【摘 要】近年来，地方政府在开发区出现了一种“政企统合”的治理模式。所谓“政企统合”模式，即地方政府通过将开发区政府形式的部门与企业形式的部门有机统一起来，通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用，从而提高行政绩效与区域绩效的模式。开发区通过在人、财、事三个维度进行权力扩张，带来了开发区地方政府的优势，从而形塑了“政企统合”模式的管理特点。本文以杭州经济技术开发区为例展开了实证研究，发现政府行政管理企业化、公共服务供给市场化以及地方政府运行公司化三种因素的共同作用促使了“政企统合”模式的自我运作与发展。

【关键词】开发区治理；地方政府治理；开发区管理模式；“政企统合”模式；地方政府绩效

【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2015）04-0042-13

收稿日期：2015－08－10

作者简介：陈科霖，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：地方政府治理与创新。

基金项目：国家社会科学基金“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”（14ZDA016）、“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”（15CZZ028）资助。

一、研究背景与问题提出

改革开放以来，随着市场经济改革的推进，地方政府在新时期逐渐呈现出四大行政职能，即：经济调节、市场监管、社会管理，以及公共服务。[1]从大的方面看，中央向地方放权已经成为30余年来央地关系变化的基础。而与此同时，央地关系的“一统体制”所内生的中央管理单一化与地区差异性的矛盾冲突也引发了央地关系的不协调与不适应。[2]基于单一制国家、党的领导、集权体制等多种因素的作用，央地之间的权力义务分配关系渐趋失衡，并逐步形成了央地之间的紧张关系。[3]与此同时，在央地之间的博弈过程中，往往呈现出中央政府处于相对优势一方（即主动方），而地方政府则处于相对劣势一方（即被动方）的特点，由此形塑了我国当代纵向府际间关系的基本特征。

“开发区”一般是指一个国家或地区，为吸引外部生产要素、促进自身经济发展，划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。[4]从定义中不难看出，开发区最突出的特点在于其管理的特殊性与权限的扩张性。进而，由于开发区在财权、人权、事权等多方面与一般地方政府有着较大的不同，因此研究开发区治理中的地方政府管理便有一定的理论与实践意义。

基于央地之间的这样一种紧张关系与博弈格局，地方区域发展面临着的突出问题在于地方政府权力的不足进而导致地方政府绩效未被充分激发。而这一绩效不足与地方政府推动区域发展的高期望之间的矛盾则催生了地方政府通过权限扩张和参与要素市场这两种方式来试图实现高绩效的策略。本文试图通过在回顾相关研究的基础之上，以杭州经济技术开发区为案例，探索开发区地方政府在治理与创新方面的特点，并将其概括为“政企统合”模式。以此为基础，进一步分析开发区地方政府与一般地方政府在权限上的差异所导致的在绩效方面的差异，从而考察“政企统合”模式的高绩效原因以及该模式的内在逻辑。

二、相关研究回顾

（一）政企关系理论研究述评

所谓“政企关系”，顾名思义就是政府与企业之间的关系，它包括了政府与公有制企业之间的关系和政府与非公有制企业之间的关系。然而，在中国的话语背景中，政企关系一般专指政府与国有企业的关系。[5]

政企关系的相关研究具有以下特征：第一，传统的政企关系理论多关注政府与国有企业的关系；第二，政企关系理论多关注如何在现代市场经济体制下理顺政府与企业间的关系，并使之适应于现在的情势与发展；第三，政企关系研究的焦点多集中于政企分开。同时，相关研究还有一些关注于中国政企关系的变革与国际比较，以求为未来的政企关系改革寻求理论支撑。

回到本文所研究的“政企统合”模式问题，它的出现与传统的政企关系理论进路存在着很大程度上的不同：第一，“政企统合”中的“企”是指“政府型企业”，而不是传统意义上的国有企业或非国有企业的划分。所谓“政府型企业”，即这种企业的形式往往体现出国有企业或全民所有制企业的形式，但与此同时，“政府型企业”还直接或间接（通常表现为间接形式）掌握一系列公共权力，所以其又存在一定的公共性，故而称其为“政府型企业”。具体说来，“政府型企业”又可以分为两种形式，一种是通过机构改革的形式而产生的大型国有企业，①他们通过控制国家“经济命脉”，进而参与重大事项决策的方式来实现它们的公共性一面；而另一种比较特殊的情况即为本文所述及的“政企统合”模式，在该模式下，政府型企业的产生源于政府的直接设立，它不像第一类政府型企业具有深厚的历史渊源，而是基于政府对权力集中与扩张的需要，从而以企业的形式来实现政府权力的扩展。第二，在“政企统合”模式之下，一方面从形式上，政府与企业之间仍然需要依照现代企业制度与政企关系的一般法则来处理；而另一方面在实质上，政府型企业作为政府的“扩展”形式或“附庸”形式存在，它势必受到政府的强力干预，从而形成了一种区别于传统政企关系的一种特殊的“政企关系”。根据上述定义，“政企统合”式企业包括但不限于地方政府融资平台、开发区开发公司、风景名胜区开发管理公司等不同形式的治理结构。

（二）开发区管理模式研究述评

在现有的针对开发区管理模式的相关研究中，根据政府对开发区的干预程度，将开发区划分为若干种管理模式，其主要观点如下：

第一种划分方法，它将管理模式划分为：（1）行政主导型（又分为管委会协调型和管委会主治型）；（2）企业治理型（又分为国企型、外商型和联合型）；（3）政企合作型（又分为政企合一型和政企分开型）；（4）委托管理型；（5）“协治”型模式。[6]

第二种划分方法，它将管理模式划分为：（1）管委会制（体现为开发区与行政区管理合一的准政府形式）；（2）行政管理与公司化运作并存制（包括两种，一是随着开发区的开发过程的深化逐步演变为政府和开发公司并存的“双轨”管理体制，二是政企分离的开发区管理体制模式）；（3）公司制。[7]

第三种划分方法，它将管理模式划分为：（1）政府主导型（分为纵向协调型和集中管理型）；（2）企业主导型；（3）政企混合型（分为政企合一型和政企分离型）。[8]

第四种划分方法，它将管理模式划分为：（1）准政府的管委会模式；（2）政区型管理模式；（3）企业型管理模式。[9]

将上述诸种划分方式概括起来，可以借鉴物理学中的光谱(spectrum)理论，以政府对开发区的干预程度（或政企关系的紧密程度）为划分维度，将已有的诸多观点整理为图1所示。

（三）核心概念：“政企统合”模式

在图1中，笔者将现有的开发区管理模式形象地归纳为一个类光谱的示意图。不难看出，随着体制选择在光谱位置上的移动，相应的管理模式以及其对应的政企关系、治理绩效以及区域发展的活力与动力机制都会有相应的变化。在类光谱示意图中，左右两极分别代表了政府对开发区干预程度的两种极限状态：企业主导型体制之下政府干预程度最低，它有利于发挥市场的作用；而行政控制型体制之下政府干预程度最高，它有利于突出政府的作用。

