1970年，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈编辑了《跨国关系与世界政治》一书，这本书的出版标志着国际关系中单位分析的革命，它摒弃传统的“国家中心论”，以跨国关系作为分析对象和研究主题，直接挑战长期在国际关系研究中占主导地位的“国家中心分析法”。自该书出版以来的近30年中，非政府活动在国际生活中逐步增多，势力日渐壮大，成了影响国际关系变迁的重要因素。本文以非政府活动为背景，选取跨国关系中为人忽视的跨国利益集团为研究对象，探讨其对当代国际关系的影响。

跨国利益集团的概念

利益集团是人们分析国内政治生活时使用的一个概念，常与“压力集团”、“组织团体”、“院外集团”、“政治团体”以及“权力集团”等概念互用，是指“致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋推翻政府”（注：戴维·米勒，弗农·波格丹诺编，《布莱克维尔政治学百科全书》（北京：中国大百科全书出版社1992年），“利益集团”词条，第362页。）。利益集团不仅存在于多元民主制度下， 在中央集权制度国家也会有。沃克在为《社会科学百科全书》撰写的“利益集团和院外活动”条目中指出，“一旦公民个人体验到某种社会或经济问题，并认识到他们同其他人患难与共，那么，对他们来说，建立一个能代表他们共同利益而与政府打交道的正式组织就是天经地义的事”（注：亚当·库珀， 杰西卡·库珀编， 《社会科学百科全书》（上海译文出版社1989 年），第373页。）。可见，利益集团是政治生活中的普遍现象。与国内生活一样，国际关系中的跨国利益集团活动也不仅仅限于多元民主国家之间，任何国家之间只要存在相互依赖关系，彼此政策的制订就会多多少少受到跨国利益集团的影响。（注：当然，在政体不同的国家，跨国利益集团的行动权利、活动能力和范围上可能有所不同。在多元民主国家之间，跨国利益集团的影响可能更为强大，而在国际化程度低且政治控制严密的国家，跨国利益集团的影响则可能要小。（详见：罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈，《跨政府关系和国际组织》，载西里尔·布莱克编，《比较现代化》，扬豫等译，上海译文出版社1996年，第608—610页）。不过，我们在本文中不涉及对跨政府联盟现象的价值判断，我们假定，随着相互依赖和跨国关系的发展，无论何种政体的国家，都会程度不同地存在着跨国利益集团。）

利益集团可以影响政府政策的制订，但是，不是所有影响政府政策的集团或组织都可称为利益集团。我们认为，国际关系中的跨国利益集团不是仅指国内利益集团活动的国际延伸，它与国内的利益集团概念有所不同：（1）它是由来自不同国家的个人或团体结成的集团， 这个集团可能有正式组织，例如世界妇女非政府论坛、大赦国际、人权观察等，也可能只是松散的联盟，例如大部分政府下属部门之间的接触乃至非正式联合；（2）拥有共同的利益，这个共同利益可能是暂时的， 也可能是持久不变的，是集团的私利，例如政府下属部门常常为着扩大本部门在官僚机构中地位和利益而寻求国际支持，也可能是公共的利益，比如环保组织和反战运动的行动宗旨；（3）它不是中央政府间的， 但可能是政府下属单位之间的；（4）其目的在于影响政府的决策过程， 而不在于推翻或颠覆一个既定的政府。

依据这个定义，我们把跨国利益集团视为处于非国家行为体和跨政府联盟之间的一个概念。（注：关于非国家行为体的概念及其范围，参见：苏长和，《非国家行为体与当代国际政治》，载《欧洲》杂志（北京）1998年第1期。）跨国利益集团不包括政府间的组织， 分离主义势力也不能视为跨国利益集团，因为分离主义势力是以组建新的国家为目标的。跨国利益集团概念的外延比非国家行为体范围要小，但是它比基欧汉和奈定义的跨政府联盟概念要大，而且包括跨政府联盟在内。研究跨国行为主体的专家彼德·维里兹从英国内部政治生活出发，将跨国利益集团分为两大类：部门集团（包括公司，商业、金融机构，贸易联合会，农业部门；医生、律师、教师、学科等职业团体；文化、体育等娱乐性的团体）；促进会性质的团体（包括教育、医疗基金会等福利机构；宗教组织；语言协会、妇女组织等社区团体；政治党派；裁军、反战、非殖民化等特定问题促进团体）（注：Peter Willetts，“PressureGroups as Transnational Actors” in Peter Willetts ， ed.，Pressure Groups in the Global System（London：Frances PinterPublishers，1982），pp.2—8.）。与维里兹的分类稍有不同的是，我们将跨国公司不划入部门集团中，而是放在非政府的范围里考察。这样，本文把跨国利益集团的范围限定为既包括非政府（国家）领域的一些团体（跨国公司和各种促进会性质的团体），也包括政府下属单位之间的利益联盟。下文我们主要按这两大分类来分析跨国利益集团的影响。

