第三章 立宪党导制的基本要求
宪治是将政治体正当化、合法化，立宪党导制也不例外。立宪党导制首先将中国共产党领导全国人民取得的胜利果实以法律的方式进行确认，然后朝向进步的方向进行规范。作为规范性的立宪党导制必须遵循五条基本原则：一党领导、二元宪治、双层民主、三法一体、党导政分。尽管今天我们的讨论是以中国素材和中国问题来开展的，但是我们相信立宪党导制是普遍性的，这五个基本原则也是普遍的。
3.1 一党领导
立宪党导制与立宪君主制和立宪民主制最大的不同在于有一个代表全民利益的先进党的领导，其他方面与立宪民主制差别不大。立宪党导制中的党是执政的、代表全民利益的先进党，是先进党领导治国，简称先进治国。宪治一般不对政党进行特别的要求，因为政党在立宪君主制和立宪民主制国家中都只是一般性的社团，只需要遵循规范社团的法律即可，但是立宪党导制的最突出的特征是党的领导，党的规范直接影响人民利益，由此立宪党导制首先需要对领导党提出要求并进行规范。立宪党导制要求领导党必须是改良性的、先进性的、全民性的、世俗性的政党，就中国而言，中国共产党必须将马克思主义理论改良化、自身去阶级化和世俗化，事实上，自1949年建国，中国共产党从革命党和领导党转身为执政党和领导党之后，也一直在这三个方向上不断的调整和进步。
3.1.1马克思主义理论改良化
立宪党导制中的政党是改良性的，所以必须将马克思主义理论进行改良。中国共产党最初是第三共产国际的支部，是马克思主义指导下的政党，马克思主义是共产党革命的理论，当共产党革命成功取得政权之后就应该将马克思主义改良化。最早使用“改良主义”一词的是列宁，列宁对改良主义的态度在革命前和革命后截然不同。在俄国十月革命之前，也就是19世纪末20世纪初，无产阶级要不要使用暴力夺取政权，布尔什维克与形形色色的改良主义发生了根本分歧，改良主义是布尔什维克主义的敌人。十月革命以后，无产阶级已经掌握了政权，国家的性质发生了根本的变化。列宁认为，在剥削阶级被推翻以后，“革命”与“改良主义”不再对立，不仅相容，而且必须用改良主义的方法来完成新的革命任务，称为“革命的改良主义”。列宁在《论黄金在目前和在社会主义完全胜利后的作用》中指出，“目前我国革命的新东西，就是在经济建设的根本问题上，必须采取改良主义的，逐渐的，审慎迂回的行动方法”，在革命全部胜利之后“转而采取非常‘改良主义的’措施”。列宁是非常英明的，无产阶级取得政权之后毫无疑问应该告别革命，否则只有革自己的命，因为你现在已经是执政的阶级。革命是一个阶级推翻另一个阶级的运动，任何阶级在革命取得成功之后就不能再宣扬革命，而是宣扬保守或改良。令人遗憾的是，中国共产党领导中国人民取得政权之后仍然倡导革命，以阶级斗争为纲，最终导致文化大革命之类的悲剧。改革开放之后，中国共产党已经不太提革命，代之以“建设”和“改革”，是一个巨大进步。“改革”现在是一个褒义词，然而改革有改良的也有改糟的，所以，“改良”才是真正的褒义词。
中国共产党的正当性来自马克思主义，马克思主义原初是革命的理论，是鼓动全世界无产阶级团结起来进行革命推翻资产阶级政权建立社会主义国家，但马克思并没有很好地解决革命取得成功之后的道路问题，有些原则性的指导意见也不适用于现实中的社会主义国家。社会主义国家建立之后，仍然有市场经济、有劳资关系、有利益冲突等等，我们怎么改良马克思主义就被提到了基础性地位的高度，这是从根本上解决中国共产党领导权和执政权正当性的大事。
马克思主义的宣言是《共产党宣言》，马克思主义的圣经是《资本论》，马克思主义的理论基础是劳动价值论和剩余价值理论。
劳动价值论提出劳动是一切价值的源泉，价值以社会必要劳动时间来计量。在现实生活中的人都清楚，一件物品或者服务有没有价值并非由于劳动，有劳动不一定有价值，无劳动不一定无价值。一件物品或者服务对于某一主体有没有价值关键在于该主体是否需要该物品或服务。马克思不可能不懂这个道理，因为马克思生活在市场经济之中，每天的生活会教育他，马克思仍然坚持劳动价值论，而将现实中的价值取名为使用价值，使用价值在市场上进行交换时就是交换价值。为什么市场经济体制中不区分价值和使用价值，而马克思要区分价值与使用价值呢？秘密在于马克思的价值论是一种规范的理论和分配的理论，而市场经济中的价值理论是实证的理论和生产的理论。我们可以设想一个场景：一名清洁工从早晨五点起床到晚上八点收工，每天起早贪黑干活，风里来雨里去，但在市场经济中的报酬却很有限。在清洁工忙碌的街道有一位企业家坐在金碧辉煌宽大无比的办公室喝茶或者开会，企业家所得到的是清洁工千万倍的报酬。清洁工怎么想？市场决定了清洁工的报酬很少，他不干还有很多人等着干，所以他还不能有怨言。清洁工心中有没有不满？清洁工怎么才有正当性得到更多？马克思的劳动价值论提供了基础。清洁工是在劳动，企业家好像在休息享受。算一算社会必要劳动时间，清洁工的好像比企业家的还要多，所以清洁工应该得到比企业家更多的报酬，但现实中不是这样。清洁工怎么办？那就革命改变现有市场经济制度。革命之后的结果呢？有可能清洁工和企业家的身份掉了个，“涛声依旧”。革命是对社会极大的破坏，只有在统治阶级极端保守阻碍社会进步之时才能采用。怎么解决这个问题？我们可以将马克思的劳动价值理论作为矫正市场经济分配不公的理论。市场经济可以解决生产更大蛋糕的激励机制，政府可以对市场经济体制分配的结果进行矫正性分配，而不是改变市场经济体制本身。这样做蛋糕和分蛋糕的问题就可以在包括使用价值和价值在内的统一体系之中。这也许是社会主义市场经济的本质，市场经济解决做蛋糕，社会主义解决分蛋糕，社会主义市场经济既尽可能做大蛋糕同时又公平合理分配蛋糕。社会主义市场经济在做蛋糕时要考虑怎么分蛋糕的问题，同时在分蛋糕时要考虑下一步做蛋糕的问题，在效率与公平之间找到平衡才是正道。
马克思的剩余价值理论也需要改良化，代之以合作剩余理论，通过劳动法律制度来实现劳资关系的和谐。当前，劳资关系的冲突是激烈的，别有用心的人利用马克思的剩余价值理论来加剧这种冲突，从而达到颠覆中国共产党政权的目标，中国政府在剩余价值理论面前是失语的，因为中国共产党当年就是用剩余价值理论来开展工人运动的。马克思的剩余价值理论认为剩余价值仅仅是由劳动者创造的，却被资本家所独占。剩余价值理论不符合劳资关系的实际，剩余价值实际上是由于劳资合作产生的。如果说剩余价值仅仅是由劳动者独自创造的，那么劳动者你可以不用给资本家打工，你自己可以获得剩余价值的全部。资本家从来没有用棍棒压迫工人劳动，工人是自愿选择给资本家打工的，如果你自愿打工，然后你又说你被剥削被压迫那你就是自己给自己打嘴巴。劳资关系并非马克思所描述的那样你死我活的冲突关系，劳资关系像所有基本社会关系一样，是一种合作基础上的冲突关系。
社会不只是单个人的加总，而是人与人之间的合作，合作最根本的特征就是会达到1+1=3的结果。也就是说，社会最根本的特征是它能获得比单个人所获取的财富之和更多的财富，我们把这增加的价值1叫做合作剩余。如果我们不能从社会交往中得到比自己独处更多的东西，我们完全可以脱离社会选择去过鲁宾逊式的生活。市场经济之所以威力无比就在于它是一种非常有效的合作机制。交易是基本的合作单位，每一次交易都会增加社会财富。张三用一把斧头换李四的两把镰刀是因为在张三看来两把镰刀的价值比一把斧头的价值大，李四认为一把斧头比两把镰刀的价值大，张三和李四交易之后都得到了比交易之前更多的东西，也就是说交易是增值的。如果像马克思所说的交易是等价的，那只有神经病才会去做交易，因为交易还会花费交易成本，自愿的行为总是有利可图的，而不会无利可图或者做亏本买卖。交易促进了分工，分工促进了更多的交易，从交易中获得丰厚的回报又促进更细的分工。通过不断的交易与分工机制，人类社会创造了巨大的合作剩余，以至于现在的人们离开社会简直无法生活。社会的基础是合作，但是合作不是社会的全部。人与人之间要想实现合作必须要对多出来的1的分配达成协议。如果两人不能达成协议，1+1仍然等于2，这是非合作状态，一种没有得到有效组织的社会状态。对于怎么分配多出来的合作剩余1，每人的期望值是不一样的。每个人都想得到完整的1或者多分得一点，但这是不可能的，因为另一方一般不同意，这就导致社会的另一面——合作中的冲突。有效的社会制度应该通过合理分配合作剩余化解冲突从而促进合作。
劳资关系是能够产生合作剩余的合作关系，资本与劳动力的自愿结合能够产生比仅有资本或仅有劳动力更多的财富，否则它们没有必要结合在一起。劳动合同的劳方与资方之间的关系是多对多的关系，劳资双方处于讨价还价的博弈之中。至少有两个因素使得资方在讨价还价中处于相对的优势地位。首先，资方人数远远少于劳方人数，资方在面对劳方时的选择范围非常之大。正是这一关系决定了在劳动合同中对合作剩余的分割上，资方处于相对优势地位。其次，劳方需要通过劳动取得生活资料，也就是说，劳方除了劳动力之外一无所有。而资方无此后顾之忧，资方会利用这种优势来攫取合作剩余中的大部分。在自由劳动市场上，资本家的谈判力远远强于工人的谈判力，资本家几乎能得到合作剩余的全部，因而对合作剩余的分配存在极大不公正。此时，尽管工人仍然“自愿”为资本家打工，但这种“自愿”是相对于“不自愿”时境况进一步恶化时的无奈选择。也就是说，相比不打工而言，打工要好一些。但是相对于资本家的所得，工人是不自愿的。此时尽管有合作，但是这种合作是无奈之下的合作，是充满火药味的合作，是敌视的合作，这种合作表现为阶级的冲突，可以说人与人之间的合作性几乎消失。如果劳动者相对于企业主来说比较少，而且劳动者无生存压力，劳动者也可能处于优势地位，例如，一些著名的CEO就是如此，但这种情况极少，所以在一般的劳资关系中，劳资双方对于合作剩余的分配处于不平等状态。表面看来，劳资双方的合同是自由的，但这种自由仅仅是形式自由，而无实质自由。自由是对权利的诉求，我们每个人在实现自由时，不能利用自己的优势地位攫取合作剩余的大部分，侵犯相对方的实质自由，而应该将自己的自由建立在与相对方的自由友好协作上。如果社会中的人们普遍利用自己的优势谈判地位侵犯对方的实质自由，由所有人组成的国家就有理由选择干预形式自由。
对于劳资关系有两种极端的看法非常有害。一种是把劳资关系看成冲突关系，看成无产阶级与资产阶级的对抗。另一种是把劳资关系看成无利益之争的合作关系或者和谐关系，忽视劳资双方对于合作剩余分配上的冲突。真实的劳资关系是合作基础上的冲突，合作是第一位的，冲突是第二位的。如果没有合作，也就没有劳资关系。我们通过法律规范劳资关系的基础必须以确保劳资关系是合作关系为前提。强调对于合作剩余分配的公正性是为了更好地服务于合作双方。这种合作不只是一次性的，而是重复性的；不是无奈的，而是和谐的；不是短期的，而是可持续的。
