信访可以分为针对政府及其部门的一般信访和针对司法机关的涉法涉诉信访，而涉法涉诉信访又可细分为针对公、检、法、司的信访，在这其中，针对法院的信访占涉法涉诉信访总量的绝大多数，具体表现为当事人认为法院生效判决侵犯其合法权益或使其遭受不公平待遇，而向党委、人大、纪检、政府、法院信访部门、检察机关等上访反映所涉诉讼的行为。涉法涉诉信访将诉讼程序内问题通过诉讼程序外途径解决，导致司法活动人治色彩浓厚，出现“信访不信法”“信上不信下”现象，这既是对司法公正和效率价值的违背，也损害了法律权威和司法公信力。

是什么导致“信访不信法”现象的存在？笔者认为，至少有四点原因。一是执行难造成的判决“打白条”。有些案件法院虽作出了判决，但由于各种原因执行不了、执行不到位，当事人出于无奈而采取信访的形式表达诉求、寻求帮助。二是行政干预仍客观存在。一些案件受地方利益、部门利益的影响，在处理上受到来自各方面的干预和压力，影响了案件的公正审理，导致群众对法院产生不信任感。三是受司法不公甚至司法腐败因素的影响。一些涉法涉诉信访个案中存在司法人员素质不高、执法出现差错甚至以权谋私等因素，引发群众上访。四是受缠访闹访获得“高额回报”的不良激励。实践中，信访问责制在执行过程中存在一定问题，这导致一些地方政府面对涉法涉诉信访老户的不断上访不得不作出让步、给予补偿，使上访者吃到“甜头”。

“信访不信法”导致部分社会矛盾纠纷难以得到有效终结。而任何社会要保持稳定和秩序，必须设置社会矛盾纠纷解决的终结机制。如果任由当事人无休止地诉求，那么社会必然不会有秩序、稳定与和谐；如果国家解决社会矛盾纠纷的终结权不只在司法，而可由其他机构和人员代而为之，甚至由多种机构和人员行使之，必然会发生国家权力职能分工紊乱、民众诉求无序的情形，导致法律权威和司法公信力尽失，其结果必然是欲求稳而不能稳、欲求治而不得治。

破解“信访不信法”，必须做到“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，将当事人与法院之间的纠纷限定在司法程序之内，而绝不能存在一种异化的纠纷解决“终端机构”。一旦选择了司法途径解决纠纷，就必须按照法律规定行使权利履行义务——对一审裁决不服的，依法提起上诉；对终审裁决不服的，依法提起申诉；法律救济的途径穷尽，纠纷解决尘埃落定。唯有如此，才能充分发挥司法定纷止争、保障公民权利的作用，进而提升司法公信力。

正是基于以上认识，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”的目标和要求。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），要求建立涉法涉诉信访依法终结制度，把涉法涉诉问题与信访问题区别开来，并提出一系列具体措施。

“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”，意味着要严格依照实体法和程序法来解决和终结涉法涉诉的社会矛盾纠纷，这有利于司法公信力的提升，但亦需相关制度作支撑，其要点有三：

一是司法去行政化。现阶段，司法缺乏权威，关键在于司法机关行政色彩浓厚，这也是导致终局判决难有终结效力的重要原因。这里的行政色彩，一方面体现于司法机关与行政机关之间，一方面体现于上下级司法机关之间。应尽快“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。

二是健全对司法权力的监督机制，杜绝司法不公和司法腐败，使司法的公正性获得民众认同。可采取的措施包括：运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督；加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网；充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

三是完善执法司法责任制，建立符合司法规律的办案责任制，提升办案质量。明确法官、检察官办案的权力和责任，落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制等制度建设，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题。

作为反映社会公众对司法信任和尊重程度的重要指标，司法公信力是衡量一个国家法治程度的标尺。司法公信力的高低，直接关系到司法权威和法律尊严，同时也影响到社会稳定、经济发展和依法治国方略的有效实施。以建立涉法涉诉信访依法终结制度为契机，推进涉及司法公信力的相关制度、政策的建立和完善，应当是法治中国建设的题中应有之义。

【作者简介】方明，江苏省社会科学院法学研究所。