确保如期全面建成小康社会
（一）“十三五”规划是全面建成小康社会的收官规划
到2020年全面建成小康社会是中国共产党向人民、向历史做出的庄严承诺。今后五年，党和国家的各项任务归结起来，就是要夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利，实现第一个百年目标。现在是向这个百年目标冲刺的时候了，“十三五”就是要完成这个历史性的冲刺。
全面建成小康社会强调的不只是“小康”，更重要的是“全面”。通常很容易将“小康”理解为经济指标，只要经济总量和城乡居民收入翻一番，就实现全面小康了，但如果到2020年我们在总量和速度上完成了目标，而发展不平衡不协调不可持续问题更加严重，就算不上是全面建成小康。第一，全面小康，覆盖的领域要全面，是五位一体、全面发展的小康。全面小康社会是经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实、生态环境总体改善、制度更加成熟定型的社会。总体上说，经济指标比较容易做到，其他指标相对滞后。第二，全面小康，覆盖的人口要全面，是惠及全体人民的小康。全面建成小康突出的短板主要在民生领域，我们还有大量贫困人口，发展不平衡很大程度上也表现在不同社会群体民生保障方面。第三，全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域协同的小康。我们不能“城市像欧洲，农村像非洲”，那不叫小康。可能人均水平达到小康，但平均水平会掩盖很多东西，也就是不平衡、不协调。我们必须是城乡区域协同的小康。当然，这不是说城市和农村收入要一样，也不可能一样，因为购买力不一样，但基本公共服务应该大致均等化，特别是贫困人口能摆脱贫困，能够过上小康生活。
《建议》提出了全面建成小康社会新的目标要求，归纳起来就是要经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，人民生活水平和质量普遍提高，国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善，各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。
习近平总书记在《建议》的说明中提到，必须紧紧扭住存在的短版，在补齐短版上用力。比如农村七千万贫困人口仍未脱贫，老少边穷地区发展仍然滞后，特殊困难群体仍然较多，人居环境质量仍待改善，国民素质仍待提升，这些都是短版。在此可以做一些分析。
第一，经济保持中高速增长。《建议》并没有提到“十三五”年均增速要达到多少，但提出“到2020年国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番”。要实现这个预期目标，今后五年经济增长年均必须在6.5%以上，6.5%的增长率是个底线。衡量城乡居民收入，现在有三个指标，一是城镇居民可支配收入，二是农村居民人均纯收入，三是城乡居民可支配收入。用哪个指标？是分开算？还是合在一起？这都要在制定“十三五”规划中来明确。需要强调的是，保持中高速增长难度并不小。2015年预期目标7%，大家觉得压力很大。现在对未来五年的经济潜在增长率预测多数都在6%到7%之间。所以今后要在7%以上，可能性较小，难度也很大。基数大了，要达到7%以上增速，增量就很大。2014年我国经济增量相当于一个中等规模经济体，再要7%以上的速度难度会很大。更重要的我们现在有很多约束条件。比如企业的负债率很高，超过美国和欧盟的平均水平，原因是企业股权融资和直接融资比例低，主要是间接融资。同时，地方政府的负债率也很高。这都是约束条件。要保持更高的速度，就要增加投入，那就要增加负债，怎么取得平衡呢？高负债积累的风险也在上升。现在银行的坏账率、不良率在上升，企业债、公司债、中期票据违约事件开始显现，这些都是约束条件。
第二，户籍人口城镇化率加快提高。2014年常住人口的城镇化率为54.77%，接近55%。但是户籍人口城镇化率要比这个低得多，大概差17至18个百分点。现在城镇常住人口7.5亿人，其中有2.5亿是农业转移人口。他们虽然在城镇居住，但难以平等地享受与城镇居民相同的基本公共服务，包括子女就学、社保、医疗、保障性住房。第一代农民工，很多四五十岁就返乡了，第二代农民工大都在城里长大，可能庄稼都不认识，也不会回去，但是这个城市又不接纳他们，他们会怎么想？过去是城乡二元结构，现在城市内部有户口和没户口的也形成了二元结构，必须下决心解决这个问题。
根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》预测，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。按2013年户籍人口城镇化率35.9%计算，年均要提高1.3个百分点。现在制约因素是什么呢？就是落户成本。一个农业转移人口要市民化，有人计算要10万至17万元，谁来分担这个成本？一些城市的外来人口比本地人还多，比如东莞、昆山。这需要建立一个中央与地方、地方与企业、企业与个人的成本分担机制。
