【摘要】地方政府的法律地位,是一国基本政治制度在国家结构形式上的法律体现,也是现代法治国家中地方政府权力形成和实际运行的法律依据。因此,切实明确和把握地方政府的法律地位,实乃把握一国国家结构形式和地方政府权力状况的重要途径。同理,把握当代中国地方政府法律地位,亦是优化和改进地方政府管理,推进法治政府建设的法律前提。为此,本文对于当代中国地方政府的法律定位问题作一论析。

【关键词】地方政府|法律地位|民族自治区域|特别行政区

一、当代中国地方政府法律

政府本质上是一社会公共权力组织。在现代法治国家，公共权力组织的法律地位，通常是由公法规定的，换言之，政府的法律定位，是以公法作为法律渊源的。因此，本文采用制度分析方法，进行当代中国地方政府的法律定位的论述，其分析依据是中国现行的《中华人民共和国宪法》（1982年），《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（1982年），《中华人民共和国人民法院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国人民检察院组织法》（修正本）（1983年），《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年），《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（修正本）（1986年），《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（1990年），《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（1993年）。

按照《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分是，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时得设立特别行政区。《宪法》同时规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。因此，当代中国地方政府，即是指在这些行政区域划分基础上设立的权力机关。限于篇幅，本文论述的地方政府，是针对这些不同层级的政府的共性而确定的，而不对这些不同层级的政府的个性作逐一具体的分类分析。

相对于一国的公共权力来说，地方政府是国家权力结构中的层级权力设置。由于一国的公共权力是按照国家政治制度规定形成和运行的，因此，作为层级权力设置的地方政府，它必然是在国家政治制度的总体框架内形成和运行的。就此而言，一国的政治制度，构成了地方政府权力形成和运行的制度基础和制度约束，因此，要明确地方政府的法律地位，必须首先明确法定的政治制度框架。

从中国现行政治制度来看，直接影响和决定地方政府法律地位的制度主要有人民代表大会制度，国家政权组织的民主集中制，国家结构形式的单一制度，民族区域自治制度以及特别行政区制度。

二、当代中国一般地方政府的法律地位

当代中国地方政府的法律地位正是在中国政治制度的基本框架中确定的。在这些政治制度作用下，当代中国地方政府的法律地位，可以确定为一种基本类型，即中国政治制度下的地方政府；三种实践模式，即一般地方政府模式，民族地区地方政府模式和特别行政区地方政府模式。出于分析的方便，我们论述地方政府法律地位，将遵循从一般到特殊的思路，即首先厘清一般地方政府的法律地位，尔后论及特殊地区地方政府的法律地位。

地方政府的法律定位，通常是通过法律对于地方政府权力性质、权力形成、权力范围和职能以及权力约束和监控的规定来体现的。因此，我们论述和分析地方政府的法律定位，将根据现行法律，就地方政府权力的这些方面展开进行。

1.地方政府权力来源的法律确定

《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就表明，中华人民共和国的一切政府权力来源于人民，中华人民共和国政府具有人民主权特性。由此可知，中国地方政府的权力来源于人民，是人民主权在区域公共秩序维护和公共事务管理方面的体现。

由于地方政府具有区域性特点，由此产生的进一步的问题是，地方政府的权力是来源于其区域范围内的人民，还是来源于国家范围内的全体人民？

从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律的有关规定来看，当代中国地方政府的权力来源于全国人民的权力。《宪法》规定，中国“地方人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。［1］这些规定确定了地方政府的性质，即地方政府的宪法定位是地方性的国家权力，或者说是国家权力在地方的配置。由于国家权力来源于全体公民，因此，宪法对于地方政府权力性质的这一定位，表明地方政府权力来源于国家全体公民。

此外，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》还规定，地方政府若干权力要素形成的决定权在中央权力，这些权力要素包括地方政府权力区域的建置，［2］地方政府职权内容和范围的确定，［3］地方政府权力运行的价值限度，［4］地方政府权力运行的规则［5］以及特别行政区域的设置及其制度规定。［6］因此，地方政府的权力是全体公民权力在特定区域管理上的权力授予和委托，它来源于国家全体公民。

对于特定区域范围的人民来说，由于国家全体人民中同时包含着该区域范围的人民在内，因此，确定地方政府的权力来源于全体人民的权力，也就表明，地方政府的权力来源于包含该区域人民在内的全体人民的权力。另一方面，特定区域范围内的人民除了形成全体人民权力，从而作为地方政府权力赋予者的构成群体成员之外，在中央权力授权的前提下，特定区域范围内的人民还具有以选举方式选择地方政府权力执掌者的权利。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定，地方政府权力经由特定区域内人民通过直接或者间接选举产生，并对他们负责。［7］

