公法意义上的“文化”问题是宪法学上的一个重大原初问题。有鉴于此，近年来宪法学界开始对“文化宪法”这一部门宪法领域投注关怀，并在此延长线上讨论了更多的子议题，其中当然包含了作为人类认识、表达与沟通工具同时也是民族文化传承载体的语言。
然而，综观迄今为止有关语言问题的规范研究，特别是联系到中国宪法的自身状况，这一论题面临着如下两点困难。
其一，我国现行《宪法》中并没有把“语言权利”上升为公民基本权利，仅在总纲部分规定了“普通话条款”(第19条第5款)。宪法学界在建构我国的宪法理论体系时，语言主题以及语言条款规范内涵的诠释长期缺位，这一点在国内的已有研究中尤为显见。但也正因如此，如何理解我国现行宪法上的普通话条款，并对其做出合理解释就成为宪法解释学上的一项挑战。
其二，国外宪法学尤其是德国公法学界对语言问题的研究表明，国家法层面对语言问题的节制态度并不影响语言成为国家和宪法学说中的重要组成部分。这一论题和“人与国家”、“多元与统一”、“权利与限制”等诸多的矛盾律相互关联，因而其他学科领域在抽象理论层面上所进行的各类探讨并不少见，但是在中国宪法语境中如何在实证法的基础上把握这一概念及主题却构成了宪法理论上的另一重挑战。
本文的研究一方面想避开在前人研究之上的“叠床架屋”；另一方面则是因应上述研究现状的基本判断，力图从比较宪法学的角度，通过对有关“语言宪法规范内涵”的比照与澄清，考察“语言问题”之宪法原理的具体内涵及思想基础。在此基础之上，运用规范宪法学的方法分析我国现行《宪法》第19条第5款的“普通话条款”，尝试对其提出一种具有填补意义的解释方案。
一、语言权利的宪法规范内涵——语言的个人面向
根据语言学家的定义，语言是有系统的以声音为传讯的符号，是人的自主而有意识的行为。[1]语言也是人们内心思想和情感的表达，当个体决定使用语言并传达信息时，这正是一种自我决定与自我实现的过程。作为人权重要组成部分的语言权从自然法的意义上确认了语言与人的本质特征紧密关联的属性，从这个意义上来看，想要在规范层面进入以个人为主体的语言问题，人权应该成为其首要通道。
(一)人权意义上的语言权
把“语言权”看作人权的一个重要组成部分并对其进行研究，早已引起国际社会的重视。[2]国际社会中与语言相关的规范数量众多，主要包括了正面确认和反面排除两种情形。反面排除主要表现为对因语言不同而被歧视或差别待遇的禁止。这样的规范数量众多，例如“不分种族、性别、语言或宗教……”见诸1945年《联合国宪章》第1条第3款、第13条第1项、1948年《世界人权宣言》第2条、1966年《经济社会文化权利国际公约》第2条第2项。另外则是正面确认的情形，例如语言自由方面，1966年《公民及政治权利国际公约》第19条第2项、第27条、第14条第3项。再者，1990年《保障所有移民工作者与所属家庭权利之国际公约》，规定国家雇佣者必须尽力使移民工作者的儿童能便利的传授其母语和文化及儿童母语之特定教育计划。1992年《隶属少数民族或宗教与少数语言族群的权利宣言》，确认国家必须保护在其个别领域内的少数民族、文化及语言者的存在及认同，并同时鼓励提升其认同。1996年，联合国教科文组织在西班牙巴塞罗那发表世界语言权宣言，强调全世界所有语言都有资格成为官方语言。2001年《世界文化多样性宣言》宣示每个人都应该能用其选择的语言，特别是用自己的母语来表达自己的思想、进行创作和传播自己的作品，有权接受尊重文化特性的优质教育和培训。
大量的国际条约及宣言显示出语言权已逐渐被公认为是一项基本人权[3]语言以存在的方式服务于人们的思考、交流和行为，与性别、家庭、地域等因素一起构成了个人认同不可分割的组成部分。个体认同正是被作为人格的组成部分才在人权的意义上获得了保护，并主要体现为对自我确认与自我发展的保障。同时，各地区的语言还是感情交流的工具，是人民记录传承文明的重要工具，是一个与当地历史文化血脉相连的族群的符号，因而语言又是文化权利保护的一部分。从法律性质上来看，国际人权法意义上的语言权是一个复合权的概念，包含了若干子权利系统，比如言论自由的权利，出版、集会、结社、游行示威的权利，艺术自由，受教育权利，特殊群体语言权利[聋哑人与盲人的符号语言的地位，少数民族语言文字的地位，地域性方言问题]等。在国际语言发展的背景下，特别受到关注的还有各方面过多运用国际语言给本国公民带来的权利侵损问题，以及在国际交往领域不同国家语言文字的地位问题等。
语言权与语言权利是两个不同的范畴，语言权属于人权，语言权利则属于具体的法律权利。按照传统理解，人权是指先于或外于国家的权利，而基本权利则是指宪法上规定的权利。属于超国家的权利的人权有着普遍的约束力并且对立宪多数产生限制，而基本权利建基于制宪权的决断，并且作为基本民主的自我约束行为而为议会的简单多数设置限制。[4]因而基本权利不仅是人权的制度化，而且它总是包含着以人权为指针从而在最大限度实现人权的要求。显然，人权就此成为基本权利的实质效力基础和标准。[5]
语言权转变为基本权利的过程引发了两个问题：一个是数量，另一个是质量。以实证法层面的实例来看，瑞士宪法、白俄罗斯宪法、波兰宪法等都明确规定了专门的“语言自由权”(Sprachenfreiheit)[6]；而德国宪法和美国宪法中都没有单独规定语言的基本权利，仅仅是在平等权的意义脉络下规定了对语言歧视的禁止。采用何种宪法权利保护架构，这关乎一国制宪当下的主客观判断，更维系着一国特定的历史文化背景，但无论是通过独立自由权还是一般自由权并辅以平等权的形式来落实这种人权意义上的基本权利，其始终应该紧紧围绕作为人权组成部分的语言权其保护个体人格形成与展开这一核心内涵来展开。
