「内容提要」劳动教养制度作为一种行政处罚措施，不仅过于严厉，适用对象过于宽泛且具有不确定性，同时还存在适用程序上的不合理性、与我国政府签订的有关人权保护的国际公约的直接冲突等问题，造成对人权的直接侵害。
「关键词」劳动教养制度/缺陷/改革/人权
劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律制度，经过四十多年的发展、演变与改造，几与创设的初衷相背离。尽管该制度自创设以来，已成功地教育、改造了一大批轻微违法犯罪人员，在维护社会治安、预防犯罪中发挥了积极作用，但随着社会历史条件发生的巨大变化，原来赖以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在，劳动教养制度的诸多缺陷已成为人权保障的羁绊，改革劳动教养制度已成为当务之急。
一、劳动教养的过分严厉性
尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同，但根据目前劳动教养制度的有关法规和文件，以及我国劳动教养制度的现实状况来看，劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第八条明确规定了7种行政处罚，其中并未包括存在已久的劳动教养。根据法律解释规则，《行政处罚法》第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。因为无论从性质还是从类型上看，劳动教养同其余6种情况都不相似，而是属于一种长期剥夺人身自由的处罚制度[1].而作为一种剥夺自由性质的行政处罚措施，从目前劳动教养适用的实际情况看，其严厉性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑，具有明显的不合理性。
从期限上看，劳动教养的期限过长。根据国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）规定，劳动教养的期限一般为1至3年，必要时可以延长，累计延长不超过1年，即劳动教养的期限最短为1年，最长可达4年。而管制刑的期限为3个月以上2年以下，拘役刑的期限为1个月以上6个月以下，都远低于劳动教养的期限。
从执行场所上看，劳动教养也过于严厉。劳动教养必须在专门的劳动教养管理所执行，被劳动教养的人在劳动教养期间，其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。而管制刑是不剥夺犯罪分子的。人身自由，即不将其关押于一定的设施或者场所内，而是限制其一定自由，放在社会上由公安机关管束和在群众监督下进行劳动改造。这样，只实施了轻微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人，其所受到的实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重，直接导致劳动教养与刑罚之间的冲突。
从待遇上看，劳动教养也具有极大的不合理性。首先是选举权和被选举权问题。选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的重要政治权利，根据《选举法》和有关法律的规定，除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权的以外，其他公民都依法享有选举权和被选举权。因此，不享有选举权和被选举权的人员中并不包括被劳动教养的人，故应当认为被劳动教养的人员享有选举权和被选举权。然而，根据《试行办法》的规定，劳动教养人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。这实际上是变相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。而被判处刑罚的犯罪分子，除非被剥夺政治权利，依然享有选举权和被选举权。其次是报酬以及回家探望问题。根据《试行办法》，劳动教养人员在劳动教养期间，劳动教养管理所根据其从事的生产类型、技术高低和生产数量、质量发给适当的工资，并没有实行同工同酬；在节假日劳动教养人员原则上就地休息，只有劳动教养半年以上，表现良好的或者有特殊情况的，经劳动教养管理所批准，才可以准假或者放假回家探望。不羁押只是限制自由的管制刑，根据刑法规定，被判处管制的人，在劳动中应当同工同酬。作为剥夺自由的拘役刑，根据刑法规定，在执行期间，每月也可以回家1至2天。
可见，劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适应，作为一种剥夺自由的行政处罚措施，不仅期限过长，而且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权，其严厉性程度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施，导致对人权的直接侵犯。
二、劳动教养对象的不确定性
有关劳动教养的规范性文件，前后矛盾，结果造成劳动教养的适用对象极不确定。国务院《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）确定的劳动教养对象为4类人员，《试行办法》确定的劳动教养对象为6类人员。以后，在一些单行法律、行政法规和司法解释中，劳动教养的对象不断扩张。根据有关的单行法律、行政法规和司法解释，劳动教养的适用对象大致归纳如下：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和社会秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；（7）卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（8）赌博或者为赌博提供条件，不够刑事处分的；（9）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分的；（10）参与反动会道门活动，情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免于刑事处分的；（11）吸食、注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的；（12）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；（13）有配偶的人与他人非法同居，情节恶劣的；（14）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；（15）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证，屡教不改，不够刑事处分的；（16）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的；（17）违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的；（18）因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免于刑事处分的[2].