内容提要：第三区域因采取政企统合治理模式而与城市治理和乡村治理形成显著的差异。这种治理模式的组织结构特征集中体现为统合性、大部门制和不均衡性，并由此形成了统合型的权力分布形态，关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。这种治理模式和集权结构内生于地方官员在“增长考核”下的经营策略和效率追求，并在“底线增长”的政治逻辑约束下具有持续的稳定性。与此同时，政绩依赖、权力的统合性以及民主监督的限度弱化了权力控权和权利控权两种控权机制，并由此引发了第三区域治理中的高廉政风险。

关键词：第三区域；政企统合；集权结构；廉政风险

一、现象与问题

第三区域区别于传统的城市和乡村区域，是指以土地等资源的开发利用为目标、以政企统合为组织治理载体的区域，例如开发区、新城、新区等（陈国权、毛益民，2015）。近二十年以来，我国第三区域的快速扩张和发展呈现出明显的绩效相对性的特征：一方面，第三区域凭借独特的资源政策优势、精简高效的治理体制，保持着经济的高速发展，业已成为我国的重要经济增长极。另一方面，第三区域在治理过程中也带来了严峻的腐败问题，这不仅体现在腐败规模的显著增加；而且还体现在腐败类型已从个案、孤案向集体腐败、系统性腐败转变。我们已有研究发现，第三区域的治理模式的核心特征是突破了党政分开、政企分开的分权化改革，形成了党政企的高度统合，并由此实现了各项决策权力以及各种治理资源向上级地方政府及其管委会集中。正如英国历史学家阿克顿所言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，第三区域治理的集权化必然引发高廉政风险。那么进一步的问题是这种集权结构的组织基础和具体特征是什么？为什么这种集权结构会在地方政府的治理中普遍采用？

二、第三区域政企统合模式的组织特征与集权结构

权力结构是指权力的配置及各权力主体之间稳定的相互关系。集权结构是权力结构的一种基本形态，指“权力在横向层面上向某个个人集中，在纵向关系上，下级向上级集中，并且对集中的权力缺乏有效的制约”（陈国权，黄振威，2011）。

组织是权力的载体，组织结构决定了权力在组织中的分布形态和配置关系。第三区域治理组织的结构特征典型体现在三个方面：统合性，大部门制和不均衡性；并由此呈现出统合型的权力分布形态，关联事权的高度集中和重决策执行、轻监督的权力配置关系。

第三区域政企统合组织的统合性集中体现在党政企的高度统合，即作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一的管委会体制，并与开发投资公司高度统合，形成“两（多）块牌子、一套班子”的现象。这种组织的统合性形成了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。

首先，党政合一打破了我国地方治理的党政二元体制，形成了党政一体的一元治理体制，导致了政治权力和行政权力的高度统合。党政机关形成了“一套班子，两块牌子”的领导体制,党委工作行政化，政府组织对党委组织的思想领导、组织宣传、政治监督等政治权力全面吸纳，政治权力和行政权力高度统合在了一起。

其次，党政组织与企业组织的高度统合，极大的拓展了治理组织资本统筹和运作的能力，实现了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。第三区域在治理过程中往往设立开发公司，其功能有两个：一是通过公司机制实现借贷、融资，以规避相关的国家法律规定；二是进行项目开发和建设。这些公司的具体组织结构、经营目标虽然不尽相同，但管理者却都由管委会任命和派出，换言之，这些企业的最终决策权和组织人事权实际控制在管委会手中。因此，党政企的高度统合不仅拓展了治理组织的资本统筹和运作能力，而且使得第三区域的党政组织实际上拥有了企业的经营权，最终形成了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。

第三区域治理组织的大部门制实现了关联事权的一体化。“精简、高效”是第三区域组织设立的基本原则和目标，因此，在第三区域的治理过程中往往将职责关联的政府常设部门合并为一个大部门，实行“多块牌子，一套班子”的模式，例如杭州经济技术开发区将安监局、统计局、物价局、农发局、科技局、知识产权局合并为经济发展局；将环保局、房管局合并入建设局[②]。第三区域在治理过程中将职责关联的部门合并为一个大部门，实际上打破了这些部门间的权责边界，将关联事权集中在了一起，避免了事权分散和运行程序的约束，形成了事权集中的大部门权力结构。

