【内容提要】 现行村民自治制度赋予村委会召集村民会议的垄断权，给予村委会控制村民会议功能以制度支持，构成了村委会对村民会议反制约的非法治化模式。这使村委会在实践中以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其制约与监督成为事实上的可能。要改变这种现状，必须创建村民会议常设监督机构，由其行使村民会议召集权和村民会议日常功能，建构村民会议对村委会权力有效制约与监督的法治化模式。
【关 键 词】村民自治/村民会议/村务监督/常设监督机构/村民委员会
村民自治制度是农村基层民主制度的主干。目前，我国尚未制定《村民自治法》，仅以《村民委员会组织法》与2013年民政部制定的《村民委员会选举规程》，以及各省制定的一些相关地方法规建构了村民自治制度。严格说，村民自治制度必须以《村民自治法》为支撑，而目前的村民自治制度体系，不过是我国改革开放以来至全面进入转型时期对村民自治制度的一种探索。探索就意味着制度不成熟和存在弊端，即存在着与我国实际情况不相符合的情况及理论上还存在有待修正的地方。
实际情况也是如此。进入新世纪以来，农村发展伴随着基于利益博弈缘起的大量社会纷争和冲突不断的农村群体性事件①，这深刻地反映了村民自治实践中法律实施受到阻滞而促发了法律负向功能扩大化②。农村群体性冲突事件，表现为两种形式，即村民与自治体外某社会主体的冲突和自治体内村民与村委会之间的群体冲突。就自治体内部村民与村委会之间的冲突而言，从行为上分析，主要是村委会违法或滥用权力严重侵害了农民的切身利益而引起村民集体维权抗争。从制度上分析，则在于现行村民自治制度将村民会议召集权不恰当地赋予村委会垄断行使，使村委会在实践中以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其行为的前置性制约与后置性监督③，从而全面抑制村民会议功能成为事实上的可能，以致不断引发村民与村委会间大量群体性冲突。因此，在法治背景下，重新审视村委会垄断行使村民会议召集权的弊端，不仅有助于农村基层民主制度的完善，而且还有利于在新一轮城镇化建设中有效防控农村群体冲突事件。
一、对村委会垄断性行使村民会议召集权的批评
1.村委会垄断行使村民会议召集权，集中体现了村民自治制度的非法治化
村民会议是全体村民行使民主自治权的权力机构，即全体村民通过村民会议对重大村务事项行使决策权，审议村委会工作报告，评议村委会成员的工作，罢免不称职的村委会成员，以及广大村民利用村民会议平台对村委违法行为予以监督纠正等④。村民会议召集权是启动村民会议的法定程序制度，即村民会议召开必须经村委会召集这一法定程序启动；经其他不合法程序启动的村民会议，即使召开了也因程序违法而致村民会议决定无效。这表明，村民会议召集权是控制村民会议能否召开的关键，这无疑决定了行使村民会议召集权的主体直接控制着村民会议功能。
村民会议的特点是，村民会议不召开时处于歇会状态，其全部功能静止；村民会议只有在实际召开时，其功能才能被激活。《村民委员会组织法》将村民会议召集权赋予村委会垄断行使⑤，这表明只有经村委会召集村民会议，村民会议作为村民自治权力机构的全部功能才能被激活，广大村民才能通过村民会议对村务重大事项等行使讨论决定权，对村委会不依法公开村务财务的违法行为以及对村委会擅自实施或决定的重大村务事项等进行依法纠正等。
现行村民自治制度将启动村民会议的召集权赋予村委会垄断行使，这表明村委会对村民会议功能能否正常发挥具有控制权。法律规定，村委会不能超越村民会议的权力制约，自行决定村务重大事项；也不能拒斥村民会议对其违法或滥用权力的行为进行必要监督。这决定了村委会若要实施《村民委员会组织法》第24条规定的重大村务事项，必须召集村民会议进行讨论决定后方可实施；对村民提出的符合法定条件的召开村民会议的提议等，村委会应当依法行使村民会议召集权启动村民会议功能。这是法律规定的村委会应当依法行使权力保障村民会议发挥正向功能的一面；同时，这也表明村民会议功能正常发挥必须以村委会依法行使权力为前提。