不过，这一过程形成的地方政府权力实际是过程性权力而不是本源性权力，它是在本源性权力基础上对于特定的权力执掌者的选择和委托过程，所以不能视为地方政府的权力来源。关于地方政府权力来源的法律规定，既是国家政权组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理渊源，也是这些制度的法律体现。

2.地方政府产生的法律依据

地方政府的产生具有两方面的法律规定，一方面是国家权力对于地方政府基本权力要素的决定，在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，关于这些决定权都有实在法的规定。［8］另一方面是特定区域公民对于地方政府权力的代表者和执掌者的选择和权力委托，在《宪法》和相关法律中，这种选择和权力委托及其规则是以程序法来规定的。鉴于在地方政府权力来源中已论述了国家权力对于地方政府权力的授予权和决定权，因此，在此，我们着力从程序规则的角度论述地方政府产生的法律确定。

从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定来看，在特定区域范围内，地方政府的产生具有两类选举和两次委托的规则特点。

所谓两类选举，是指不同区域范围的人民按照直接和间接两种不同的方式，选举产生地方政府。按照《中华人民共和国宪法》和相关法律规定，这种直接和间接的划分，以县级作为基本界限，“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表由下一级人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。［9］

所谓两次委托，是指特定区域的人民在把自己的权力委托给人民代表以后，地方人民代表大会的代表以选举的形式，把由此形成的公共权力中的行政权、审判权和法律监督权委托给特定公职人员。《中华人民共和国宪法》和相关法律就此规定，地方各级人民代表大会分别选举相应级别的行政正职和副职。同时，由于在县以上地方才设置法院和检察院，因此，法律规定，县以上各级人民代表大会选举产生相应级别的法院院长和检察长。不过，需要特别指出的是，由于法律监督权的特殊性，有关法律特别规定，在县级以上人民代表大会选举产生检察长以后，必须报上级检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。［10］

关于地方政府产生的这些规则的法律规定，集中体现了国家权力实行的人民代表大会制度，体现了国家权力来源于人民，人民权力高于一切其他权力的原则，同时，也确定了国家组织实行民主集中制和国家结构形式实行单一制的法理前提。

3.地方政府职权的法律确定

在《中华人民共和国宪法》和相关法律中，地方政府的职权是按照立法机关、行政机关、审判机关和法律检察机关的分类，通过列举法来规定的。从研究的角度着眼，我们可以从职权区域范围、职权的价值原则、职权权项等方面分析地方政府职权，以凸显地方政府法定职权的基本特点。

（1）地方政府职权的区域范围。

《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的规定，一般是将地方政府职权的区域范围限定在其管辖区域之内，或者换言之，地方政府的法定职权行使范围，是自己的辖区，其管辖的事务一般也是自己辖区内的事务。不过，从法律的规定来看，在特定的事务方面，地方政府的职权也及于其辖区之外，如对于上一级人民代表大会的选举，使得地方政府的职权及于更大行政区域范围的公共事务代表的产生。［11］又如地方政府应当援助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策，［12］这就使得地方政府权力管理事务和对象超出了区域范围。

（2）地方政府职权的价值原则。

《中华人民共和国宪法》和相关法律对于地方政府职权的价值原则有两个相互联系的确定。其一，价值限度性规定。即地方政府立法机关和行政机关制定的一切地方性法规和行政性规章，都必须以“不同宪法、法律和行政法规相抵触”为基本价值前提，这就表明，与全国性法律规定“不抵触”，是地方政府职权及其行使的基本价值尺度。［13］其二，价值取向性规定。即地方政府的职权不仅在于行使中与全国性法律不抵触，而且必须保证全国性法律在本行政区域内达到遵守和执行，［14］保证上级国家行政机关的决定和命令得到执行。［15］这就说明，贯彻全国性法律和上级国家行政机关意志，也是地方政府职权的重要价值尺度。

（3）地方政府职权的权项。

第一、地方立法机关职权权项

①限定立法权。中华人民共和国实行两级立法，即全国人大和特定的地方人大拥有立法权。不过，地方人大的立法权是限定立法权，这种限定主要体现在：在立法层次上，1982年《宪法》限定在“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会”，1984年《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》则扩大到“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会”；在立法价值原则上，省、直辖市的立法“不同宪法、法律、行政性法规相抵触”，而省和自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法除此以外，还不得与本省、自治区地方性法规相抵触；在立法形式上，地方立法只有法规形式，没有法律形式；在立法权限上，省、直辖市的立法要报全国人大常委会和国务院备案，而省和自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法，须报省、自治区的人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常务委员会报全国人大常委会备案。［16］

②地方重要事项的决定权。地方各级人大讨论和决定本行政区域内重大和重要公共事务；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况的报告；改变和撤消本级人大常委会和本级人民政府不适当的决议、决定和命令。［17］