要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。这1亿人能够落户，就会释放出巨大的劳动热情。他们转化为城市居民，享受跟城市居民相同的待遇，就会释放出新的消费需求。他们在就业地落户，就会形成买房或长期租房的预期和需求，促进房地产去库存。还有利于改善劳动力供给，稳定企业的工资成本。
第三，现行标准下贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。农村贫困人口脱贫是一块硬骨头，是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价为2800元。按照这个标准，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。
7000多万人怎么脱贫？通过产业扶持，发展农产品加工、高附加值的农业解决3000万，通过转移就业解决1000万，通过异地搬迁解决1000万，加起来就是5000万。还剩2000万，可能是完全或者部分丧失劳动能力的贫困人口，主要是老弱病残，这部分人应全部纳入低保。
（二）我国有条件保持中高速增长
尽管面临各种各样的挑战，但我国经济发展长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋空间大的基本特质没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结构调整优化的前进态势没有变，保持中高速增长仍具有条件。
一是国内市场潜力巨大。随着居民收入水平提高居民购买力正在加速扩大，国内市场的总体规模将加速扩大，消费率将逐步进入上升通道。这从我国出境旅游的境外消费就可窥其一斑。2014年我国出境旅游人数超过1亿人，境外消费超过1万亿元，人均超过1万元。特别是随着中等收入群体的快速成长，医疗保健、交通通信、教育文化娱乐服务等服务型和发展型消费比重逐步上升，网络消费、信息消费等新兴消费不断兴起，将成为经济持续发展的新动力。二是人力资本提升空间巨大。政府教育投入占国内生产总值超过4%。由于家庭规模缩小，家庭对教育的投入已经成为家庭最大支出。我国每年毕业大学生700万以上，受过中等职业教育和技能培训的毕业生600万以上，海外归国留学人员将达到30万以上，城市25-34岁年龄段人口中接受高等教育的比例已达到34%，接近OECD国家的平均水平，为传统意义上的中低端人口数量红利向中高端人才质量红利转换、推动经济迈向中高端水平创造了条件。三是科技创新能力正在提升。近年来，我国科技投入明显增长，科技创新能力大幅提升。2014年研发（R&D）经费支出达到13400亿元，占GDP的比重2.09%，超过欧盟平均水平，也超过英国当年研发投入，其中企业占76%，这些都是标志性的。在基础研究领域取得一系列前沿性成果，比如高速计算机、载人航天、核物理等。在产业领域，高铁、核电、高压输变电、移动通信、家电等领域进入国际前沿。四是城镇化还有很大空间。2014年，我国城镇常住人口7.49亿人城镇化率为54.77%，略高于世界平均水平，但仍明显低于人均国内生产总值相近的国家和地区，预示着未来我国城镇化潜力十分巨大。“十三五”时期，我国城镇化水平将突破60%，城镇化可以创造出城镇基础设施和住宅建设等巨大的投资需求，以及农村转移人口市民化而形成的巨大消费需求，并对经济增长形成强劲的拉动作用。五是区域回旋空间大。我国作为一个区域差异较大的国家，客观上也形成了要素和产业发展的互补性，增大了我国经济增长的回旋空间，有的地区减速了，有的地区却提速了。2015年前三季度GDP增速第一是重庆，第二是贵州，全在西部。重庆现在成了最大的笔记本电脑生产基地，重庆的汽车产量也是全国第一。沿海地区失去比较优势的产业还可以向内地转移，使产业的生命周期得以明显拉长。这种特有的回旋空间，使低成本的比较优势可以通过国内产业转移而继续保持，并使各区域在不同产业层次上发挥动态比较优势。六是改革的社会共识。深化改革将有效提高资源配置效率，提高全要素生产率的贡献，从而保持经济增长的动力。虽然相对于以往时期，受“利益格局更加复杂多样”的牵制，改革的推进将更加艰难，但改革的潜力依然巨大。往往是问题暴露了才能唤醒改革的决心，现在经济增速放缓，各种矛盾和问题水落石出，才会形成改革的共识。
三、按照五大发展理念推动发展
用新的发展理念引领发展，是《建议》最大的特色。习近平总书记在《建议》的说明中指出，发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。可以说，五大发展理念是《建议》的灵魂。《建议》提出五大发展理念，不是凭空得来的，而是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的，是总结中国特色发展实践的重大理论创新。
