【摘要】权利救济是评判法律体系是否健全的重要标志。我国自改革开放以来，在个案情形下的权利救济方面，已经制定了相应的法律。但是，当人民权利遭受来自公权力机关具有普遍效力的行为的侵害时，则明显缺乏相应的救济制度构建。加快这方面的制度构建，是保护人民权利的必要，也是健全法律体系、实现“中国（法治）梦”的当务之急。这一制度至少应包括两点：一是使得涉嫌侵权的法律、法规、规范性文件以及规范性司法解释能够得到及时纠正；二是因这些法律、法规、规范性文件、规范性司法解释受到损害的权利人能够获得赔偿。

【关键字】权利救济；法律体系；司法审查；中国（法治）梦

一

保护人民权利是包括宪法在内的全部国家法律的基本任务。《民法通则》第1条规定“保障公民、法人的合法的民事权益”；《刑法》第2条规定“保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”；《民事诉讼法》第2条规定“保护当事人行使诉讼权利”，“保护当事人的合法权益”；《行政许可法》第1条也规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这些法律无不宣示其保护人民权利的宗旨、立场和态度。至于像《消费者权益保护法》《老年人权益保护法》《妇女权益保护法》《未成年人保护法》这样的法律，更是旗帜鲜明地宣告以保护特定弱势群体的权利为使命。

然而，从法治的角度看，保护人民权利不能只是停留在法律宣言的层面上，也不能停留在宣告人民享有的具体权利上，尽管这很重要；更为重要的是将权利保障落实到具体制度尤其是权利救济制度的构建上，建立和健全权利救济制度，在人民的权利遭受侵害时能够为其提供有效的法律救济。诚如法谚所言，“有权利必有救济”，“无救济即无权利”。如果缺乏相应的权利救济制度，不能为人民的权利提供有效的法律救济，那么任何关于人民权利的宣言都只是一句空话，都只是一张开给人民的“空头支票”。从这个意义上说，权利救济制度不仅是检测权利宣言是否只是一张“空头支票”的试金石，也是评判国家的法律体系是否健全、法治是否得以落实的重要标志，欠缺权利救济制度的法律体系不是健全的法律体系，不能为人民的权利提供有效救济的法治不是真正意义的法治。

二

保护人民权利是包括宪法在内的全部国家法律的基本任务。《民法通则》第1条规定“保障公民、法人的合法的民事权益”；《刑法》第2条规定“保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”；《民事诉讼法》第2条规定“保护当事人行使诉讼权利”，“保护当事人的合法权益”；《行政许可法》第1条也规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这些法律无不宣示其保护人民权利的宗旨、立场和态度。至于像《消费者权益保护法》《老年人权益保护法》《妇女权益保护法》《未成年人保护法》这样的法律，更是旗帜鲜明地宣告以保护特定弱势群体的权利为使命。

然而，从法治的角度看，保护人民权利不能只是停留在法律宣言的层面上，也不能停留在宣告人民享有的具体权利上，尽管这很重要；更为重要的是将权利保障落实到具体制度尤其是权利救济制度的构建上，建立和健全权利救济制度，在人民的权利遭受侵害时能够为其提供有效的法律救济。诚如法谚所言，“有权利必有救济”，“无救济即无权利”。如果缺乏相应的权利救济制度，不能为人民的权利提供有效的法律救济，那么任何关于人民权利的宣言都只是一句空话，都只是一张开给人民的“空头支票”。从这个意义上说，权利救济制度不仅是检测权利宣言是否只是一张“空头支票”的试金石，也是评判国家的法律体系是否健全、法治是否得以落实的重要标志，欠缺权利救济制度的法律体系不是健全的法律体系，不能为人民的权利提供有效救济的法治不是真正意义的法治。

一般来说，人民权利遭受侵害无非两种情形：一是来自平等主体的自然人、法人的侵害，如张三打伤了李四，A公司生产的有害食品造成消费者的损害；二是来自不平等主体的公权力机关的侵害，如立法机关制定的法律损害了人民的权利，政府未经法定程序强行征收公民私有财产，公安机关错捕犯罪嫌疑人，法院未依法裁判造成冤假错案。