跨国利益集团的兴起

跨国利益集团并不只是当代国际政治独有的现象。例如，在西欧，教会虽然失去了对世俗事务的解释权和裁判权，但是就信仰的跨国性质而言，教会在对信徒的跨国动员能力上，仍不失为早期最有影响的跨国利益集团之一。不过，跨国利益集团在种类上的繁多、数量上的丰富、行动范围上的广泛、影响能力的巨大，则完全是当代国际政治才有的现象。

跨国利益集团在当代国际关系中的迅速兴起，首先是由于日新月异的科学技术。交通运输和通讯技术的进步，大大降低了人员与货物往来的成本，加速了跨国关系的进程。地球的空间压缩了，变得越来越小，各国人民之间的往来与交流，已经远远突破了人为的边界限制，而发达的大众传播媒体更使信息的流动增强变快。可以说，因为技术变革及其促进的跨国关系发展，是跨国利益集团迅速崛起的不可缺少的前提条件。

然而，跨国利益集团的兴盛，从根本上讲是日益加深的全球相互依赖的后果。伴随着国际分工的深入，生产国际化程度的加强，贸易和投资的扩大，经济一体化的发展，传统上因领土而分割的世界正在被由全球互动、紧密结合的相互依赖而整合的世界所取代。跨国关系中的相互依赖，不仅仅是国与国之间的依赖，也是人员之间的相互依赖，部门组织之间的相互依赖，问题领域的依赖，整个人类生存与发展的相互依赖。相互依赖改变着人们的利益观念，关于人类可持续发展的整体利益观正在取得愈来愈多的共识，尽管这种观念还未提高到取代国家利益观的地步，但至少在某种程度上已与国家利益观并驾齐驱。如今，对人类共同利益的关怀和促进已不仅仅由国家的对外职能来体现，它还通过各种各样、数量庞大的基于人类利益而设立的跨国利益集团行动来表达。在威胁世界和平的大规模毁灭性武器的扩散行为中，我们可以看到反战团体和呼吁裁军团体的忙碌的身影；在危害环境的滥采滥伐行动中，我们可以见到民间环保组织孜孜不倦的奔波；在大规模侵害人权的暴行中，我们可以听到人权保护组织和人道救援组织催人泪下的控诉。总之，在相互依赖世界中，不同国家的人民对彼此之间共同利益的认识愈来愈强烈，这种利益的共识正是当今许许多多跨国团体形成的心理基础。

从相互依赖与权力的关系看，相互依赖改变了传统政治中的权力结构。就国内政治中的中央与地方、中央政府与其下属部门关系而言，两者之间在经济发展的任何阶段都存在着集权与分权的紧张状态。在农业经济时代，国民经济是个分割的整体，国家内部上下关系的矛盾依据内部的方法来调控。而在工业乃至信息经济时代，所谓的国民经济，愈来愈融入到相互依赖的全球经济范畴里，不仅仅是中央政府，地方和政府下属单位也充分活跃在国际经济生活中，这些“次国家单位”将愈来愈利用与域外力量的接触甚至联合，本着自身利益的考虑，影响中央政府的决策。只要不同政府的从属单位或政府之间的机构共同使用力量来影响政府的决定时，我们就可足以判断，一种跨国利益集团——跨政府联盟就形成了。因此，在全球经济而不是国民经济的时代，一方面，国内利益集团的行动国际化了，而另一方面，利益之绳又将国家内部的成员、团体连接到跨国性的网络中，形成引人注目的跨国利益集团现象。

跨国利益集团与世界政治

跨国利益集团的兴起，对国家的政治决策过程提出新的考验。正如维里兹所言，“压力团体产生一种国际政治过程，在这一过程中，压力团体通过跨国游说以影响政策后果。”（注： PeterWilletts，“Pressure Groups as Transnational Actors”in Peter Willetts，ed.， ibid，p.8.）在相互依赖的工业甚至信息经济时代，各国内部不同的产业部门和政府下属单位，程度不等地卷入到世界性的分工浪潮中。那些与外部政治经济事务联系密切的产业和部门，例如大型跨国公司、贸易部门、商会、金融机构等，在国家政治经济生活中起战略性和支柱性的作用，它们因此对中央政府的宏观决策具有更强的影响能力，成为全球化过程造就的“特权”集团。例如，政治学家林德布洛姆早在70年代就注意到，在市场取向的制度下，公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团手中，为了使制度有效，政府领导人必须经常依从实业界领导人，因而政府在公共领域中的许多权威被实业界所限制或分享，政治决策演变为一种多头决策过程（注：查尔斯·林德布洛姆，《政治与市场：世界的政治—经济制度》（王逸舟译，上海人民出版社，上海三联书店，1996年），见“实业界的特公地位”，第247—273页。）。其次，在相互依赖经济时代，那些与外部世界联系密切的跨国公司、地方以及中央政府的下属部门，最易于“把来自其他政府的行为者作为盟友引入自己的决策过程”，组成跨政府性质的利益集团，利用内外联合的方式影响中央政府的决策行为，从而使外部力量渗透到国内政治决策过程中。其影响对象既可能是针对母国的，也可能是针对他国的。从一般意义上说，跨政府联盟行为在合乎既定国内法框架的前提下影响政府的决策方式和过程，而在某些极端情况下，则可能足以对国家政策构成严重的干涉，而这类干涉现象是传统国际法意义上的干涉概念所不曾顾及的。最后，各类非政府性质的跨国利益集团的崛起，改变了传统国际政治中从高级政治领域（政治、军事问题）到低级政治领域（经济、社会、文化事务）的议事程序。在传统国际政治中，大到军备控制和裁军等国家安全问题，小到移民和文化交流等社会问题，其议事程序的轻重缓急，完全是由国家独立作出判断和决定的，较少或根本不受国际民间力量的限制。然而，在当代国际政治中，尽管非政府跨国利益集团并不也不可能拥有国家在司法上的最终裁判权和决策权，它们却可以提出议题，通过新闻媒体、国际组织，发动国际范围的社会运动等，向政府施加压力，改变政府行事的模式。今天在许多国家的政策议程中，诸如裁军、贸易往来、环境保护、人权保障、技术交流等，受到非政府型跨国利益集团的监督和牵制越来越大。