《建议》强调，树立和落实这五大发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革。为什么这么说？这就在于发展理念是否对头从根本上决定着发展的成效乃至成败。发展理念是在发展实践中不断演进的。改革开放初期，邓小平同志说贫穷不是社会主义，发展是硬道理，是解决中国一切问题的关键。随着实践的发展，我们党提出要科学发展，到现在提出五大发展理念，都是对发展实践和规律的总结。树立新的发展理念，就是要开拓发展的新境界，建立有中国特色的发展理论，开辟有中国特色的发展道路。传统的发展经济学教科书的案例都是以拉美或者东南亚一些国家的，而过去30多年，世界上发展最快的是中国，中国就是最好的教科书。我们要总结中国特色的发展理论，形成特色的发展经济学。
（一）坚持创新发展
创新是引领发展的第一动力，创新发展要解决的是发展的动力问题。为什么要把创新发展放在首位？因为我国同发达国家科技经济实力差距主要体现在创新能力上。现在，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，如果跟不上，在新一轮竞争中就会处于下风。新的科技革命和产业变革，表现为制造模式、服务业态都在发生新的变化。工业领域的工业4.0和智能制造，就是新的制造方式。工业革命后，传统制造的特征是标准化、规模化、集中化。为什么要标准化，没有标准就不能批量化生产。为什么要规模化，没有规模就没有效益。为什么要集中化，集中才能降低物流成本和交易成本。新的制造方式特征是个性化、定制化、分散化，与传统制造方式完全不同。
什么叫创新？熊彼特有一个阐述，叫“创造性毁灭”。大家现在都在用数码相机，数码技术谁发明的？柯达。柯达现在到哪去了？毁灭了。柯达发明了数码技术提交到董事会，董事会两种意见，一种是成立一个独立的事业部，另一种意见是把它封存起来。为什么要封存？因为柯达胶片销售太好了。结果柯达很快就毁灭了。我们现在号称世界第一制造大国，如果跟不上产业变革的步伐，很多已经形成的制造能力和技术路线就有被淘汰的风险，一些设备就可能变成废铜烂铁。
《建议》提出要重视颠覆性技术。什么是颠覆性技术？麦肯锡提出了12项有颠覆性潜力的技术，包括移动互联网、人工智能、物联网、云技术、高级机器人、自动化交通、新一代基因技术、能源存储技术、3D打印、先进材料、非常规油气勘探开采、可再生能源。
从全球看，新一轮科技革命的特征：一是新一代信息技术进入新一轮创新浪潮，物联网、大数据、云计算、移动互联、3D打印，对生产方式和生活方式产生革命性影响。二是新能源技术取得重大进展，发电效率提高，成本降低，预计到2025年，太阳能的平准化电力成本将继续下降60%-65%，风电将下降25%-30%。三是生物技术进入产业化阶段，比如基因测序技术正以比“摩尔定律”更快的速度发展，基因医疗和基因药物正在成为一个新兴的产业领域。四是新材料技术取得重大突破，比如石墨烯，预计到2025年左右，石墨烯将成为继硅材料后的新一代信息基础材料。五是机器人和智能制造技术突飞猛进，现在我国是全球最大的机器人市场，也是最大的机器人进口国，工业机器人广泛应用正在渗透到各个领域。
《建议》强调，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，让创新贯穿党和国家的一切工作，让创新在全社会蔚然成风，并从七个方面勾勒了未来五年创新发展的路线图，包括培育发展新动力，拓展发展新空间，深入实施创新驱动发展战略，大力推进农业现代化，构建产业新体系，构建发展新体制，创新和完善宏观调控方式。
在国家层面，《建议》提出要实施一批国家重大科技项目，在实施16项国家科技重大专项基础上，以2030年为时间节点，在航空发动机、量子通信、智能制造和机器人、深空深海探测、重点新材料、脑科学、健康保障等领域再部署一批体现国家战略意图的重大科技项目。在重大创新领域组建一批国家实验室，类似于美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等。在产业层面，要加快建设制造强国，就是实施《中国制造2025》，2025年要进入世界制造强国行列，在一系列领域要进入世界前列。在企业层面，要强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业。《建议》提出，鼓励企业开展基础性前沿性创新研究，这是以前没提过的。国际经验表明，企业开展基础性前沿研究有利于把握技术发展方向。要依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，按照全新的模式来建立技术研发机构，突破物联网、大数据、云计算、3D打印、新能源汽车等领域核心技术，同时倒逼传统的科研体制改革。在社会层面，《建议》提出了大众创新、万众创业，要激发全社会的创新潜能和活力。在制度层面，《建议》强调构建有利于创新发展的体制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养和引进使用机制。企业需要什么样的市场环境才有利于创新？首先是一个公平的竞争环境。第二是严格的知识产权保护制度，要降低诉讼的门槛和成本。第三是金融支持创新，发展创投、风投、众筹等创新需要的金融业态。第四是成果转化激励机制，新修订的科技成果转化法规定科技人员最高可以拿到科技成果收益的50%。第五是人才培养使用和引进机制。要有国际一流技术，必须有国际一流人才。要建立技术移民制度，把最优秀的人才吸引过来。