在第一种情形下，权利救济的路径和方式主要是民事救济，在立法上有实体法和程序法之分。从实体法层面上，权利救济体现在民事责任制度的构建上，如违约责任制度旨在当债务人不履行合同时为债权人提供法律救济，侵权责任制度旨在当侵权行为发生时为受害人提供法律救济。在程序法层面上，权利救济体现在民事诉讼程序和仲裁程序以及其他纠纷解决程序制度的构建上。

我国自1978年中共十三届三中全会以后，随着法制的不断进步，民事救济的法律，无论是实体法层面还是程序法层面，都有了显著的改观。

从实体法层面看，在违约救济方面，1981年《经济合同法》对违反经济合同的责任作了规定，1985年《涉外经济合同法》对涉外经济合同的违约责任作了规定，1986年《民法通则》对违约责任也作了专门规定。在上述法律规定的基础上，1999年《合同法》关于违约责任的规定（第七章），使得违约救济制度臻于健全。在侵权救济方面，1982年《商标法》、1984年《专利法》、1990年《著作权法》、1986年《民法通则》、2007年《物权法》以及《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律都对不同领域的侵权责任作了规定。在总结上述侵权责任的立法经验基础上，2009年专门制定了《侵权责任法》，侵权救济制度也趋于健全。

从程序法层面看，在诉讼救济程序方面，1982年制定了《民事诉讼法（试行）》，1991年制定了新的《民事诉讼法》，后者经过2007年和2012年两次修订，民事诉讼救济制度日趋完善。在仲裁救济程序方面，1994年制定了《仲裁法》，2007年制定了《劳动争议调解仲裁法》，2009年又制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，建立了商事仲裁、劳动仲裁和农村土地承包纠纷仲裁等多元仲裁制度。

总体来看，经过30多年的努力，我国在权利的民事救济方面，已经实现了制度构建，未来的问题主要是如何随着社会的进步而不断完善民事救济制度，切实发挥民事救济制度的效用，而不是由于制度缺失造成的体系补缺问题。

三

公权力是国家机关拥有的对人民共同体事务的管理权，公权力机关与人民不具有平等的地位，因此公权力机关对人民权利的侵害，与来自私主体对人民权利的侵害就有很大的不同。后者的表现形式总是个案的，无论是张三打伤了李四，还是A公司生产的有害食品造成了一定数量的消费者受害，均属于侵害特定人权利的个体性案件，受害人可通过个案诉讼或仲裁，援引有关法律的规定，获得相应的救济。与此不同的是，公权力机关侵害人民权利的情形，既可能是个案的，如非法征收、错捕、冤假错案，侵害的是特定人的权利，也可能是非个案的，而具有普遍性，如立法机关制定的法律，行政机关发布的具有普遍效力的行政文件，最高人民法院发布的非个案批复的规范性司法解释，由于这些文件对共同体成员具有普遍的适用效力，其对人民权利的侵害就不是个案的，而是具有普遍性的。因此，在人民权利受到公权力机关侵害时，必须从上述两个方面着眼，构建相应的法律救济制度。

就公权力机关侵害权利的个案情形而言，一般来说，只存在于行政机关和司法机关，不存在立法机关的立法行为侵害特定人权利的个案情形。在行政机关、司法机关侵害特定人权利的救济方面，我国自改革开放以来逐步建立了行政诉讼、行政复议、国家赔偿等法律制度。1989年《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”1990年《行政复议条例》（已为1999年《行政复议法》所取代）在诉讼途径外，为公民、法人权利的行政救济提供了又一途径。1994年《国家赔偿法》对行政赔偿和刑事赔偿的赔偿范围、赔偿程序以及赔偿方式和计算标准都作了具体的规定，实现了国家赔偿的制度化。从我国当前的实际情况看，在人民权利遭受公权力机关侵害的个案情形，未来的任务是如何严格执行这些法律规定，如何进一步完善相关法律制度的问题，也不是由于制度缺失产生的体系补缺问题。