怎么解决劳资双方对合作剩余分配上的不公平呢？世界各国的法律制度不外乎三种：第一种是社会保障制度。劳动者不劳动也能够维持最基本的生存，这样劳动者可以避免在劳资讨价还价中处于非常不平等的地位。劳动者只有拥有与资方相对平等的地位，才可能向资方要求其在劳动关系中应当享有的自由。这不但有利于合理分配劳动合作的剩余利益，也有益于平衡劳资之间的自由权利，最终达到共同自由的和谐状态。第二种是集体谈判制度，由劳动者自发组成工会来对抗资方。单个的劳动者在资方面前没有讨价还价能力。按照集体行动的逻辑，无组织的很多劳动者的谈判力也不会增加。如果劳动者组成工会，工会就具有与资方相对平等的讨价还价能力，这就是西方发达国家的集体谈判(Collective Bargaining)制度。就是以《工会法》和相关的集体谈判制度为核心的劳工法（Labor Law）。第三种方法是通过法律来规范个体劳动合同关系，就像我国的《劳动合同法》及相关法律一样。这一部分法律制度在英美法中被称为雇佣法（Employment Law）。该方法相当于通过国家意志来帮助弱势的劳动者，使劳动者在讨价还价中处于与资方相对平等的地位。
林肯关于劳动和资本有一段著名的话：“劳动先于资本，并独立于资本。资本只是劳动的成果，如果劳动不存在，资本就永远不可能存在。所以劳动高于资本，理应受到优先考虑。资本有自己的权利，和其他权利一样值得保护。不能向有产者开战，财产是劳动成果，财产是大家都想要的，是世上的好东西。让无房者不要去拆掉别人的房子，而是辛勤劳动，给自己造一栋房子，这样就以身作则，保证他自己建的房子也不至于遭受暴力。”林肯的话可谓说出了劳资关系的合作性，值得我们吸取。剩余价值理论是建立在阶级冲突基础上的，合作剩余理论主要是建立在阶级合作基础上的。劳资关系是社会关系的一种，而且在现代社会居于核心地位。恩格斯曾经说过：“资本和劳动的关系，是我们现代全部社会体系所以旋转的轴心。”劳资关系紧张则整个社会关系紧张，劳资关系和谐则意味着整个社会和谐。我们只有将剩余价值理论转变为合作剩余理论之时才可能实现劳资关系的和谐。
马克思主义的阶级理论也需要改良，应该将阶级冲突理论代之以阶层融合理论。马克思设想了无产阶级与资产阶级之间的斗争，无产阶级推翻资产阶级政权建立社会主义国家。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中宣扬“无产阶级在这个革命中失去的只是锁链。他们获得的将是整个世界。”无产阶级通过推翻资产阶级来解放全人类。无产阶级取得政权之后是不是继续是无产阶级呢？毫无疑问不是，因为如果无产阶级革命是为了成为无产阶级，那么无产阶级不用冒着生命危险革命，因为他们本来就一无所有。无产阶级革命的目标是不仅仅使自身成为有产阶级，而且使社会所有阶级都成为有产阶级，这可以说是邓小平提出社会主义本质是共同富裕的基础，也就是共同成为有产阶级。这仅仅是在经济领域。在其他领域无产阶级需要消除压迫，实现自由，不仅仅实现了自身自由，同时也实现全社会的自由，也就是共同自由。中国共产党与时俱进地提出的“三个代表”重要思想就是将马克思主义阶级理论改良化的重要成果。
3.1.2 党的去阶级化和先进性
中国共产党是源于马克思主义的政党，但中国共产党一直走的是适合中国国情的革命、建设和改革道路，中国共产党的最伟大之处就在于中国共产党充分认识到它是中国的共产党，是发展中的中国的共产党，是在不断变化中的复杂的国际背景下的中国共产党。
3.1.2.1 阶级性淡化
中国共产党最初建党时也许是工人阶级的先锋队，但自毛泽东在井冈山建立第一个革命根据地时起中国共产党实质上就是农民党了，因为农民是红军的主要力量。从此中国共产党打破了教条式马克思主义和教条式列宁主义，有了马克思主义中国化的第一个成果：走从农村包围城市夺取全国政权之路。我们可以说中国共产党在取得政权之前一直是农民阶级的先锋队。自1921年创立伊始并没有特别强调是工人阶级的先锋队，而是强调是无产阶级的先锋队，直到1945年的中共七大，党章才宣示“中国共产党是中国工人阶级的先进的有组织的部队”，七大还特别提出“中国共产党代表中国民族与中国人民的利益”，如果联系到七大是在解放战争前夕召开的，我们就可以理解其中道理。1956年召开的八大延续了“中国共产党是中国工人阶级的先进部队”的提法，但去掉了“中国共产党代表中国民族与中国人民的利益”。九大（1969年）、十大（1973年）、十一大（1977年）都提出“中国共产党是无产阶级的政党”，我们可以看出自八大到十一大，中国共产党都没有宣示代表中国人民的利益，也就是说中国共产党只是代表无产阶级或者工人阶级的利益，中国共产党的阶级性昭然若揭，这也可以理解为什么改革开放之前中国长期采取阶级斗争为纲的路线。
十一届三中全会开启了改革开放的新时代。1982年十二大召开，中国共产党党章提出“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表”，一直到1997年十五大的提法相同，可以说自此中国共产党的阶级性已经被淡化。2002年召开的十六大通过的党章开始宣示“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”十七大和十八大都沿用了这一提法，我们可以说中国共产党已经初步完成了去阶级性的历史使命。
3.1.2.2 “三个代表”重要思想
中国共产党章程之所以有这样的变化是因为社会主义市场经济改变了中国的阶级结构，也改变了中国共产党的阶级构成，中国共产党与时俱进地提出了“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想突出了执政党的先进性，论证了执政党执政的合法性。 2000年2月25日，江泽民在广东考察时指出，“总结我们党七十多年的历史，可以得出一个重要的结论，这就是：中国共产党所以赢得人民的拥护，是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求,代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，并通过制定正确的路线方针政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。”也就是说，中国共产党的“三个代表”首先是宣称事实上的“三个代表”，中国共产党过去“始终”三个代表仅仅为中国共产党过去作为领导党找到了正当性，那么未来呢？2001年7月1日，在庆祝中国共产党成立八十周年大会上，江泽民指出“总结八十年的奋斗历程和基本经验，展望新世纪的艰巨任务和光明前途，我们党要站在时代前列，带领人民胜利前进，归结起来，就是必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”也就是说，中国共产党保持领导党定位的必要条件是必须“三个代表”。同时江泽民对中国共产党的未来提出了“三个代表”要求：中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，中国共产党要始终代表中国先进文化的前进方向，中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益。“要”是中国共产党对自身未来的严格要求，要实现“要始终代表”就必须对中国共产党提出具体的要求：中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力符合生产力发展的规律，体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求，尤其要体现推动先进生产力发展的要求，通过发展生产力不断提高人民群众的生活水平。”中国共产党要始终代表中国先进文化的前进方向，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。”中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。”这只是中国共产党的宣示，是否真正能够做到始终“三个代表”需要未来的实践检验。正如中国共产党所宣示的，“三个代表”确实是中国共产党的立党之本、执政之基、力量之源。
3.1.2.3 兄长当家与先进治国
“三个代表”重要思想比较绕，老百姓记不住，老百姓可能记得德、智、体，老百姓只能看到身边的党员干部是不是德智体全面发展的“三好干部”。如果党员干部是各个领域各个方面的优秀分子（新“三个代表”）就能够保证中国共产党的先进性。中国共产党与全国人民之间的关系既不是父子关系，也不是保姆关系，而是兄弟姐妹关系。共产党员应该像一个家庭中的兄长一样：有能力和有担当，关心帮助引导弟弟妹妹。兄长不主要是年龄上的，而是能力强的和愿意为家庭付出的人，没有能力的人成不了兄长，不愿意付出的人也当不了兄长。现代社会发展变化快，老一代很难跟上时代的步伐，在一个家庭中父母当家难以发展，“兄长当家”可以更好地引领家庭进步。党组织应该将各行各业各个单位的“兄长”吸收入党，中国共产党不是精英党，而是先进党，不是精英治国，而是各个领域的先进分子治国，让先进分子带领群众进步，简称“先进治国”。精英治国可能严重脱离实际，而先进治国不会脱离实际，先进治国可以将国家引领到进步的可行的发展方向，这也是中国共产党可以成为也应当成为领导党的根本原因。中国共产党党章中对共产党员的加入标准已经在朝向这一目标，中国共产党已经突破了工人阶级和农民阶级的代表性，“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”都可以加入中国共产党，如此一来，中国共产党不仅仅是“中国工人阶级的先锋队”，同时是“中国人民和中华民族的先锋队”，中国共产党具有全民党的性质。中国共产党不仅仅要在入党口把握住先进性和全民党性，而且要在从严治党全过程保证中国共产党的先进性和全民党性，因为有的人入党后可能会变质蜕化。如果中国共产党在未来能够始终“三个代表”，成为中国人民的先锋队和中华民族的先锋队，中国共产党就具有了领导党的正当性和优越性。党章中尽管还有“中国共产党是工人阶级的先锋队”，但按照“三个代表”重要思想，我们也可以在党章中说“中国共产党是农民阶级的先锋队”、“中国共产党是知识分子的先锋队”等等。中国共产党要彻底去阶级化需要去掉“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，使中国共产党真正成为中国人民的先锋队和中华民族的先锋队。
3.1.3 党的世俗化