但是，任何权力都存在着被违法滥用的可能，“一切有权力的人都容易滥用权力”⑥，尤其是处于利益矛盾突出时期的我国，权力的外在扩张力总是通过行权人击破法律规制，这构成了我国此时期违法和滥用权力问题突出的现实。行使村民会议召集权也不例外，也存在着村委会以不召集村民会议的违法方式抑制村民会议功能的可能与事实。村民会议本身是对村委会权力的制约与监督机构，制导着村委会依法行使权力，以保障村民自治依法顺利进行。但是，在利益面前，村委会成员也存在尽量摆脱村民会议对其约束与监督的思想意识，亟望权力在无所拘束的状态下任意行使，为自己所用。而制度在赋予村民会议对村委会制约与监督权同时，又赋予村委会垄断行使村民会议启动控制权，这必然给村委会排斥村民会议制约与监督以选择机会，并将村民会议本身应该主动行使的权力置于被动地位而受制于村委会是否召集村民会议的意思表示。可以说，这种制度设计无疑构建了村民自治权力机构与执行机构间，或者说权力机构与被制约监督机构间的一种制约监督与反制约监督的矛盾体系，即村委会权力受村民会议制约与监督，但村民会议权力功能发挥则受制于村委会依法召集村民会议这一法定程序，因此村委会若对应当召集村民会议讨论决定的事项不依法召集村民会议，或对村民召开村民会议的合法提议置之不理或拒绝召集村民会议，那么，村民会议的功能必然被村委会违法行为所抑制。可以说，这种体系建构是以村委会强势权力为基础。
就村民自治实践分析，在一些自治体内部发生群体性冲突的行政村，一般都存在村委会以不依法行使村民会议召集权的违法方式架空村民会议，人为排除自治体内部对其权力制约与监督的“障碍”而形成村委会大权独揽的局面。无论出于什么目的，村委会以不召集村民会议的违法方式抑制村民会议功能，阻滞广大村民行使民主自治权，必然导致村民会议制度的形式化。实践中，一些村委会正是以这种违法方式全面弱化村民会议功能，致使村民切身利益遭受村委会不法侵害而又难以在自治体内寻求到有效救济方式，最终不得不形成广大村民集体维权与村委会进行抗争，并将这种冲突扩大到自治体外寻求政府解决，最终形成社会群体性事件。
这种违反法治原则的制度设计，将村民自治绑上了权力治国的战车，使权力治国理念与农民强烈的维权意识在法治社会中发生严重冲撞。事实上，这种制度设计与村民自治制度创建及发展时期的历史情境密切相关。上世纪70年代末期，我国以家庭联产承包制为核心的农村第一波次改革启动之后，“政社合一”的人民公社制度退出了历史舞台，导致了乡村管理的权力真空。为填补农村社会管理权力真空，国家启动了村民自治制度建设⑦。1987年，制定《村民委员会组织法》(试行)时，我国未进入向法治社会的转型，当时行政权无限的集权管理模式，必然成为村民自治制度建构的理论基础和村委会全面管理农村的理论前提。该制度虽然确立了村民会议是全体村民行使民主自治权的权力机构⑧，同时又规定了村委会排他性地行使村民会议召集权并主持村民会议。这一立法意图，显然在于以村委会全面替代人民公社退出农村管理后的权力缺位。可以说，这种立法取向吻合于当时国家治理模式，也与我国长期农村管理样式一脉相承。1998年正式制定《村民委员会组织法》时，由于我国刚迈入向法治社会转型门槛，对法治理论和村民自治制度理论诸方面的研究不够深入，因此《村民委员会组织法》依然保留了权力治国模式的严重痕迹，最突出的就是保留了村委会垄断性行使村民会议召集权的规定。随着我国向市场经济和法治社会转型逐渐深入，人们的经济意识与法律意识迅速得到提升，农民维权意识日益张扬，以致刚进入新世纪就爆发了农民因维权而产生的大量农村群体性冲突事件。这不仅揭示了《村民委员会组织法》存在着严重弊端，而且最大限度防控农村群体性冲突也成为2010年修改《村民委员会组织法》的一个目标。遗憾的是，立法者没有从理论高度厘清自治体内大量农村群体性冲突的症结所在，也未从法治理论与实践角度对制度设计进行严格反思，致使立法者依然做出“村委会应当依法行使村民会议召集权”的立法假定，并赋予了村委会召集村民会议的垄断权力。这种立法设计，必将为今后城镇化建设进程中引发村民自治体内大量群体性冲突预设了制度前提。