虽然政府和市场（企业）在开发区治理当中都可以发挥相应的作用，但是我们同样可以看到：政府与市场之间存在的内生矛盾以及政府与市场单独作用机制的不足使得政府与市场之间形成了一种张力。而解决这种张力的途径则在于：首先，如何平衡政府与企业之间的矛盾；其次，如何最大限度发挥政府与企业的作用。

结合现有开发区管理模式的实际，我们可以提出一个新型的开发区管理模式，即“政企统合”模式。

所谓“政企统合”模式，即政府与企业高度一体化的体制，具体来说，“政企统合”模式通过将开发区行政形式的部门（例如开发区管委会）与企业形式的部门（例如开发总公司）有机统一起来，通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用，从而提高行政绩效与区域绩效的模式。

需要说明的是，“政企统合”模式并非市场经济向计划经济的倒退，相反地，它是地方政府为了适应当下市场经济竞争环境、为了提高自身绩效与竞争力而进行的“自我调适”。“政企统合”模式关注了政企关系之间存在的紧张关系以及政府在调适过程中的理性选择，它与计划经济时期的“政企不分”有着很大不同，虽然二者存在一定的相似点，但它们之间最大的区别在于：政企不分是政府直接介入微观经济活动，参与企业管理，而政企统合则是政府为了汲取社会资源、发展区域经济以及获取政治资本的需要从而产生的政府与企业高度一体化的体制，但其本质仍然是政府，只不过表面上利用了某些企业逻辑的“外壳”。另外，在“政企不分”之下，公企业既参与要素市场的竞争同时也插手产品市场的竞争；相反，在“政企统合”模式之下，公企业仅作为要素市场的供给者，而不再参与产品市场的竞争，这是二者之间明显的区别。“政企统合”模式作为一种创新形式，也反映出了经济体制改革远远领先于政治体制改革的现实，以及地方政府与此同时产生的一种对现实的策略性的回应。

此外需要解释的是“政企统合”模式与开发区管理模式类光谱示意图之间的位置关系。应当说，从横向的政企关系紧张关系维度来看，“政企统合”模式主要落在了政企合作型这一区间，但我们仍然可以看到另一个维度，即政府介入市场的深度。从这一维度看，“政企统合”模式突破了传统的企业主导型、政企合作型、行政主导型的边界，而是从政府介入产品与要素两大市场的维度来观察，传统的三种模式更倾向于形式上的表面划分，忽略了政府介入市场深度的方面，故而这也是“政企统合”模式区别于传统的政企合作型模式的重要特点。

因此，下面针对“政企统合”模式的分析将围绕三个关键词：扩权、逻辑杂糅以及要素垄断。所谓“扩权”，是指开发区政府通过自主探索的方式，在一定程度上突破传统的该级政府所拥有的权限，进而实现在权力扩展情形下的决策自主化、集权化以及便利化；所谓“逻辑杂糅”，是指开发区通过“政企统合”的方式实现对政府逻辑与企业逻辑的双拥有，从而突破了传统的政府逻辑，扩展了其权力范围，也增大了自身运转的能动性；所谓“要素垄断”，即“政企统合”模式是开发区通过垄断要素市场供应的方式来实现其绩效提升的目的，通过对资金、土地、审批等重要权限的垄断，使区域发展可以按照既定的轨道快速前进。

三、“政企统合”背景下开发区地方政府的优势与管理特点

开发区地方政府相比于其它形式的地方政府，其突出的优势便在于中央（上级政府）对开发区的放权。应当说，自改革开放以来，随着“摸着石头过河”的渐进式改革思路的推行，势必会出现开发区既作为中央试行新政策，又作为地方政府创新并将其上升为国家政策的“试验田”的双重要求。而为了达到这一要求，就需要以中央政府对开发区的放权作为基础。

简单地说，可以将开发区的权力扩张分为两类：一类是“授权”，一类是“扩权”。所谓“授权”，即中央政府将其固有的职权授予开发区政府，从而使开发区政府拥有了其它地方政府所没有的“中央权力”，例如行政审批权的下放；所谓“扩权”，即中央政府给予地方政府以探索创新的空间，地方政府可以通过探索、创新的方式获取尚未明确化的“额外权力”，最为突出的即为开发区拥有的“先行先试”的特权，开发区可以自行探索改革，并形成一系列独特的管理权力。

因此，基于组织管理最基本的三大要素——人权、财权、事权的划分，开发区“政企统合”模式的权力同样呈现出了在上述三个维度加以扩张的现象，而这种权力的扩张，其直接的结果就是带来了地方政府治理的自主化、集权化与便利化，进而为地方政府在开发区领域内实现高绩效奠定了基础。

（一）经济管理自主权的扩张

讨论有关开发区管理自主权问题之前，我们可以先回顾有关“撤县设区”问题的讨论，我们可以看到，撤县设区对被调整的地方政府来说，最大的影响在于其自主权的丧失。特别是出于纵向管理的需要，重要的权限例如财政权、行政审批权、经济社会管理权等都会“上缴”到市一级政府，从而使区级政府完全听命于市级政府的领导与管理，进而使其失去了自主决策、自主发展的资本与机会。基于对本研究案例所在开发区部分领导干部的访谈，可以将市辖区与县（市）之间的差异形象地概括为既“无位”，还“无为”，[10]同时又“无纬”，以及“无威”。所谓“无位”，即区级政府话语权的丧失，而代之以市级政府“直管”下的缺乏独立性的“执行”实体，而非“决策”实体；所谓“无为”，即区级政府重要管理权的丧失，由于行政管理权、行政审批权等重要权力的上移，从而使区级政府在日常管理中缺乏了决策的空间；所谓“无纬”，即县级政府作为一级政府具有相对完整、服从管理的组成部门，但改变为区级政府以后，业务上受到组成部门的垂直上级部门影响更为严重，从而失去了区级政府在自己的“体系”内实施纵向管理的自主性；所谓“无威”，即区级政府的影响力将随着其权力的缩小而降低，从而进一步制约了当地的自主发展进程。

对于开发区政府而言，它通过“政企统合”的模式，一方面在已有的上级政府对其的放权基础上（主要是指财政权限的提升），使政府拥有了更大的财权（即“授权”）；另一方面，政府还通过设立开发总公司（融资平台公司）的形式获得了大量的只有企业才拥有的权限，②从而使政府的权力得到进一步的扩展（即“扩权”）。

1.财政与融资

在财权方面，开发区政府在财政权限上拥有较大的自主权。基于“放权”的背景不难看出，开发区往往在财政管理上拥有较高一级政府的管理权限。在这里出现的情况一般是，开发区的财政权限并不局限于区级，而更多的是享有市级财政权限。在此之中最为突出的例子即是舟山群岛新区。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》，舟山群岛新区拥有正省级经济社会管理权限，这相比于舟山本身作为地级市的级别高出了两级。