(二)作为基本权利的语言权利
语言权利指的是宪法上所保障的每个人在表达时自由选择其所采用语言的权利。[7]具体的保护范围包括了语言的学习权、使用权和传播权。在规范宪法学的框架中分析作为基本权利的语言权利，要明确语言权利是否必须作为一项独立的宪法权利被提出？还要明确在基本权利的框架下语言权利具体的规范内容与功能为何？
1.有限的生活领域：宪法法益(Rechtsgut)
要解答语言是否应该以独立的基本权利的形式进入宪法的疑问，就会触及语言在本质上到底是宪法法益还是宪法权利的问题，也就是基本权利的本质。如果仅仅把基本权利视为宪法中所规定的那些权利，那么答案会变得一目了然。但按照权利的法力说，法律权利是由特定利益和法律上之力两种因素构成。特定利益为权利内容，法律之力则是权利外形。以此推导，基本权利就是指那些具有法律规范效力的特定宪法利益。但这里特定的宪法利益并不是实定法上基本权利的同义反复，这意味着在明定的基本权利名单之外还存在那些未被宪法列举的宪法利益，基本权利实际上是一个开放的体系：首先，并不是所有的利益都可以成为宪法利益，自然权利是基本权利的实质效力基础和标准。著名公法学者黑塞曾指出，基本权利是一种“对根本性内容的保障”，也就是针对那些最容易被威胁到的生活领域的保障，所以不应被理解为是“封闭无漏洞的”。[8]其次，受限于一国的宪法文本也不是所有宪法利益都以明定基本权利的形式被加以保障。因此，并不是所有的问题都当然可以成为宪法中具体的基本权利问题，有关语言在基本权利层面的探讨就被分解为以下两个子问题：语言是否具有一般意义上特定的宪法法益的特征？进而在何意涵上如何成为了宪法所要保障的法益？
认同是指个体或集体[比如：团体、联盟、民族、国家等]为了维持对自我确定和内部稳定来说必要的与其他人的存在相区别的本己存在和自身感知的确定性而进行自我识别的思想内容。[9]认同具有不同的层次，语言是其中不可分割的部分。[10]因而对于个人而言，语言作为个人自主与自决的表现形式，与独立人格的文化和社会发展紧密相连，是人格尊严的组成部分，在此意义属于“个人法益”，具有权利性质。[11]因为“每个人”都拥有对其处分的权利，这也意味着一定程度上对语言发展开放性的特别关注与保护。
语言和文化有着密切关系，一种语言的存在就意味着一种有价值的文化的存在，一种语言的消亡就是一种文化的消亡。语言拥有一个在总体上可跨越艺术和文化的广泛光谱，作为特殊聚焦点，它取决于文学、哲学、媒体、影视、审美意识也包括交流、语言、观念、思维方式和这个国家以及人民的情况，属于“文化财”(Kulturgut)。在这个意义上，尽管语言是由个人参与而形成，但语言仍属于“集体法益”(das kollektive Rechtsgut)。公共利益跻身于语言发展和语言保持间的内部张力之中，因此它又不能仅仅交由个人处置。
基于以上分析，语言的本质属性决定了其是宪法法益的必要组成部分，遗留下来的问题只是以何种形式来具体建构法益保护的体系，不同国家的实证法提供了我们宪法上不同的保障可能性。
2.隐身与现身：与言论自由等的关系
是采用明确规定“语言基本权利”的瑞士模式还是未明确规定的德国模式，两者的主要区别不在于保护的内容，而在于保护的形式与效果。因为按照受法律保护力度的不同利益可以被分为一般利益、法益、权利。一般认为，从一般利益、法益再到权利其间需要的是一个将利益类型化的立法技术处理，法益只是介乎权利和一般利益间的概念，它是一种社会的法观念认为应予保护的利益。[12]当德国基本法上不存在一个单独的基本权利意义上的“语言权利”时，这意味着语言的利益形态尚不具有宪法上可供概括归纳的确定特质，难以类型化，因此其在保护效果上受制于其所依附的基本权利。
德国基本法中基本权利的保障体系在制定之初并不清楚，通过德国联邦宪法法院不断进行的宪法解释才逐渐明确了Art.2 Abs.1中的“人格发展自由”这一不确定概念的内涵及其作为“基本权利兜底条款”的功能，尤其是通过“艾尔弗斯案”的判决明确了“人格自由发展”的具体内涵就是“一般行为自由”。[13]德国宪法学界通说也认为：为了使个人权利可以得到更全面的保障，《基本法》中的基本权利保障采用了“特别基本权利+一般行为自由”这样的体系结构。基于这样的基本权利体系，作为“无名自由权”(Innominatfreiheitsrecht)的语言权是可以从一般人格权的部分形成中被推导出来的。语言法益是一种社会的法观念认为应予保护的宪法利益，但这种受法律保护的利益是否仅是一种概括的利益而不具有具体的权利形态？德国学界通说认为，如果特殊自由权已经对运用语言所不可或缺的媒介提供了足够的保障时，那么独立、未知的自由权就应该隐退于以各个特殊自由权的形式对语言所进行的保障之后。[14]因此有许多德国学者赞同，独立的语言权利应该仅是一种理论建构，对于在宪法中创设独立的语言基本权利应持谨慎态度。