③保障权。地方人民代表大会有权保障在本行政区域内，宪法、法律、行政法规及其常务委员会决议的遵守和执行，保障国家计划和预算的执行。同时，它有权保护本行政区域内公有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利。［18］

④选举和罢免权。地方人大的选举职权一方面是对于上级人大代表的选举权，另一方面，是对于本级行政机关的正、副职首长，本级审判机关即法院法院院长和法律监督机关即检察院院长的选举权。不过，选举出的检察院院长需报经上级检察院提请该级人大常委会批准。地方人大的罢免权针对本级人大选举产生的这些民意代表和公职人员而设。与检察长的任命同样，罢免本级检察院院长也需经过选举任命报批的同一程序。［19］

⑤监督权。地方人大有权监督本级行政机关、审判机关和检察机关的工作，［20］县以上人大有权监督本级人大选举产生的上级人大代表。［21］同时，各级地方人大有权监督本行政区域一切组织和公民遵守国家宪法、法律和行政法规和本行政区域法规。

第二、地方行政机关职权权项

①特定行政立法权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。［22］这就说明，地方行政机关有特定的立法权。其特定性在于，它是一般性授权立法权，它是立法机关委托给行政机关的特定立法权；它仅仅授予省级和特定的市的行政机关；它形成的是只适用于本行政区域的行政性规章；它的立法重要依据是国家法律和国务院行政法规。

②行政执行权。即执行本级人大及其常委会的决议，执行上级国家行政机关的决定和命令，执行国民经济和社会发展计划、预算，执行上级国家行政机关交办的其它事项。

行政领导和管理权。领导所属各工作部门和下级行政机关的工作，改变或者撤消所属各工作部门和下级行政机关不适当的决议、命令和指示。管理本行政区域内的公共行政事务和行政工作，依法管理国家机关行政工作人员。

③保障权。保护本行政区域内公有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权，保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利。

第三、地方审判机关职权权项

地方审判机关即地方人民法院由三级构成，即基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。地方人民法院拥有法律规定的独立审判权。按照层级不同，地方人民法院有不同的职权权项。

第四、地方检察机关的职权权项

中国的地方检察院分为三级，即省、自治区、直辖市人民检察院，省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院。地方检察院按照法律独立行使检察权，其职权包括：

①重大案件的检察权。即对于叛国、分裂国家和严重破坏国家政策、法律、法令、政令统一行使的犯罪案件行使检察权。

②公诉权和抗诉权。有权对于刑事案件提起公诉，对于认为有错误的本级法院的判决和裁定，按照上诉程序抗诉，对于发现确有错误的下级法院已生效的判决和裁定，按照审判监督程序抗诉。

③审查监督权。有权审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉和免予起诉。监督公安机关的侦查活动是否合法。监督法院的审判是否合法。监督刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所和劳改机关的活动是否合法。

④保障权。保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民人身权利、民主权利和其它权利的人的法律责任。

4.地方政府受约束和监督的法律规定

就《中华人民共和国宪法》和相关法律的有关规定来看，中国地方政府权力受到的约束和监控，可以从两个维度上来分析和把握。一是纵向的维度，这主要是从地方政府权力与特定区域公民的关系，与中央权力和上级权力的关系来分析和把握地方政府权力受到的约束和监控。二是从横向的维度，这主要是从地方政府内部立法机关与行政、审判、检察机关的关系来分析和把握地方政府权力受到的约束和监控。

第一、对于地方政府权力的纵向双重约束和监控

按照《中华人民共和国宪法》和相关法律的规定，地方政府的权力在纵向上受着公民权利、下级权力和全国性权力、上级权力的双重约束和监督。

公民权利对于地方政府权力的约束和监督，一方面体现在公民拥有对于地方人民代表的法定选举权、监督权和罢免权。定期的选举，尤其是县以下的直接选举，使得选举过程形成了对于人民代表以及地方政府的监督和审查过程。在人民代表产生后，选举单位和选民有权监督这些代表，并且可以按照法律规定罢免代表。［23］另一方面，也体现在公民拥有对于地方国家机关和工作人员的法定批评、建议、申诉、控告、检举权。［24］1989年4月4日，全国人大通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，进一步明确具体地规定了公民、法人和其它组织对于包括地方政府在内的政府行为的约束。

下级权力对于上级地方政府权力的约束和监督，主要体现在下级人民代表大会拥有对自己选举产生的上级人民代表大会的代表的监督、撤换或者罢免权。［25］

公民权利和下级权力对于地方政府权力的约束和监督，是对于地方政府权力的自下而上的约束和监督。另一方面，地方政府权力还受着自上而下的约束和监督，即中央权力和上级权力对于地方政府权力的约束和监督。