财政权是政府及其财政部门履行立法机关通过宪法、法律赋予并为司法机制保障的财政收支管理职责所必不可少的国家行政性财政管理权责体系。[11]毋庸讳言，财政权是现代政府管理中最为重要也是覆盖面最广的政府权限之一。而政府财政权除了财政政策制定、征收税费等以外最为基本的表现形式即为财政收入权和财政支出权。

从上级政府对开发区政府的放权来看，开发区政府普遍享有较高一级政府的财政权限，开发区在财政收支、预算编制等诸多重要的财权领域享有高度的自主权。这就带来了开发区自身的“小集团”化管理。开发区的财政运作形式和市辖区的财政运作形式相比，前者可以概括为“自收自支”，后者可以概括为“统收统支”。这里的“自收自支”，即开发区通过自身拥有的完整独立的财政税收权，可以自行完成征税征费计划，自行编制预算方案，并自我管理决算实施；相反，“统收统支”则是市辖区的财政税收均需要在一定程度上上缴上级政府，而自身的剩余收入无法满足自身支出的需要，因此市辖区的财政支出则受到上级政府返还资金的制约，从而自主性远低于开发区政府。

在融资方面，开发区往往通过设立融资平台公司的方式，这些融资平台公司的形式往往体现为“城市建设投资公司”、“资产经营公司”、“开发总公司”等等。从法律上讲，地方政府没有自主融资的权限，但是，分税制改革所导致的地方财政紧张、地方政府财权与事权的不匹配以及政绩导向的官员选拔机制三大因素的存在催生了地方政府大举借债的趋势，从而进一步催生了地方政府融资平台公司的建立。

融资平台公司作为企业性质的法人形式，它享有作为企业法人同等的权利，包括融资、上市、资产经营等诸多政府无法享有的权利。所谓“融资”，即资金融通，简单地说包括“借”与“贷”两个层面，但通常表现为“借入”，即融资平台公司通过从银行获得贷款来满足其区域开发、资产管理等需要。

而开发区政府正是利用了对融资平台公司的控制，进而实现了其融资的“合法化”，为地方发展获得资金支持，并且将执行权划归开发总公司，而将关键的决策权收归己有，从而形成了“开发区政府-开发总公司”的二元“决策-执行”体制。

2.决策自主化

从以上的分析可以看出，开发区政府在对上与对下两个方向上均实现了权力的集中：首先，开发区利用自身的特殊地位优势，获取了更大的税收、财政管理等重要财权，从而实现了上级权力的“下移”；其次，开发区利用设立开发总公司等融资平台公司的形式，获取了本属于企业的融资、上市、资产经营等重要财权，从而实现了外部权力的“内移”。在这一“下”一“内”的权力转移过程中，开发区政府实现了财权的高度集中，从而为更大程度的自主决策奠定了基础。

开发区财权的扩张，将会带来其决策的自主化：

（1）财权扩张带来的决策事项范围的扩大。这主要指上级政府对开发区政府的放权。根据宪法、法律和行政法规对各级政府的授权，地方政府的权限在建立之初即已确定。但随着上级政府对其的进一步放权，开发区政府拥有了更大的财政税收权限，而这一权限的扩张将使得开发区政府财政独立性的上升，进而对于区内的各项支出将拥有更为独立的自主决定权。

（2）财权扩张带来开发区政治地位的提升。随着财权的扩张，开发区的政治地位也将得到相应的提升。这一方面表现为开发区领导人级别与待遇的提升，另一方面开发区自身的地位也将比未扩权的地区有明显的提高。财权的相对自主是区域自主性的重要体现，开发区在对外交往、经济合作过程当中也将享有更大的空间，从而为区域发展提供良好的助力。

（3）融资渠道的扩展使开发区拥有“做大事”的能力。总体上说，地方政府的能力是与其财政水平“量入为出”的。一般情况下，地方政府的财政实力决定了它在基础设施建设、招商引资等重要经济活动中的能力与潜力。当地方政府拥有更广泛的融资渠道时，这一能力与潜力将得到广泛的拓展。通常，地方政府利用融资平台公司将能够获得相较于正常收入数倍的资金来源。而随着资金面的扩大，地方政府利用经济活动中的规模优势，将能够更大限度地发挥资金的作用，并形成区域经济发展的良性循环。同时，开发区可以利用税收优惠政策，进一步吸引企业进驻，从而获取一定程度上的竞争优势。

（二）人事管理自主权的扩张

1.任免与交流

在人事任免方面，由于我国现有的较为特殊的“党政一体”的特殊体制，以及“党管政府”的现实要求，开发区党工委成为了开发区范围内的最高权力组织。既有研究表明，基层干部的仕途轨迹中，政-党螺旋晋升模式非常明显，即官员的晋升往往遵循“政府-党委-政府-党委-……”的路径，而这一模式主要根源于党政分立的制度设计。[12]基于这一基本规律，我们不难看出，在开发区同样存在类似的情形：首先，开发区的直属企业（即开发总公司等）与党政系统一样，都是具有行政级别的，其领导人也同样具有行政级别，但领导人的身份可以在政府公务员与事业单位人员抑或是企业人员之间自由转换。其次，开发区党政系统与开发总公司之间同样存在干部交流情形，只不过这一情形将更为复杂。我们可以将其概括为三大主流方式：第一，二线型。通常是年龄较大的一线干部，由于即将达到退休年龄，从而被组织上安排到开发总公司工作；第二，晋升型。通常是较为年轻的干部，由于其晋升速度超过平均水平，因此先将其级别提升，但安排到二线部门工作，以备需要时做进一步提拔；第三，历练型。通常是后备晋升干部，为了晋升的需要，将其以轮岗的形式加以历练。

基于这样的任免与交流体制，我们不难看出，在这一体制下的开发区人事管理具有以下特点：

（1）人事任免权完全决定于开发区党工委。由于党委在权力体系中居于核心地位，同时又出于管理便利的需要，往往开发区党工委与开发区管委会还成了“一套班子，两块牌子”的特殊体制。这一特殊体制决定了党委的绝对领导权。直属机构、附属企业（例如开发总公司）在组织层面均要接受管委会党工委的直接领导，进而，党工委就掌控了开发区内几乎所有党政领导的人事任免权。而人事任免权背后体现出的即为人事与机构之间的上下级关系。因此，虽然开发区管委会与开发总公司并不存在形式上的上下级关系，但通过党组织这一“桥梁”，开发总公司便顺利归于管委会“名下”，从而成为了直接隶属管委会领导的企业机构。

（2）党、政、企间的干部交流日渐频繁。鉴于开发区党工委拥有的人事任免权，结合干部的“螺旋晋升”现象，[12]我们可以看出，在“政企统合”模式之下，不仅存在管理层面的统合，同时也存在人事任免上的统合。出于晋升阶梯的需要，干部交流作为一种“升迁”的形式已越来越重要，轮岗作为组织对干部的信任，使干部在能够获得很小的升迁过程中依然能够拥有很大的满足感，从而这便推动了干部交流制度的发展。因此，干部交流既是对干部培养与升迁的工具，同时也是加强对体制内事业部门控制的途径。