立宪党导制是法治，要求对中国共产党的领导权进行具体明确的规范，通过党规对共产党员和党组织进行从严治理，这就要求中国共产党必须世俗化。中国共产党要永远保持领导党和执政党地位必然要依宪治党、依法治党、依规治党和从严治党，遵循法治精神。从严治党要求违法必究、违规必究，违规必究要求党规是可以执行的，党规是可以执行的要求我们要将共产党员当作人来看，只要是人就有名利，只不过不同的人的名利不同而已。中国共产党要将名利明明白白给共产党员，同时让全国人民明明白白知道，我们既不能只要求共产党员奉献得不到应得的报酬，也不能说一套做一套，表面上是全心全意为人民服务，实际上有各种灰色收入甚至违法犯罪收入。没有相应名利的激励，先进分子会退党和不愿意担任公职，党员干部的先进性将越来越差；说一套做一套将会导致虚伪政治，伪君子盛行。两者都不符合立宪党导制的要求，因为立宪党导制要求党员干部是先进分子，同时遵循公开透明的法治精神。
党内法规体系与国家法律体系是什么关系，他们之间有什么区别呢？党内法规只适用于党员，而国家法律适用于所有公民，但党员也是公民，所以首先应该遵守国家法律。宪法赋予了中国共产党领导权，要求中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，共产党员是先进分子，因此，党规在不违背宪法法律的情况下应该对共产党员有更高更严的要求。习近平在在《求是》杂志发表《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日）指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高更严，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”而且，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色。”总之，国家法律比党内法规更大，党内法规比国家法律更严。这样我们既保证了法治的基本原则又为从严治党提供了理论依据。
中国共产党是领导党，也是长期执政的执政党。所以全国人民对中国共产党的期待更高也就在情理之中。中国共产党已经认识到“全党必须牢记，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。”中国共产党要想长期保持先进性和长期执政必须从严治党。
当前中国共产党的反腐倡廉深得民心，执规不可谓不严。党对于领导干部的通奸和违反八项规定的行为都要进行严肃处理，严于对一般公民的相似行为。然而，中国共产党做得远远不够，因为现在的执规是选择性的，在党员干部普遍违纪违规的情况下，违规违纪被查处的概率极小，党员干部继续违纪违规就像坐飞机一样有失事的风险，但理性的党员干部都会选择违规。贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》有一名言：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性……，因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”尽管这句话是针对犯罪说的，但同样适用于违法和违规违纪。所以违规必究是从严治党的关键所在。
十八届四中全会所确立的中国共产党的全面推进依法治国的核心在于全面从严治党，只有实现了党内规治才能真正实现依法治国。中国共产党要实现党内规治必须首先做到有规可依、有规必依、执规必严和违规必究，然后逐步提高党内规治的质量，实现科学立规、严格执规、公正司规和全党守规。从严治党的核心是违规必究和全党守规，要做到违规必究和全党守规，中国共产党必须区分党纪与党德，否则违规必究是不可能的。遵守法律规则是对人的最低要求，也是刚性要求，道德是每个人的自律行为，值得大力倡导，但不可对他人要求，更不能以道德具体规范公民和党员的行为。全面推进依法治国的关键在于从严治党，从严治党的关键在于违规必究，违规必究的前提是党内法规必须是可执行的，党内法规可执行的前提是在立规时将对共产党员的纪律要求和道德要求分开。党纪必须是可执行的，党德是必须大力倡导的。
道德是自律的和倡导性的，而法规是他律、可遵循和可执行的。在科学立规方面中国共产党特别要做到“世俗立规”，也就是说中国共产党必须世俗化。尽管中国共产党党员比一般民众的觉悟高些，但共产党员也是人，也有人的七情六欲。中国共产党应该基于自利的共产党员标准来确立党内法规，而不是以大公无私全心全意为人民服务标准来确立法规，因为以后者为标准确立的法规不可能实施，也就不可能有权威性。
中国共产党的世俗化有利于提高人们对中国共产党的正面评价和政治认同。政党执政的合法性可以来自于绩效，然而，由于人们的期望值不同可能对相同的绩效做出大相径庭的评价。人们的期望值常常与一个人的标榜相关。当你比较低调时，你做了一点成绩，人们的评价会比较高；相反，当你比较高调时，你即使做了很多事情，人们的评价却比较低。近一百年来，中国共产党领导中国人民所做的贡献不可谓不大，特别是改革开放以来中国共产党在发展经济改善民生上做出了巨大贡献。然而，共产党员所做的贡献与全心全意为人民服务的宣示总是距离很大的，中国共产党所做的贡献离始终“三个代表”距离也比较大。中国共产党就曾经犯过像文化大革命这样严重的错误，也曾经错杀不少像袁文才和王佐这样的无辜。人非圣贤，孰能无过？一个党与一个人一样，不可能是完美无缺的。如果中国共产党党员宣示“我为人人，人人为我”或者“吃苦在前，享受在后”，既比普通民众高了一层，也具有可信性。与永远光荣和正确相比，中国共产党宣誓敢于纠正自身的错误和努力做到“三个代表”更具有可信性。中国共产党的世俗化不是要求中国共产党员没有理想追求，而是要求理想追求应该基于人性、基于可实现性来确定。在互联网时代，人们获得信息的渠道更多，人们对中国共产党的历史和曾经犯过的错误知道更多，人们也对共产党员的能力和品行知道更多，那种自我标榜愚弄百姓的做法只会让老百姓更加反感。如果中国共产党的宣示更人性化一些，人们的政治认同感只会更高而不是更低。更关键在于，党内法规的制定只有基于人性和可执行性才有可能做到从严治党和违规必究。
《中国共产党章程》第一章第二条规定“中国共产党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。”我们不可否认有全心全意为人民服务的党员，例如曾志。我们也应该大力倡导共产党员全心全意为人民服务。然而，要求八千多万中国共产党党员都必须全心全意为人民服务则是不现实的，以该条来从严治党则百分之九十九以上的党员会被开除党籍。《中国共产党纪律处分条例》第九条规定“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须追究。”该条规定不可谓不严，但该条混淆了法律与道德的区别，混淆了他律与自律的区别，现实中是不可能被执行的，即使被执行只能是采取选择性执规，不可能做到违规必究。以特别高的标准来要求中国共产党员意味着要么中国共产党员特别少要么就是虚伪的。
加入中国共产党是自愿的行为，各个阶层能力强且道德品质高尚的人为什么要加入中国共产党呢？中国共产党的法定领导党和执政党地位肯定是有吸引力的。按照人的自利假设，每个主体都是逐利的，不管这个利是实利、名利还是权力。按照中国共产党的主流叙事，申请加入中国共产党，面对党旗宣过誓就成了有组织的人，就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就必须多尽一份义务，就要在政治上讲真诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。党的领导干部尤其是高级干部放弃的要更多，责任和担当要更大。我们不否认有这样的共产党员，然而更多的共产党员是正常人，只不过他能力更突出一些，道德品质更高尚一些。在中国现实情况是共产党员具有更多的特权，更有可能被录用为公务员、更有可能成为领导干部、甚至更有可能获得物质利益。也正是现实的激励机制而不是主流叙事的虚空说法使得更多能力突出且道德品质高尚的人加入中国共产党，这些是无可厚非的，而且更应该将激励机制合法化和公开化，而不是说一套做一套。当前中国共产党所进行的党风廉政建设和反腐败斗争充分反映很多党员和高级干部不仅仅获得实际上党的政策默认的利益，而且寻求不正当的利益。我们必须采取务实的态度创设制度使得共产党员（有能力贪腐的官员绝大多数是共产党员）不能腐、不敢腐、不想腐和不必腐。新加坡的反腐经验值得我们借鉴。新加坡人民行动党长期执政并能保持活力，并没有沦落为一个衰败和贪污的党。新加坡以规固廉，使人不能贪；以法保廉，使人不敢贪；以德倡廉，使人不想贪；以薪养廉，使人不必贪。我们过去比较强调以德倡廉比较多，我们需要渐渐地以规固廉和以法保廉，这样逐渐形成不想腐、不能腐和不敢腐的机制。然而，我们如果要一直保持中国共产党的先进性还必须务实地采取以薪养廉，使官员不必贪。新加坡推出高薪养廉的政策就是采取务实的态度对于从政的社会精英以体现价值的报酬。中国共产党如果想始终“三个代表”、保持先进性、保持领导党和执政党地位，必须采取务实的制度激励措施来吸引优秀的、高尚的各阶层先进分子加入中国共产党。中国共产党是肩负神圣使命的政治组织，党员是具有特殊政治职责的公民，国家法律是全体公民必须遵守的行为底线，中国共产党的党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。从严治党保证党员的先进性，从而使中国共产党的领导和执政具有正当性和可行性。
党内法规要求太高但不能执行与要求低点但可执行相比孰优孰劣是明显的，我们到底是选择可执行的党纪还是不可执行的党纪是真的从严治党还是假的从严治党的试金石。我们必须保证国家法律和党内法规都是刚性的、可实施的，违规必究和全党守规的实际效果是最终的目标。正像正确区分道德和法律是法治的核心问题一样，正确区分党德和党规是从严治党的核心问题，也是全面推进依法治国的核心问题。解决好了党规与党德的问题，中国共产党就有可能从严治党，中国共产党领导全国人民依法治国就有可能性，党导法治就有可能性。