第三区域治理组织的不均衡性形成了重决策执行、轻监督的权力配置关系。第三区域政企统合组织的权力不均衡性体现在：决策和执行部门不仅在规模、数量上具有明显优势，而且有着更高的行政地位和决策权限；而监督部门或者结构残缺（比如没有人大、政协等民主监督机构）或者因规模较小、权限较低、力量薄弱而处于虚置状态（如将纪委监察机关内置于党政办公室）。这种组织结构的权力不均衡性形成了决策、执行权强势而监督权弱势的权力配置关系。

就决策权而言，第三区域的政企统合组织不仅具有较高的行政级别和决策权限，而且控制了融资企业的经营权，拓展了治理组织的权力边界。首先，第三区域政企统合组织的“一把手”在行政级别上往往高配，具有较高的行政地位和决策权限；其次，内设职能部门往往享受上级职能部门的审批权限，或通过“见章盖章”的方式委托行使，尽可能做到“办事不出区”。例如，2007年杭州市政府明确赋予杭州经济开发区市级行政审批权，而作为杭州市的主城区之一西湖区仅享有部分市级行政审批权限；[③]再次，通过兼任或派出人员管理园区设立的各类开发公司，第三区域的治理组织不仅掌握着较高的行政审批权限，而且还兼有企业建设经营的权力和任务，由此形成了政府和市场的双重组织特征。

就执行权而言，第三区域的政企统合组织在资源整合和分配过程中拥有高度的自由裁量权，具有极强的自主性。首先，政绩考核压力使得地方政府赋予第三区域大量的自由裁量权，以增强治理的灵活性，提高资源利用的效率。比如，对于符合地方政府需求的重大、优质投资项目，可以绕过既定的程序约束，“先上马，后审批” “先建设后办证”等等。其次，在政企统合的组织模式下，第三区域的治理组织会跨越政企边界，通过资金空转、项目打包、公私合伙等方式有效地整合资源，提高资源整合的灵活性。

就监督权而言，第三区域监督机构的缺失或虚置，削弱了对决策、执行权的制约与监督。第三区域的政企统合组织是上级政府的派出机构，并非一级政权机关，因此，缺乏人大、政协等民主监督机构。生活在开发区的人大代表不能单独编组，而只能依据参选时所在行政区进行分团，其所提意见或建议也只能由行政区代表团上报人大，进而由人大转达开发区。这大大影响了民意表达和监督的便利，也降低了人大、政协对决策、执行部门监督的有效性。此外，第三区域虽然设置有纪委、监察局、审计局等监督部门，但往往内置于办公室等机构，组织建制不够健全，难以有效发挥作用。

总之，第三区域政企统合组织的统合性、大部门制和不均衡性构成了第三区域集权结构的组织基础，形成了高度统合的权力分布形态，关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。第三区域高度集权的权力结构显然不利于廉洁政治的目标，而且悖逆了改革开放之初提出的党政分开、政企分开的分权化改革目标。但问题是为什么这种隐含高廉政风险的集权结构在分权化改革和市场化进程中仍然能够持续而又稳定的存在，并被愈来愈广泛地运用呢？我们认为这种治理模式和集权结构内生于地方官员在“增长考核”下的经营策略和效率追求，并在“底线增长”的政治逻辑约束下具有持续的稳定性。

三、第三区域集权治理的内在逻辑

改革开放以来，我国开始逐渐放弃以超凡魅力为核心，以意识形态管控和政治教化为主要强化工具的卡里斯玛型政权合法性基础，转而更多地将其合法性基础建立在以经济增长为核心的绩效之上（赵鼎新，2012）。这体现在两个方面：其一，党的十一届三中全会确定了从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心的国家战略；其二，党和中央政府利用全国党代会、全国人民代表大会等各种重要政治会议，以报告、纲要、规划等形式确定了短期、中期和长期的经济发展目标，这实际上是在全国乃至世界范围内做出了在经济发展领域中的政治承诺。这种承诺意味着中央政府已经大致确立了每年全国经济增长的底线，同时将这种“底线增长”自上而下贯穿于每一级政府，并通过压力型体制下的“层层加码”来扩大其增长效应，以此保障政治承诺的可信。例如党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，为了实现这个目标，中央在规划中明确指出2016年至2020年经济年均增长底线是6.5%。[④]这种“底线增长”的政治逻辑是中央和地方政府治理中的内核和底层逻辑，它主导和支配着中央和地方政府的行为模式。为了实现经济增长，中央推动了一系列的制度改革，其中以官员考核体系为代表的政治制度改革和以财政包干制、分税制为代表的财政制度改革对于推动中国经济的高速增长发挥了重要作用。政治集权和财政分权赋予了地方政府巨大的经济发展压力和动力，地方政府开始“紧紧抓住经济发展的主动权”（曹正汉，史晋川，2009），形成了“为增长而竞争”的地方战略和行为特征（张军，周黎安，2008）。