（3）党工委对开发总公司党委的组织领导必将扩展到行政领导。理论上，组织领导与行政领导之间是有差别的，所谓“组织领导”，即存在于党组织上下级之间的领导与被领导的关系。这要求作为下级部门的党组织应当服从上级党组织的领导；而所谓“行政领导”，则是宪法、法律、行政法规所明确规定的具有业务领导关系的上下级机构之间的领导与被领导的关系。理论上，开发总公司作为企业法人，仅仅在相关的工商、税务等业务相关领域受到政府相关机构的对口管理。但开发区对开发总公司的领导则与此不同，它利用党组织上的领导关系来实现对企业的直接领导，即企业的重大决策均交由企业党委决定，而企业党委则由于组织上的关系接受开发区党工委的领导，开发区通过组织领导的方式实现了对企业具体业务的直接领导权。

2.决策集权化

通过上面的分析不难看出，开发区的人事管理具有高度集权化的特征，同时，开发区依然是在综合利用各种渠道的基础上获得了更加集中的人事管理权。而对人事管理权的控制将直接导致开发区决策的集权化，从而在集权的基础上有利于组织行政效率的提升。这主要体现在如下两个方面：

首先，人事任免权是高度服从与顺利执行的保障。应当说，人事任免权是实现上级对下级领导的重要决定因素。在具有上下级领导与任免关系的组织（或个人）与组织（或个人）之间，维系领导力存在的主要因素即为上级对下级的任免权。由于下级组织或个人在体系内地位的维持完全取决于上级组织或个人对其的认知与态度，因此当下级组织或个人在执行过程中不能满足上级的要求，上级便有可能动用人事任免权来剥夺下级在组织中的地位。同时，基于“理性人”假说，下级组织（或个人）会在权衡利弊的基础上作出其认为是理性的决策。因此出于这一考虑，下级组织（或个人）同样也会选择认真服从与执行上级的命令及其交办的任务。从而，人事任免权的存在决定了下级对上级的高度服从以及下级对上级所交办任务的顺利执行。

其次，决策的高度集中化有利于在快速变化的环境中捕捉到机会。高度集中的决策模式可以将组织的决策权集中到主要领导手中。而相比于经典的民主化决策模式，集权化的决策模式并不是没有优点的，我们可以结合表1比较集权化决策模式与民主化决策模式的利弊。

在决策效率方面的比较上，集权化决策模式明显优于民主化决策模式；但在决策风险、下级积极性与信息交流方面的比较上，民主化决策模式则优于集权化决策模式。这里需要有三个维度需要做进一步的说明：第一，在权变能力维度上，有两种观点，一种认为集权化决策模式下由于组织权力过于集中，从而降低了组织的权变性；而另一种观点则认为集权化决策模式下由于组织的决策权集中，从而在管理者感知到外部环境变化的情况下及时作出调整，从而在高决策效率下实现高权变能力的实现；第二，在决策质量维度上，同样有两种观点，一种认为集权化会导致信息不充分，从而降低决策质量；而另一种观点则认为集权化会导致专业分工的产生，组织决策更加集中到专业人士手中，从而保障了决策的高质量；第三，在长期效益维度上，两种观点的分歧主要在于集权化决策模式不能避免领导人意志对决策结果的重大影响。③

但从总体上看，当决策方向把握正确时，组织的集权决策将会获得更大的管理绩效，从而实现开发区的良性快速发展。从近30年的实践中也不难看出，我国的开发区的快速发展与此有着密不可分的联系。因此，开发区的发展正是充分利用了集权化决策的优势，从而将其转化为管理绩效的过程。

（三）区域管理自主权的扩张

1.审批与事务

在事权维度，权力的集中主要可以体现在行政审批与社会事务的管理两个方面。结合开发区的具体特征，此处主要论及两个问题：一个是行政审批，另一个是社会性事务，正是由于这两项权力的集中，带来了区域管理自主权的提升。

从本质上看，行政审批权是一种“行政许可”。所谓“行政许可”，是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。④由此，在行政审批权的拥有者与行政审批的行政相对人之间就构成了一个权力的隶属关系。⑤行政审批这种行政行为具有几十种具体的形式，但可以将其简单地概括为五类，即普通许可、特许、认可、核准以及登记。由于行政审批往往涉及相对人的资格、资质、权限、能力等问题，因此行政审批对于相对人来说，具有非常重要的意义。例如，如果一项工程未能得到政府部门的审批，那么这项工程很可能将被认定为违规，并将被强制拆除，对投资者造成重大的损失；公民如果在某些国家管制的领域内违规做出的行为，同样也会被认定为无效，并追究其相应责任。

对于开发区的管理来说，涉及到的最为重要的几项审批权包括：土地管理、项目规划，以及企业设立；（1）土地管理。土地管理是行政审批制度中的重要组成部分，土地相关的各项审批权也是地方政府的重要权力之一。开发区招商引资的目的是使外来投资者能够在本地投资，兴办企业或工厂，从而创造产值，推动区域经济与社会的发展。而兴办企业或工厂的最为基础的条件即为土地。而在我国现行的土地制度下，对土地的管理与审批是极其严格的。而土地相关审批权的下放，将会对开发区的管理自主权得到较大提升，使开发区拥有更大的招商引资自主选择权；（2）项目规划。规划权是区域治理权限的重要部分。自主规划有利于发挥地方政府的能动性，同时由于地方政府对本地的情况更加了解，可以更加清晰地发现本地在发展过程中的问题，并能够更加准确地找到加快本地区发展所需要的产业经济类型。因此自主规划可以使地方政府的招商引资政策更具有针对性，相反上级决策往往会掺杂有上级的考虑，从而降低了招商引资的针对性；（3）企业设立。企业设立的审批权随着企业规模、冠名等诸多因素而划分为不同的等级。而企业设立审批权的设立规范了某一级政府可以自主决策引进企业的规模大小。企业设立审批权的下放使开发区在设立企业时有更大的自主权，也拥有了建设更大规模项目的可能。而大规模的项目往往具有一定的集中优势，一方面有利于发挥规模效应，另外一方面大项目的产业集群将有利于形成区域的产业中心，从而进一步推动产业经济中心的形成，构造区域增长极。

2.决策便利化

根据上面的分析，不难看出，开发区区域管理权的扩张使开发区在重要决策时更加便利化：

首先，审批权的下移带来区域发展与规划的自主性。由于开发区往往享有更高一级的行政审批权，这就带来了开发区在决策上的便利化。在未扩权的地区，重要项目的审批权往往都在较高层级的政府或其组成部门中，这就带来了决策的低效率。相反，开发区行政审批权的集中将使决策效率得到很大改观，它一方面减少了部门间协调、沟通与重复论证等方面的成本损失，在另一方面，它也使决策把握良好时机，从而在现实最需要的时候及时出台政策，从而为区域发展赢得必要的“先机”。同时，由于审批权集中于本级政府，本级政府对当地的情况最为熟悉与了解，因此在决策上也将更加有针对性，从而区域的发展与规划将在自主性提高的基础上带来更高的绩效。