就理论而言，村民自治必须体现村民权利至上和全体村民当家作主，以及对村委会权力进行有效制约与监督，以保障村委会严格执行村民会议决定和依法行使各项权力。然而，现行村民自治制度设计则完全颠覆了这一法治原则。从村民会议和村委会的性质与功能角度分析，村民会议是广大村民行使并实现自治权的权力机构，其做出的各项决定和行使各项权力是广大村民的共同意思表示。村委会是广大村民遴选出的特定人员组成，其功能是执行村民会议决定，“向村民会议负责并报告工作”，在法律权限内依法独立行使各项职权等，其权力必须服从村民会议的监督与制约；就其职能而言，村委会是组织、发展村集体经济和管理村社会事务的组织，具有极强的“行政”色彩。依上述两者比较，村委会垄断行使村民会议召集权，实质上体现了执行机构和被监督对象对权力机构的控制，或者说是“‘行政权’对权力机构的控制”，构成了村委会权力向村民会议延伸并进而对村民会议进行反制约的非法治化模式。
现行村民自治制度，既然明确了村民会议在村民自治中的权力地位和广大村民在民主自治中的主体作用，那么，根据权力分配和权力制衡的法治原则，就应合理设定村民会议和村委会的权力范围并配置权力，建立起村民会议和广大村民对村委会权力的全面制约与监督的机制，以保证广大村民能顺畅地行使并实现民主自治权，防止村委会权力超越其功能与性质的边界或脱离村民会议和广大村民的监督与制约。在这意义上，村民会议召集权理应由村民会议常设机构行使或必要时主动独立行使而不应由村委会控制。在另一种意义上，现行制度是对村民会议功能的一种限制性设计，或在特定意义上是为了村委会全面主导村民自治的一种制度性安排。这种制度安排必然导致这种可能：对法律规定的村委会必须召集村民会议的情况，村委会皆可能以拒绝或拖延的方式不召集村民会议，从而达到抑制村民会议功能并排除村民会议对其监督。可以说，村委会垄断行使村民会议召集权，实质上是我国传统社会行政权无限理念在村民自治中的延伸，是对村委会权力必须受到村民会议制约与监督这一法治原则的背离。
2.村委会不依法召集村民会议，是引发自治体内群体冲突的制度根源
村民自治的重心，在于村民自治的具体实践，即在于广大村民通过村民会议对村重大事务行使民主决策权等，在有效制约与监督村委会权力行使的前提下，确保村委会依法使权并推动农村经济与社会建设。在依法推进村民自治过程中，虽然难以避免自治体内发生各种冲突，但大量群体性冲突毕竟对农村经济与社会建设，以及对整个社会带来不可低估的危害。因此，追求制度创新不仅是完善农村基层民主制度的要求，也是最大限度防控农村群体性冲突和保障村民自治依法顺利进行的不懈动力。
大量农村群体性冲突事件表明，农村群体冲突主要反映在两个层面，即村民与自治体外部某社会主体间的群体冲突，自治体内部的村民与村委之间的群体冲突。引发自治体内部冲突的直接原因，可归结为村委会违法或滥用权力侵害了广大村民经济利益和民主权利；这些行为形式包括：村委会擅自决定实施村务重大事项，村委会滥用权力侵吞、挥霍或浪费村集体财产，不依法公开村务财务或公开不真实，村委会成员利用权力大肆贪污受贿，选举舞弊等⑨。表面上看，村委会上述行为似乎与行使村民会议召集权无关，但仔细分析，我们不难发现，这些行为是基于村委会不召集村民会议硬性排除村民会议制约与监督前提下的直接表现形式；同时，村委会拒绝村民召开村民会议的合理提议，又关闭了自治系统内村民会议控制和解决内部冲突的最后通路，致使村民只能寻求外部社会救济机制保障他们的合法权益，以致将内部冲突外化为社会群体性事件。这可以从下述两个方面得到证明。