四

当公权力机关实施的对共同体成员具有普遍效力的行为侵害人民的权利时，受害的就不只是某个或若干特定人，而是该公权力行为效力所及的特定群体甚至全体人民。且不说我国改革开放之前的“反右运动”、“四清运动”，尤其是“文化大革命”对人民权利的侵害，是那个特定时代高层滥用公权力造成的全民族的灾难性事件；即便是在改革开放后，由于公权力机关实施的具有普遍效力的立法、行政、司法行为侵害人民权利的现象也不在少见。例如，1982年《宪法》第10条宣告城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，使得城乡居民一夜之间丧失了对土地（主要是住宅用地）的所有权。2003年最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条区分城镇居民和农村居民实行不同的赔偿标准（即所谓“同命不同价”），则构成对亿万农村居民权益的歧视。近年来各地政府频频出台的以户籍为基础的商品房限购或汽车限购政策，也同样存在着户籍歧视、限制公民财产权和合同自由之嫌。至于像收容遣送、收容教育、劳动教养以及强征强拆这些在改革开放之前早已存在的制度，伴随着社会的进步和人民权利意识的增强，其具有的侵害人民权利的“真面目”也渐渐显露出来，并招来“恶法”的骂名。

从我国的法治实践来看，上述公权力机关制定的具有普遍适用效力的法律、法规以及规范性司法解释，并没能得到及时、有效地纠正，更谈不上对受害人的救济。

例如，收容遣送始于20世纪50年代之初，1982年国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》使之制度化，1992年国务院发布《关于收容遣送工作改革问题的意见》将收容对象扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），收容遣送制度逐步脱离原来社会救助的宗旨，沦为一项严重侵害公民人身自由的强制措施。2003年3月“孙志刚事件”的发生，导致公众舆论对这一制度的普遍谴责。在强大的民意压力下，2003年6月国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，流浪乞讨人员的收容遣送方告废止。

又如，劳动教养始于20世纪50年代（1957年，全国人大常委会批准国务院颁布《关于劳动教养问题的决定》），改革开放后逐渐健全（1979年，国务院发布《关于劳动教养的补充规定》；1982年，国务院批准公安部发布《劳动教养试行办法》）。在实践中，这一制度背离了对教育和挽救不构成犯罪的违法行为人的本意，逐渐演变成一非经正当程序而剥夺公民人身自由、强制公民从事繁重劳动、造成被劳教人员非正常死亡的“恶”制度。进入21世纪以来，该制度之“恶”日益显露，人们纷纷谴责和呼吁废除这一制度。在民意的驱动下，2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议作出决定，这一制度终告废除。

收容遣送制度和劳动教养制度从产生到废止，均经历了半个多世纪，数以千万计的公民为此付出了人身自由甚至生命的沉重代价。如果不是近年来法治的进步和人民权利意识的觉醒以及这些制度之“恶”的充分显露，如果不是日益强大的民意的推动，这些制度还会继续存在下去。

再如，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条关于“同命不同价”的规定，各地政府有关商品房或汽车限购的政策，其正当性已备受质疑，但至今未得到有效纠正。至于《宪法》第10条关于二元土地所有制的规定，除了其时对土地所有权人的权利剥夺外，今天已经成为政府垄断建设用地使用权供应，对农民集体土地实行强制征收的宪法依据，但迄今未见最高决策层和立法机关有纠正之意。国务院1993年制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，亦有非经正当程序限制公民人身自由之嫌，但至今亦未见废止。

上述情况足以说明，在人民权利遭受来自公权力机关实施的具有普遍效力的行为的侵害时，除非制度之“恶”充分显露、公权力机关迫于民意而自行废止，我国现行法律体系中明显缺乏有效的救济途径，当然也就更谈不上对由此遭受损害的权利人的有效救济。

五

从域外的法治实践来看，当人民权利遭受来自公权力机关实施的具有普遍效力的行为的侵害时，法律救济的主要方式是司法审查，即对立法机关制定的法律和行政机关颁布的法规、规章和命令进行是否存在着侵害人民权利的规范审查。