其次，部分复杂社会事务归于开发总公司，使开发区摆脱了责任问题的羁绊。开发总公司（或其它的同样形式的开发公司）往往承担了开发区初期主要的建设任务，而在此期间，土地征收征用、政府与企业之间的协调都将是一个巨大的任务量。第一，有限的政府机构和人员规模无法满足大量的事务需要，同时政府如果陷入这样的细枝末节的事务将会严重影响政府决策的效率；第二，公司化形式的实体在具体事务的操作上具有一定的优势。事实上，开发总公司在“政企统合”模式下代替政府履行了向开发区重要商业项目注资的重要功能。通过注资成立合资公司的形式，一方面实现了开发区对大型企业的控制权，另一方面，开发区不介入公司的日常管理活动，避免了政府干预企业微观管理的问题。但具体的企业管理决策、相互协调仍由开发总公司最终负责。这样开发区对企业的经营状况是可以不负直接责任，而代之以开发总公司，从而进一步减轻了开发区所面临的管理负担。

四、案例研究：以杭州经济技术开发区为例

（一）开发区管理职权的扩展

截至2013年，杭州经济技术开发区经历了四个发展阶段，与此同时开发区也经历了四次管理职权的扩展，而每一次权力扩展均来源于上级政府对开发区的授权行为。现分述如下：

1.初创时期：1991年第一次授权

1990—1994年期间，是杭州经济技术开发区的初创时期。这一时期的管理职权系由省政府明确和赋予。

1991年7月19日，浙江省政府办公厅发布了《关于杭州钱江投资区机构设置、职权范围和若干政策措施的通知》。其中明确了对杭州钱江投资区（开发区前身）的行政授权，共有9项。同时在行政审批权方面，该通知也授予了两项权力。

2.“撤部设局”时期：1994年第二次授权

1994—1999年期间，是杭州经济技术开发区的“撤部设局”时期。在这一时期，杭州市机构编制委员会批准开发区实施撤销原管委会内设部（室），建立若干行使政府管理的局级机构。这一时期的管理职权由《杭州经济技术开发区条例》规定。

1994年4月28日，浙江省第八届人大常委会第十次会议通过了《杭州经济技术开发区条例》，条例规定杭州经济技术开发区管委会代表杭州市人民政府对开发区的工作实施统一领导和管理；开发区管委会可根据工作需要，设立若干职能机构，具体负责开发区的行政管理工作。开发区内的金融、保险、外汇管理、海关、进出口商品检验等业务工作，由有关部门或其设在开发区内的分支机构、派出机构办理。

《杭州经济技术开发区条例》规定了12项开发区管委会依法行使的职权。在行政体制改革方面，条例规定，杭州经济技术开发区管理委员会代表杭州市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，管委会机构设置实施“撤部设局”新的体制运作。

3.“区域扩容”时期：2000年第三次授权

1999—2003年期间，是杭州经济技术开发区的“区域扩容”时期。这一时期，江干区下沙镇成建制委托开发区管理，并先后成立了浙江杭州出口加工区、杭州下沙高教园区等一系列机构。在这一时期，开发区不但在管辖区域上扩容，同时在权力上得到了上级政府的进一步授权。

2000年4月10日，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发《中共杭州经济技术开发区（浙江杭州出口加工区）工作委员会、杭州经济技术开发区（浙江杭州出口加工区）管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（以下简称《开发区党政编制方案的通知》）。这一通知在两方面对开发区做了进一步的授权：首先，针对开发区党工委、管委会的职权授权共有17项。其次，由于开发区代管江干区下沙镇地区，因此《开发区党政编制方案的通知》还规定了开发区党工委、管委会在委托管理下沙镇区域内依法行使的9项职责。

4.“建区造城”时期：2007年第四次授权

2003年以后是杭州经济技术开发区的“建区造城”时期。在2003年5月，杭州市提出开发区应当由“建区”向“造城”转变，随着开发区管理区域的扩大，开发区的权力得到更进一步的扩展，并逐步形成了开发区范围内的市级审批权。2007年11月22日，市政府发文赋予开发区管委会15类市级行政审批权。

2007年8月，杭州市委、市政府下发《关于加快杭州经济技术开发区江东区块开发建设的若干意见》，进一步赋予开发区管委会对江东区块40平方千米实施开发建设、经济运行的统一领导、统一建设和统一管理的职能，并由开发区江东开发建设办公室负责江东区块开发建设的具体工作；⑥同时还就土地利用总体规划方面作出了开发区与萧山区相互协调的决定。

5.小结

在考察杭州经济技术开发区管理职权的扩展之前，首先应当明确两个概念，即“授权”和“委托”。在民商法领域，“授权”和“委托”往往是不加区分的；而在行政法领域，“授权”和“委托”是被严格区分的：所谓“行政授权”(Delegation of Power，或Empower)，在我国语境下具体指：行政主体（授权人）在法律、法规许可条件下，通过法定的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织（被授权人），后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。而所谓“行政委托”，是指出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。

根据上述定义，我们可以将行政授权与行政委托做一比较：

以此为基础，我们可以进一步概括出杭州经济技术开发区管理职权扩展的全貌：

（1）1994年相对于1991年的权力扩展：1）对开发区项目的管理权由“审核”变为“审批”；⑦2）开发区拥有了制定组织实施行政管理规定的权力；3）土地权限扩展，主要有规划、征用、开发、管理、出让、转让等；4）城建权限扩展，主要有规划、建设、房地产、环保、文物管理等；5）财政权限扩展，由单纯的收支管理权限扩展为较为完整的财政权限。开发区获得了财税、审计、国资、物价、统计、劳动人事、工商管理等经济管理维度的权限；6）公益事业管理的权限得到了进一步明确；7）涉外事务管理、内部机构管理权限由委托转变为授权；8）开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导、统一管理。

（2）2000年相对于1994年的权力扩展：1）开发区党工委、管委会代表市委在开发区实施党的领导和监督；2）土地权限扩展，增加了土地划拨权，并可以核发国有土地使用证，进行地政地籍管理；3）规划、项目审核、城建、环保、房地产管理方面，增加了诸多发证权力；4）授予开发区审核出国（境）和对外邀请事项的权力；5）招商引资方面的审批权得到扩展，增加了发放外商投资企业批准证书的权力；6）新增加城市管理、民政管理职权；7）在代表市委市政府对开发区工作实施统一领导、统一管理的基础上，增加了“统一规划”；8）开发区代管下沙镇区域，获得了基本相对应的各项行政管理权限。

（3）2007年相对于2000年的权力扩展：这次扩展使开发区管委会拥有了杭州市区级行政管理的权限，并在管理体制、人事管理、投资管理、土地管理、建设项目管理、环评审批、生育审批、卫生审批监管、户口管理、保险管理、劳动力管理、质监管理、社会组织登记以及残疾人管理方面基本拥有了市级管理权限。随着开发区进一步代管了江东区块，与代管下沙镇的第四次授权相类似，获得了与开发区基本相对应的各项行政管理权限。