第一，村委会以不召集村民会议的违法方式，排除了广大村民对村重大事务的决策权及村民会议对其事权的前置性制约，为村民与村委会间的内部群体性冲突埋下隐患。《村民委员会组织法》第24条规定，村委会实施某项村务重大事项之前应当召集村民会议讨论决定。这表明：村务重大事项未经村民会议讨论决定，村委会不得擅自决定实施；村委会对是否实施某项村务重大事项，只能是执行村民会议的决定，而不具有决定权。这是村民自治制度对村委会权力设定的前置性制约机制，以限制村委会扩张性行使权力。但制度疏漏在于，没有充分考虑到实践中存在村委会以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其前置性制约的可能性。
现行制度在赋予村委会应当依法行使召集权时没有考虑到例外，因为村委会垄断行使该项权力必然隐含着其在实践中能以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其权力前置性制约的可能，并达到自行决定实施某项村务重大事项的目的。农村群体性事件反映出的情况正是这样，一些村委会排除村民会议前置性制约擅自决定村务重大事项，其本身就存在违法滥用权力或牟取私利的目的。如若村委会召集村民会议对准备实施的重大事项进行讨论决定，那么，村民会议必然会对即将实施事项的一些指标具体化，这无疑压缩了村委会成员非法牟利的可能空间，甚至阻滞了他们非法牟利目的实现。正因如此，一些村委会才选择了不召集村民会议而自行决定的违法方式。村委会自行决定实施村务重大事项，从一开始就以不召集村民会议的方式非法排除村民的民主决策权，存在侵害广大村民合法利益的可能，这必然对今后自治体内部群体冲突埋下了隐患。
第二，村委会拒绝村民召开村民会议的提议，实际是拒斥村民会议对其权力的后置性监督，最终激化矛盾并引发内部群体性冲突。
法律规定，村民提议召开村民会议，符合法定条件的，村委会应当召集村民会议。这不仅是对村民会议前置性制约失控后的补救机制，也是对村委会在其职权范围内自主行使权力的事后监督。村民自治体内对村委会的监督有三种方式：村民个人监督，村务监督机构的监督，村民会议的监督。相较三种监督方式，村务监督机构的监督权因其不具有权力机构的属性，限定了其监督效力；村民会议本身是村民自治权力机构，其监督范围覆盖村委会权力的全部领域，其监督效力远胜于村务监督机构和村民的监督。实践中，村委会对村民和村务监督机构的监督置之不理情况下，前者常以提请村委会召集村民会议的方式对村委会施加影响，并最终实现监督权。这种监督方式实际上是村民对自己被村委会侵害的合法权益进行自我救济的一种方式，也是村民会议对村民与村委会间矛盾进行修复的有效途径。问题是，村民会议启动受村委会行使召集权这法定程序的控制，正因如此，村委会才有机会拒绝村民召开村民会议的提议并关闭体制内修复矛盾的通道，最终将内部冲突推向社会形成群体性事件。
可以做出这样的结论：村民会议对村委会权力前置性制约失控给村民与村委会间群体冲突埋下了诱因，那么，村民会议后置性监督机制失灵则直接引发了自治体内群体性冲突并将其外部社会化。造成上述状况的制度根源，正在于制度赋予了村委会召集村民会议的垄断权力，因此必须创设村民会议常设监督机构并赋予其主动召集村民会议权力，打破村委会对村民会议召集权的垄断，保障村民会议通过常设监督机构发挥日常功能对村委会施以强有力的权力监督。
二、创设村民会议常设专门监督机构
村委会对村民会议召集权的垄断，实则是不符合法治安排的一项村委会的绝对权力⑩。事实上，村委会成员贪污受贿、挥霍村集体财产，无不与其拥有反制权力机构制约与监督的召集村民会议的垄断权力相关。要克服这一制度弊端，必须创设村民会议常设监督机构，赋予其主动行使村民会议召集权的权力，激活村民会议的日常功能，解放村委会对村民会议权力功能的禁锢，促使村民自治制度充分和谐运转，保障制度内部自我调适以及与外部社会大系统相互协调，强化村民自治权力机构对村委会的监督和控制，保障村民民主自治权充分实现。