那么作为其他基本权利组成要素的语言必须要附随其所依附的基本权利而受到宪法保障。具体而言，语言只是实现其他自由以及民主和法治秩序的不可或缺的形式，因而语言只是被作为表达、新闻、信息、艺术、宗教、教育自由等自由的前提或内容而被加以保障——言论自由是对表达形式与表达内容的双重保障，而语言只是实现表达的形式。[15]德国学者Kirchhof教授就曾明确指出，语言的自由得以联结到个人内心的思想形成以及外在独特的自我行为表现，从而语言自由可以被看成是德国基本法第二条第一款之一般人格权，第五条第一款之表达自由以及第三款之艺术与学术自由的基本构成要件[16]因而，在德国基本法的背景下，语言权利的效力基础在于一般人格权(das allgemeine Persoenlichkeitsrecht)，也就是Art.2.Abs.1所规定的人格自由发展的权利；Art.5 Abs.1的言论自由以及Art.5 Abs.3的艺术和科学自由对语言形成以及语言发展提供了特殊保障；Art.6的家长和教育权则为语言的传授提供了保护；Art.8，9，12，14和17则对功能性的表达方式提供了特别的保护。[17]
事实上瑞士宪法在明确规定“语言自由权”之前，瑞士联邦法院曾引用财产权的保障来确认语言自由与人身自由是联邦不成文宪法的组成部分。语言自由，亦即使用母语之权，在语言自由案件中，就是所有那些用来保障语言与文字表达自由的基本权利，如同人身自由一样是行使其他自由权的一个基本的且在某种程度范围内必要的先决条件。[18]语言权利是以“不成文宪法”的形式隐身于宪法中明确列举的基本权利之后，这种观点与德国宪法学界目前的通说基本保持了一致。[19]实际上，大多数宪政国家与德国一样并未在宪法层面明确规定独立的“语言权利”。
3.双阶模式：语言自由或语言平等
众所周知，在宪法理论中，平等不仅是制度原则更是请求权意义上的权利，因而在形式上基本权利可以分为自由权和平等权两部分。国家法层面，有关语言权利问题的传统表现就是平等权项下的考量，其依据往往是各国宪法文本上所明确禁止的语言歧视，比如德国基本法第三条第三款的规定。[20]我国宪法文本虽只单独列出的民族、信仰和性别这三个禁止的分类特征，但我们仍然可以根据此外的很多标准将人进行划分，比如根据身高、相貌、学历、语言等，根据不同标准将人进行划分对平等权的损害强度也不尽相同。由于平等权保障的是“人”的权利，涉及人的尊严，因此划分标准越接近人之特征，越脱离客观情况之特征，对平等权的损害强度就越大。而语言常常与个人、民族或者特定群体有关，因而与人的本质特征相近，如果无正当理由而加以区别对待则其受损害的强度较大。
在德国，语言问题也常常被纳入到平等权的范畴中进行思考，从而实现对语言上少数派的保护。与自由权意义下对语言的保护一样，对语言的平等保护也是基于人格尊严不受侵犯的至高地位。从不以人为手段而是目的本身的人格尊严出发，产生了自由权与平等权的理念——宪法上人的形象是具有人格尊严的人，因而在人格的自由形成和发展上还应该享有平等的权利。尤其是当语言以[地区、民族等]集体利益的形式现身而又必须以集体权的保障模式来处理语言集体使用的问题时，这种第三代人权的主体特征并不当然地兼容于主要作为个人权利保障的基本权利自由权的规范内涵项下。语言问题上平等权的运用则主要通过“歧视禁止”实现对少数派的保护，使其不因语言而受到不平等的对待。[21]以德国法为例，语言平等权上作为主观权利的规范功能就主要体现为防御权与共享权两个方面，比如特定语言的电视节目的时间分配，平等享有国家拨付的与语言发展相关的经费等。
以上主要以德国基本法为背景对语言在宪法基本权利框架内所进行的分析并不妨碍经由一般法律理论推导出语言在普遍意义上的规范内涵：从根本来看，在宪法中以何种形式落实对语言的保护取决于与制宪权有关的政治决断，因为每一个具备规范性的有效请求权的宪法都会面临一个以决定性的权力问题为背景的具体的历史状况，同时它也是立宪者经验的表达，这些立宪者参与权力关系的平衡或者自己关涉其中。通过参与者的经历这个媒介宪法反映出了很多冲突，它也是对传统的和以前的状况的表达和反应。[22]但是无论采取何种保护范式——独立自由权或无名自由权，自由权或平等权——以个人为主体的语言的自我规范与发展始终是其优先形式。同时，在现代社会如果没有国家的参与，公民个人语言的学习、选择、使用和传播都无法真正实现，因而个人使用语言的前提还在于共同语言的维系，这主要表现为在教育和媒体等特定领域的基本权利问题——国家在保障个人人格开展的意义下还必须保障各种语言使用的合理空间。那么在语言与国家关系的问题上，除了基本权利客观面向下国家的保护义务外国家是否借此也有权干预[或主动参与]语言工作？个别权威机构是否拥有较高才智主动修改如此微妙多变的系统？归根到底，这一部分要解决的是：国家基于何种宪法事由对语言拥有支配权而又不构成对基本权利的侵害？
二、一般语言条款的规范内涵——语言的国家面向
语言的功能并不仅止于个人面向，透过多数相同语言使用者的沟通将能创造出属于该语群的文化，并且促使运用相同语言的多数人彼此产生归属感。[23]西班牙基督教神学家伊西多尔[Isidor von Sevilla]就提出“从语言中形成了人民，而不是从人民中形成了语言”的论点，[24]这一论点直到今天还有效。也就是说语言有集合相同语言使用者而组成团体的功能，因而是国家三要素理论中的国民概念不可或缺的组成部分。语言的同质性被认为是构建国家的最大基石，肩负着延续民族与国家的使命。因而，语言和国家的关系最主要的表现在于国家是否可以要求把某种语言确定为“国语”或“官方语言”，以及国家是否有着特定的语言任务。