由此可见，开发区权力扩张的过程呈现了三个较为明显的特点：（1）每次扩权都是综合性的。观察这三次扩权，无论是其中的任何一次，都可以很明显地看出，历次扩权都涉及行政审批、内部管理、城建管理等多个维度。因此开发区的扩权是一个均衡推进，各方面都保持匀速增长的过程。（2）逐步放权，与开发区的发展水平同步。由于开发区建立的历史尚不长，因此开发区的各项探索都具有一定的“先行先试”特征，故而在放权过程中也体现了这样的特点，即上级政府对开发区的放权与开发区自身的发展大体同步，既有一定的超前性，使开发区能够有一定的探索空间，同时也使开发区在权力的逐步完善中摸索出一套适合自身管理的权力体系。（3）先委托后授权，确保改革的渐进性。如前所述，在行政法学语境下，“委托”与“授权”是两个不同的概念，由于授权的力度更大，因此部分重要权力采取先委托后授权的策略，使开发区逐步适应权力的扩展，并在探索中完善权力的行使。

（二）开发总公司管理体制的变迁

1.从“北方总公司”到“开发区资产经营集团有限公司”[28]

杭州经济技术开发区资产经营集团公司（以下简称“开发集团公司”）的前身是杭州经济技术开发区北方总公司（以下简称“北方总公司”），直属于杭州经济技术开发区管理委员会，是国有独资的集团公司。公司初始注册资金200万元，至2007年末累计增资至10亿元，2010年末，集团公司拥有注册资本22亿元，下属8家全资企业、10家控股企业和17家参股企业，[15]是开发区管委会最大的直属企业。

开发集团公司的发展主要经历了这样四个阶段：（1）公司前身的成立：1990年8月，杭州钱江外商台商投资区建立初期，基于有效推动基础设施建设和实施投资区滚动开发需要，管委会动议筹办一个政府属有的经济实体，承担区域建设及相关配套工作职能。是年9月，杭州市编委批复建立杭州钱江投资区江北经济发展总公司；（2）组建北方总公司：1991年5月，管委会进一步提出组建“杭州钱江外商台商投资区建设总公司”的请示。是年7月，杭州市政府正式批复建立杭州市钱江外商台商投资区北方总公司，属全民所有制事业单位，核定事业编制人员40名，实行企业化管理，独立核算，自负盈亏。8月，北方总公司正式挂牌运营；（3）北方总公司更名：1993年7月，杭州经济技术开发区管委会发文批复，杭州钱江外商台商投资区北方总公司更名为杭州经济技术开发区北方总公司。经营范围包括房地产开发经营，市政基础设施开发，道路、安装、装修工程总承包，兴建并经营为建区配套的服务型企业，重要生产资料及产品经营，为国内外投资者提供咨询服务及受理委托代办其他业务；（4）转企改制：开发集团公司的建立：2007年7月，杭州市政府印发《杭州市人民政府关于杭州经济技术开发区北方总公司转企改制方案的批复》，原则同意北方总公司“事转企”改制为公司制的国有独资资产经营有限责任公司，8月20日更名为杭州经济技术开发区资产经营集团有限公司，在杭州经济技术开发区工商分局正式注册成立。经营范围为资产经营与管理，对外实业投资，投资咨询（除证券、期货、商品中介），全储（除化学危险品），自有房屋租赁，物业管理等。

2.管理形式：“政企合一”→“政企分开”

简单地概括，集团公司的组织管理与领导经历了三个阶段：第一阶段（1991年8月—1997年3月），总公司主要领导由开发区管委会领导兼任，管委会与总公司实行“两块牌子，一套班子”的管理体制；第二阶段（1997年3月—2007年8月），实行政企分开，总公司相对独立运行；第三阶段（2007年8月—至今），资产经营集团公司实行公司制管理，并设立了董事会与监事会。[16]

从总体上看，集团公司的发展是朝着政企分开的路径推进的。在集团公司发展的第一阶段，“政企合一”是开发总公司非常明显的特征之一，总公司与管委会形成了“两块牌子，一套班子”的“政企合一式体制”。而在集团公司发展的第二阶段，总公司开始相对独立运行，政企关系开始有所松动；在第三阶段，公司实现转企改制，成为相对独立的公司法人，并实现自负盈亏。因此，从形式上，集团公司确实在不断从“政企合一”向“政企分开”转变。

同时，将集团公司的人事安排与开发区主要领导的任职相比较也能看出，集团公司的发展是逐步实现政企分开的过程。在转企改制之前，确实存在着普遍的领导干部政企“双肩挑”现象。⑧而在转企改制以后，该现象便逐步消失。随着政府对开发总公司人事干预的降低，开发总公司在企业化道路上继续前行一步，并建立了现代企业制度。开发总公司在形式上已经完全符合了一个现代市场经济制度下对一个企业法人的要求。

（三）“政企统合”模式在杭州经济技术开发区的体现

根据上面一节的分析，虽然开发总公司在管理形式上逐步实现了由“政企合一”向“政企分开”的转变，但是如果深入考察这个案例，我们仍然可以看到，杭州经济技术开发区与开发总公司的关系并不仅仅是“政企合一”与“政企分开”可以描述的，它在某些程度上反映出了“政企统合”的特点，结合前文划分的维度，现分述如下：

1.经济管理自主权的统合

在经济管理自主权方面，着重讨论财政、融资与招商引资三大问题，其中财政权是授权维度，融资权、招商引资是扩权维度。

在财政权方面，在开发区的发展过程中，开发区的财权实现了由单一的财政收支管理权向复合型财政权的转变，涉及领域包括预算制定与执行、税务管理、国有资产管理、审计工作、物价管理、统计工作、劳动人事管理、工商行政管理等。同时，在发展过程中，开发区同样享有大量的财政优惠政策，这对于开发区的发展有着重要的促进作用。⑨在行政事业财务管理、财政预算管理、预算外资金管理、国有资产管理、会计管理等方面，开发区也拥有各项优惠政策，⑩从而保障了开发区在财政管理上的一体性，做到了一般性事务在区内即可解决。

在融资权方面，开发区通过设立开发总公司的形式来进行融资筹资活动。由于开发区的开发建设基金均需要通过自筹的方式解决。因此在1997年3月，开发区管委会成立了5人融资小组，负责财政融资工作。至年末，融资小组解散，融资工作作为日常工作改由经济发展局承担。2002年2月，财政融资职能再次调整，转由财政局承担。在这里需要特别说明的是，开发总公司的融资平台职能始终得到开发区官方的确认。例如在《杭州给经济技术开发区志（2011）》中记载，“开发初期主要以原北方总公司为平台向各金融机构贷款来筹集开发建设资金，贷款由借款银行发至北方总公司账户后再上划至开发区财政局账户，由财政局统一安排和使用资金”。[17]这就很明确表明了开发总公司的性质。从实质上讲它就是开发区的融资工具。进一步来说，由于开发总公司的所有融资均需通过上划到开发区财政局的形式才能投入使用。因此这可以从一个侧面反映出开发总公司在财务管理上没有自主性，因此它的“现代企业制度”仍然是不完善的，这也就进一步验证了开发区与开发总公司的“决策-执行”二元体制特点。