“将权力关进制度的笼子里”是当前的时髦话。制度有刚性的和软性的，例如道德制度就是软的，惯例也常常是软的。对权力的制约是否有效，我们还必须对笼子的大小和笼子的材质进行严格具体的要求，否则笼子也是形同虚设的。制度的笼子不能太大，否则权力的任意性就太强，制度笼子也不能是纸笼子、布笼子或者木笼子，否则对权力老虎根本没有约束。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上特别强调“党的纪律是刚性约束”。党导法治制度要求“将党关进党规的钢笼子里”，因为“在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的”（王岐山语），党的权力是最大的，责任也是最大的。另一方面，我们对共产党员的道德笼子则可以是软笼子。我们要真正实现从严治党，必须“将党关进党规的钢笼子里”，这既是从严治党的要求，更是真正社会主义法治的必然要求。
3.2 二元宪治
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”习近平同志讲求实效的一贯精神在这里得到了充分的体现。宪法实施的前提是宪法必须是规范性的和可实施的，作为中国最根本政治制度的中国共产党领导必须在宪法的规范之下，宪法的实施才有意义。如果我们不能在宪法中规范中国共产党的领导，《中国共产党章程》中的规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”就是空话，中国共产党就永远游离在宪法法律之外，中国的政治就永远是潜规则，在现实中也只有通过党的领导人的道德自律实现，全面推进依法治国也就是空谈，党和国家的长治久安就没有保障。
立宪党导制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，是宪法与党章并存的二元宪治，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权结合在一起。立宪党导制有点像两层复式结构住宅，分为上下两层，通过楼梯将上下两层连接起来，下层是人民主权，是主体结构，上层是党的领导，宪法是联接上下层的楼梯。立宪党导制坚持人民主权，而非党主权，这是宪治的基石，立宪党导制同时肯定代表全民利益的先进党在政治上的领导权，立宪党导制不是立宪的一党主权制，而是立宪的一党领导制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方太多。我们要不要将潜规则变成明规则？将隐形规则显性化？如果我们要真正推行全面依法治国的基本国策，回答是肯定的，因为法治就是明规则之治。
二元宪治意味着一方面有适用于全国人民的法律，另一方面有适用于党员和党组织的党章党规，国法党规统一在宪法之中。教条主义者常常受非此即彼思维的影响，认为一个国家要么是民主的，要么是专制的，要么是宪政主义，要么是反宪政主义。这样的学者可能将立宪党导制归为党主权，是一党专政，而我们所说的立宪党导制是人民主权和党的领导的相结合，主权在民，中国共产党仅仅行使领导权，而且领导权是在宪法规范下运行，党的领导不可能是任意和专政的。立宪党导制要求通过党内法规和党导法规对党进行规范，将党员和党组织关进党规的钢笼子里，从而实现民主和“专制”、集权和分权的双重优势。
立宪党导制意味着民主是双层的，既有人民民主，也有党内民主，集中民主制将两者连接起来；立宪党导制的法治是统一的，通过党导法规体系将党内法规体系和国家法律体系连接起来，形成三法一体的规范结构；立宪党导制将集权与分权相结合，打造党导政分的政治运行体制。
3.3 双层民主
宪治的本质是民主政治，有效实现宪治的国家的民主模式都是基于该国的政治体制和民主化进程所处的阶段所确立的。中国民主最突出的特征是中国共产党领导和人民主权，所以中国的民主模式只能是党导民主。党导民主是党内民主与人民民主相结合的双层民主模式，党导民主实际上是一个先进党来引领人民民主的发展。中国有十三亿多人口，是世界上最多人口的国家，中国共产党是一个拥有八千多万党员的群体，中国共产党的人数达到了全世界排名第十四大国的人口数量。党内民主和人民民主分别是什么性质的民主？党内民主与人民民主又通过何种民主途径连接起来呢？
我国的宪法和党章宣示，党和国家政治生活的组织原则是民主集中制，这就意味着党内民主和人民民主的民主模式都是民主集中制。然而，民主集中制是我们见到的最混乱的中国政治概念，在没有明确是在哪种意义上用时，张三所说的民主集中制和李四所说的民主集中制可能正好相反。我们需要花费比较多的笔墨来说明其因果，可以说中国政治的奥秘就在此。有学者指出：“民主集中制既是党的组织原则，也是以人民代表大会为核心的国家机构的组织原则，党和国家领导体制因此而有效地组织起来。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。支撑‘中国模式’的根本制度是人民代表大会制度，其生命力和优势来自民主集中制。”[ 杨光斌：《民主集中制是我国根本政治制度的优势所在》，载《光明日报》2014年9月30日。]中国区分国体和政体，西方国家没有国体之说，只有政体，发达国家的政体基本上是代议制民主，与之相对应的民主集中制的重要性就体现出来了，因为政体的组织原则是政治最重要的原则。
3.3.1 列宁的集中制
民主集中制最初是由列宁提出来的，列宁的民主集中制实质上是民主之后的集中制，是集中制。列宁最初提出“集中制”是在1903年俄国社会民主工党第二次代表大会上，列宁说：“作为党组织的基础的基本思想，实际上可以归结为以下两点。第一个思想，即集中制思想，是从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”，“是唯一的原则性思想，应该贯穿在整个党章中”，“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”，“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力。”[ 关于列宁和卢森堡的文献转自应克复：《“民主集中制”的由来与演变》，载《炎黄春秋》2012年第10期。]。很明显，列宁所说的是“集中制”，与民主没有什么关系。列宁的话有三层含义：1，集中制是党的组织原则；2，集中制是唯一原则；3，中央集中制对所有党员有绝对权力。列宁这里所讲的实质上不是集中制，而是中央专制独裁。1904年，卢森堡对列宁的“集中制”思想提出了批评意见，她在《俄国社会民主党的组织问题》一文中，虽然认为集中制对于改变党组织的分散性是必要的，但她强调，集中制根本不是在工人运动的任何阶段都可以实现的绝对概念；社会民主党不能建立在党的战士对中央机关盲目听话和机械服从的基础上。按照列宁集中制的原则，“中央委员会成了党的真正积极的核心，而其他一些组织不过是它的执行工具而已。”卢森堡因此认为列宁的集中制是“极端的集中主义”、“无情的集中主义”。卢森堡的批评无疑是正确的。针对卢森堡的批评，列宁在1905年将“集中制”的概念更改为“民主集中制”的概念。列宁申明，集中制有专制主义的集中制、官僚主义的集中制，而俄共所实行的则是民主的集中制。在1905年12月俄共第一次代表会议上，列宁提出：“党是根据民主的原则组织起来的。这就是说，党的一切事务由一律平等的全体党员处理或者通过代表处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有领导机构都是选举出来的，是必须向党员作报告的，是可以撤换的”。1906年俄共四大所通过的党章规定：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”在列宁的这段话里说的都是民主制，与他说的中央专制独裁更没有关系，列宁的集中制与民主制到底是什么关系？我们要从民主制说起。
民主（Democracy）的字源来自古希腊语：δημοκρατ?α（dēmokratía），意为由人民统治；这个字由古希腊语：δ?μο?（dêmos，人民），以及古希腊语：κρ?το?（kratos，权力或统治）所组成。这个字被用来形容公元前五世纪，希腊城邦中的一种政治制度，以雅典为代表，它的最显著特征是将统治权力交给城邦中的多数人，相对而言，将权力交给单一个人的，称为独裁统治；交给少数人的，则称为寡头统治。民主的定义是：按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。民主制不是一盘散沙的无政府主义，只是多数人的统治，怎么实现多数人的统治呢？就是少数服从多数，也就是最终执行的是多数人的意见，因为“集中”了多数人的意见，所以说，民主制是集中制。既然民主制是集中制，那么列宁所说的民主集中制有什么意义呢？我们只能从时间上分开才可以理解。党的基层组织和党中央最开始都是按照少数服从多数的原则民主建立起来的，最后集中到了中央，然后中央就拥有了集中起来的权利，中央就可以高高在上执行中央的意志，而且是对所有党员有绝对的权力，肯定会出现多数人的暴政，所以列宁的民主制是中央独裁，只不过是民主之后的独裁。西方代议制民主也是先民主选举，然后选举出来的政权就可以按照自己的意志执政，只不过代议制民主国家有权力分立制度来限制被选出的政府的意志，保障宪法中所规定的基本权利，而且执政者干满一届之后，选民可以重新投票可以将当初选出的政府选下来。如果列宁说的民主集中制就是先民主后独裁，那确实既不同于民主制也不同于独裁制，也不同于列宁所说的专制主义的集中制、官僚主义的集中制，因为后者一直就是专制的，没有经历民主集中的过程。列宁的所谓民主集中制实质上就是民主之后的专制。设想一个金字塔结构，民主是从塔底到塔尖，专制是从塔尖到塔底，这两者本无绝对的优劣之分。“民主”就曾经长期被社会上层精英视为“洪水猛兽”，如今，“民主”已经成为不用怀疑的褒义词，“专制”已经成为理所当然的贬义词，而“集中”则比较中性，我们就仍然用“集中”，但实质上指的是从上往下的专制，而不是自下往上的“集”中。这样说明之后我们就可以说列宁的民主集中制就是民主之后的集中。事实上，列宁对集中的强调一直贯穿于其政治生涯的始终。1920年列宁仍强调：“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一。”
列宁还将集中制的原则推广到了第三国际。1920年7月，他在《加入共产国际的条件》的报告中，将“按照民主集中制的原则建立起来”作为加入共产国际的重要条件。他强调：“共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”
3.3.2 中国共产党的民主集中结合制