(一)“国语”条款
首先，在宪法中确定“国语”[25]的一般语言条款，一般有两方面的规范效果：其一，在国家与人民的象征性下的团结意义。在许多把官方语言纳入宪法规范的国家之中，语言常常与首都、国歌、国旗等一起代表着国家的主权和尊严从而是以国家象征的形式被规定在宪法之中。[26]因为宪法上的人不仅仅是“理性人”更是“感性人”[27]，语言自身就从感性层面体现出了用于塑造一体性的连接和融合要素[28]，语言成为了认同的基准点，因而涉及人民概念的最深源头并超越代际指向未来，成为了宪法国家的感性要素。语言与人的集体认同有着密切的关联，因而宪法中的“国语”条款客观上承载了民族融合与国家团结的期待与象征意义。其二，受限的一致性要求。除了象征意义之外，国语的确定还常被视为是宪法委托，这就要求在行政、立法、司法三权实务运作上皆以此语言为唯一，因而需要在相应的部门领域中细化出对“公务语言”、“法院语言”、“议会语言”、“学校语言”的具体规范，但是作为例外一般在法律上都还会规定在立法、司法、行政过程中必须要保障少数民族运用本民族语言文字的权利，因为不管是作为公共交流手段的国语还是作为认同要素本身的国语都不会意味着对语言可以强制要求绝对的同一性。国语的确立并不意味着对单一主导优势的追求，在多元背景下同样可以形成指向融合的认同。“多元中的同一”集中表现在以下两个方面：其一，特定的适用领域：法定语言在原则上只适用于学校、政府与法院等必要的领域，这个必要性必须通过宪法正当性的审查来证明；其二，最低语言要求：各国通常会对一个打算入籍的人做出相应的语言要求。在现代宪政国家中，欲建立一个开放而多元的社会，需要国家及其社会成员建立一个最低标准的共识，而形成多元文化国的原则建构：国家的中立性原则与国家的宽容原则。由此，国家对不同社会成员的自我实现所形成的多样性的思想与文化，应予以宽容、尊重与平等对待，人在合宪秩序下的最大自我实现才有可能。而语言作为文化的载体，绝不应被作为宣传掩盖、空洞承诺和一致化的手段，自由的宪政国家需要通过对多样化的语言的保障满足公民多样化的文化预期，而避免产生“语言帝国主义”。这就决定了国家有关语言同一性的措施其正当性只存在于主权意义下最低限度内的国民特征维持的范围之内。
上述原则直接适用于那些拥有共同语言的单一民族国家，比如德国；但在由不同语言的人民所形成的政治意志国家，如瑞士，国语在多元中的同质性要求就要进一步被具体化为“语言区原则”——也就是在领土上划定以“非国语”作为通行语的区域，进而以该语言作为区域内人民的公务语言、学校语言等，其正当性理由是基于语言使用形成的特定语群这一地域性特征。[29]
(二)国家任务条款
我国宪法中有关普通话推广的条款[30]从内容上分析实则就是为国家确定了特定的语言任务，成为了不同于“国语”条款的另一种一般语言条款。但位于《中华人民共和国宪法》“总纲”部分的普通话条款，与纯粹具有法规范性质的宪法正文不同，其法律地位比较特殊：它到底是属于严格意义上的法规范，还是属于不同于法律文件的道德宣示，一直存在争论。[31]
“总纲”里的内容多数属于国家的政策规定，故也可称为基本国策或者国家政策。区别于严格意义上的宪法规范或者“宪律”，不同国家的宪法对国家政策有着不同的性质认定，有的称为“方针条款”(Programmsatz)，有的称为“国家目标条款”(Staatszielbestimmung)，也有的称为“宪德”，[32]其本质差别在于规范的具体功能与效力——它们并非没有任何拘束力但又以区别于宪法正文的方式对国家机关和社会生活产生影响。因此对在宪法中规范特定国家任务的一般语言条款的具体规范内涵的梳理必须依赖于对“国家目标条款”法律性质的判定。
从德国宪法学说中发展出来的“国家目标条款”是宪法中明确规定国家目标的具有拘束性的宪法规范，其目的在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向。[33]在宪法中确定了国家目标条款，首先使原本属于一般法所规范的事项就此获得了宪法位阶。但国家目标条款在宪法秩序中并不具有绝对的优先权，而只是获得了与其他宪法原则和宪法法益一样的宪法地位。[34]
特别要注意的是虽然国家目标条款和立法委托皆规范国家任务(Staatsaufgabe)，在分类上“国家目标条款”基本上归属于“宪法原则”其拘束力比属于“宪法命令”的“立法委托”强，拘束的对象也不限于立法者。[35]因而以特定语言作为国家任务内容的一般语言条款实际上使得国家对语言问题负有了特定的义务。
三、一般语言条款与基本权利条款的关系
一般语言条款和基本权利条款具有同样的宪法规范位阶，因而一般语言条款部分地强化了基本权利的保障，也部分地限制了基本权利的作用。当该项语言条款与某项基本权利密切相关时，比如从公民受教育的基本权利项下可以推导出国家的保护义务，而国家的语言任务恰恰可以强化立法者的行为义务。当需要对某项基本权利进行限制时，一般语言条款作为对特定宪法法益的确认可以在依据比例原则做出衡量时发挥作用，进而可能成为限制基本权利的正当化理由之一。