创新是着力点，发展是落脚点，关键是驱动，如果没有驱动机制的话，创新和发展还是两张皮。以前我们说科技、经济两张皮，现在这个问题解决了吗？没有完全解决。“驱动”就是个桥梁，创新和发展一定要连起来，真正实现创新驱动发展。
第一，创新必须注重发挥企业家才能。创新的主体是企业家，企业家最核心的功能是创新。政府的主要职责是，加大基础研究投入，建设科研基础设施，加强知识产权保护，制定产业标准和商业规则，维护市场秩序，减轻企业家创新风险，从而为创新提供良好的外部环境。比如深圳，没有一流大学，没有多少院士，但国内还有哪里创新活力比深圳强？2014年洛桑国际专利局企业专利排名，华为第一，高通第二，中兴第三。深圳还有华大基因、迈瑞、BYD、腾讯，现在又出个大疆无人机，创新企业不断地涌现出来，最重要的是创新生态和创新环境的营造。
第二，创新要以需求为导向才能真正获得生命力。需求就是创新方向，创新就是在试错过程中发现和找准需求，然后从现实和未来需求出发，开展科学研究和产业化活动的过程。比如，美国思科公司在所涉及的18个领域中有12个领域处于全球第一位置，最为重要的原因就是成功把握住了市场需求变化带来的机会，思科的三种创新模式，即自主创新、并购创新和合作创新，为什么要这样做？就是要跟上市场需求变化。
第三，创新要激发千千万市场的活力。要树立企业家、创新者是英雄的社会氛围，给予足够的物质激励。国外很多企业研发人员的收入比高管高。
第四，尊重创新人才是创新活动的根本准则。人才是创新的第一要素。例如，在特斯拉，最成功的不是技术突破，而是组织了具有苹果、丰田、航空航天背景的跨领域人才团队，以颠覆性的思维实现对现有技术的集成创新，辅之以创新的商业组织模式，通过互联网行业与电子行业、传统汽车制造业、航空航天业的技术融合，成就了今天特斯拉的辉煌。
第五，风险投资是推动创新的催化剂。得益于近两年的经济复苏，美国风险投资有所提速。在创新最为活跃的硅谷地区，创业公司各个阶段的资本融资比其他地区高32%，这与硅谷风险投资发达是分不开的。
第六，深化改革是提升创新资源效率的关键。目前政府在创新领域还在发挥相当程度的主导作用，这种体制在目标模式技术路线是明确的情况下是可行的。但是，现在很多领域目标模式和技术路线根本就不清晰，在这种情况下需要企业去试错。如果政府包办的话，集中资源一旦砸错了就全局皆输，也是严重的资源浪费。这就要求调整政府与市场的关系，在更大程度上发挥市场主体的作用，激发市场主体在不断试错中找准创新方向。
第七，到国际市场汪洋大海搏击才能增强竞争力。在小河里面游泳，永远成不了国际一流，到大海搏击才能增强竞争力。要进一步放松管制，简化程序，激励企业到海外建立研发中心的政策，以充分有效地利用国外科技资源。在一些关键领域进一步加强国际科技合作。
（二）坚持协调发展
协调是持续健康发展的内在要求。协调发展要解决的是发展不平衡问题。为什么要协调发展，因为一条腿长、一条腿短是跑不快，也跑不远。不协调，“木桶效应”就会愈加显现，一系列社会矛盾就会不断加深。必须在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。《建议》从四个方面阐述了协调发展的方向和目标要求，包括推动区域协调发展，推动城乡协调发展，推动物质文明和精神文明协调发展，推动经济建设和国防建设融合发展。
（三）坚持绿色发展
绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，绿色发展要解决的是人与自然的和谐问题。习近平总书记说，绿水青山就是金山银山。这就是说绿色创造价值，绿色也是财富，《建议》提出了“绿色富国、绿色惠民”。我们应该像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。
《建议》从六个方面阐述了生态发展的着力点和主要的工作要求，包括促进人与自然和谐共生，加快建设主体功能区，推动低碳循环发展，全面节约和高效利用资源，加大环境治理力度，筑牢生态安全屏障。