此外，不少省、直辖市和自治区甚至是一些大城市的政府发布的地方法规或者地方规章中，也扩大了劳动教养的适用对象。如郑州市劳动教养委员会所制定的《关于办理劳动教养案件的规定》中，更是将劳动教养的对象任意扩大，几乎到了没有任何限制的程度。如“外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济来源、无合法证件被强制遣送两次以上又重来本市的”以及“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”都列为劳动教养的对象，其适用对象未免过于宽泛。此外，更有一些兜底性的规定，例如“其它扰乱公共秩序行为造成严重后果或者屡教不改的”，“其它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的，也可以予以劳动教养”等类似的规定，容易得出结论，任何人都可以根据该文件被劳动教养。
由此可见，劳动教养适用对象实际上处于一种不受约束的持续扩张状况。劳动教养给人们的印象好像是，凡够得上治安处罚的就可以适用劳动教养，甚至是够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。这种劳动教养适用对象的不确定性，直接导致在实际操作上的随意性。正是劳动教养对象的不确定性，使得劳动教养在某些情况下成为某些权势人物用来打击迫害他人的工具。实践证明，劳动教养适用对象的不确定性，使得公民实际上无法预测自己行为的后果，随时可能成为被劳动教养的对象，这种状况无疑是对人权的严重侵犯。
三、劳动教养程序的不合理性
劳动教养作为一种事实上剥夺公民人身自由的严厉的行政处罚措施，其审批适用程序存在重大的缺陷，又直接造成了对人权的侵犯。考察劳动教养的审批程序，有关行政法规、部门规章的规定前后并不一致，变化较大。《决定》第三条规定：“需要劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。”这显然是一个过于原则性的规定，根本没有涉及劳动教养程序的实质内容。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称《补充规定》）第二条规定：“对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养委员会审查批准。”只是进一步明确了劳动教养的审批机关。《试行办法》的十二条规定：“对需要实行劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人不服的，则应坚持收容劳动教养。”第五十九条第二款规定：“提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”《试行办法》虽有一些劳动教养的程序性规定，但也极为原则，根本无法实现程序规范的人权保障目的。
《试行办法》并没有规定立案、证据收集、合议、复议、交付执行等劳动教养必须的程序性规定，而且劳动教养决定一经做出立即交付执行，并没有提供担保或者交纳保证金后可以暂缓执行的程序规定，也没有向被劳动教养人员送达劳动教养决定书的程序规定，更没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的程序规定。《试行办法》中“对主要事实不服的，由审批机关组织复查”，这里的“复查”是否等同于法院受理行政案件前置程序的“行政复议”呢？回答是否定的。《行政诉讼法》第三十二条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”显然，只有依据法律、法规的规定，才能决定哪些行政案件的复议是法院受理该类行政案件的前置程序，而有关的劳动教养法规都没有复议的规定，而且无论是原《行政复议条例》还是现行的《行政复议法》，其中规定的复议是指由上级主管部门或者同级人民政府组织复议，而并非由做出处罚或者处理决定的机关组织复议。因此，不能将《试行办法》中的复查等同于法院受理行政案件前置程序的复议。然而在实践中，不少劳动教养案件的办理机关及人员，为了避免可能提起的行政诉讼，往往不告诉其享有提起行政诉讼的权利，而且事实上还设法拖延对不服劳动教养的复查时间，以至于最终延误了当事人提起行政诉讼的期限，使其人权受到极大侵害。虽然2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》中增设了聆询程序，但有权要求聆询的只能是可能被决定劳动教养2年以上的人或者未成年人，聆询程序并不具有普遍性。
根据《补充规定》和《试行办法》，劳动教养的领导权和管理权是劳动教养委员会，负责审查批准劳动教养人员。《补充规定》第一条规定：“省、自治区、直辖市和大城市人民政府成立劳动教养委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”《试行办法》第四条规定：“劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”然而，根据公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口的通知》（以下简称《通知》）的规定，劳动教养的审批权实际上由劳动教养管理委员会转移给了公安机关，“劳动教养管理委员会的办公室设在司法行政部门，负责处理日常工作。劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人员”。显然，劳动教养的审批权给予公安机关的授权并非妥当，而且这种授权是否有效大可质疑。因为上述《通知》仅是一个部门规范性文件，属于部门规章，而《补充规定》则是全国人大常委会审查批准的行政法规，下位阶规范性文件擅自修改上位阶规范性文件的基本内容，违反了法的一般理论，应属于无效的规定。不过在实践中，正是由于该《通知》的非法授权，公安机关因此获得了劳动教养的审批权。