中央权力和上级权力对于地方政府权力的约束和监督因地方政府权力机关的不同而有所不同。按照法律规定，对于地方和下级立法机关的约束和监督是一种权力要素的约束和行为规则的约束和监督。如前所述，中央权力掌握着地方政府立法机关产生和运行规则的制定权，设置特别行政区的批准权及其实行制度的规定权，要求地方政府实行宪法、法律和行政法规的要求权。同时，地方上级立法机关对于下级立法机关也具有在相应行政区域范围和层次的这些权力，而且省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。［26］

对于地方和下级行政机关的约束和监督是一种行政性领导、管理和行政规则的约束和监控。中华人民共和国国务院是最高国家行政机关，全国各级行政机关都在国务院统一领导下，都服从国务院。国务院具有县级以上地方行政区域划分和设置的批准权，有对于地方各级行政机关的统一领导权，有规定中央和省级行政机关之间工作职权的划分权，有对于地方行政各级行政机关不适当的命令和决定的改变和撤销权，有审定行政机构编制，依法任免、培训、考核、奖励行政人员的权力等，［27］这些权力都是对于地方政府的法定约束和监督。1997年5月9日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政监察法》，使得中央行政机关对于包括地方行政机关和工作人员在内的政府机关和工作人员的行政监察更加具体。地方政府的上级行政机关亦在相应行政区域范围和层次上拥有对于下级行政机关的这些行政约束权。［28］

对于地方和下级审判机关的约束和监控是一种双重业务性约束和监督，一重是法院系统本身的约束。法律规定，最高法院有权解释审判过程中应用的法律、法令；地方下级法院的审判工作受上级法院监督。［29］最高法院和地方上级法院有权对于发现确有错误的地方各级法院的已生效判决和裁定进行提审或者指令下级法院再审；地方上级法院可以改变下级法院一审判决和裁定。另一重是检察系统的约束，最高检察院发现地方各级法院，上级检察院发现下级法院判决和裁定确有错误，拥有按照审判监督程序的抗诉权。［30］

对于地方和下级检察机关的约束和监控则是工作领导和人事的约束和监督。最高检察院领导地方各级检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作。［31］地方各级检察院检察长由同级人大选举和罢免，但是，其任免的批准，则需要上级检察院检察长报请同级人大常委会批准。［32］

第二、对于地方政府行政、审判和检察权的横向约束和监控

地方政府行政、审判和检察机关除了受纵向约束和监控之外，还受到横向的约束和监控。从有关法律规定来看，这种横向的约束和监督也有两重：

一重是受地方立法机关的约束和监督。地方行政机关、审判机关和检察机关对同级地方人大负责，［33］受地方人大的约束和监督。地方人大对于同级行政机关正、副职首长，法院院长和检察院检察长有选举权和罢免权，对于行政、审判和检察机关工作有监督权。［34］

另一重是检察权对于行政权、审判权的约束和监督。检察院对于行政机关中的公共安全部门的工作具有法律监督权。［35］对于同级或者下级法院审判有抗诉权，对于法院判决有监督权。［36］

从对于地方政府权力约束和监督的法律规定可以看出，地方政府外部受着纵向的双重约束，这其中，公民权利的约束和中央权力及上级权力的约束是相当强的，而下级权力对于上级权力的约束则相对较弱。地方政府内部立法权对于行政、审判和检察权具有横向的强约束，而检察权对于行政、审判权则具有业务性约束的特点。

三、民族自治区域自治机关的法律地位

民族区域自治机关指的是民族区域的自治区、自治州和自治县，不包括这些区域的乡级政府。

民族区域自治自治机关的法律地位，是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》在一般地方政府法律地位的基础上，针对民族区域特点而确定的一种民族区域自治机关法律地位实践模式。民族区域自治机关的法律地位在国家基本制度前提和上述地方政府一般法律地位的诸方面，与一般地方政府都是相同的。而两者的不同之处，在于民族区域自治机关享有法定的自治权，这些自治权主要包括：

1.制定自治条例和单行条例的自治权。民族区域自治地方的人大有权根据当地民族特点，制定自治条例和单行条例；自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。民族区域自治地方政府可以根据本地情况贯彻执行国家法律和政策，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如不适合当地情况，这些地方自治政府可以报经该上级经过批准，变通执行或停止执行。

2.人事的自治权。民族区域自治地方的人大常委会中应有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任；民族区域自治地方国家行政机关的首长由实行区域自治的民族的公民担任；自治地方政府工作人员应尽量配备首先区域自治的民族和其他少数民族人员；自治地方政府应从当地民族中培养干部和专业技术人员。

