一个国家的治理，不是政府所能包办的，这是近代以来国家治理的常识。即使现代科技的发展及其提供的方便，足以让政府的管理更为便捷、更有效力、更棋无对手，但现代国家的政府仍然自觉地按照宪法的约定而谨守其权力边界，不越雷池一步，防止权力失约所导致的全能政府对社会事务的僭越和侵夺。这业已表明，政府治理不是国家治理的全部，仅是国家治理的一部分。如果政府不能放手把社会的事务交给社会，也不能着力将政府分内的事情认真办好，那么，由政府出面的治理，难免任性和恣肆，同时，也是对社会智慧的人为遏制。这或许正是改革开放以来，我国政府不断放权的缘由。

但遗憾的是，政府放权之后该怎么办?是不是从政府分流出来的那些社会事务就应放任自流?这是一直以来困扰我国治理的头等问题。古有所谓“天下大势，合久必分、分久必合”的规训，今则有所谓“一统便死，一放便乱”的难题。这样，就势必形成我国治理中的基本问题：“分的恐惧”与“合的难题”。所谓“分的恐惧”，在于自古而今，吾国一旦遇到“分”之事实，必然遭遇“白骨露于野、千里无鸡鸣”的悲惨境况。人们很难把由“分”所带来的活力转化为有力有效的自治与合作，结果是无序竞争、恶意排斥，人人自危、无不恐惧。而所谓“合的难题”，则在于在上述情形下，人们的合每每依赖于高度集权的政府，而不是自治主体的自觉自愿，其结果只是涂尔干笔下的“机械团结”，而非“有机团结”。

造成这一切的根本缘由，一方面在于社会合作和自治的匮乏。这源于政府如保姆般对社会和公民事务无所不能的包办。它既让人们找到了一个温馨的港湾，找到了可以包办百事的“父爱”，进而养成了公民和其他“社会主体”的惰性：离开了保姆的喂养和打理，公民及其他“社会主体”则举手投足无所适从。它也让政府在行使“父爱”之温情的同时，渐趋于专横和暴烈：对所有“社会主体”的自治不忍放手，生怕放了手这些主体就跌跤栽跟头。这两个方面的合力，导致即使政府放了权，社会合作与自治的自觉也迟迟难以形成——更何况不能让社会主体精神自治的政府放权，要实现社会的自治与合作，无异于你安排，我自治。

另一方面在于对社会合作和自治的规范保障不足。无论政府放权于社会也罢、政府直接管制也罢，都没有被上升为法律和法治的自觉，因此政府的放或者收就失去了法律的凭证。人们不能透过公开透明的法律对放权后的未来做出准确的预期。如此一来，即使放权之后，社会主体也不敢据以自治合作，而最多把它当做一种可以钻钻空子的“机会”。把握住了机会，算是捞到了一些好处，没把握住机会，只能归罪于自身的胆小运差。因之，缺乏定于一律的法律，就不可能培育社会的合作与自治。而没有社会的合作与自治，政府治理与社会治理的区别，政府守则与民间规范的界限就始终模糊不清，政府运用强大的集聚性权力对社会的干预、控制和包办，就是一位习以为常地包办儿女事务的父亲所经常表现出来的那种心理态度和行为取向。民间法对社会治理的自治功能也就或者纸上谈兵、或者困难重重。

上述种种，都表明政府治理和社会治理是两码事。政府既然着力于放权，就必须通过国家的立法规定政府与社会各自的治理边界，使政府能够治得其所，使社会得以充分自治，把诸如言论之类的治理责任交由社会主体去自治，既让政府减负减压，也增强社会主体的应有责任感;既发挥国家法律的应有作用，也在体制上保障民间规范能真正有所用场。本期刊出的周俊光的《论法治进程中民间法与国家法的二元并立》和苏洁的《略论国民政府时期国家法与习惯法的冲突与融合——以西康司法改革为视角的考察》二文，皆着意于对社会治理中民间法与国家法关系的考察。两文所选取的时间维度分别为20世纪以来的两个时代，这对比较地理解上述理念，或不无助益。

本文将刊于《甘肃政法学院学报》2015年第5期。