在经济增长的动力和压力下，地方政府逐渐演变为发展导向的经营型政府。其经营策略开始由1990年代前的“经营企业”转向“经营辖区”，主要体现为地方政府对所控制的土地等关键资源进行开发经营，并通过建立各类经济、产业、贸易园区来服务、扶持企业发展。第三区域正是在这一背景下大规模快速扩张的，其区域总面积（包含规划面积）甚至超过了我国所有城市面积之和，其经济规模也占据了我国经济的大半江山。需要指出的是，地方政府能够对土地等关键性资源进行开发经营，与我国以生产资料公有制为基础的经济制度有密切关系。传统公有制基础上的产权制度建立，“其约束条件是公有制法律不允许将生产资料在社会成员之间进行分割，而由政府代表社会成员对公有资产进行集中使用，资产收益再在社会成员之间进行分配”（曹正汉，1998）。在“为增长而竞争”的支配下，地方政府有能力、动力和责任对公有资产进行经营。因此，从发展型政府的形成原因和表现来看，公有制是中国与东亚其他发展型国家的关键区别。。

上述分析反映了90年代以来在政治集权和财政分权的激励下，地方政府以经济增长为目标，以土地公有制为制度基础，以土地经营为策略，以第三区域为载体的治理逻辑，这一治理逻辑从不同维度形塑着第三区域的权力结构，并形成了高度集权的特征。

（一）政治控制、激励效率与第三区域一元化的权力结构

首先，经济增长优先战略使得地方政府有意在第三区域建立一元化的权力结构，弱化权力的横向制约，以强化“增长共识”，保障增长目标的顺利实现。为了保障经济增长的优先性，地方政府首先要能够有效控制第三区域，以使其“专心”地执行地方政府的决策，保障地方政府目标的顺利实施。上级政府控制下级政府的一个政治条件是通过自上而下的组织系统和垂直管理的干部人事制度来获得保证和实现的（周雪光，2011）。这套系统和制度的设计初衷是使下级政府官员的选拔与任用、晋升与罢黜、监督与惩罚均直接或间接地取决于上级政府。而为了保持这套系统和制度行之有效，上级政府就必须保持下级政府的权力集中，避免权力的横向制约，否则下级官员将受制于横向的制约力量（曹正汉，薛斌锋等，2014）。第三区域作为地方经济发展的重要“引擎”和“支柱”，为了强化“增长共识”，提高增长策略的执行力，就需要有一个能避免权力分散和制约的集权结构。因此，在第三区域建立一元化的权力结构，弱化权力的横向制约是为了地方政府更好地发挥组织系统和人事制度所带来的监督、激励效应，进而更有效地控制第三区域，以保障目标战略的顺利实施。

其次，在经济发展主导的治理逻辑下，地方政府普遍采用“一把手”考核制度来监督、考核、激励第三区域的治理组织，这种考核方式为“一把手”集权结构的形成提供了合法性基础。对于地方政府（委托人）而言，最大限度的减少信息不对称，降低第三区域（代理人）的道德风险，是增强地方政府控制力，顺利实现决策目标的重要保障。在我国地方政府的考核体系中，一个突出特征是对“一把手”进行考核。这种特征体现在，地方政府首先设定一个经济增长目标并进行任务分解，同时以“发包”的方式将任务指标下发给第三区域；然后以指标完成的结果为依据，利用干部考核和选拔制度，对第三区域的“一把手”进行监督、考核和激励。周黎安将这种考核方式称之为以结果导向、人格化和政治性的责任分担（周黎安，2014）。这种考核制度有两个好处：一是通过集中对“一把手”考核，便于明确责任和绩效归属，有助于降低考核难度，提高激励的有效性；二是通过监督“一把手”，实际上把监督第三区域的责任整体转嫁给了第三区域的“一把手”，这有助于降低地方政府对第三区域的监督成本。这种考核方式间接推动了“一把手”集权的权力结构，因为按照权责一致的原则，既然将第三区域治理的全部责任转嫁给了“一把手”，那么必然也要赋予其与责任相匹配的权力。换言之，在“一把手”考核制度下，“权责一致”原则为“一把手”集权提供了合法性基础。