在招商引资方面，开发区形成了“1+6+1”招商体制，11在该体制下，开发总公司作为招商体制中的一个招商主体形式存在，从而，开发总公司便参与到开发区的招商引资活动中。同时可以明确看到的是，开发总公司在招商活动中的地位是受开发区招商局领导的。因此，开发区的招商职能便在一定程度上转嫁到开发总公司之上。另外，2010年9月12日，杭州经济技术开发区管委会出台了《2010年开发区招商引资目标责任制考核办法》，该办法设置了完成任务奖、超额完成任务奖、大项目奖励与信息奖励等诸多奖项。[18]在该文件中明确的规定了所有招商部门均需适用，这就以制度化的形式确定了开发区政府对开发总公司招商职能的领导与管理。

2.人事管理自主权的统合

在人事管理自主权方面，着重讨论人事任免与党管干部两大问题。其中人事任免是授权维度，党管干部是扩权维度。

在人事任免方面，开发区与开发总公司之间的人事领导关系由紧密逐渐转向松散，特别是在转企改制以后，政府部门首长不再担任开发总公司领导，但与此同时，虽然形式上的人事任免权有所松动，但开发区仍然可以通过其它方式实现对开发总公司人事权的领导。另外，开发区由于仍然属于“党工委”建制而非“党委”建制，这就表明开发区党组织的性质是上级党组织的一级派出机构。无论对于党系统还是对于政府系统来说，派出机构与下级机构并非同等概念。通常一级组织的下级机构具有完整的建制，拥有较为全面而完整的职权，而派出机构则不然，它的职权完全受派出机关的限制，在派出机关领导下工作。因此，就开发区党工委管委会的派出机关性质，它本身仅仅拥有组织开展管理的权限，而随着派出机关（上级组织）对它的进一步授权，开发区作为一级派出机关的形式逐步脱离虚化而变得越来越具有实体性质，这样在人事任免自主权方面，开发区的权限得到了不断的扩张，从而实现了对区域内人事工作的全面领导。

在党管干部方面，由于现行的党管干部体制的存在，使得开发区可以不再借助直接任命或兼任开发总公司领导人员的形式实现对开发总公司的领导，而代之以党的组织领导形式实现对开发总公司管理的间接领导。首先，开发区党工委作为开发区内最高级别的党组织，它对开发区的所有各级党组织与党员都具有领导地位；其次，通过在开发区设立党组织并建立党的领导，通过开发总公司党组织参与日常管理与决策活动，使开发区可以通过党对重大事项的领导权实现对开发总公司职能的控制。

3.区域管理自主权的统合

在区域管理自主权方面，着重讨论行政审批、土地开发与社会事务管理三大问题。其中行政审批是授权维度，土地开发与社会事务管理是扩权维度。

在行政审批方面，开发区在通过不断接受上级政府授权与委托的基础上，于规划、城建、企业设立等诸方面都实现了权限的扩展。在渐进式的权力扩展过程中，开发区实现了权力扩展的阶段化与滚动化。所谓阶段化，即开发区通过先委托后授权的模式，再通过对某一权力自身的内容进行扩展的方式，来实现渐进式的放权；所谓滚动化，即上级政府对开发区的授权通过单一领域向多领域、多层次发展，从而实现了放权过程的不断滚动过程，使开发区能够在一个渐进式的改革过程中逐步实现对区域管理自主权的深化，避免了较为激进式的授权所带来了权力风险。

在土地开发方面，市政府分阶段多次向开发区授权，使开发区在土地管理权限上得到了一定的扩张。与此同时比较有特色的是，开发区在土地开发模式上进行了一系列的探索与创新：第一，土地流转开发。2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，正式拉开了土地流转制度的序幕。而在此之前，杭州经济技术开发区已经进行了相关的探索，开发区利用下沙农垦场名义，通过收购流转集体土地使用权，利用大规模“农转农”的方式，将使用权流转为国有土地使用权，进而为大规模开发奠定了基础；第二，跨行政区开发。在这方面由于尚无政策与实践参考，开发区通过协商等方式，实现了与海宁市的土地跨行政区开发，解决了一定程度上的建设用地问题；第三，合作开发，这主要是通过与乔司监狱合作的形式，以资金补偿方式收回国有土地并进行开发。从以上三方面的探索可以看出，在缺乏既有政策和实践支持的情况下，开发区通过自主创新，扩展土地开发与流转模式，从而实现了区域土地资源的快速开发与整合，为大规模建设奠定了重要的基础。

在社会事务管理方面，开发总公司先后以全额投资、控股或参股的方式共成立企业33家。其中，截止2007年末，担负开发区各种配套服务保障的服务型企业16家；担负道路建设、房地产开发及基础设施建设的经营性企业7家；其余参股投资型企业10家；而到2010年，开发总公司下属8家全资企业、10家控股企业和17家参股企业。集团公司在业务经营层面主要有三个方面的内容：第一，基础设施建设，从开发区启动建设到后续南部、东部、高教园区、出口加工区等区块的开发建设，公司先后承建了开发区内主要的道路、桥梁、河渠、泵站、配套公建等公共基础设施建设；第二，市政市容绿化管理与维护，公司承担管委会赋予的部分市政市容管理与维护职能，积极保障区域环境整洁、道路通畅、绿化优美，提供良好的投资环境和生活环境；第三，房地产开发等其它业务经营，公司配合开发区各阶段目标任务，致力于房地产开发、供热供气、运输仓储、保税报关、建筑工程等经营服务。从开发总公司设立的三类企业来看，开发总公司的职能是非常明确的，即担负起开发区各项建设任务、服务保障以及实现盈利以维持自身运转。

五、结论

（一）政府行政管理企业化：提高开发区政府绩效的正向作用

“政企统合”模式的突出特点便在于它的政府行政管理企业化。本文通过规范分析与实证研究对这一观点进行了论证，具体来说，政府行政管理的企业化表现在三个方面：（1）决策与执行

相分离的类似于发包-承包式的“决策-执行”二元体制；（2）“决策-执行”二元体制所带来的企业化管理风格大行其道；（3）政府干预开发总公司

的重要决策，使得政府的管理与决策过程中也充斥了大量的企业领域内容。

那么，这种政府行政管理企业化带来的是对开发区政府绩效的正向作用：（1）政企统合有利于开发总公司沿着开发区既定的最优化战略目标前进，减少了探索与协调的损耗；（2）缺乏竞争的要素供给市场使垄断利润最大化，并且政府可以将一部分利润分配给企业，进而增强本地区的竞争优势；（3）开发区与开发总公司二者职能的