中国共产党最初是共产国际的一个支部，按照加入条件中国共产党自然应该以“民主集中制”作为自己的组织原则。将民主集中制原则正式写入党章的是中共六大（1928年）。六大党章明确规定：“组织原则：中国共产党与共产国际其他支部一样，其组织原则为民主集中制。”中共七大（1945年）通过的党章第十四条对民主集中制作了如下概括：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，该规定奠定了中国共产党对民主集中制的基本内涵。至今为止中国共产党的民主集中制基本上仍然是1945年的规定，仅仅是去掉了“在”和将“领导”改为了“指导”，事实上刘少奇在《关于修改党章的报告》（出版后改名为《论党》）中用的就是“指导”。中国共产党对民主集中制的解释大大扩展了列宁最初对民主集中制的理解，此时取名为“民主集中结合制”可能更好，因为该原则实际上包含了民主集中制和集中民主制。
什么是民主基础上的集中？什么是集中领导下的民主？刘少奇在七大所作的《论党》中作了解释。关于民主基础上的集中，刘少奇的解释是：“党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是在民主基础上由群众中集中起来的，并且是由党员群众或者是党员的代表们所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的领导机关的权力，是由党员群众所授予的，因此，它能代表党员群众行使它的集中领导的权力，处理党的一切事务，并为党的下级组织和党员群众所服从。党内的秩序，是由个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。这就是说，党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的，不是个人专制主义。”关于集中指导下的民主，刘少奇说：“党的一切会议是由领导机关召集的，一切会议的进行是有领导的，一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的，一切选举是有审慎考虑过的候选名单的，全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的，并有一切党员都要服从的统一的领导机关的。这就是说，党内民主制，不是没有领导的民主，不是极端民主化，不是党内的无政府状态。”刘少奇还特别指出：“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映党内的群众路线。”而且刘少奇还批评了对民主集中制的两种错误理解：仅仅是集中和仅仅是民主。明确指出，“党内反民主的专制主义倾向，和党内极端民主化的现象，是党内生活上的两种极端现象。而极端民主化的现象，又常常当作专制主义倾向的一种惩罚而出现，凡是专制主义倾向较严重的地方，那里就可能出现极端民主化的现象。这两种倾向都是错误的，都极大地妨害与破坏党内的真正统一与团结，全党必须警惕，严防这些现象的发生。”我们之所以大段引述刘少奇的话是希望说明中国共产党的民主集中制至今没有实质上的变化。
十八大通过的《中国共产党章程》第二章 “党的组织制度”第十条明确提出“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”党的民主集中制的基本原则有六条：（一）党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。（二）党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。（三）党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。（四）党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。（五）党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。（六）党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。 我们可以初略分析一下这些规定。“党员个人服从党的组织”本身没有问题，问题在于党的组织是不是由党员选举产生的。“少数服从多数”是明确的民主原则，没有多大争议。“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”中非常明显是集中制，问题在于上级是怎么产生的？难道不依赖于下级吗？第五款“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”何谓“集体领导”？在有争议时是少数服从多数吗？还是由一把手最终说了算？现实中是由一把手说了算的，这又是一个中国政治生活中的潜规则。民主集中制原则中用“民主集中”是循环定义的。我们由此大致可以得出几条结论：第一、民主集中制是想将民主和集中的优点都集中起来；第二、民主集中制偏重集中；第三、民主集中制中民主与集中可能会发生冲突，这些冲突怎么解决并没有说明，现实中肯定是强者取胜，也就是一把手专权。第四、民主集中制的操作性比较差，操作比较低就没有办法规范化和制度化，自由裁量权比较大，人治的成分比较多。正是因为民主集中制中民主与集中的冲突没有解决办法，操作性比较低，而且本来就偏重集中制，所以总体来说民主集中制是集中制，而民主的成分到底有多少则依赖于每个单位“一把手”的民主意识。
3.3.3 国家的民主集中结合制
民主集中制不仅仅是中国共产党的组织原则，也是国家基本制度。毛泽东很早就将民主集中制作为建立新中国的组织原则。早在1937年7月23日，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》中明确指出：“政府如果是真正的国民政府，它就一定要依靠民众，要实行民主集中制。他是民主的，又是集中的；最有力量的政府是这样的政府。”1937年10月25日，毛泽东在与英国记者贝特兰的谈话中系统阐述了民主集中制：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。……民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”1940年，毛泽东在《新民主主义论》中设想了新民主主义的政体是民主集中制。在1945年的中共七大上，毛泽东在《论联合政府》中明确指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”民主集中制不仅仅是新民主主义时期的政体，也成为了社会主义国家的政体。《中华人民共和国宪法》第三条就是民主集中制原则：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些原则都不具体明确，不同的人在使用这些原则时差别很大。例如，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在实践中会出现“一统就死，一放就乱”。
民主集中制实质上是民主与集中相结合的制度，希望实现《中国共产党章程》上所说的“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。在非此即彼的思维中，这些是不可能同时实现的，但突破了非此即彼思维，这些是可以实现的，关键在于我们怎么通过具体的制度组合来实现这些目标。法治要求明确的规则和具体的规范，在全面依法治国的战略下我们需要将民主集中结合制真正制度化和规范化，不管是党还是国家都需要分门别类将民主和集中落到实处，具体到哪些事情需要民主、哪些事情需要集中，而不是像现在不清不楚模模糊糊，使得我们的政治没有确定性。
3.3.4 党导民主制
党内民主和人民民主现在都采取民主集中制原则。在国家层面，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》已经有了，《中国共产党地方组织选举工作条例》也有了，但关于党中央组织的选举规则还没有，党内民主与人民民主怎么衔接也没有具体的规则，党导民主需要建立起从党内民主到人民民主之间的确定的规则桥梁，这个桥梁现在是以潜规则的集中民主制来实现的，一般情况下，重大事项都是先通过中国共产党的全国代表大会或者中央委员会通过民主集中制决定之后再在全国人民代表大会上进行讨论贯彻落实。党内民主与人民民主之间的党导民主也需要通过明确的规则进行规范，这也是立宪党导制双层结构所必须解决的根本性法治统一问题。
3.3.5 民主能力与民主权利的协调性
对于现有的民主集中制偏重于集中的制度设计确实有不少需要制度化和规范化的地方，但偏重于集中的民主制比较适合中国现阶段的发展，因为它基于民主能力与民主权利的相协调。
民主制是由所有公民参与决策的政体，与君主制和贵族制相对应。现在我们一般将民主定义为允许定期的竞争性选举体制，事实上，竞争性选举只是实现民主的方式之一，既然是竞争性选举自然就会是那些受过良好教育、家资丰裕、能言会道的政治精英获得领导权，那民主就只不过是人民参与了选举而已。即便如此，参加选举的人民概念也并非一开始就是全体公民。民主制度发展的历史表明民主权利是根据民主能力被逐渐赋予的，其背后隐藏的是“利维坦”。被人们广为称道的雅典直接民主，妇女、外邦人和奴隶都被排除在公民之外的，近代以来，英国和法国的民主制度长期以财产资格、识字程度、性别和肤色等等因素将占人口绝大多数的劳动人民排除在选举大门之外，而直到1964年，美国才开始真正的普选制民主。西方国家的民主制度都是通过梯子一步一步爬到现在的位置，并不是一下子蹦到了楼顶。美国式民主曾经经历过财主民主制、男人民主制、白人民主制、纳税民主制、普选民主制等等阶段，至于到底是哪种民主制，则根据当时占主流地位的人们所判断是否具有民主能力而定。财产限制将无产者和奴隶排除在选举大门之外是防止无产者联合起来瓜分有产者的财产，正所谓“有恒产者有恒心”。识字程度常常成为对公民的理性能力的判断标准。女性长期被排除在外也许是男人认为女性缺乏理性。黑人被排除在外也许是白人认为黑人的理性能力低劣。