在德国，设有宪法法院和行政法院，负责对法律、法规或行政命令的司法审查。德国《基本法》第93条第1款第4a项规定，任何人认为公权力机关侵犯个人基本权利或基本法规定的其他权利时，均可向联邦宪法法院提起宪法诉讼。该法还赋予普通法院以“法律规范审查”的职能，规定“法院认为裁判案件所依据的法律违反宪法时，应中止审理程序，如该法律违反州宪法，则应征求有关主管宪法争议的州法院作出的裁判意见，如该法律违反本基本法，则应征求联邦宪法法院作出的裁判意见”。《行政法院法》第47条则规定，任何人认为法规、命令侵害其权利或者在可预测的时间内侵害其权利时，可以申请高级行政法院进行规范审查，以确认法规、命令无效。

在法国，设有宪法委员会和行政法院负责司法审查，前者负责对议会制定的法律是否危险的审查，后者负责对行政机关的法规是否符合宪法和法律的审查。法国宪法第61条规定，法律在公布前，可以由共和国总统、总理或者议会两院中任何一院的议长，或“六十名国民议会或者参议院议员”提交宪法委员会进行审查。利害关系人认为行政机关的条例违法或侵害了其自身利益，可在条例颁布后2个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例。

在美国，没有德、法式的宪法法院（宪法委员会）和行政法院设置，任何法院均可行使司法审查权，即可对立法机关制定的法律进行审查，也可以对行政机关的行政行为进行司法审查。《联邦行政程序法》第702条（复审权）规定，因行政机关行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到在有关法律规定内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权向法院提起司法复审。而且，依据该法第704条还规定，不仅法律规定的可审查的行政行为，而且没有其他充分救济的行政机关的最终行为，都在司法审查范围内。

上述国家的司法审查制度对于权利遭受立法机关制定的法律和行政机关作出的抽象行政行为侵害的受害人或可能遭受侵害的利害关系人提供了一条较为有效的法律救济途径。

六

源自西方国家的司法审查制度倍受我国学者的青睐，不少的宪法学者和行政法学者建议，我国应建立类似的违宪审查或司法审查制度，包括建立宪法法院和行政法院。前文提到的劳动教养、收容审查、强征强拆、房产汽车限购等，均有学者向国家最高立法机关提请进行违宪审查。例如，2003年“孙志刚”事件发生后，俞江等三位法学博士上书全国人大常委会，提请对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。2007年12月4日，69名法学界专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。

2000年最高立法机关颁布的《立法法》专设一章“适用与备案”，规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的撤销事项，并规定除了国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会外，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”。这一规定虽然具有纠正侵害人民权利的立法和行政行为的客观效果，但是究其本意而言，法律法规的撤销以及提请审查的重点在于法律体系内部的协调，而不是人民权利的保护，这与学界所推崇的司法审查仍存在着重大差异。而且，上述规定仅仅是一些原则性规定，也缺乏相应的程序保障。因此，人们也只见到媒体关于学者和民众提起违宪审查的建议，而未见有关机关对这些建议予以受理的后续行动。

至于像最高人民法院作出的规范性司法解释，如果侵害了人民的权利，无论是全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》（1981），还是最高人民法院自己制定的《关于司法解释工作的若干规定》（1997）和《关于司法解释工作的规定》（2007），均无相应的纠正机制。

由此可见，当公权力机关作出的具有普遍适用效力的行为侵害人民的权利时，我国现行法并没有相应的救济制度构建。这也是在上述公权力机关侵害人民权利的第二种情形下，人民权利无法获得有效救济的根本原因。这也表明，从人民权利保护这一法的基本任务角度观察，我国现行法律体系存在着重大的缺陷。因此，加快这方面的法律制度构建，是保护人民权利的必要，也是健全中国特色社会主义法律体系的必要，是建设法治中国、实现“中国（法治）梦”的当务之急。至于是否袭用西方国家的做法，建立司法审查制度，设立宪法法院、行政法院等，当属别论。但是，这一制度至少应该包括两个要点：一是使得公权力机关制定的涉嫌侵害人民权利的法律、法规、规范性文件以及规范性司法解释能够得到及时的纠正；二是因这些法律、法规、规范性文件、规范性司法解释受到损害的权利人能够获得有效的赔偿。

【作者简介】

柳经纬，“2011计划”司法文明协同创新中心成员，中国政法大学教授。