3.财政的自治权。自治地方政府有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都由该自治机关自主安排使用；自治机关在执行预算过程中，有权自行安排使用收入的超收和支出的节余资金；自治机关有权对本地方的各项开支标准、定员、定额，可根据国家规定的原则结合本地实际制定补充规定和具体办法，但须报上一级国家行政机关备案或批准。在执行税法时，除应由国家统一审批的减免项目外，对使用地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，自治机关有权实行减税或者免税，但须报上级政府批准。

4.安排和管理本地社会、经济、文化和教育等事务的自治权。这方面的自治权涉及广泛，主要有自治机关有权依照国家的军事制度和当地实际需要，经国务院批准，组织本地维护社会治安的公安部队；有权在国家计划指导下，自主安排和管理地方经济建设事业；有权自主管理隶属于本地的企事业单位，并进行经济管理体制的改革；有权依照国家法律，保护和管理本地各种自然资源；有权自主发展民族地方教育、文化和科学事业。［37］

由此可见，就民族区域自治机关的法律地位来讲，其基本属性在于，它们是中国民族地区地方政府。这一属性决定了，一方面，中华人民共和国的基本政治制度对于这些自治机关具有完全的适用性，这些自治机关对于中央政府具有从属性，它们具有中国一般地方政府法律地位的基本特征。另一方面，它们又是民族自治区域的地方自治机关，根据民族自治地方的特点，这些自治机关又具有法定的自治权。

四、特别行政区地方政府的法律地位

特别行政区地方政府的基本性质，是根据特别行政区的基本属性确定的。

特别行政区是在中华人民共和国国家主权统一和至上的前提之下，按照“一国两制”的方针和香港、澳门等特别地区的实际情况，由全国人民代表大会确定其设立及其制度的地方行政区域。《中华人民共和国宪法》和两个《基本法》根据特别行政区的这一性质，规定特别行政区地方政府是在中华人民共和国统一主权和中央权力领导下，由中央权力授权、管辖和监督，遵行《中华人民共和国宪法》、法律和中央权力，在全国人民代表大会制度和单一制国家结构形式下运行，同时享有高度自治权的地方区域型权力。

《中华人民共和国宪法》和两个《基本法》对于特别行政区政府性质和法律地位的这些规定，决定了它在权力来源方面于内地地方政府并无不同，而在特别行政区政府的产生、职权和所受约束和监督等方面，与内地地方政府都有所不同，这些不同主要体现在：

1.在政府产生方面，特别行政区的行政官员和法院院长任免有特别的法律确定。内地地方政府实行人民代表大会制度和民主集中制，在中央政府授权下，地方政府的行政、审判和法律监督首长和机关均产生于立法机关，并由立法机关罢免。而特别行政区不实行地方人民代表大会制度和民主集中制，其行政长官在当地通过选举或者协商产生，由中央人民政府任命，行政机关的主要官员由行政长官提名或建议，由中央政府任免。［38］特别行政区法院的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命，而特别行政区的终审法院（在香港包括高等法院）的首席法官则在此基础上要报全国人民代表大会常务委员会备案。［39］香港特别行政区法院的法官在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官可根据终审法院首席法官任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。香港特别行政区终审法院的首席法官在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官可任命不少于五名当地法官组成的审议庭进行审议，并可根据其建议，依照法定程序，免去其职务。［40］澳门特别行政区法官在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下，行政长官才可根据终审法院院长任命的不少于3名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。终审法院法官的免职由行政长官根据澳门立法会议员组成的审议委员会的建议决定。终审法院法官的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案。［41］

2.在政府职权权项和程度方面，对于特别行政区政府有特别的法律确定。按法律规定，特别行政区政府具有高度的自治权，其主要是：

（1）行政管理的自治权。除了《基本法》规定的外交、国防防务、紧急状态决定等权力之外，特别行政区政府有权处理该行政区的一切其他行政事务。

（2）立法权。特别行政区具有广泛的立法权。在《中华人民共和国宪法》中直接适用于特别行政区的有关规定和《基本法》附件三规定的在特别行政区实施的全国性法律之外，特别行政区具有对该区一切事务的立法权。特别行政区所立法律需要报全国人大常务委会备案，但是，备案不影响有关法律的生效。

（3）独立的司法和终审权。特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉。特别行政区法院除了继续保持原有法律制度和原则对法院审判权的限制之外，对该区所有案件都有审判权，终审法院具有终审权。同时，特别行政区各级法院根据全国人民代表大会常务委员会授权，在审理案件时对特别行政区自治范围内的条款有自行解释的权力。按照两个《基本法》的规定，特别行政区地方法院在审理案件时涉及中央政府事务以及中央与特别行政区关系事务条款，并且该条款的解释又影响案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终审判决前，由特别行政区终审法院提请全国人大常委会解释。——作者注

