毫无疑问，在过去十年时间里，对中国经济影响最为重要的事莫过于互联网的兴起。截至2014年6月30日，中国拥有6.32亿网民，手机网民数为5.27亿，数量高居世界第一。在这背后则是以腾讯、百度和阿里巴巴为代表的互联网公司的兴起，它们不仅仅拥有海量的用户，巨额的市值，更为重要的是切实改变了中国人衣食住行等习惯。仅以购物为例，国家统计局的数据显示，2014年全年社会消费品零售总额262,394亿元，同比名义增长12.0%，实际增长10.9%；但是全国网上零售额27,898亿元，同比增长49.7%。
也正是由于互联网在经济生活中的重要作用，2015年3月举行的第十二届全国人民代表大会第三次会议上，“互联网+”被写入政府工作报告，李克强在政府工作报告中提出，“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”什么是“互联网+”？市场上已经有很多人解释过其中含义，在我看来，就是利用互联网的平台，把互联网和包括传统行业在内的各行各业结合起来，在新的领域创造一种新的业态。一个简单的例子是，以前需要在街头扬招的出租车，乘客现在只需要在打车软件客户端输入目的地，就会有司机抵达出发地，从根本上改变了以往打车的行为方式。
为什么会发生变化？在“互联网+”的生态下，政府规制方式该作怎样调整，才能让“互联网+”得以健康成长？本文将以打车软件给出租车行业带来的变化为例，讨论“互联网+”下的规制之道。
一、出租车行业的规制
在讨论打车软件给出租车行业带来的变化之前，有必要对出租车行业的规制作一个介绍。
在中国绝大多数城市，甚至是全世界的绝大多数城市，出租车都是一个受严格规制的行业。对出租车的规制，主要分为数量规制、价格规制和服务安全标准规制三种。数量规制是指规制机构——在中国表现为各地交通部门对每个城市的出租车数量设定上限，控制潜在投资者（包括潜在的企业和司机）进入市场的壁垒。比如《上海市出租汽车管理条例》第5条规定：“本市的出租汽车应当与其他公共交通客运方式协调发展。出租汽车的数量、停车场（库）、营业站和调度网络等的发展规划和计划，由市交通局根据城市建设和社会、经济发展的实际情况编制，报市人民政府批准后实施。”事实上，各地的出租车管理中都有着类似规定。为什么需要数量规制？经济学的解释是，不受数量规制的出租车业将会产生外部性：交通拥堵、环境污染和出租车司机收入下降，同时还可以防止过度竞争导致服务安全水平下降。
价格规制是指出租车的费率由政府设定，出租车从业者——包括司机和公司无权自行设定。之所以要设定价格规制，传统的解释是因为出租车行业存在典型的信息不对称，乘客无法进行价格比较，而司机也无法挑选乘客，如果不通过事先设定价格，那么很有可能会出现司机利用乘客的“无知”索要高价，而临时一对一的询价也会增加交通拥堵。
服务安全标准规制则是对出租车公司、出租车和从业者的安全和服务设定一系列标准，其目的是确保出租车服务不低于某种最低标准，符合最低的安全标准，确保乘客安全。在中国，最为典型的服务安全标准就是对出租车公司的资质、车况和司机的服务进行规定。还是以《上海市出租汽车管理条例》为例，该条例第二章规定了出租车的经营资质管理，说的是要从事出租车运营要具备什么样的资质，而第三章则是规定客运服务管理，要求在运营过程中经营者所需要遵守的规范和标准。
尽管政府部门对出租车行业设定了如此之多的规制，但是从实际的表现来看，这些规制大多数失灵，并未有助于保护消费者的利益；相反，诸多的准入规制却成为从业者公司的特权，并造成了打车难、行业利益固化等诸多外部性。也正因为如此，有学者指出，从出租车的规制历史来看，只有规制俘获理论才能解释出租车的高度规制状态，最初呼吁出租车数量规制的声音来自铁路公司，因为出租车的崛起会损害其利益。以美国为例，在20世纪的最初十年，铁路公司不断游说州公共事业委员会，并通过诉讼要求州政府对从事公共运输的机动车（出租车）发放牌照，实施数量控制。尔后，出租车公司发现，其实数量控制对其自身也很有好处。1929年，出租车经营者全国联合会通过决议，把争取数量控制作为其奋斗目标。