另外，以语言为载体的个体认同被作为人格的组成部分而在基本权利的意义上获得了保护，这主要表现为针对国家的防御权。而国家基于一般语言条款所采取的以语言同一性为表现的措施则可能会侵入公民原本在各个生活领域里所拥有的选择其所使用语言的自由空间，因而语言的国家面向中不可或缺的部分就是去探求国家行为的正当性基础。对语言问题的宪法态度最终还是要回归到“什么是宪法”这一基础问题的判断之上。归根到底，宪法上的语言问题就是人与国家，多元与统一，权利与限制的矛盾律在语言发展上的平衡问题，实际就是由宪法上的核心概念“构建政治统一体”出发，持续不断生长的政治统一体在本质意义上就是通过合意或妥协、通过默认的赞同或更直接的接纳与尊重，甚至在某些情形下也可能是通过有效运作的强制力而形成的行为统一体，总而言之，这是一种功能性的统一体。[36]构建政治统一体并不意味着创设出一种普遍的与协同一致的完美状态，矛盾冲突能够使统一体客服与摆脱僵化停滞的状态；它们即便不是唯一的，也是一种能动性的力量，一旦缺少了矛盾冲突，历史的变迁发展就不再可能出现[37]当然仅有矛盾冲突存在还没有穷尽所有意义，重要的是矛盾冲突能被规范约束与克服解决。因此在个人权利与国家任务的关系中去认识的认同正是平衡矛盾与统一的关键词——就是通过立法在语言的多样性与通用性，个体自由与民族融合，语言的自由权利与语言的忠诚义务间找到平衡之道，从而获得国家在语言问题上行为的正当性基础。
因而，在国家对语言的支配权问题上首先应该采取的是最节制的态度——语言形成应以每个人的自由参与为前提，并且所有的国家行为必须要有正当性证成的过程。这也体现为宪法上自我决定与父权主义立场的博弈。现代语境下，自我决定权与家长主义的关系呈现出既有正向排斥又有逆向制约、既要积极保障又要拒绝溺爱性保护的复调结构。这种二元互动的理论框架能够向下在微观层面为具体的基本权利教义学和国家任务条款提供思想支撑，在更抽象的层面上则取决于解释者对宪法的价值立场在自由主义与保守主义之间的倾向。从各国立法以及行政经验来看，国家在学校、法院及官方语言方面的支配控制一般而言可以顺利地通过正当性审查而相对较少受到质疑。
四、我国宪法第19条第5款的宪法解释
近年来我国各地相继发生了各类方言事件，[38]语言以方言的形态强势进入了我国法治与行政视野。对此，《中华人民共和国宪法》总纲第19条第5款明确规定了：“国家推广全国通用的普通话”。这是我国现行宪法中直接以口头语言为规范对象的宪法规范，具有特定的规范内涵。正因为如此，方言问题首先应该在宪法层面被解释，进而才能寻求对实践的理解。尤其是我国宪法的实施主要不是通过宪法监督的方式，更多是通过最高国家权力机关的立法来实现。因而宪法学的研究也必须更多的从对宪法解释本体出发。但是我国宪法在制度上不存在单一的实施主体，思想上不存在整体的价值意图。因此，我国宪法实施在理论上最基本的实质性设问就是：如果宪法文本隐藏着如此开放与多元的制度、思想渊源，那么其该如何无矛盾地实施？作为一种实质规范性的立场，对语言问题宪法规范的解释就必须借助在前一部分所阐明的特定的规范分析谱系与普适的规范原理才能回答。
在现行宪法之前的各个版本的宪法中都没有出现有关于普通话的内容。1982年宪法的制定过程中，在第五届全国人大常委会第23次会议上，宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中曾使用过“国家推行全国通用的普通话”的字样，但现行宪法最终采用了“国家推广全国通用的普通话”这样的表述方式。[39]从“推行”到“推广”的修改，这表明我们在法律解释的范畴中规范所具有的不同的内涵与目标。
依据德国著名宪法学者阿列克西(Robert Alexy)“语义学上的宪法规范”的理论：宪法规范有别于宪法条文[宪法的规范性语句]，主要是指宪法条文本身蕴含的意义。因此宪法文本中的规范性语句不等于是宪法规范而只是宪法规范的载体，真正的宪法规范是指规范性语句的意义，而这正是宪法解释的任务所在。[40]
(一)规范性质
位于总纲部分的普通话条款可以限制立法者的政策形成自由，但其内容却抽象而不易确定，所以其规范内涵的获取并不单纯由其在宪法中所处位置而决定，还必须依赖于具体的规范分析。
以目前生效的我国宪法为准，作为国家任务之一的“推广普通话”是实定宪法上的概念。作为国家政策的普通话条款不仅仅具有宣示性质，它为国家权力确定了实现特定目标的法定义务，主要体现为对立法者的宪法委托——立法者虽有相当大的审酌权限但亦负有遵守该宪法指示的立法义务，此外它也是法令解释的指标与方针以及执法的依据。[41]更确切的说它应被视为具有法拘束力的宪法规范——“国家任务条款”。
结合《宪法》第19条的文义，可以看到，这一条款所设定的国家任务的目标只是“推广普通话”，在此目标之下，具体政策和措施的范围可以有很大的跨度。虽然在宪法理论的发展中，这些条款的效力被强化而主要成为“宪法委托”，也就是要求立法机关必须制定法律，以实现这些条款设定的目标。但是，被委托的立法机关仍然有极大的裁量权以决定采用何种措施。《宪法》第19条第5款是原则性和非具体行为命令性的，这意味着，这一条款赋予了普通话推广以极大的政策空间，实质上很难对某一具体措施进行合宪性评价。国家如果因为客观情势而未能达成目标，也并不产生违宪的问题。只有在立法者完全不立法，或者完全背离所设定的目标时，才有可能被认定为违背宪法委托而违宪。
(二)规范相对人