（二）决策效率、生产质量与第三区域集权的决策体制

地方政府在上级考核和横向竞争的双重压力，通过在第三区域建立集权的决策体制，来提高决策效率和经济发展，进而增强地方政府的竞争优势。地方政府除了要在规定的时间内完成上级规定的任务外，还面临着同级政府之间的竞争，而竞争能否胜出关系官员的能力显示与未来的晋升。第三区域承载着地方政府发展经济的重任，地方政府之间的竞争在很大程度上体现在第三区域经济绩效的竞争。地方政府为了在横向竞争中胜出，便要千方百计地提高第三区域的经济绩效。如此，在政治责任与竞争压力的双重驱动下，地方政府的一个理性选择是在第三区域建立一个集权的决策体制，以提高决策速度，防止决策时间过长而滞后于同级竞争者。比如开发区为了在招商引资的竞争中胜出，非常注重决策的时效性，“先上马，后审批”、“进一个门办成所有事”都是各个开发区追求效率的体现。

同时，第三区域的治理过程主要是大规模生产公共产品的过程，其生产性的任务属性客观上要求建立集权决策体制，以保障决策科学和生产质量。

公共决策存在两种基本取向,一是决策的理性取向,二是决策的政治取向（罗森布鲁姆，克拉夫丘克，2002）。前者建立在生产性管理的基础之上，后者建立在分配性管理基础之上。生产性管理决策是指决策问题和事项具有明显的技术性和专业性特征，如城市建设的规划、设计、施工，投资项目的对接、洽谈、引进等等；这些事项需要通过理性分析和科学的专业技术加以解析。决策的理性取向类似于追求数学意义上的真解，其“实质就是要求公共管理者和决策者以科学、技术、理性的方式做出决策, 依赖专家和专业技术人才的作用,来提高决策的理性程度”（黄小勇，2010）。政府分配性的决策涉及利益分配问题，其实质是选择哪些消费者来接受生产的外部效应，而生产的外部效应既可以为生产的正外部效应，也可以为负外部效应。例如,学校的建设可以提升周边居民的教育质量和房价水平，因此学校的选址问题本身是一种正外部效应的分配；再如,化工企业由于可能为周边居住环境带来污染，因此，化工企业的选址则是负外部效应的分配。总之，这种任务已经超出了单纯运用技术理性加以解决的范围，需要吸纳不同的利益群体，“通过形成共识、联合或妥协, 通过民主参与亦即政治的方法而不是技术性和机械理性的方法做出”（黄小勇，2010）。

第三区域的治理过程主要是一种生产性管理，主要体现在区域规划、功能定位；投资项目的对接、洽谈与引进；工厂选址与建设等等。这些任务一方面需要理性分析和专业技术知识来进行管理；另一方面其产生的外部效应与社会公众缺乏直接密切的强关系。因此，为了保障公共产品生产和管理的科学性，需要将权力向少数精英（如技术专家、专业管理者）集中，这是因为专业技术和管理科学总是被一部分精英率先掌握，精英集权化管理有助于保证决策的高度理性和效力（陈国权，于洋，2014）。

总体而言，第三区域的集权治理对于提高经济绩效具有重要意义，但同时也引发了高廉政风险。

四、第三区域治理中的权力失衡与高廉政风险

权力失衡是相对于权力均衡的一种权力结构状态，其形成缘于权力结构内无法形成一种有效的制衡机制。权力制衡包含多种机制，其中权力控权和权利控权是最重要的两种机制，前者是指在政治体制内以权力制衡权力，包括纵向控权和横向控权；后者是指公民社会权利控制政治权力，主要体现为通过选举、参与决策等民主监督实现对权力的监督和制衡。第三区域权力制衡的失灵缘于这两种控权机制的困境。

