近日，中国宏观经济论坛（2015年第一季度）召开，刘尚希发表了演讲。以下为演讲全文：
　　我们现在一谈宏观调控，有时就会不由自主地想让政府这只有形的“手”去替代市场这只无形的“手”，尤其是在遇到风险或经济下行时，市场的作用越来越弱，政府一着急，就会那么干。其实那样往往会产生一些挤出效应，而不是挤入效应。挤出效应可能会带来后遗症，就像治病一样，下猛药从表面上看是把病控制住了，但说不定同时也损害了人体内在的一些机能，反而不利于长期的康复，带来新的问题。所以，财政应当考虑怎样增强而不是减弱市场的作用。
　　现在流行的理论总是在政府和市场之间摇摆，或者把政府和市场这两只手看成是对立关系，而不是分工合作的关系。要么就是批评政府干得太多，妨碍了市场，应该让市场多干；要么就是批评市场带来了很多问题，政府发挥作用不够。总是两边摇摆，政府与市场的关系就永远没法理顺。所以，应该从更高的层面来看，把这两只“手”看成人的左右手，协调统一起来并形成合力，而不是在二者之间纠结。当然，这需要在理论方面进行更深入的研究，因为现在流行的经济理论已经很难适应现实发展的需要。
　　财政政策不仅是经济政策也是社会政策，我们不要单从竞争视角来看，还应该从整体角度来看。我想讲这么几点：
　　第一，财政有两大目标，一是效率目标，二是公平目标。过去我们仅仅从经济逻辑分析财政，所以更注重效率这一经济目标，虽然有时也考虑到社会目标，但并没有真正把公平和效率放在一起进行考虑。我们真正应该做的，不只是简单地兼顾效率和公平，而是把两者融合起来。
　　这个问题其实很纠结，因为过去流行的理论告诉我们：如果要追求效率，毫无疑问就会有损公平；而要追求公平，就会有损效率，两者是鱼和熊掌难以兼得，总有损失，要么损失公平，要么损失效率。其实，这是思维方式的问题，这种纠结是我们自己造成的，而不是事物本身造成的。我认为，效率和公平自然能够融合，并非相互排斥、得此失彼，关键在于怎么调整理论思维的范式和分析的框架。从财政来说，要把公平和效率融合在一起，经济社会才能健康发展。所以，我有个比喻，公平和效率就像人的两条腿一样，不能说左腿兼顾右腿，也不能说右腿兼顾右腿，否则，那就是“瘸子”了。
　　第二，财政有两大作用。已有的理论是从经济学角度讲的，但是我认为可以从另一方面考虑财政的两大作用：基础性作用和工具性作用。基础性作用是从国家治理层面考虑的，更多具有整体系统性和长远性，不能只着眼于短期；而工具性作用是从政策层面考虑的，往往着眼于短期。我们现在对财政的工具性作用讨论得比较多，而对财政基础性作用研究得不多。
　　基础性作用就涉及到国家的方方面面，涉及到经济、社会、政治、生态、文明，不仅仅是短期的事情，也不仅仅是经济的事情，而是系统性、全方位的问题。凯恩斯的分析框架就是一种短期的、静态的分析，一般用于解释财政的工具性作用，但很难解释长期性或整体性的问题。现在，大家也感觉到这个框架越来越有局限性，但由于还没有创造出新的框架来替代它，所以没办法，只好继续用旧的。我们的实践进展很快，但理论创新却没有跟上。
　　严格说来，整个社会科学思维不仅仅是停留在凯恩斯时代，更是停留在200多年以前牛顿的时代，因为现在所谓的科学思维、科学标准、科学方法都是以牛顿时代订立的力学理论为基础的，社会科学称为科学也是从牛顿的定义演变过来的。人类社会发展到这个时期，社会科学的思维已经不适用于现实。