按照学界的主流观点，《宪法》第19条第5款推广普通话的条款具有客观法规范的功能但并不具有主观化的内容。即使认定普通话条款属于国家任务条款而被视为宪法委托的话，要从客观的保护委托得出主观权利也必须要在规范中找到具体依据。因而《宪法》第19条第5款并未赋予诉讼上相应的请求权基础，也就不存在具体的权利人。
从宪法规定来看，推广普通话的主体是国家。规范性质上被归类为国家任务条款的相对人范围则包含了所有的国家机构，鉴于各个国家机构在功能和任务上的区别，国家任务条款不可能是关于具体行为的规定。[42]确切的说，它以对所有机关有效的原则的形式为国家行为指明了一个方向。[43]
(三)规范对象
《宪法》第19条第5款的规范对象是“普通话”，这是我国宪法文本中首次出现以“普通话”为对象的宪法规范，普通话因而具有了特殊的宪法地位。
从1906年普通话概念问世，学人就一直试图给予它内涵上的明确界定。1956年2月6日，国务院发布《关于推广普通话的指示》首次明确了“以北京语音为标准音、以北方话为基础方言、以典范的现代白话文著作为语法规范的普通话”这个完整的表述。[44]这是普通话被确立为国家通用语后关于其内涵最为权威的表述。忽略语言学上对此定义的质疑，[45]要更好地理解作为法律概念的“普通话”，主要需厘清几个与之相关的概念：首先，“中文”一般特指汉字即汉语的文字表达形式，但其广义的概念既包括书写体系，也包括发音体系，在此意义下作为汉语发音体系之一的“普通话”属于“中文”的下位概念之一；其次，在汉语发音体系中与“普通话”并行的概念则是“汉语方言”，有学者指出，方言是一个地区文化的语言反映，是汉民族语言古今共同语[雅言、官话、普通话]的重要养分，有一定的价值与功能。[46]我国宪法上并没有直接针对方言的规定。最后，“民族语言”则是与汉语平行的概念，在我国宪法上也没有直接出现“民族语言”的字眼，但《中华人民共和国宪法》总纲第4条第3款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”；第121条规定：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字”；第134条规定：“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译”等都涉及了民族语言的问题。除了要明确了以上提到的概念间的关系，最后，我们尤其还须注意：与语义学上的差别不同，[47]在宪法规范内涵下“普通话”并不等同于“国语”——即相对于方言，普通话条款并未肯定普通话具有与“国语”一样的绝对优势地位。
因此，《宪法》第19条第5款直接的规范对象虽然只是“普通话”，但基于语义的逻辑联系，推广普通话的要求会在规范意义上对方言及民族语言产生相应的影响，但受到规范目的的限制，并非可以从中推论出普通话的国语地位以及遏制方言和民族语言的宪法规范立场。
(四)规范目的
大多数学者认可宪法中推广普通话的条款具有政治、文化以及经济上的巨大功能，[48]但其本身并不能成为规范目的本身，要探寻立宪者制定普通话条款的目的，其关键乃是对“推广”以及“全国通用”的理解。
首先，现代汉语词典对“推广”的解释是：扩大事物使用的范围或起作用的范围。在立法过程中曾经出现的另一文本中的“推行”，现代汉语词典对其的解释是：普遍实行。[49]从两词的字面推敲并结合普通话的使用看，推行有排斥其他使用的意思，而推广只是扩大其范围。因而方言等其他语言形式的使用虽然应被理解为非主动和非主流的，但并不被排斥使用，更深层次而言这关涉到语言的个人权利的本质特征以及语言发展的多样性要求。其次，“推广”强调的是使用上的优势而不是为其确定明确的标准。相应地，推广作为手段虽然可分为强制性手段和鼓励性手段，但从语义、目的、历史、体系解释的角度来看，只能做鼓励性手段意义上的理解。
推广普通话的目的不是为语言的运用确定标准或规范以及禁止其他的语言形式，而是为推动国家语言使用的通用程度，使国家通用语言在社会生活中更好地发挥作用。这种理解也与条款中在“普通话”前所使用的定语是“全国通用的”而非“国家通用的”相一致。“全国”与“国家”两个词汇，在此有着不同的偏重，“全国通用普通话”强调的是区域范围，并不是说明普通话在官方地位中或者本身品质上优于其他方言和语言。因此，该条款并无明确确立普通话官方地位之意。相反，因为语言作为基本权利的构成要素和前提而受到保障，从这个意义上来看国家有着相应的尊重和促进义务。
虽然我国宪法中没有出现语言权利的规定，但是如上文所述语言在自我确定与实现上的特殊意义决定了它是实现其他宪法明确规定的基本权利的前提条件。故而，语言形成应以每个人的自由参与为前提，国家对语言的支配权应该采取的是最节制的态度——国家有“推广普通话”的任务，这个任务并不等于是实现它所必需的所有行为，它必须依据一定的法律标准做出。当然从词汇“任务”本身就可以看出它与“目标”的关联性，它不是自我意愿的行为而是一个对理想状态[国家目标]的趋近。“任务”在涵义上接近于“委托”，对此则是义务性的成分超越了强制性内容。[50]另外推广普通话的结果会扩大其使用范围，其他语言的空间就会减少，在某种程度上就会限制其他语言的使用。虽然有交叉使用的情况存在，但是普通话的主流地位会日益加强，那么方言客观上就会处于劣势地位，因而国家有义务通过在广播电视节目的时段分配上保障其发声的可能性，以使最终的被选择可能及选择权利依旧保留在公民个人手中，这才是符合宪法规定原意的。