（4）自行处理有关对外事务的权力。特别行政区有参加外交谈判、国际会议、国际组织，签订国际协议、与外国设立官方、半官方机构、签发特区护照和旅行证件的权力。

3.在政府权力受约束和监督方面，对于特别行政区政府有特别的法律规定。从约束和监督机制来看，特别行政区地方政府权力也受着纵横两个方向的约束和监督。

在纵向上，特别行政区居民依法以选举权、被选举权和起诉行政部门和行政人员的权利，约束和监督地方政府，这与内地并无不同。而中央政府对于《中华人民共和国宪法》和《基本法》的制定、修正权，对于特别行政区设置及其制度的规定权，对于适用于特别行政区的全国法律的规定权，对于特别行政区政府的授权，对于有关事务涉及的《基本法》条款的最高解释权，对于特别行政区行政长官和主要行政官员的任命权等等这些对于特别行政区政府的约束和监督，则不同于中央对于内地地方政府的约束和监督。

在横向上，特别行政区地方政府权力内部具有行政与立法的相互制衡。内地实行人民代表大会制度，行政、审判和法律监督权都产生于同级人民代表大会，对它负责，受它监督。立法权与其他权力之间是产生被产生，监督被监督的关系，由此形成了立法主导的权力关系。而特别行政区实行立法与行政相互制衡、司法独立的体制。行政与立法的相互制衡，一方面表现在行政长官对于立法会有制衡权，立法会通过的法案须经行政长官签署、公布才能生效；在基本法规定的条件和程序下，行政长官可以拒绝签署立法会通过的法案，并可在3个月内将法案发回立法会重议；如果行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其它重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会，但在其任期内只能解散一次。另一方面，这种制衡表现为立法会对于行政长官的制衡，行政长官发回重议的法案，如获立法会以不少于全体议员2/3多数再次通过，行政长官必须在一个月内签署公布，否则行政长官可以解散立法会。而立法会可以在两种情况下迫使行政长官辞职：一是行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员的2/3多数通过所争议的原案，而行政长官仍然拒绝签署；二是行政长官因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，而重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。此外，如果行政长官有严重违法或渎职行为，立法会可以按照法定程序提出弹劾，报中央政府决定。立法机关与行政机关的这种相互制衡，形成了不同于内地地方政府的对于政府权力的横向约束和监控。

五、结论

以上笔者在当代中国人民代表大会等五项政治制度的基本前提和框架内，按照当代中国地方政府权力的来源、地方政府的产生、地方政府的职权以及地方政府权力所受的约束和监控等方面，对于地方政府的法律地位进行了分析和论述。通过以上分析和论述，可以得到以下结论：

1.就其基本性质来说，当代中国地方政府是在国家主权统一和中央权力领导下的地方行政区域性权力，中央政府独立行使国家主权，并授权地方政府行使特定区域的管理权。在国家主权的形成、授予和权力规则的制定和实施等方面，各地方政府具有共同的民主基础，因此，地方政府具有中国政治制度条件下的基本共同特征，正是这些共同基本特征，使得当代这个地方政府都属于单一制国家结构形式中的地方政府这一基本类型。

2.由于不同地区的差异性，使得中国地方政府在基本类型下具有三种实践模式，即一般地方政府模式，民族区域自治机关模式和特别行政区地方政府模式，从而形成了不同地方政府模式在其权力诸方面的法律规定和法律定位的差异。就这些差异来看，一般地方政府模式的法律定位构成了地方政府法律定位的基本模式，而民族自治区域地方机关和特别行政区地方政府的法律定位是在一般地方政府模式基础上的衍生模式。

相比起一般地方政府模式来，民族自治区域机关模式在政府产生、主要职权的确定、政府所受的约束和监督等基本方面是相同的。其改进之处主要在于：

（1）政府公职人员任职身份的限定。即特定职位对于民族公民的专属性和一般职位对于民族公民的倾斜性。

（2）立法权的层次下放和内容附加。在一般地方区域，立法权限于省级人大，而民族自治区域立法权可以放到县级人大。同时，民族区域自治机关可以专门针对自治地方情况制定自治条例和单行条例。

（3）财政和行政管理权的附加。在一般地方政府职权之上，民族区域自治机关附加了更多的财政和行政管理的自主权。

比起一般地方政府模式来，特别行政区地方政府模式在政府产生、政府职权和政府受约束和监督等方面则有比较大的改进：

（1）行政长官、行政主要官员和法官不由立法机关产生，而是推选基础上由中央政府任命产生。

（2）拥有附加而广泛的行政管理权。

（3）拥有附加而广泛的立法权，并且有立法生效权。

（4）拥有司法终审权和对于基本法的特定解释权。

（5）横向权力制约的双向存在。

3.在三种地方政府模式中，无论地方政府权力是一般既定的，还是附加而广泛的，地方政府拥有的始终只是特定地方区域的治理权，而不拥有那怕是部分的国家主权。由于地方政府的这种治理权是国家主权授予的，因此，地方政府的这种治理权也可以看作是国家主权在特定地方区域的治理运行权。这就是说，国家主权的所有权专属于中央政府，其在特定区域的治理使用权不同程度地为地方政府拥有。