1.将村务监督机构设置为村民会议常设专门监督机构，强化并完善村民自治权力机构的权力体系
目前，村委会在乡村民主自治中权力过大，其后果必然相对压缩村民会议的权力。村民会议依法具有下述权力：对村务重大事项享有决策权，对村规民约享有制订权，对村委会不适当的决定具有撤销权和变更权，对村委会年度工作报告和村委会成员工作具有审议权和评议权，对不称职的村委会成员具有罢免权，等等。就理论而言，村民会议拥有上述权力无疑支撑了其成为村民自治权力机构的基础。虽然制度赋予了村民会议诸多权力，但制度安排中村民会议缺少主动激活其权力功能的常设专门机构，相反则受制于村委会的村民会议召集权，这决定了在实践层面村民会议上述权力可能被村委会架空。如若村委会依法应当召集村民会议而故意违法不行使召集权，村民会议就难以启动，其权力也只能成为形式。实践中，正是村委会高度垄断了村民会议召集权和故意违法或不当行使这项权力，致使广大村民民主自治权难以实现，不仅助长了村委会成员贪污、挥霍集体财产和行贿受贿等腐败行为，而且还引发了大量村民与村委会间各种矛盾。
《村民委员会组织法》第32条将村务监督机构职能定位于“负责村民民主理财和监督村务公开等制度落实”范围，但并没有将该机构的职能权力纳入村民自治权力机构的权力体系，其也不属于村委会的专门机构，这决定了村务监督机构仅仅是一种不具有权力机构权力属性的独立于村委会的监督机构。村务监督机构与村委会间这种权力构架，决定了村务监督机构监督效力有限，即村务监督机构若对村委会某项违法事项进行监督，村委会不予理睬时村务监督机构没有任何权威强制村委会纠正，也无法启动村民会议实现监督权。可以说，现行制度这种权力构架，一者，使村民自治的权力机构——村民会议权力旁落与极度弱化，难以体现村民民主自治的真实性；二者，使村民民主监督居于一种有权无实的尴尬境地，(11)放任了村委会权力扩张，使本应由全体村民民主自治的实践可能成为村委会意思自治。
要根本改变这种状况，应该以完善的《村民自治法》予以全面规范，但我国法治社会的进程，尤其是地区经济发展不平衡拖沓了乡村社会的法治化进程，城镇难以消化乡村大量富余劳动力，因此在我国城镇化基本完成与农业人口基数基本稳定于农业产业之前，制定《村民自治法》的条件并不成熟。因此，从我国传统乡村管理方式与现实情况分析，最经济、最符合农村现实状况的改革方案应该是：在现行体制框架内，将村务监督机构创设为村民会议常设监督机构，将其职能权力划归村民自治权力机构的权力体系，强化村民会议在村民自治中的权重，保障村民自治权力机构在村民自治实践中行使权力的独立性、主动性和权力功能最大化，最大限度制约与监督村委会权力，并保障村委会依法行使权力。
2.赋予村务监督机构行使村民会议召集权，排除村委会控制村民会议功能的非法治模式
实践证明，目前对村务监督机构所做的制度安排难以使其有效发挥功能，因为在村委会独占村民会议召集权的前提下，村委会对村务监督机构的具体监督或村民召开村民会议的合理提议置之不理的情况出现时，自治体内部无法解决村务监督机构有效监督的问题。可以说，现下这种监督机制是一个有限的、效力低下的、难以循环的子系统，其根本原因在于村务监督机构缺少村民会议的权力支持和村委会独占村民会议召集权。