从历史中我们可以总结出民主能力的两个要素，即：经济能力和理性能力。民主能力实际上就是每一个主体在参与公共事务决策时的自主能力，而这种自主能力和其经济能力与理性能力休戚相关。每个人有没有能力考虑长远利益？会不会仅仅为了一顿饭而廉价卖了选票？有没有能力预测不同制度的后果？正是对民主能力的要求，长期以来，西方国家将民主权利限制在少数人手里，实际上是精英民主制，而非普选制民主。在民众的民主能力不足之时，由精英主导的政体比普选民主制要好，近一百多年来发展中国家正反两方面的经验也证明了这个道理。二战结束之后，亚非地区的殖民地先后获得了国家独立，非洲大多数国家独立之初基本上采取普选制，但没过多久，这些国家普遍政治衰败、经济停滞甚至倒退、人们生活水平下降、社会动荡不安，于是乎各种维权政府或者军事政权替代普选民主制成为这些国家的选择。拉丁美洲和东亚各国则更多采取威权主义，由精英主导的集权体制给各国带来政治稳定、经济发展和社会安定。迄今为止，世界上还没有一个实行普选制民主的第三世界国家成为经济发达国家的成功案例，这是因为大多数发展中国家的发展状况并不适合采取普选制民主制度，在土壤不合适的情况下，普选制民主劣性的一面就会充分展现出来，例如对现有社会结构的强化、民主情绪的捉摸不定导致的非理性结果等等。以普选制民主为代表的政治现代化通常是在经济现代化、社会现代化和文化现代化之后发生的，是现代化进程的结果，而不是原因。西方发达国家经过工业革命、资本主义经济发展和理性文化被普遍接受之后才慢慢具备了普选制的两个要素。民主能力是民主权利的基石，发展中国家应该将主要精力放在经济建设和社会建设上，培育民众的民主能力，逐步扩展民众的民主权利。
党导民主实际上是一个党作为社会先进集团来领导人民民主的发展，与美国曾经的白种男人集团、财主集团、纳税人集团式民主具有相同的一面，然而，党导民主不以性别、肤色、民族、财产和纳税等等条件作为判别精英的标准，这一点远远优越于美国曾经的各种非普选民主制。当前的党导民主制实际上由三部分组成：中国共产党的党内民主制度、全国人民代表大会制度和全国人民政治协商会议制度。不管是全国人民代表大会制度和全国人民政治协商会议制度都是在党的领导下进行的，所以，中国共产党的党内民主制度是党导民主制的核心。实践证明，党导民主制对经济的长期发展和社会的安定团结起着积极的作用，是基本上适合当前经济发展阶段的民主体制。毫无疑问，我国的人民民主制度有这样那样不足的地方，然而我们应该明白，世界上没有完美的制度，只有更好的制度。考虑到现实的约束条件，我国的党导民主利大于弊，而未来要做的是怎么发展和完善党导民主制。
当前，政治领域改革中有一种政治大跃进思维弥漫，那就是希望中国立即实行普选式民主，产生政治大跃进思维的根本原因在于时代的错位认知。不错，从时间上来看，所有国家、所有个人都是生活在公元2015年，然而，不同国家、不同个人现实中所处的发展时期是不一样的，在任何时代，不同的国家、不同的个人都是处于不同的发展阶段的，然而，新时代的全球化和互联网导致“世界是平的”，导致各国人民觉得大家都生活在同一个发展阶段。美国是发达国家，中国是发展中国家，互联网让更多中国人了解了外面的精彩世界，了解了美国。中国人羡慕美国人的生活方式是正常的，然而中国人希望立马过上这样的生活则是痴想，认为按照美国现在的普选制民主制度就能够过上美国人的生活，则是妄想。这些人忘记了中国和美国虽然都在2015年，但中国的2015年不同于美国的2015年。改革开放三十多年来的经济发展使得中国人民的民主能力大大提高，民众要求民主的呼声越来越高。然而，我们需要清醒地认识到，中国民众的民主能力还不足以采取普选制，一方面，经济上的两极分化使得赤贫者没有经济基础来理性投票，另一方面是极左与极右思维泛滥，人们不能理性看待社会问题。如果此时贸然采取普选制将会导致国家分裂和社会动荡。重要的事说三遍，所以我们还是要再强调一遍：以普选制民主为代表的政治现代化通常是在经济现代化、社会现代化和文化现代化之后发生的，是现代化进程的结果，而不是原因。
3.3.6 党导民主的完善
我们需要不断发展和完善党导民主制。首先，我们应该将党导民主纳入到法治的轨道上，使其成为法治的党导民主制，实现党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。通过法律规则来规范党内民主和人民民主，特别是要通过法律规则架设党内民主与人民民主之间的桥梁——集中民主制。其次，大力推进党内民主，使党内民主逐步成为普选式民主，以党内民主带动人民民主。再次，民众民主能力的培育是要务。我们需要进一步深化经济体制改革，让人民共同富裕起来，培育普选制民主的经济基础。我们需要进行广泛深入的教育大改革，培育民众现代的价值观念，培育理性思考能力，从而培育普选制民主的文化基础。我们需要进行社会改革使得民主成为民众的一种生活方式。我们需要将自下而上的利益诉求性大众民主、自上而下的代表性党导民主并列推进，直至在全国推进党导式普选制民主，也就是国家领导人候选人通过党内民主产生，经过全国人民普选最终确定国家领导人。
党导民主制不同于西方国家的多元民主制，但也属于代议制民主、自由民主和宪治民主。我们不会因为与他国相同而喜，也不必因为与他国不同而忧，只要是适合自己的就是最好的，毕竟衣服是穿在自己身上的，是否合身好看既需要他人的评判，更需要自身的感受。
3.4 三法一体
立宪党导制是二元宪治体制，二元宪治体制是一种双层的法治结构，法治的统一性要求将党内法规、国家法律和党导法规统一起来，形成党导法治结构。
3.4.1 党导法治
中国共产党十八届四中全会提出了全面推进依法治国，紧接着中国共产党又提出全面推进从严治党。中国的法治道路与其他国家法治相比最显著的特征是中国共产党的领导，也就是《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出的首要原则“坚持中国共产党的领导”：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。……坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”社会主义法治就是共产党领导的全面依法治国，就是党导法治。习近平指出，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”“中国的事情关键在党，关键在人。”关键在党委，关键在党员。党领导法治，是事实，关键在于怎么领导？怎样在党导法治中解决好党与法的关系就成了全面推进依法治国的核心问题。
3.4.2 党大还是法大？
坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。社会主义宪治是立宪党导制，就是在宪法中具体明确规范中国共产党领导、将中华人民共和国宪法和中国共产党章程都作为宪法文本的二元宪治体制。立宪党导制使得中华人民共和国的政治都基于宪法，从而为中国共产党领导人民依法治国提供宪法正当性，从而保证党和国家的长治久安。立宪党导制意味着社会主义法治是党导法治，那么党导法治到底是法治还是党治？这个问题通俗地以“党大还是法大”摆在了我们的面前，其实质是“党规大还是国法大？”
政党是现代政治的主要组织原则，是国家与市民社会、政府机构与社会内部团体和利益方之间必不可少的纽带。按照英国政治学家艾伦?韦尔的定义，政党是一种常常试图通过占有政府职位来寻求其在国家中的影响力，通常涵纳不止一种社会利益，并因此在某种程度上试图“凝聚不同的社会利益”组织机构。政党是大众政治结构的组成部分，是因代议制政府和19世纪选举权的逐步普及而产生的，政党一般是通过选举竞选掌握执政权力的，各个党派按照自己的政纲和纪律行为，掌握执政权力的政党通过派驻党员进入政府各部门，政府官员按照国家法律行事，可以说一般国家政党的纪律与国家法律是分离的。但社会主义政党与一般政党相比具有特殊性，社会主义政党首先是革命党，通过革命途径取得执政权力，一旦革命成功就理所当然拥有执政权力，它们可能会让渡部分执政权力，但绝不会放弃主要执政权力，正是由于社会主义政党的执政权是通过革命取得的，其执政权力的正当性不是来自于选举，因此，在民主化浪潮中就有一个将党的领导权、执政权与国家权力进行衔接的问题。这个问题在中国表现为中国共产党领导、执政与人民主权之间的关系问题。
中国共产党一身二任，既是执政党，又是领导党，作为领导党，中国共产党有一套适用于全体党员的法规体系；作为执政党，中国共产党有一套适用于全国人民的法规体系。
现在中国共产党提出全面推进依法治国，那么中华人民共和国法律与中国共产党党内法规之间到底是一个什么关系？这是“党大还是法大”问题的核心。中华人民共和国法律体系按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成，下位法不能违背上位法，宪法最高。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶关系如何？这是摆在法律人面前的难题。习近平从逻辑上论证了“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。因为从逻辑上讲，党的本质是政治组织，而法的本质是行为规则，两者不存在谁比谁大的问题，否则就会落入话语陷阱。习近平指出，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。习近平的认识是完全正确的。然而，我们可以深究一下，各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里？是党内法规还是国家法律？如果权力没有任何来源，权力不可能大于法律，因为法律代表的是国家意志；如果权力是来自国家法律，那么权力具有正当性；如果权力是来自党内法规，那么问题的根本就是“党内法规大还是国家法律大”？因此，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么“党内法规大还是国家法律大”是真命题。
《中国共产党章程》明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党内法规在国家法律之内，国家法律毫无疑问大于党内法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出做好党内法规制定工作的一条原则是“宪法为上、党章为本”实际上也明确了国法大于党规：“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。”从理论上说，我们确实可以做到党内法规体系与国家法律体系之间的精神一致和内在统一。至少党内法规不违反国家法律，因为中华人民共和国法律也是在中国共产党领导下制定的。
3.4.3 党内规治
解决中国共产党领导和全面推进依法治国的唯一选择是采取党导法治制度。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，党导法治包含党内规治系统、国家法治系统和规治与法治的衔接系统，后者称为党导法规治系统。党导法治首先要求在从严治党层面设立与现行国家法治同样的规治体系，在党内设立类似于公检法一样的体制实现侦查、监督和审判体制，特别是设立党庭进行适用党内法规的审判，党员和公民都可以对党员或者党组织的违纪违规进行起诉，党内规治系统与国家法治系统一样要严格遵循程序规则，侦查、监督和审判之间相互独立相互配合，做到公开、透明和公正。