专门化带来了专业化管理下的绩效提升。这是与科学管理思想的理念相吻合的，即在专司一职前提下的两个小规模组织的效率一般会大于兼司二职前提下的一个大规模组织。

（二）公共服务供给市场化：适应市场竞争环境下的自我调适

“政企统合”模式还带来了公共服务供给市场化。具体来说体现在以下三个方面：（1）开发区通过控制开发总公司的方式，实现对公共服务的规划与领导，但退出公共服务的具体供给职能；（2）开发总公司实现公共服务的提供职能，并相应地引入竞争机制；（3）政府垄断要素市场，而由市场机制来实现产品市场的竞争。

那么，这种公共服务供给市场化背后的动因则在于开发区为了适应市场竞争环境下的自我调适：（1）政府垄断要素市场，将要素市场的垄断利润转移到开发区建设以及鼓励投资上来，从而通过剥削要素来源方的方式获得了在要素市场供给上的竞争力；（2）公共服务供给市场化可以减少由政府配置不公而带来的效率损失；（3）由市场机制来扮演部分公共服务的供给角色，可以在市场经济体制下进一步调动市场的作用，从而增强本地区的竞争力。

（三）地方政府运行公司化：政府逻辑与市场逻辑的有机统一

除去以上两点外，开发区地方政府的运行也随着“政企统合”模式的推行而在不断地迈向公司化，具体地包括三个方面：（1）融资方面，开发区政府通过对开发总公司的控制实现了地方政府本不具有的融资权，从而实现了两种逻辑边界的混沌；（2）土地方面，开发区政府利用开发总公司对土地进行征用、整理、开发等工作，从而借用了市场逻辑减轻了政府面对的压力；（3）政企关系方面，开发区与开发总公司的关系既像一种“主仆”关系，同时也像承包合同中的发包方与承包方的关系。这就带来了地方政府的运行与日常管理具有一定的合同主义色彩。

那么，这种地方政府运行公司化则鲜明地体现了开发区治理过程中政府逻辑与市场逻辑二者的有机统一，因此可以总结“政企统合”模式的两条本质：（1）政府主导，企业补充。这强调了政府与企业所处的相对地位与相互关系。所谓“政府主导”，是指“政府”牌子在开发区的管理运行过程中处于主导地位。而“企业”牌子则在其中扮演补充作用，通过企业逻辑与政府逻辑的差异，企业可以利用它特有的法律形式上的优势来实现政府在管理上的不足之处。这样，将两种逻辑统一起来，通过政府与企业的相互配合，实现开发区的良好治理绩效；（2）政府决策，企业执行。这强调了二者在分工上的差别。所谓“政府决策”，即是政府在开发区的重大事项决策上都享有最终的决策权。但一个主体在决策方面的优势不一定代表其在执行层面同样具有优势，因此通过政企二主体之间的分工配合，使企业发挥它在执行方面的优势，从而使绩效得到最大化。

进一步我们可以看出，在“政企统合”模式中，政与企之间既有“合”的一面，也有“分”的一面。所谓“分”的一面，即政企二主体发挥各自逻辑在管理方面的优势，从而形成双赢的格局；所谓“合”的一面，即二者在管理的大方向上是合一的，通过权力的合理划分，使二者的绩效在这一框架下得以综合，并实现总绩效的最大化，从而达到政与企的“统合”，并最终实现提高区域发展绩效的根本目的。因此从根本上，“政企统合”模式是地方政府在面临绩效压力下谋求地方增长的一种调适性选择。

注释：

①现有的诸多国有特大型企业往往来自于计划经济时期的部委，它们大多都具有曾为国务院组成部门的历史，例如：中国航天科技集团公司、中国航天科工集团公司、中国船舶工业集团公司、中国船舶重工集团公司、中国核工业总公司、中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司、中国建筑工程总公司。

②《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，按照法律规定，我国地方政府是无权发放地方债的。而开发总公司的设立，则使得地方政府可以利用企业法人的形式从银行获得贷款，进而实现融资功能。

③类比中美两国的体制，也能看到，美国分权决策模式使得重大决策不依领导人的意志而转移，从而使决策失误率降到最低水平，但与此带来的是决策的低效率，从而在一定程度上抵消了决策正确性所带来的绩效；中国集权决策模式在一定程度上依靠领导人的“正确决策”，当领导人决策方向正确时，集权体制将能够发挥资源集中的能动优势实现快速发展，但领导人的决策也存在一定的错误风险，当领导人决策方向错误时，集权体制将有可能带来资源与生产力的大幅破坏。

④《中华人民共和国行政许可法》第2条。

⑤2007年8月15日，杭州市委、市政府印发《杭州经济技术开发区“主攻江东，决战江北”三年行动计划》，进一步明确了开发区管委会作为市政府的派出机构，代表市政府对开发区实施统一领导、统一规划、统一管理的职能。

⑥江东区块涉及的经济管理、基本建设、城市管理、国土资源、工商管理、质量监督、环境保护等方面的一般管理职能，由萧山区有关行政管理部门委托杭州经济技术开发区管委会行使。涉及行政许可权、行政处罚权的，由萧山区有关行政管理部门依法委托杭州经济技术开发区管委会行使；无法委托的，采取“见章盖章”的办法解决。江东区块涉及的民政、教育、文化体育、人口计生、公共卫生、食品药品安全监管、劳动保障、公安（含消防、交警）、水利、农业等方面的管理职能，由萧山区按属地管理方式负责管理。涉及城市规划、国税、地税、安全生产等方面的管理职能，由市有关行政管理部门的派出机构依法行使。

⑦行政审核是行政机关对相对人行为的合法性、真实性进行审查与认可，它只对既存事实状态做出确认并使其得到法律上的认可；而行政审批兼具对内审批行为与对外审批行为，它需要审批机关在主观方面做出判断并审查。

⑧包括：史久武（任北方总公司总经理时先后兼任开发区党工委委员、书记，开发区管委会副主任、主任）、李有华（任北方总公司总经理时兼任开发区党工委委员）、孙远（任北方总公司副总经理时先后兼任开发区管委会副主任、开发区党工委委员）、张保灿（任北方总公司副总经理时兼任开发区党工委委员）。参见《杭州经济技术开发区志》编纂委员会编：《杭州经济技术开发区志（1990-2007）》，方志出版社，2010年第1版，第76-78、439页。

⑨1995年12月，杭州市政府根据财政部《关于武汉等十个经济技术开发区新增财政收入全部留用的通知》精神，同意开发区建立分税制财政体制，自1995年至1998年内的新增财政收入全部留用，实行税收返还。核定上划中央二税收入基数13万元，地方财政收入基数90万元。

10行政事业财务管理于2001年12月起放权到开发区；财政预算管理于1997年、2001年、2004年、2005年分四次逐步放权给开发区；预算外资金管理于1996年、1997年、1998年、2001年分四次逐步放权给开发区；国有资产管理于2002年放权到开发区；会计管理于2004年放权到开发区。

11所谓“1+6+1”招商体制，“1”即为开发区招商局；“6”为招商主体，分别是开发区招商中心、前进工业园区指挥部招商投资处、下沙街道、白杨街道、驻外招商办、资产经营集团有限公司；“1”为招商平台，即新加坡杭州科技园。

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原载《甘肃行政学院学报》2015年4期