二、被互联网改变的出租车行业
互联网，尤其是移动互联网的出现很大程度上改变了出租车业的经营形态。打车软件的出现，原本信息不对称双方的司机和乘客的信息慢慢匹配，这样就减少了出租车的空载率。把移动互联网往出租车延伸的结果是既提高了运营效率，也解决了乘客的出行难问题，同时还减少了由于空驶带来的尾气排放。2015年1月19日，北京交通发展研究中心对打车软件是否降低出租车的空驶率发布研究报告。该研究根据打车软件和专车服务活动时间点，从北京市出租汽车运营数据中，挑选具有可比性的2013年10月和2014年10月相同的6649辆出租汽车数据，进行载客次数、空驶率、前后两次载客间隔（候客时间）等指标的对比分析。数据显示，出租汽车每日平均运营里程均未受影响，始终保持在293公里/车左右；但在每日总运营里程中，载客里程相对增加，即车辆运营效率提高了，载客距离变长，空驶减少，里程空驶率减少了1个百分点。
需要指出的是，移动互联网在交通领域的延伸，尽管带来了这么大的好处，但是引发的争议可能比它所带来的好处更大。比如说在打车软件出现之后，很多人认为打车软件的司机选择乘客以及加价行为违反出租车管理办法，打车软件应当是予以禁止的工具，不少城市甚至下令禁止出租车司机使用打车软件。如果说打车软件在出租车里的应用还只是引发行业争议而已，那么当“滴滴打车”、“快的打车”推出专车服务后，形势就急转而下了。尽管有越来越多的消费者支持专车服务，但是反对者的阵营却新加了很多，很多原本是打车软件支持者的司机也转入反对阵营——很多城市出租车司机以此为理由开始罢运。而不少地方政府运管部门也以专车违法为由开始执法大检查，而交通运输部部长甚至公开表态，“私家车永远都不能作为专车服务”。
毫无疑问，在目前的规制框架下，很多专车服务属于违法——甚至整个专车服务赖以成立的“四方协议”都被有些地方政府认为是违法的。但问题在于，专车服务有没有改善消费者的用户体验？有没有缓解市民出行难问题？从目前专车的发展速度来看，它是受到诸多消费者欢迎的。尽管互联网专车的发展与强大的资本驱动有关：没有这么多资本的投入，不可能在短时间内就建立起一个全国性甚至全球性的网络——如Uber在短短三年时间内已经建立起了一个超过全球300多个城市的网络。当然，这么多资本愿意进入这个行业，本身就意味着这个市场在过去极度扭曲，而移动互联网的出现使得这个行业原来存在的诸多假设受到了严重挑战，因此才会吸引这么多资本进入。
现在专车模式最吸引人的一点是，公司并不直接购买车辆，也不雇佣司机，它只是把目前社会上闲置的车辆和司机进行配置，从而使需求和供给发生匹配。如果观察并记录一辆车一天中的运行情况，就会发现即使是一辆日租的车辆，很少有车会一整天都在路上行驶。车辆作为交通工具，其本质即为交通，是帮助客户在两点之间实现物理的移动。所以大多数时间，车辆处于停放状态——一辆车的闲置时间要大大高于运行时间。但是由于车辆以及司机的相对难以移动，在过往汽车租赁行业，最短的时间为日租。而专车的出现，则打破了日租的形式，时租能使车辆在完成一个任务之后即奔赴下一任务，充分盘活闲置车辆，提高车辆使用率，降低闲置率。由于提高使用率，对于只用一趟车的人而言，大大降低了价格。
传统的出租车之所以不会受资本的青睐，很重要的一个原因是作为一个重资产行业，边际成本很难降低。但是如果车辆由私家车提供，则意味着车辆提供方的边际成本为零——作为私家车车主，任何一笔收入都是额外的收益，由此大幅度地降低了出行价格。也正因为如此，国内很多专车价格比出租车更为便宜，在美国旧金山甚至出现了 Uber的价格和地铁一样！