4.对于地方政府权力的约束和监督，就中央权力的约束和监督来说，中国“地方政府既隶属于同级的立法机关，又隶属于上级的行政机关，在这种隶属关系下，地方政府实际上受双重领导和制约。”［42］这种双重性实际包含了两部分含义，一部分是对于中央划分给地方的权力限度的约束和监督，这部分实际内含着中央政府与地方政府的分权范围和权项；另一部分是对于地方政府权力运行状况的约束和监督，这部分主要是主要对于地方权力运行绩效和遵循规则状况的约束和监督。

为进一步明确这些结论，在此有必要对上文的分析和论述作几点补充性说明和看法：

第一、当代中国政治制度对于地方政府法律地位具有一般适用性，但是，对于特定区域则具有选择性的适用性。

如前所述，直接影响当代中国地方政府法律地位的中国政治制度有五项，这些制度中的前三项对于中国一般地方政府的法律定位无疑具有普遍适用性，是这些区域地方政府法律定位的制度前提和基础。对于民族自治区域来说，除了这三项制度具有普遍适用性之外，第四项制度即民族区域自治制度适用于民族自治区域，但是，对于一般地方区域则不适用。

对于特别行政区域来讲，人民代表大会制度具有其适用的一面，即特别行政区作为国家的组成部分，参加全国性事务和管理，是通过按照法定规则和程序选举产生全国人民代表大会代表来进行的，因此，全国人民代表大会制度在这个层面上对于特别行政区具有适用性。而在特别行政区的政治体制上，由于不实行人民代表大会制度，因此，地方人民代表大会制度对于特别行政区没有适用性。

同时，由于特别行政区并不实行民主集中制和民族区域自治，因此，这两项制度不运用于特别行政区。但是，考虑到民主集中制在国家组织机构设置方面的具体要求，在特别行政区地方政府与中央政府的关系上，民主集中制还是有其适用的特定内容。至于国家结构形式的单一制和特别行政区制度，则对于特别行政区具有完全的适用性。

除此之外，《宪法》和中央制定的全国性法律，除涉及到特别行政区和《基本法》附件规定的之外，其他内容和法律基本也不运用于特别行政区。

第二、当代中国国家结构形式仍然是单一制国家。

由于特别行政区作为具有高度自治权，甚至具有比某些联邦制国家的地方政府更多的自治权，因此，有学者认为，特别行政区的形成，改变了中国的国家结构形式来看，使得中国国家结构形式具有某些联邦制的特征，也有学者认为当前中国国家结构形式可以概括为新型复合制。［43］但是，从以上我们对于当代中国地方政府法律地位的分析和论述来看，这种看法是不准确的。实际上，特别行政区的形成，并没有改变中国国家结构的单一制形式。一方面，尽管学者对于联邦制与单一制的区分标准有不同的看法，比如认为“区分单一制与联邦制的主要标准，要看地方权力是源自中央授予还是地方本身固有。换句话说，地方权力由中央授予，则属单一制；中央权力由地方让与，则属联邦制”，［44］比如认为根据“一国国民具有统一国籍还是双重或多重国籍”来区分单一制和联邦制，如此等等，同时，学者对于两种国家结构形式的特征也有不同的概括，但是，在这些观点中，以主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享作为根本标准的看法，［45］是笔者赞同的观点。根据这一标准，由全国性政府独享受主权权力的国家是单一制国家，由全国性政府与区域性政府分享主权权力的国家是联邦制国家。按照《中华人民共和国宪法》和两个《基本法》，中国特别行政区的建立，并没有使得特别行政区地方政府与中央政府分享主权权力，国家主权仍然归中央政府独享和行使。特别行政区某些带有主权特征的权力，实际上并非是特别行政区与中央政府分享的权力，而是中央政府授予或者委托特别行政区行使的权力。因此，中国仍然是单一制国家。

另一方面，联邦制国家的成员邦一般保留退出联邦的权利，而中国的特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，不存在退出统一国家的权利。就此也说明，特别行政区的形成，并没有改变中国单一制国家的形式。

第三、当代中国地方政府具有受中央权力主导的基本特点。

当代中国地方政府是具有两重性的政府。“从政治关系的社会利益基础上来讲，地方权力是特定地方和区域共同利益的代表者和权力体现，就此而言，中央权力与地方权力的关系，是社会共同利益与各地方