党内规治系统的正当性来自于中国共产党的领导权。习近平总书记指出：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”王岐山甚至认为，“在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的。”人民日报社论指出：“我们国家和民族的发展必须有一个主轴，中华民族走向繁荣、富强和文明，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心无可替代，就是执政的中国共产党。协调推进‘四个全面’，最根本的是坚持党的领导不动摇。党的领导是‘四个全面’之魂、战略中军帐之帅。”现实可行和具有正当性的体制应该是将党的领导和人民主权统一在宪法中的立宪党导制。当今中国政治体制中中国共产党的领导核心地位决定了“从严治党”是“四个全面”之魂。既然中国共产党领导中国人民，那么中国共产党的事情就不仅仅是中国共产党的事情，也是中国人民和中华民族的事情，就要对中国共产党严格要求。
党内规治系统的必要性来自于中国共产党系统的庞大。君主进行善治是可能的，只需要君主的道德品质和治国才能出众即可。无规则的党要进行善治基本上是不可能的，因为党太庞大了。中国共产党党员有八千多万，相当于全世界排位第十四的大国。治理一个小国尚且是困难的，治理一个八千万以上党员的党的难度可想而知。对于如此庞大的人群，中国共产党如果没有具体的司规系统对于党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间的纠纷进行裁决，而仅仅依赖现在的纪委系统和不确定的巡视制度根本不可能实现“执规必严”和“违规必究”的要求。如果不能实现执规必严和违规必究，那么从严治党就是一句空话。
党内规治系统的可行性来自于其与国家法治系统的同构性。党内规治系统基本上可以仿行国家法治系统，党内规治系统与国家法治系统的唯一区别只是适用对象限定在党员和党组织，国家法治的原则都必须满足。中国共产党三十多年依法治国的实践积累了不少的经验，完全可以仿效。与国家法治原则一样，为了实现党内规治，我们必须要求：第一，党内规则是可预期和不溯及既往的；第二，党内规则是可遵循的；第三，党内规则是对外公布的；第四，党内规则是清楚明白的；第五，党内规则之间是相互协调的，党内规则与国家法律是不冲突的；第六，党内规则相对稳定；第七，党内规则权威高于党组织权威；第八，司规独立。
3.4.4 党导规治
党导法治制度必须建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。党内法规适用于党组织和党员，国法适用于政府和公民，我们缺少从适用党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系，也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性，这个统一性必须通过党导法规治系统实现。因此，党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。
资本主义国家中党规与国法是分离的，党规属于社会规范，国法是国家规范，党规当然要以国法为底线，但党规与国法可以没有联系。社会主义国家党规与国法之间具有不可分割的联系，因为中国共产党既是领导党同时又是执政党，中国共产党的党规和国法部分是分离的，部分是必然联系的，党规与国法必然联系是党导法规存在的依据。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。
依法治国首先需要依宪治国，党导法治首先需要立宪党导制。立宪党导制是宪法与党章并行的二元宪治体制，这种二元宪治体制为党导法规体系提供了宪治基础。立宪党导制要求在宪法中专设一章规范中国共产党的具体领导和执政方式，使党导法规体系有了宪法依据。因此，立宪党导制是党内法规、国家法律和党导法规三位一体的宪治体制。党导民主是由党内民主和人民民主相结合的双层民主模式，为党导法规体系提供了民主基础。党内法规应该由党内民主确立，国家法律应该由人民民主确立，党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立，因为党导法规不仅关涉中国共产党，而且关涉全国人民。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出三个“统一”和四个“善于”：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”三个“统一”和四个“善于”的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求，党导法治要求将“统一”和“善于”上升到制度层面，党导法规体系就是“统一”和“善于”的制度化和规范化。
党导法规在现实中并非不存在，而是以两种不同的方式存在。一种是以党内法规形式存在，实质上是以党代政的表现。例如，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，等等，现在都是以党内法规形式存在，毫无疑问这些法规都关涉国家事务。中国共产党怎么能够决定全国人民的事情呢？党的主张怎么转变成全国人民的意志呢？这些问题既不是党内法规能够解决的问题，也不是国家法律能够解决的问题，因为党内法规应该仅仅关涉中国共产党党内事务，由党内民主程序确立，仅仅适用于党组织和党员，而国家法律应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定。上述法规是中国共产党制定的，但关涉国家政权，它们都应该属于党导法规，需要全国人民代表大会或常务委员会通过才具有法定效力。我们需要将实质上是党导法规的党内法规从党内法规体系中分离出来，因为党内法规的制定、解释和适用都是中国共产党的事情，党导法规涉及中国共产党和全国人民，应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立。党导法规的另一种存在方式是非正式规则。例如，中国的政治体制是中国共产党全国代表大会之后再开全国人民代表大会，中国共产党的权力安排怎么过渡到国家权力，现在都是以非正式规则出现的，与中央高层的政治操守有关，不确定性很大，对于党和国家长治久安构成潜在威胁。对于现有大量以非正式规则形式存在的党导关系我们需要分门别类处理，有些成功的潜规则应该上升为明规则，有些对党或国家有害的必须以明规则来抑制，有些不宜上升为刚性规则的可以继续以惯例方式保留。更为重要的是我们需要制定大量新的党导法规来保证党对国家的领导，保证党和国家的长治久安。党怎么实现“总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来”也没有具体明确的规则，现实中只能依赖各地区各部门一把手所营造的政治生态。“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”也只是一种口号，没有具体规则。邓小平早在1980年就在《党和国家的领导制度的改革》中提出“着手解决党政不分、以党代政的问题”，然而至今也没有明确的规则来解决党导政分的问题。
当前，全面从严治党和全面依法治国并举，从严治党是核心，中国共产党试图通过党内规治来保持自身的先进性和纯洁性。《中国共产党党内法规制定条例》（及其《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》）和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布实施可以说是中国共产党朝向党导法治道路迈进的关键一步。然而，与国家法治体系相比，党内规治体系还很粗糙。与《中华人民共和国立法法》相比，《中国共产党党内法规制定条例》无论从立规程序还是党规解释都不符合现代法治的原则。尽管《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出了“宪法为上、党章为本”的基本原则，但怎么在宪法和法律的规范之内制定党内法规并没有具体的程序性规定。更为重要的是，现有的党内法规制定条例和规划没有区分党内法规和党导法规。
邓小平曾经指出，“办好中国的事情，关键在党”。“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”建立明晰的党导法规体系无疑是改善与加强党的领导的有效路径，也将是我国在政治制度上的创新。
法治就是按照规则来治理国家和管理社会。党导法治制度将治理国家的规则分为党内法规、国家法律和党导法规，按照党内法规从严治党，按照国家法律依法治国，按照党导法规，党领导依法治国，从严治党、依法治国和党领导依法治国的标准都是法治的标准。所以，党导法治是三位一体的法治，不是党治，更不是人治。
3.5 党导政分
立宪党导制提出在宪法第一章规定中国共产党的具体领导方式，建构宪法与党章的二元宪治体制，将人民主权与中国共产党的领导统一在宪治之中。党导民主理论则试图架构人民民主和党内民主的桥梁，建立双层的民主体制。可以说，立宪党导制和党导民主理论解决了中国所特有的党政关系问题，因为宪治与民主是现代政治最基本的问题。然而，宪法中是否应该确立党政分开仍然是困扰中国共产党的核心问题，中国共产党长期以来在党政不分与党政分开之间徘徊不定，至今也没有一个明确的说法。当前，全面依法治国和全面从严治党之间的关系又将这个问题凸显了出来，人们对于到底是法大还是党大的争论就是其表现，已经到了不得不说的时候了。
3.5.1党政分权的政治危机