更为重要的是，互联网专车打破了传统出租车需要规制的理论假设，即信息不对称。如前所述，出租车之所以要进行各种各样的规制，最为关键的因素就是信息不对称，乘客无法知悉车主的服务，流动式的营运方式很难进行事后追责。但专车的出现改变了这一切，凡是使用专车服务，乘客可以获得全国范围内相对均质的服务，乘客还可以对所服务的司机进行评价，而相关公司则会根据乘客的评价来对司机发放额外的奖励，或者是扣减奖金。而乘车的安全性也有较大幅度的提高，专车专门为乘客提供保险，而这在以往的出租车业是完全不存在的，甚至是在整个交通运输行业都不存在的——无论是飞机还是轮船，保险都需要乘客自行购买。甚至可以夸张地说，专车的出现使得出租车服务第一次出现了品牌意识。
三、受困于规制的“互联网+”
尽管打车软件受到使用者欢迎，也受到资本的青睐，但不幸的是，规制部门却表现出异常的谨慎，各地运管部门甚至还时不时发动打击私家车从事专车业务的执法大检查。一个最为直接的解释是，运管部门只是执法者，只要现有关于出租车的规制规则没有发生变化，它就会对很多非法营运行为进行查处。
不过在我看来，这种解释尽管有一定道理，但更可能的原因是专车的出现改变了原有出租车行业的格局，让原先出租车行业最珍贵的资产——牌照的租值大幅度降低。根据集体行动逻辑，大量从专车受益的人群无法得到很好的组织，而传统出租车行业的受益者却有良好的集体行动逻辑，也正因为如此，受公众支持的专车服务却在法律上处于劣势：各地政府并没有放松规制，降低出租车的准入门槛；相反，很多地方政府还在严厉打击专车。
同时必须注意的一个现象是，那些传统上高度受规制的行业却抵制甚至仇视“互联网+”，但原本很少受规制的行业却乐见“互联网+”的出现，甚至还会拥抱这种变化。比如说线下的中国义乌小商品城成交额高居中国第一，由于互联网的冲击，义乌小商品城的销售额增速明显下降。为了让客户不至于因为互联网而减少，中国义乌小商品城还特意开发“义乌购”网站，力求“把全球最大的实体市场一义乌小商品批发市场搬上网，独有商铺360°全景展示，让人身临其境逛市场。”
为什么两者差距如此之大？很重要的一个原因是在那些原先就较少受规制的行业，从业者会天然地拥抱互联网，因为这样会提高其效率；而那些高度受规制的领域，一旦碰上“互联网+”，原先通过规制而形成的租值就会受到冲击。出租车公司反对私家车进入专车服务的真正原因是这会降低其牌照租值，而出租车司机反对私家车接入专车服务的一个理由是这样可能会降低其收入……正是基于此，他们把利益问题转变为法律问题，甚至有出租车从业者认为，允许私家车进入专车服务会影响300万出租车从业者的利益。
但问题在于，在保护300万出租车从业者利益的同时，却有数以亿计消费者的利益被侵害。于是，这就出现了一个非常有意思的现象：当互联网往线下发展时，那些原本就较少准入门槛的行业会拥抱这种变化；而原本高度规制的行业则是以各种理由抵制这种变化。
事实上，这种困境并只是在专车服务上出现，只不过它每天与诸多的市民出行打交道，因此表现得格外明显。当互联网向线下延伸时，它固有的消灭信息不对称属性必然会对线下因为信息不对称而导致的规制造成冲击，而原本规制最多也就是信息越不对称的领域受到的冲击则会更加明显。比如说在去年阿里巴巴公司就因为旗下挂号网提供的预约挂号服务受到北京市卫生局质疑，认为它对预约挂号统一平台的商业利用可能会误导患者，涉及对市民不实宣传，是对消费者权益的一种侵害。
四、建立创新友好型的规制框架