广东2012年修改并颁布实施的《广东省实施〈村民委员会组织法〉办法》(下称《办法》)，为了解决村委会垄断村民会议召集权这一弊端，明确规定：“村民会议由村民委员会召集；村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。”(12)可以说，这种修改旨在加强村务监督机构对村委会的监督权，促使村委会依法行使权力，并以此作为对村委会不依法行使村民会议召集权的一种制度补救；同时，从强化村务监督机构监督权的角度，另辟蹊径地建立起自治体内村民权利实现的自我救济通道，修复了可能因村委会违法而关闭的调适村民与村委会间矛盾的制度通道。广东上述创新性修改，其积极意义不言而喻，但由于该法规创新没有着眼于村民自治权力机构的权力体系建设，没有理顺村民会议、村务监督机构与村委会之间的权力归属关系，因此该《办法》部分条款间对村务监督机构的职能权力范围的规定不统一，以及将村务监督机构的职能不恰当地延伸至村民自治权力机构——村民会议的权力领域。
该《办法》第34条沿袭了《村民委员会组织法》第32条对村务监督机构的职能定位，为了强化村务监督机构的监督权，该《办法》第23条赋予村务监督机构在村委会不召集村民会议前提下行使村民会议召集权，并以此作为制约村委会不依法行使该项权力的一种制度补救，这在理论上说得通。但该《办法》在理论上起码有两点说不通：一是，这种创新性修改，没有纠正村委会制约村民会议功能的非法治化模式；同时，村民自治中并存两套启动村民会议功能的机制，设计不太精巧和灵便。二是，该《办法》第36条在细化第34条规定时第1款规定，村务监督委员会“监督村级事务民主决策”，这意味着村务监督机构可以对村民会议进行监督。这无疑将并不属于村民自治权力机构权力系统的村务监督机构的监督权扩展到对村民会议决策权的监督。广东将村务监督机构职能范围扩大至对村民会议的监督，理论上是不适当的。村级事务民主决策，实际上就是广大村民在村民会议上对所提交讨论的重大事项进行民主决策，这种决策权是村民自治权力机构的专属职能权力，而现行制度下的村务监督机构不具有村民自治权力机构的权力属性，其无权对村民会议进行监督。
广东这种制度安排的错误在于没有理顺村民会议、村务监督机构和村委会之间的权力体系，其中关键在于广东立法在强化村务监督机构监督权的同时，没有着眼于将村务监督机构的监督权纳入村民自治权力机构的权力体系并予以改造。要彻底打破村委会对村民会议召集权的垄断，强化村务监督机构的监督权，必须创新与整合村民自治权力机构的权力体系，将村务监督机构设置为村民会议的常设监督机构，并行使权力机构的日常监督功能。
在将村务监督机构设为村民会议常设监督机构前提下，可以做出这样规定：“村民会议由村务监督机构召集，另有规定的从规定”；另特别规定“《村民委员会组织法》第24条规定之事项，村委会应当召集村民会议；村委会不依法召集的，由村务监督机构召集。”在此前提下，规定村务监督机构监督“村级事务民主决策”就具有了合理性。当然，村务监督机构取得权力机构常设机构地位后，应将其职能权力扩展到对村委会权力范围的全面监督，因此应对其职能范围作出修改，即“村务监督机构负责村民理财，监督村务财务公开等制度落实，并对村委会权力进行全面监督。”
上述考虑基于以下理由：
第一，将村务监督机构设为权力机构的常设监督机构并授予其行使村民会议召集权，就须将该项权力扩展至村务监督机构应当行使该项权力的全部范围，即但凡须由村民会议决定的事项，皆由村务监督机构召集村民会议，除特别规定外。这样就可以彻底打破村委会对村民会议召集权的垄断，排除村委会控制村民会议功能的非法治化弊端。
第二，以特别规定授予村委会就特定事项方面行使村民会议召集权，这主要是考虑到我国社队时期，生产大队或小队召开全体村民会议的传统方式皆是由队委领导召集及现实乡村环境，因此赋予村委会召集村民会议特定权力是合理的，但只能限于《村民委员会组织法》第24条规定的内容。这既符合农村目前或今后很长一段时期内的发展情势，也兼顾了传统，而且还有利于发挥村委会发展村经济和管理的能动性。
第三，授予村民会议常设监督机构行使村民会议召集权，主要是考虑到村民会议在村民自治实践中应当占据主导地位，主动发挥各项权力功能，改变现下其功能发挥受制于村委会的被动性；主动自我激活村民会议功能，打通可能因村委会不行使村民会议召集权而关闭的村民权利救济通道，盘活自治体内部自我调适与修复村民与村委会矛盾的功能。