就目前的实际情况看，劳动教养的审批过程一般是：（1）公安机关办案部门将认为符合劳动教养条件的人员的材料报所属公安局（分局）法制科；（2）法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，将案件材料报上级公安局法制处审查；（3）上级公安局法制处专人审查后，向分管劳动教养的局长汇报研究决定是否批准劳动教养及劳动教养的期限，然后以劳动教养委员会的名义做出决定。从上述审批过程可以看出，公安机关独家行使劳动教养的审批权，缺乏外来制约因素。并且，如前所述，如果被劳动教养的人对主要事实不服，由审批机关组织复查，这样审批机关自己又成了复查机关，这种复查难免会流于形式。由于不存在应有的制约和监督机制，在具体劳动教养案件的办理过程中，必然违背不同机关分工负责、相互制约的正当程序原则，结果造成警察权的无限膨胀，导致人权保障的缺失。同时，作为劳动教养审批机关的公安机关又作为复查机关，使惟一来自外部的检察监督无法发挥应有的作用。根据1987年《人民检察院劳教检察工作办法》（以下简称《工作办法》）第二十五条的规定，人民检察院的监所检察监督部门，对于劳动教养人员不服劳教决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的，可以受理并经复查发现劳动教养确属错误的，可提请原审批机关即公安机关予以纠正。如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出的纠正意见正确，应当向同级公安部门提出纠正。然而，如果该上级公安机关拒绝纠正错误的劳动教养决定，由于缺乏后继的监督措施，检察机关自然无法采取其他任何切实有效的纠正措施。显然，人民检察院对劳动教养工作的法律监督就局限于对错误的劳动教养“提请纠正”和“提出纠正”，即错误纠正的建议权。而在劳动教养的审批环节，并无监督程序的明确规定，检察机关的监督难以展开，事实上检察机关对劳动教养活动实施监督是从被劳教人员收容时开始的，因而检察机关在劳动教养的审批环节的监督缺位。可以认为，作为专门法律监督机关的检察机关对劳动教养审批机关的监督作用也是微乎其微。由于缺乏必要的监督，程序上的不正当，劳动教养实际上的决定机关即公安机关权力的滥用就成为必然，存在着侵犯公民权利的极大可能，不利于人权保护。
此外，劳动教养的执行程序中也不存在真正的监督和制约。根据1991年司法部《关于对劳教人员减延期审批权的批复》的规定，由司法行政部门的劳教机关以劳动教养管理委员会的名义，对劳教人员提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养，行使审批权。除了该委托授权的效力存在疑问外，对这类劳动教养执行过程中的提前解除劳动教养、对劳教人员减少或者延长三个月以内的审批权也缺乏有效的监督。因为作为专门法律监督机关的检察机关，根据上述《工作办法》，其监督也只是提出纠正的意见而已，并无其他监督手段作为保障。
四、国际人权公约与劳动教养制度改革
我国政府已陆续签署或者加入了不少国际人权公约，如《禁止酷刑及其它残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚公约》、《经济、社会、文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等等。《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国尚未签署的《世界人权宣言》被通称为世界人权宪章，在促进世界人权保护方面具有无可替代的作用。其中，《经济、社会、文化权利公约》已获全国人大常委会批准加入，《公民权利和政治权利国际公约》相信在不久的将来也会获得国家权力机关的批准，而且可以预计在不久的将来，我国政府也会签署加入《世界人权宣言》。在我国签署并加入这些国际人权公约后，当然就要遵守公约规定，消除与公约相抵触的国内法内容，履行国际义务。根据这些国际人权公约，可以发现，我国的劳动教养制度不仅存在极大的不合理性，而且直接与之发生冲突。《公民权利和政治权利国际公约》第9条（1）规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘留。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”《世界人权宣言》也有类似的规定：“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”（第9条）：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”（第10条）。可见，国际人权公约是将人权保障作为基本的出发点和归宿。保护人权已成为人类的共同信念，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或者建立秩序[3].
考察我国的劳动教养制度，可以毫不夸张地说，其创设之目的就是为了控制犯罪、建立秩序以及保护社会，是以牺牲个人的自由与权利为代价的。有学者认为劳动教养不符合宪法的规定[4]，还有学者认为劳动教养制度缺乏宪政基础[5].而且，如果用现在的《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量，不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》，都不具有正当性、合法性，都不能成其为劳动教养依据和具有合法性的根据[6].这样一来，劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题；劳动教养虽然是一种行政处罚，但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施；劳动教养的对象存在不确定性；劳动教养程序也存在明显的不公正性，缺乏有效的监督制约，等等。劳动教养所有这些弊端，从另一方面反映了其侧重于维护社会秩序，而疏于人权保护的特点，违反了国际人权公约的将人权保护作为优先考虑的基本要求。
此外，《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定：“任何人都不得被强迫劳动或者服劳役”，赋予公民以免于强迫劳动权，免于强迫劳动权是人身自由权的一种延伸。免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视[7].在我国的劳动教养制度中，劳动不仅是其重要内容，而且无可质疑的是这种劳动具有强迫的性质，有关的规范性文件中已有明确说明。例如，1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定：“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。现决定将强制劳动和收容审查统一于劳动教养。”根据《试行办法》的规定，劳动教养人员要积极参加生产劳动，不准消极怠工，抗拒劳动。如果不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的，应根据不同情节给予警告、记过、延长劳动教养期限等惩罚。对于逃跑的劳动教养人员，应立即追回，并通知原住地的公安机关。由此，劳动教养制度具有强迫性劳动的属性昭然若揭。劳动教养制度中的强迫劳动与人权公约中公民免于强迫劳动权的直接冲突，更加彰显劳动教养制度的改革紧迫性。
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[7]刘健，赖建云。论我国劳动教养制度与国际人权公约的冲突及其调整[J].法学评论，2001，（5）。
马松建（1963-），男，河南鄢陵人，郑州大学法学院副教授，硕士生导师，中国人民大学法学院博士研究生。郑州大学法学院，河南郑州450052
来源：《河南省政法管理干部学院学报》2005年第3期