区域不同利益之间关系在政治权力关系上的体现。另一方面，在社会政治权力形成以后和运行过程中，地方权力又是中央权力在特定地方区域层次上的配置，就此而言，中央权力与地方权力的关系，又是社会公共权力在其权力主体内部不同层次之间的纵向关系。这就是说，地方政府既是中央权力在特定行政区域的配置，又是特定行政区域公共利益的代表者。”［46］正是地方政府的这两重性，使得地方政府权力的形成既需要中央的授予，又需要选举产生具体的公共权力担任者；地方政府既需要向中央负责，又需要向当地公民负责；地方政府权力运行既接受和服从中央的领导，又必须具有自己的特定职权范围和权项；地方政府权力既受到中央的约束和监督，又受到本区域公民的约束和监督。

不过，就当代中国地方政府一般模式和民族区域自治模式来看，地方政府特性的这两重性以及由此引起的地方政府权力的两重性，并不是同等并列的。在这其中，全国性利益要求要重于地方特殊利益要求；中央权力授权地方政府对于地方政府权力的形成具有首要的和前提性的意义；中央权力对于地方政府具有最高权威性的领导权；中央权力对于地方政府具有强有力的约束和监督权。地方政府这种两重性中的非并列性，正是中国国家结构形式单一制和国家组织民主集中制的体现。

在中国的特别行政区，虽然地方政府具有高度广泛的自治权，但是，关系国家主权和行政区政府设立、运行及其规则制定和解释的根本性权力属于中央政府，特别行政区行政长官和行政主要官员的任命权在中央，对于地方立法的监督权在中央，因此，特别行政区地方政府也是以中央政府授权的地方政府为首要特征，而不是以区域自治政府为首要特征。

［参考文献］

［1］见《中华人民共和国宪法》第六十二条第（十二款）、第八十五条第（十五）款。

［2］见《中华人民共和国宪法》第八十九条第（四）款；〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉第八条第（一）款、第九条第（一）款。

［3］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条、第五十一条第（一）款。

［4］见《中华人民共和国全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关地方政府产生和运行规则的规定。

［5］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第六十二条第（十三）款。

［6］见《中华人民共和国宪法》（1982年）。

［7］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、见《中华人民共和国宪法》（1982年）。

［8］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五条；并参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二条。

［9］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零一条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第（五）、（六）款，第九条第六款。

［10］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八、第九条。

［11］同上第五十八条。

［12］见《中华人民共和国宪法》第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。

［13］见《中华人民共和国宪法》第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第一款，第九条第一款。

［14］《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十一条第一款。

［15］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。

［16］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第二、三、八、九款，第九条第二、四、五款。

［17］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第八条第一、十二、十三、十四、十五款，第九条第一、九、十、十一、十二款。

［18］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零一条，一百零二条。

［19］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百条。

［20］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第一百零二条。

［21］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十条。

［22］见《中华人民共和国选举法》（1986年）第四十条。

［23］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第三十八条，《中华人民共和国选举法》（1986年）第十章第四十六条。

［24］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第四十一条。

［25］《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第三十八条，《中华人民共和国选举法》（1986年）第十章第四十六条。

［26］见《中华人民共和国宪法》（1982年）第五、三十一、六十二、九十九条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第七条。

［27］见《中华人民共和国宪法》第八十九条，《中华人民共和国国务院组织法》第三条。

［28］见《中华人民共和国行政监察法》第二、三、四章。

［29］见《中华人民共和国法院组织法》（1983年）第一章第十七条。

［30］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第二章第十八条。

［31］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第一章第十条。

［32］见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年）第三章第二十二、二十三条。

［33］见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第四十八条，《中华人民共和国法院组织法》（1983年）第十七条，《中华人民共和国人民检察院组织法》第十条。

［34］见《中华人民共和国宪法》第一百零一、一百一十一条。

［35］见《中华人民共和国人民检察院组织法》第十三、十四条。

［36］见《中华人民共和国人民检察院组织法》第十七、十八、十九条。

［37］见《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）第三章。

［38］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章，并见《基本法》附件一；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章，并见《基本法》附件一。

［39］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章第四节第八十八、第九十条；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章第四节第八十七、第八十八条。

［40］见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四章第四节第八十九条。

［41］见《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四章第四节第八十七条。

［42］林尚立.国内政府间关系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:17

［43］赵伟.中国特色国家结构形式研究［D］.吉林大学.2009:103

［44］易赛键朱松岭.对国家结构的再认识［J］.江汉论坛.201(4)

［45］童之伟.国家结构形式论［M］.武汉:武汉大学出版社，1997:146

［46］王浦劬等.政治学基础［M］.北京:北京大学出版社，2006:82