总而言之，将语言问题纳入权利的脉络下思考，一是争取多元文化的自我认同，二是避免国家的不当侵害。而进一步结合国家任务条款所进行的思考，则是强调国家针对不同语言使用者表现行为的相应义务，具体表现为保障且不干涉以及在一定条件下的促进义务。
注释:
[1]谢国平：《语言学概论》，台湾三民书局有限公司2002年版，第10页。
[2]苏金智：《语言权保护在中国》，载《人权》2003年第3期。国际法律与语言法学界公认的语言权的基本内容，即“语言教师国际协会”草拟的“基本语言权普遍章程”拟定的语言权基本内容：(1)所有人都有学习自己母语的权利；(2)所有人都有学习国家规定作为正式教育语言的官方语言(至少一种)的权利；(3)为消除文盲或克服语言残障，任何人都有权得到特殊援助；(4)所有人都有学习自己选择的语言的权利；(5)所有人都有用任何语言自由表达的权利；(6)所有年轻人都有被教本人或家庭成员最容易理解的语言的权利；(7)所有人都有被教所在国官方语言(至少一种)的权利；(8)为了提高社会、文化、教育和知识水平，促进不同国家间和不同文化间的相互理解，所有人都有被教至少一种外国语言的权利；(9)使用语言的权利，说、读、写一种语言，学习、教授或接触某种语言的权利不可受到有意压制或禁止。
[3]语言权在自然法、习惯法、制定法(公法、教会法、国际法等)上的法源基础，可参见Viletta,R.,Grundlagen des Sprachenrechts.Bd.I,Zuerich 1978,S.110ff.
[4]参见Juergen Habermas,Die Einbeziehung des Anderen,1996,S.192ff.; Ludger Kuehnhardt,Die Universalitaet der Menschenrechte,2.Aufl.,1991,S.281ff.m.umf.Nachw.
[5]关于人权和基本权利的关系可参见张龑：《论人权与基本权利的关系——以德国法和一般法学理论为背景》，载《法学家》2010年第6期。
[6]比如瑞士《宪法》第18条规定：Die Sprachenfreiheit ist gewaehrleistet。相似的是白俄罗斯《宪法》第50条、波兰《宪法》第35条、克罗地亚《宪法》第38条等。
[7]Shing-I Liu,Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit-Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung,in:Gerechtigkeit-Theorie und Praxis,Baden-Baden 2011,S.106.
[8]Vgl.Konrad Hesse,Grundzuege des Verfassungsrechts der Bundearepublik Deutschland,20 Aufl.,S.136.
[9]Wolfgang Kahl,Sprache als Kultur-und Rechtsgut,VVDStRL 65,Berlin 2006,S.393.
[10]Kloepfer,in:VVDStRL 65,Berlin 2006,S.473.
[11]Shing-I Liu,Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit-Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung,in:Gerechtigkeit-Theorie und Praxis,Baden-Baden 2011,S.105.
[12]熊谞龙：《权利，抑或法益？》，载《比较法研究》2010年第2期。
[13]对此最具代表性的是1954年“投资帮助案”(BVerfGE 4，7.)与1957年“艾尔弗斯案”(BverfGE 6,32.)
[14]Wolfgang Kahl,Sprache als Kultur-und Rechtsgut,VVDStRL 65,Berlin 2006,S.395.
[15]Dogmar Richter,Sprachenordnung und Minderheitenschutz im schweizerischen Bundesstast,Berlin 2005,S.216f..
[16]Paul Kirchhof,Deutsche Sprache,in Isensee/Kirchhof(Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts.Band I 1996,S.750.
[17]Paul Kirchhof,Deutsche Sprache,in lsensee/Kirchhof(Hrsg.)，Handbuch des Staatsrechts,Band I 1996，S.766.
[18]BGE 91 I80,485/86，参见Haefelin/Haller,Schweizerisches Bundesstaatsrecht.Ein Grundriss.Zuerich 1984，S.369.