   跨国利益集团特别是非政府型跨国利益集团的兴起，还成为加速国际社会分化的一支重要力量。如果从全球而不是国家的角度观察国际关系的话，我们可以看出，国际关系自它在近代西欧发生时始，其内在的动力就不仅仅是由主权的民族国家单独提供的。在国际领域中，最初、最根本的力量是市场，只有市场的规模的扩大和市场机制的扩散，最终才使“国际的关系”（有别于近代以前东亚“朝贡的关系”）在世界范围内得到认可和承认。因此，国际关系一开始就由市场的领域和国家的领域组成。第二次世界大战结束以后，随着跨国关系的迅猛发展，国家间的往来虽然仍旧是国际生活中的主要内容，但已不是唯一的内容。种类繁多、数量庞大、活动领域广泛的超国家组织、政府间国际组织、民间团体以及本文所述的非政府性的跨国利益集团，在国际关系中占据着不可忽视的空间，在组织国际关系中发挥着越来越重要的作用。尤其是民间团体和非政府性的跨国利益集团，它们的跨国行为、运作规范、自我管理和自我组织性，逐渐培育出一个很大程度上有别于国家、独立于国家同时又外在于国家的全球民间社会（注：实际上，全球民间社会观在思想上得益于国内层次上的“国家与社会”的分野法，可以说它是“国家与社会”分析法在国际关系中类比的结果。关于全球民间社会的论述，可参考：Richard Falk，Explorations at the Edge of Time（Philadephia： Temple UniversityPress，1992）；RonnieLipschultz， “Restructuring World Politics：The Emergence ofGlobal Civil Society”in Millennium 21（Winter 1992）.）领域，这个领域是经济、社会、文化实践的复合网络，其治理之道本质上基于民间自为的、非暴力的方式，与合法垄断暴力的政府或国家的自上而下治理方式是截然有别的，它以“高于个人，低于国家，却又以跨越国家的边界范畴为互动特征的”（注：Paul Wapner，“Politics Beyondthe State：Environmental Activism and World Civic Politics”in World Politics 47（April 1995），pp.338—339 ）。这样看来，跨国利益集团的活动，已成为加速国际关系分化的一支重要力量，它同其他非国家行为主体一起，培育着全球的民间社会领域。从全球视角观之，“国际的领域”已分化为“市场—国家—（民间）社会”三大独立的、互相关联的、不可相互取代的部分。

对国际关系理论研究而言，跨国利益集团的兴起，直接挑战主流的以国家为中心分析取向的现实主义理论。现实主义者（包括经典现实主义代表人物摩根索和新现实主义代表人物华尔兹）历来把国家作为其最重要的分析单位，对于国家以外的非政府行为主体，他们承认其存在，但对其在国际关系中的作用却抱有偏见。然而，随着国际环境的变化，现实主义理论愈来愈显示出它的贫困和不足，国际关系中出现的许多新问题，是传统现实主义理论无法解释的。近半个世纪以来，国际关系发生了巨大变革，在国际关系理论界，战后20年现实主义一统天下的局面，到了70年代以后开始受到多元主义和全球主义动摇。固然，我们无法否定，国家仍然是国际关系中最基本、最主要也是最有能量的行为主体，但是，我们同样不得不面对的一个事实是，国家在国际关系中的作用面临着越来越多的限制，国家不能统构国际生活的全部，国际关系的丰富内涵绝不单是国家行动就能涵盖的。正如基欧汉和奈在《跨国关系和世界政治》一书中所言，在频繁的跨国互动中，那些控制基本的资源，能够跨越国界与其他主体发生政治关系的主体，并不必然就是国家。因此，在一个国家活动所不能统构的国际生活中，很难想象，仅仅从国家行为出发，能够全面、充分、完整地解释当代国际关系的变迁。在由“市场—社会—国家”构成的国际领域中，需要我们跳出传统的“国家中心论”模式，从大的视角来分析和解释国家关系领域中前所未有的大变革。

原文来源：《现代国际关系》(京)1998年第11期 第9-12页