（一）政绩依赖、庇护关系与纵向控权机制的弱化。

在当前的官员考核体系中，经济增长仍然是官员最易测量、最为重要的政绩指标。在地方的经济实践中，伴随着地方政府从“经营企业”向“经营园区”转变， 以经济开发区、高新技术开发区为代表的第三区域业已成为地方经济发展的引擎和支柱。以浙江省为例，2008年至2013年浙江开发区各类主要经济指标均占浙江省的50%左右。

地方政府发展经济的压力和官员自身的晋升追求驱使地方政府对第三区域形成了政绩依赖并赋予了第三区域大量的自由裁量权。这种“政绩依赖”使得上级政府对第三区域的治理组织更多的不是制约而是庇护。庇护关系是通过交换形成的，体现在上级政府利用政治支持、权力赋予和一定程度上为第三区域权力主体违规违法行为的默认来换取经济发展等政绩；而第三区域的权力主体则通过积极作为、高效产出来换取上级政府进一步的政治支持和庇护。因此，地方政府对第三区域的政绩依赖，使得地方政府对第三区域治理组织的权力制约往往转变为权力庇护，削弱了纵向控权机制的有效性。

（二）权力的统合性与横向控权机制的弱化。

首先，党政企的统合形态不仅消解了党政之间分工所形成的一定的权力制约关系，也为公权行为“遁入私法”提供了可能，增加了监督的难度。在党政二元治理体制中，党委通过纪律检查、人事任免等权力实现对政府的领导、监督和控制。在一定意义上，党委对政府的监督和控制是权力制约的一个重要形式，有助于保持行政权力运行的廉洁。党政合一打破了党政之间的权力边界，进而消解了党政之间因权力分工所建立起来的制约关系，使得行政权力在运行过程中脱离了最重要的横向控制。另一方面，由于政府和企业是两种不同性质的行为主体，适用于不同的法律约束；政府作为公法主体适用于“法无许可不可为”的原则，而企业作为私法主体适用于“法无禁止即可为”的原则。政企统合的组织结构模糊了政府的身份边界，使得政府由此可借助私法行为来规避公法约束，通过“遁入私法”的方式规避既有法律制度的监管（周鲁耀，2015）。

其次，第三区域治理组织的大部门化打破了部门间存在的制约监督关系。传统科层组织的一个核心特征是专业化分工，这种分工意味着每个部门岗位都有明确的权力和责任边界。组织成员在权责的边界内，依据程序“照章办事”。这种明确的权责边界和严格的运行程序，意味着一项完整的事权不仅被分解在了各个部门[⑤]，而且在行使过程中受到程序性约束。权力分散和程序约束在客观上形成了对权力的制约。同时，科层组织内部的各个部门除了权责范畴的差别，实际上还是具有各自利益的利益团体，这意味着传统科层制下政策形成过程是各种政治力量相互作用、相互妥协调试的一致性过程（黄新华，2012）。因此，一项政策从制定到实施，各个部门之间必然存在着利益冲突。在这个意义上，政策形成过程是科层组织内部各种利益群体，通过竞争、博弈与合作，而达到利益相对均衡的结果。这种因利益冲突而形成的竞争、博弈和钳制在客观上也构成了权力之间的制约监督。第三区域在治理过程中将职责关联的部门特别是掌握着重要资源配置和审批权的部门合并为一个部门，虽然降低了决策和执行的交易成本，但也使得权力更为集中，并弱化了权力分散所内含的权力制约监督机制，进而提高了腐败产生的风险。