[19]瑞士宪法自1874年公布一直到1999年新宪法为止，中间一百多年间并无语言自由(Sprachenfreiheit)的规定，但经由联邦法院的判决，其实早已承认其为不成文宪法的组成部分。具体可参见刘幸义：《语言自由与平等权——理论与实践》，载《法学理论与文化——李岱教授祝寿论文集》，台湾新学林出版公司2008年版。
[20]Art.3 Abs.3 S.1以相似的方式保障了少数族群(Minderheiten)在语言、种族和籍贯上的特征。
[21]Marie Tinnefeld,Der Schutz der Sprache als Verfassungsrechtliche Aufgabe und die Form ihrer Verwirklichung in Art.3 Abs.3 GG,Muenchen 1967,
[22]Christoph Gusy,Verfassungspolitik "zwischen Verfassungsinterpretation und Rechtspolitik",Heidelberg.Hamburg 1983.S.1.
[23]Maeder,Sprache und Recht:Minderheitenschutzrecht in Deutschland,JuS 2000,S.1151.
[24]Isidorus von Sevilla,Etymologiae sive Origines X,7,14.
[25]《加拿大自由与权利宪章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)(第16条第1款)以及《瑞士宪法》(第4条)都明确规定了本国的官方语言。
[26]国家象征，又叫国家标志，是以宪法或专门法律规定象征国家主权、代表国家尊严的标志物。依据《中华人民共和国宪法》第136条及137条的规定国家象征主要有四个：国旗、国歌、国徽和首都。依据德国国家学的通说，国家的三要素是：主权，领土和国民，而有学者把语言视为其第四个构成要素，具体可参见：首推者(Anstossend)见G.Duerig,Die vorhandene Gemeinsamkeit der Sprache als einheitsbildendes und erhaltendes Bindemittel,VVDStRL 13(1955),37ff,45。承接这一观点的另一代表性学者是Peter Haeberle,FS Pedrazzini,1990,119,以及JoeR N.F.49(2001)，125(141)。
[27]Peter Haeberle,Das Menschenbild im Verfassungsstaat,Berlin 2005.
[28]G.Duerig,VVDStRL 13(1955),S.27; K.Hesse,Grundzuege des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschl and,20 Aufl.1995,Rn.6f.
[29]Paul Kirchhof,Deutsche Sprache,in Isensee/Kirchhof(Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts,Band I 1996,S.767.
[30]《中华人民共和国宪法》总纲第19条第5款明确规定：“国家推广全国通用的普通话”。
[31]郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载《宪政与行政法治评论(创刊号)》，中国人民大学出版社2004年版。
[32]关于“宪德”与“宪律”的区别，可参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期。
[33]可参考Mueller-Bromley,Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?,Berlin 1990,S.41 f.K.Hesse,Bedeutung der Grundrechte,S.143.; Ulrich Scheuner,Staatszielbestimmungen,in:Josef Listl/Wolfgang Ruefner(Hrsg.),Staatstheorie und Staatsrecht.Gesammelte Schriften,1978,S.223 ff.；关于“国家目标条款”的定义常被引用的还有专家委员会(Sachverstaendigenkommision)1983年在“国家目标条款/立法委托”报告书中的定义，请参考Bericht der Sachverstaendigenkommision Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftrge von 1983,S.21。
[34]Susanne Braun,Tierschutz in der Verfassung-und was nun? Die Bedeutung des neuen Art.20a GG,DoeV 2003,489(491f).
[35]关于任务规范(Aufgabenormen)的分类，可参考Mueller-Bromley,Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?,Berlin 1990,S.31ff.
[36][德]康拉德?黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第9页。
[37]R.Dahrendorf,Die Funktionen sozialer Konflikte,in:Gesellschaft und Freiheit(1961),S.112ff.
[38]“捍卫粤语”，“方言学校”、“禁播方言译制片”等，具体可参见翁金箱：《当前中国语言权立法状况之分析——以近年来的语言事件为契机》，载《政法论坛》2011年第3期。
[39]具体可参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第698页。
[40]参见林来梵：《宪法学讲义》，法律出版社2011年版。
[41]可参考Karl-Peter Sommermann,Staatsziel und Staatszielbestimmungen,Tuebingen 1997，S.350.
[42]Wienholtz,Normative Verfassung und Gesetzgebung.Die Verwirklichung von Gesetzgebungsauftraegen des Bonner Grundgesetzes,Freiburg i.Br.1968,S.45 ff.
[43]Ulrich Scheuner,Staatszeilbestimnmung,in:FS Forsthoff zum 70.Geburtstag,Muenchen 1972,S.336.
[44]郑林曦：《普通话的来龙去脉》，载《南都学坛》1988年第1期。
[45]可参考曹德和：《如何界定普通话的内涵和外延——学习〈国家通用语言文字法〉的思考》，载《安徽大学学报》2011年第1期。
[46]刘爱英、王培英：《论语言民族性与社会性的关系》，载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2002年第1期。
[47]曹德和：《恢复国语名称的建议为何不被接受？——〈国家通用语言文字法〉学习中的探讨和思考》，载《社会科学论坛》2011年第10期。
[48]详可参见张震：《“方言学校”事件评析——以我国宪法文本中普通话条款的规范分析为路径》，载《山东社会科学》2007年第5期。
[49]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2000年版，第1281页。
[50]Hans Peter Bull,Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz,2.Aufl.,1977 Kronberg/Ts.,S.44.
作者简介：张慰，南京大学法学院暨中德法学研究所讲师。
文章原载《华东政法大学学报》2013年第6期。