第四，将村务监督机构的职能权力延及村委会全部权力范围，这是其作为村民自治权力机构常设监督机构的权力性质的要求，是符合法治原则的制度安排。
综上，将村务监督机构设为村民会议常设监督机构并赋予其村民会议召集权，最大限度压缩了村委会行使村民会议召集权的范围，因此有必要理顺《村民委员会组织法》具体条款的逻辑性并作出合理安排。当然，为了强化村民会议的监督功能，还须完善村委会权力运行制度建设，确立村务监督机构对村委会监督的明确标杆，防止村委会在无规制情况下任意行权的可能和监督盲目的局面。
注释：
①农村群体性冲突大量出现，一定意义上并不是坏事，它有助于我们发现制度不完善之处，使我们反思制度设计的不周全，发现现实制度与村民自治发展情势有所脱节等情况，并在此基础上寻找到进一步完善制度的关节点。(德)托马斯.莱塞尔认为，“冲突成为社会变动的因素，是内部革新和社会变迁的动力。”(德)托马斯.莱塞尔：《法社会学导论》，高旭军译，上海：上海人民出版社，2008年，第253页。
②法律的负向功能，表现为法律对社会关系调整没有达到立法目的的要求，相反促发了社会关系中的大量矛盾与冲突，并在一定程度上使社会处于不稳定状态。付子堂先生将此称之为“法律的反功能”。他认为，法律的反功能“是指法律的实现将引发社会内部的关系紧张，分割社会体系内部的协调、稳定局面，降低社会系统的活力。”付子堂：《法律功能论》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第56页。
③前置性制约功能是村民会议对村委会行使村务重大事权前的控制，如《村民委员会组织法》第24条就规定了村委会行使该条规定之事项须经召集村民会议讨论决定后方可执行。后置性监督是对村委会违法或滥用权力行为的事后监督，并藉此监督纠正村委会的违法行为，譬如对村委会不适当决定的撤销权和变更权，对村委会不依法公开村务财务等违法行为的监督与纠正等。
④《村民委员会组织法》第2、16、19、23、24、27条等。
⑤《村民委员会组织法》第21条。
⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，北京：商务印书馆，1982年，第154页。
⑦改革之初，家庭承包责任制取代人民公社制度下的农村生产经营方式，这使原来的管理体制失去经济支撑并促成了人民公社制度解体，因此“农村中出现了一定程度的无序和混乱状态，集体财产迅速流失，农村社会因长期严密的控制体系的突变而‘失范’。”(徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年，第26页。)1982新宪法第111条对村民委员会予以了认可，并于1987年，制定了《村民委员会组织法》(试行)。
⑧参见《村民委员会组织法》(试行)第10、11和17条规定等。
⑨2011年，广东乌坎事件对此作出了说明。引发乌坎事件主要原因有三点：村委会私自决定出让村集体土地，土地款去向不明；村委换届选举舞弊；村委会不公开村务财务并拒绝村民必须公开的要求。参见《中国改革论坛》，2012-08-02，转自《前沿论坛》，广东社科网，2012-08-02。
⑩[英]约翰.阿克顿认为，“一切权力必然导致腐败，绝对权力必致绝对腐败。”转引自郭道晖：《论以法治官》，载《法学》，1998年第7期。
(11)濮艳也认为，细究《村民委员会组织法》建构的民主监督机制，其对村委会公开村务财务不及时，假公开等问题没有实质性约束。濮艳：《村民自治的实践与困境》，载《赤峰学院学报》(汉文哲学社会科学版)，2011年9月，第72页。
(12)《广东省实施〈村民委员会组织法〉办法》第23条。