已经有许多的文献指出，很多行业之所以要设立规制，原因无非是存在着信息不对称，而规制则成为这些领域因其而导致市场失灵的良药。但是有越来越多的研究表明，传统命令控制型的规制——比如数量控制和价格控制——容易扭曲市场机制，进而形成科斯所说的“天堂谬误”：本意为了纠正市场失灵的政府规制，最终却导致了规制失灵。中国出租车行业的现状充分证明了这一点。
如何最大限度地减少规制失灵？近年来学界达成一致的意见是，尽可能少使用命令控制型等僵硬的规制手段，转而采用市场激励型规制和信息披露型规制，力求以此扭转信息不对称而导致的市场失灵。以美国的证券业为例，有研究表明，发现证券欺诈功劳最大的并不是美国证券交易委员会（SEC），而是来自涉事企业的员工，它占17%；排名第二的是做空方，占15%；第三名是证券分析师，占14%……而SEC发现的比例只有7%。毫无疑问，做空方和证券分析师都是依据披露的信息来发现上市公司的欺诈行为，它们本身并不具有强制性的手段。
互联网就是这样一个工具，它所集聚的海量信息能够极大地减少甚至消灭信息不对称，从而提高经济效率：维基百科的出现让传统大百科全书的魅力式微，即时通讯系统的兴起让沟通成本低到可以忽视的地步，电子商务的出现扩大了人类的购物半径……当然，在那些原本较少受规制或者没有受规制的领域，产业大都能拥抱互联网的发展，因为在一个不存在准入门槛的行业，本来就不存在非市场竞争之外的利益。
而在那些受到严厉规制的行业，只要有一个好的机制设计，互联网的兴起也可以最大限度地消除原来的信息不对称。还是以出租车行业为例，乘客对司机服务态度点评可以让司机受到声誉约束，高峰时期加价可以激励更多的司机出来“拉活”从而缓解打车难问题，而专车服务更是丰富了出行方式的多样化。
假如说此前规制所要达到的目的已经可以通过“互联网+”的方式实现，那么现在是不是需要重新检讨原先的规制框架？这可能是“互联网+”对政府规制提出的最大挑战。当然，更为重要的一个问题是，如果规制的目标只是为了保护特定行业从业者的利益，那么这样的规制必须会对“互联网+”设置种种障碍。但需要铭记的是，世界上并没有一成不变的产业，一个在今天看起来是理所当然的行业或许5年后就会不存在。一个可供佐证的事实是，20年作为身份象征的传呼机在今天已经难觅踪影，难道我们为了传呼机从业者的利益必须限制手机使用？
因此，面对“互联网+”的大潮，创新友好型规制是规制部门可供采取的策略。而创新友好型规制的核心在于，鼓励任何努力消除信息不对称的市场创新，这样的策略既有助于让市场机制发挥作用，尽可能减少规制所带来的市场扭曲；同时还能把有限的规制资源投入亟待解决领域中，从而减轻市场主体的成本。
还是以打车软件为例，尽管从2000年开始，主管部门就一直在大力推广出租车电召平台，但是时至今日，国内建立起统一电召平台的城市屈指可数。也正因为如此，交通运输部在2013年下发的《交通运输部关于改进提升交通运输服务的若干指导意见》（交运发〔2013〕514号）中还提到，要“推进出租车汽车服务多样化”，强调要“在地级以上城市推广出租车信息服务管理系统，申请开通使用统一的出租汽车电召服务号码，推广智能手机打车软件，建立多层次、差异化的运输服务体系，满足人民群众个性化出行需要”。
政府推了十年来都没有做成的事，但是“滴滴打车”和“快的打车”仅仅用两年的时间就做成了，而且和原先政府只做一个城市电召中心的做法不同，它们做起了一张席卷全国的网络。以“滴滴打车”为例，2012年9月，打车软件上线；截至2014年3月27日，“滴滴打车”用户超过1亿。
假如说一个行业的“搅局者”解决了整个行业原先存在的问题，但是这种解决办法却不被现有的制度所认可；那么，是维持既有的规制框架，还是拥抱市场自发的努力所带来的变革？这可能是“互联网+”给规制部门带来的最大挑战。
作者简介：傅蔚冈，上海金融与法律研究院研究员。
文章来源：《中国法律评论》2015年第2期