从抗日战争时期到改革开放前，中国共产党基本上实行党的一元化领导，以党代政，党政不分，是集权体制，正是这种集权体制使得中国共产党革命取得了成功。中华人民共和国成立以后中央高层两次试图打破这种集权的党政不分体制，尝试党政分开，然而结果都导致了政治危机。自从中华人民共和国成立，毛泽东一直是中国共产党主席、中共中央军事委员会的主席和中华人民共和国主席（或中央人民政府主席），实行的是三位一体的主席制，毛泽东的身份主要是中华人民共和国主席。50年代后期毛泽东力排众议，坚决辞去国家主席一职，在1958年南宁会议上毛泽东给出的理由是：“去掉国家主席职务，专做党的主席。可以节省许多时间做一些党所要求我做的事情。这样对于我的身体状况也比较适宜。”1959年，毛泽东辞去国家主席职务，由全国人大选举刘少奇为国家主席，而且根据五四宪法第四十二条，“中华人民共和国主席统帅全国武装力量，担任国防委员会主席。”刘少奇担任国防委员会主席。党权与政权，中国共产党的军权和中华人民共和国的军权发生了分离。后来，由于毛泽东和刘少奇在政治路线上的不同而出现了政治危机，导致文化大革命的悲剧。十一届三中全会以后，中国共产党认识到以党代政、党政不分不利于社会主义政治、经济和社会的发展，邓小平以党政分开理论和实践试图从根本上解决以党代政、党政不分问题。在党政分开理论的指引下，中国共产党将党权与政权分开，国家主席、党的总书记、国务院总理和中央军事委员会主席由不同的领导人担任。八十年代中后期先后两任总书记都因与邓小平的政治理念不同而被迫下台，又一次出现政治危机。自从江泽民开始，党政分开的实践被终止，中国共产党又重新回到了党政不分的集权体制。党政不分的具体表现是党权、政权和军权集于一个人身上，党政分开的具体表现是党权、政权和军权分属不同的领导人。党政不分尽管被国内外民主人士批判为是党国体制或者一党专制，然而整个社会是稳定的，而党政分权导致政治危机。这一切是否证明中国只能是党政不分的体制呢？这需要从中国共产党的性质说起。
3.5.2中国共产党一身二任
中国共产党是社会主义政党，从她诞生的那一天开始就不是西方资本主义国家性质的政党。我们常常说，中国共产党是革命党、领导党和执政党，三个定位似乎是并列的。事实上，中国共产党在和平时期是执政党和领导党，在革命时期是革命党和领导党，也就是说，中国共产党现在是执政党，在革命时期是革命党，在任何时期都是领导党。不管在革命时期还是和平时期，中国共产党都是一身二任的。
中国共产党创立伊始是在野党，作为在野党的中国共产党的目标不是通过民主竞选成为执政党，而是通过武装革命的方式成为执政党，毛泽东“枪杆子里面出政权”就是经典的表述，所以中国共产党作为革命党的地位是没有疑议的。在革命时期，中国共产党是领导党吗？领导党是与被领导党和被领导人民相对应的。中国革命的成功不可能仅仅是中国共产党取得的，而是中国共产党领导各族人民和友党取得的。中国共产党领导各族人民武装斗争的方式根据所面对的敌人不同而不同。毛泽东所总结的中国革命三大法宝是统一战线、武装斗争和党的建设，在不同时期中国共产党领导的统一战线革命力量是不同的。中国共产党领导的革命有三大敌人：帝国主义、封建主义和官僚资本主义，取得新民主主义革命的胜利，然后革命的敌人是资本主义，是通过社会主义改造完成的。革命时期中国共产党的目标是在不同时期消灭不同的敌对阶级，中国共产党是工人阶级（农民阶级、广大无产阶级）的先锋队，然而革命成功之后的和平时期，中国共产党已经成为了执政党，中国共产党就成为了中国人民和中华民族的先锋队，它的目标是领导各族人民解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，实现共同富裕和共同自由。《中国共产党章程》第一句就明确了中国共产党的领导党地位：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”只不过党章中没有区分革命时期和和平时期。中国共产党是领导党，那么执政党是谁呢？毫无疑问也是中国共产党。执政党主要是与在野党相对应的，当然也区别于革命党，自从中华人民共和国成立，中国共产党就是中国的执政党，而且自从1954年后一直是唯一的执政党，然而中国共产党作为执政党的地位却从来没有在中国共产党章程和中华人民共和国宪法中进行明确的规定，而只能从宪法第一条和中国共产党是领导党这一表述中推演出来。在现代资本主义民主国家，政党是通过参加竞选赢得执政党地位的，而在社会主义国家，共产党是通过革命取得执政党地位的，而且执政党地位是一劳永逸的。“执政党”就是在一个国家中执掌政权的政党，在现代资本主义国家是相对于“在野党”的，在社会主义国家是相对于“革命党”的。领导党可以是领导革命，也可以是领导建设或者改革。中国共产党领导革命取得成功就成为了执政党，中国共产党继续领导中国人民继续建设和改革，所以仍然是领导党。为什么中国共产党仅仅在党章和宪法中提到领导党的地位而不提执政党呢？因为领导党包含了执政党的身份。因为“领导党”概念比“执政党”的概念要宽泛得多,领导党对国家的领导是全方位的，领导党不仅仅领导政治，还领导经济、社会和思想, 而单纯的执政党只是领导一个国家的政治。实施全面领导的政党一定是持续执政的唯一执政党，一个政党如果是领导党就一定是执政党, 反过来, 是执政党却不一定是领导党。这也许是中国共产党之所以仅仅宣示其是领导党而并未提及执政党的原因。
3.5.3 作为领导党与作为执政党的不同
中国共产党既是执政党又是领导党的双重身份导致对于中国共产党与国家政权之间关系理解上的混乱。党政不分与党政分开之争的核心在于混淆了作为领导党的中国共产党和作为执政党的中国共产党。中国共产党作为领导党和作为执政党的地位是不一样的。中国共产党作为执政党，理所当然与国家政权不可分割，党与政不能分也不应该分；中国共产党作为领导党，与国家政权应该保持一定的距离。中国共产党作为领导党和中国共产党作为执政党的职能是不同的，中国共产党作为领导党部分具有资本主义国家中在野党的性质，例如她需要具有回应和表达党员和人民的能力，她需要培养精英和录用精英，准备向国家输送政治领导人和干部，而且她也是政治教育和社会化的重要媒介，宣传官方意识形态。中国共产党提出对国家政权进行政治领导、思想领导和组织领导，政治领导和思想领导是作为领导党的功能，组织领导实际上是作为执政党的功能。
党的领导权与执政权有四个方面的区别。首先是权能性质上，党的领导权是一种政治思想权威，执政权是一种国家权力。领导权是进行政治上、思想上的指导，可以“发号”进行方针政策的指导与号召，以其政治权威使人信从；作为领导党的中国共产党不能“施令”，不能以党的强制力直接指挥、命令、强制政权机关，包括人大、行政与司法机关与全体人民服从党的决定。作为领导党，中国共产党主要是对国家事务进行思想和政治上的总的领导，即制定治国的路线、方针、政策，而不去具体干预与包办政府的工作。执政权是一种国家权力，其特点是具有国家强制力，权力相对方必须服从。中国共产党的执政权可以有两个实现方式，一是通过法定程序，将党所反映和集中了的人民意志，转化为国家意志，制定为法律，以国家名义依法行使立法、行政和司法权力；二是通过派遣干部到立法、行政和司法领域来实现。其次，领导权与执政权的来源不同。中国共产党的领导权威，主要是靠她所倡导的政治理想的思想吸引力，她的治国纲领、路线、方针和政策所正确体现的人民意志与利益的政治引导力，她的组织与党员干部全心全意为人民服务和为人民利益牺牲奋斗的精神感召力，而赢得人民群众的拥戴。执政权的合法性是要经过人大选举等法定程序确认后才具有的。再次，在主管范围上，中国共产党作为执政党的执政范围，包括行政、立法和司法，中国共产党的行政权是直接行使的，立法权是通过法定程序选举的人大代表实现的，司法权是通过法定程序聘任共产党员进入司法系统实现的。中国共产党作为领导党可以领导政权机关、人民群众、各民主党派、各人民团体、各企事业单位以及整个社会主义事业，特别是还可以领导全党全国人民群众去监督政府。作为领导党的中国共产党比作为执政党的中国共产党涉及范围宽广得多。最后，作为监督主体与作为被监督对象不同。作为执政党，中国共产党不但要接受人民群众的监督，而且要接受领导党的监督。中国共产党作为领导党，不但要通过党的系统去监督执政的党员官员，而且要自觉地领导全体人民群众，包括各民主党派和各人民团体，去监督执政的党员官员。作为执政党，中国共产党主要是监督的客体或对象。[ 本部分参考郭道晖教授的论述：《党的权威、权利与国家权力》，见《法的时代精神》，湖南出版社1997年版第317-334页。]
3.5.4 怎么党导政分？
党导政分制基于中国共产党作为领导党和执政党双重功能的区分，核心在于解决分权与集权的结合问题。党导政分制既不是党政分权也不是党政分工。党政分权将党要管的事情与政府要管的事情分开，各自按照管辖范围来独立行使权力，实质上是将人民主权分为党权和政权，这是没有理论依据的，因为全体党员也是人民的一部分。党政分工是为了解决长期形成的党的一元化领导和党委包揽一切事务的权力过于集中的历史背景下提出来的，基本内容是将党委包揽的一部分事务分给政府，党政两套系统都有自己专管的事情。党政分工到底怎么分一直是困扰党政分工体制的根本问题，更重要的是党政分工仍然是党政分权，没有理论依据。
党导政分制首先肯定中国共产党的领导党地位，同时肯定中共产党的长期执政地位。党导政分制将中国共产党作为领导党的功能与中国共产党作为执政党的功能适当分开。作为执政党，中国共产党像竞选执政的资本主义政党相似，只不过中国共产党是法定的长期执政党，共产党员在立法、行政和司法中占据相当的比例，按照现代权力分工体制运行，全面依法治国。作为领导党，中国共产党有点像在野党，按照现代政党的模式运行，只不过不需要进行竞选。
党导与政分之间的关系可以按照列宁提出的两个原则解决：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权。……党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导。而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是细节的干涉。”“我们是执政党，所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体，现在是这样，将来也是这样。”我们可以将两个原则分别称为党的总领导原则和高层融合原则。按照党导政分制，作为领导党，共产党的任务是进行总的领导，作为执政党应该是进行具体的、细节的、自始至终的执政。执政党也不是对社会所有方面都管，而应该是像资本主义国家的执政党一样通过派遣党的干部到国家权力上层的各个部门去，而具体的行政管理应该由公务员组成的官僚体制承担。这一原则董必武早在1951年就已经提出来了：“各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现。”在国家政体中，共产党员的身份具有两重性：一是执政党的成员，《中国共产党党章》是其身份的依据和行为的指南；二是国家公权力的主体，法律是其身份合法性的依据和行使公权力的规范。
总之，按照党导政分制要求，作为领导党，党要管党，从严治党；作为执政党，党要执政，依法治国。