第一，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。“十三五”在继续实行能源消费总量和强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实行总量和强度双控，作为约束性指标。要研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标。
第二，探索实行耕地轮作休耕制度试点。当前，我国粮食库存增加较多，粮食销售困难，仓储补贴负担较重。国际粮食市场走低，国内外市场粮价倒挂。可以利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，有利于耕地休耕生息和农业可持续发展，也有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。但休养生息不能减少耕地，不能把耕地用作商业用地了，要严格用途管制。
第三，实行省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度。以前的管理模式难以落实对地方政府及相关部门的监督责任。新体制下，省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构，这有利于增强环保执法的统一性、权威性、有效性。
（四）坚持开放发展
开放是国家繁荣发展的必由之路，开放发展解决的是发展内外联动问题。坚持开放发展，才能赢得经济发展和国际竞争的主动。《建议》从6个方面阐述了开放发展的着力点，包括完善对外开放战略布局，形成对外开放新体制，推进“一带一路”建设，深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展，积极参与全球经济治理，积极承担国际责任和义务。
第一，形成对外开放新体制。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入，明确“三个放宽”，即放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。第二，推进“一带一路”建设。如果说80年代初期建设经济特区和沿海14个开放城市是我国对外开放的1.0版，90年代初期由沿海扩大沿江沿边和内陆地区是2.0版，本世纪初期加入WTO深度融入世界经济体系是3.0版，那么，推进“一带一路”建设是中国4.0版，通过推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局，推动形成对外经济新布局。第三，推进国际产能和装备制造合作。要支持钢铁、有色、石化、建材等原材料生产企业到海外建立生产基地，逐步将直接进口资源转变为进口原材料。拓展高铁、核电、特高压电网、通讯、航空等大型成套设备的国际市场空间。
（五）坚持共享发展
共享是中国特色社会主义的本质要求，共享发展要解决的是社会公平正义问题。《建议》提出“人人参与、人人尽力、人人享有”，这也是一个新的理念，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。《建议》从8个方面阐明了共享发展的主要任务，包括增加公共服务供给，实施脱贫攻坚工程，提高教育质量，促进就业创业，缩小收入差距，建立更加公平更可持续的社会保障制度，推进健康中国建设，促进人口均衡发展。
《建议》有关民生的战略、工程、行动、计划也是最多的，比如，提出了实施坚持就业优先战略、实施食品安全战略、完善人口发展战略；实施脱贫攻坚工程；落实高校毕业生就业促进和创业引领计划、实施新生代农民工职业技能提升计划、全民参保计划；开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动、应对人口老龄化行动等。
第一，普及高中阶段教育。可逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。第二，建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。同时，实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制；逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金；全面实施城乡居民大病保险制度。第三，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。近年来，我国劳动年龄人口开始绝对减少，人口老龄化态势明显，老年人口比重已超过世界平均水平，这种趋势还在持续。而实施单独双孩政策以来，提出生育申请的比重不高。实施一对夫妇可生育两个孩子政策，可以进一步释放生育潜力，增加劳动力供给，减轻人口老龄化的压力。政策启动实施后效果如何，则需要抽样调查，也需要研究具体的后续措施。
王一鸣，国务院发展研究中心副主任，研究员，博士生导师，党的十八届五中全会精神宣讲团成员。
来源：《国家行政学院学报》2016年第1期