（三）民主监督的限度与权利控权机制的弱化。

民主监督是实现权利控权的最重要手段。在第三区域治理中民主监督的限度体现在两个方面：一是民主监督的组织平台缺失，使第三区域的治理组织游离于正式的权力制约与监督体制，缺失了制度化的民主监督。从组织性质来看，第三区域并非国家行政区划中的一级行政区，不设人大和政协。这样一方面使得治理组织绕开了人大政协对相关决策、执行程序的监督、审查和约束；另一方面也使区域内的企业和公众难以通过人大政协进行利益表达和监督。二是公民监督不足。公民监督的实现首先需要满足公民的三项基本权利：其一，公民的知情权，即政府信息公开，公民能够获知政府相关的决策信息。其二，公民的意见表达权；即够通过制度化的反馈渠道实现意见表达和利益诉求。其三，公民的问责权；公民有权对公共决策的程序和结果进行问责，并产生实质性的影响。第三区域的特殊性使得这三项公民权利都受到不同程度的削弱。第三区域具有三个基本特征：1.单一性，集中体现在职能和服务对象的单一性。从职能来看，虽然近几年，第三区域开始兼具社会管理和公共服务职能，但总体上仍然集中在技术、旅游、贸易等经济职能，具有单一性特征。从服务对象来看，第三区域的核心任务是招商引资，发展经济，因此其服务对象主要集中于企业而非社会居民。2.生产性，第三区域关键任务是开发，其治理本身是一个大规模的公共产品的生产过程，其决策具有专业性特征。3.依附性，第三区域的治理组织往往由上级组织派出，是依附于上级组织的派出机构，它对上级组织负责，并依赖于上级组织的授权、资金和政策，但与社会公众和社会事务关系松散。这些特征意味着：第一，第三区域的决策模式相对封闭，社会公众很难获知决策议程的设置，决策依据程序等信息；其次，除了征地拆迁，环境保护等与公众利益直接相关的决策外，社会公众缺乏足够的动力、能力去监督和反馈一些利益重大的核心决策诸如土地出让、招商引资、税收减免等等。最后，“对上不对下”的组织关系和考核体系，使得第三区域的治理组织缺乏足够的动力建立社会反馈和监督问责渠道。

总之，权力控权和权利控权两种控权机制的弱化，不仅进一步强化了第三区域治理中的集权结构，增强了权力主体的资源分配能力；而且为权力主体滥用权力提供了动力和可能，进而显著增加了第三区域的廉政风险。

五、结论

本项研究表明第三区域治理中的政企统合模式以及由此衍生的缺乏有效制约的集权结构是引发第三区域高廉政风险的根本原因。这种集权结构内生于地方官员在“增长考核”下的效率追求以及以土地经营为核心的回应策略。需要指出的是虽然近几年中央一再强调官员考核和晋升不能惟GDP，一些地方政府也在名义上取消或降低了GDP的考核指标或比重，但实际上，“为增长而竞争”仍然支配着地方政府的行为逻辑。我们认为以GDP为导向的考核体系之所以能够持续稳定地支配着地方政府的行为逻辑，与中央政府的“底线增长”逻辑密切相关。为了实现经济增长目标（主要用GDP来衡量）的政治承诺，克服经济增长环境的不确定性，中央政府的最优经济增长管理策略是大致确立每年的经济增长底线。这种“底线增长”的政治逻辑自上而下贯穿于每一级政府，并通过压力传导和发包的方式层层扩大其增长效应。这种内核的政治逻辑不仅主导着中央和地方政府的行为逻辑，而且支配着其他制度改革的有效性和持续性。

随着反腐败斗争的不断深入，学术界对腐败现象和廉政治理的研究掀起了新一轮的高潮，但遗憾的是，学术界虽然对正式行政体制中的各种腐败现象进行了大量研究，但鲜有对第三区域及其存在的腐败现象给予较多关注和研究。事实上，以政企统合为典型治理模式，兼具政府与市场双重组织特征的第三区域，不仅是国家和区域经济发展中的重要引擎，而且是高廉政风险的集聚地。因此，对这一区域的治理模式、权力结构及其存在的廉政风险进行系统性分析，在当前的反腐背景和经济新常态下具有十分重要的意义。

参考文献：

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戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克，2002：“公共行政学:管理、政治和法律途径”，张成福等校译，中国人民大学出版社。

[①]作者简介：陈国权，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师；陈永杰（通讯作者），浙江大学公共管理学院博士生。

基金项目：国家社会科学基金项目（16BZZ019）

[②]参见《杭州经济技术开发区地方志》编纂委员会办公室：《2014杭州经济开发区统计年鉴》，方志出版社，2014年。

[③] 参见《杭州经济技术开发区图志》编纂委员会：《杭州经济技术开发区图志（1990-2007）》，中国地图出版社，测绘出版社，2010年。

[④]人民日报：《中财办有关负责人解读“十三五”：6.5%是增速底线不是目标》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/10/c_128411955.htm。

[⑤]例如，工程项目从审批到建设，需要得到多个政府部门的批准，主要有：规划委的规划审批、发改委的立项审批、国土局的用地审批、人防局的人防审批、消防局的消防审批、环保局的环保审批、交通委的交通审批，文物局的文保审批，建委的开工审批等等。

（原文发表于《经济社会体制比较》2017年第二期）