　　现在，一涉及到经济问题我们就谈宏观调控，但这属于短期性、应急性的思维，而不是治理的思维。根据当前的情况来看，我们不能放弃宏观调控，但还需要创新，因为仅靠宏观调控已经解决不了问题，还得更加强调经济治理，从整体角度来考虑问题。只有这样，我们的经济才可持续，结构调整才可能真正收到成效。因为宏观调控会不由自主地强调政府这只手的作用，有的时候会产生挤出效应而不是挤入效应，尽管从眼前、从短期来看可能增长是稳住了，但是从长期来看，却可能会带来新的问题。所以，比起调控角度来说，我们更多要从治理的角度来考虑问题，包括经济治理、社会治理和政府治理。
　　第三，财政的两大平衡。这里的平衡并不是收支平衡，也不是横向或纵向平衡，而是风险平衡。比如，我们现在面临最大、最突出的三个风险就是经济风险、社会风险和环境风险。具体来说，就是经济下行的压力，老百姓改善民生的越来越大的诉求，以及雾霾等越来越严重的环境问题。治理这些风险，都需要政府投资，如何平衡，是个大问题。
　　尽管财政规模已经达到17万亿，但是面对凸显的这三大风险，财力毕竟有限，那么钱该怎么花，怎么在三者之间找平衡？这就是一个难题，需要新的理论支撑。但是，我们现在面临着风险的“新常态”，过去传统的支付结构的分析有很大局限性，没法平衡这三大风险，因为经济风险、社会风险和环境风险是可以转化的。财政首先要把它们隔离，就像打仗似的分别包围，别让它们连在一起，否则各种各样、五花八门的风险就会相互叠加、相互渗透、相互影响，然后变成更大的系统性风险——公共风险。
　　公共风险和财政风险之间需要平衡，因为财政要治理和化解这些风险，弄不好就会扩大财政自身的风险。因为，财政自身也有不确定性，并不是有预期收入就一定能完成，也有可能完不成，那就会进一步扩大财政赤字，扩大财政风险，到了一定程度又会转化成公共风险。澳门就是前车之鉴，去挽救经济危机，结果弄出财政危机，引发一系列经济社会的问题。所以，财政风险和公共风险之间要有一个平衡，不能无视财政的能力、一味要求财政发挥工具性的作用。
　　现在社会上有一种观点，说财政赤字率没有到3%，完全有空间，我们债务率50%左右，还可以扩大，说财政政策可以更加积极。我对这个观点持保留看法，因为财政赤字就像氢气球，即使不控制，它自己也会飘上去；赤字率要是上升了，就是逆水行舟，很难降下来。你看日本和美国赤字，能轻而易举降下去吗？很难。
　　所以，财政风险和公共的风险要考虑到平衡，不能一味的考虑财政，不考虑经济社会的风险，但是也不能只考虑经济问题，而是要平衡。现在是风险社会，风险实际上就是权衡和选择，我们无法逃避。
　　第四，财政应是两级分权。我认为，财政体制应该从两个层面构建，一个是国家层面，一个是地方层面，不能按照中央、省、市、县、乡五级政府考虑财政体制，应该分开。因为，我们国家是两级治理，不能混同于五级政府，它们是两个概念。我国的国家公共权力并不是在五级政府之间均匀划分，而是在两级（中央和地方）之间划分，立法权、司法权、征税权都是如此。从这个角度来说，过去从五级政府角度考虑财政体制，就属于严重的误区。过去一说税不够分，那就扁平化，变成三级，这样的思路本身逻辑就有问题，政府级数和治理级数应该是两码事。省、市、县、乡四级政府，同属地方治理范畴，应该归于同一个层面来考虑，而不要都提升到整个国家治理的角度。
　　讲财政体制可能就讲到事权、财权，其实还有一个非常重要的权——产权。我们是国有制国家，很多东西是国家所有，国家所有是一个笼统概念，到底中央政府所有还是地方政府所有？宪法规定所有权只有一个，民产就是国务院代表，军产是国务院和军委代表，但是实际运行中产权几乎是各级政府都有，并没有明确界定。公共产权、国有资产带来的收益，在中央和地方之间应该怎么分配，并没有纳入现有财政体制框架之内。我们一谈财政体制就是分税制，却把最大的国情——公有制忘掉了，实际上这是一个基础性问题。
　　过去认为，只有私人所有制才能搞市场经济，而公有制不能，但实践证明这个理论破产了。但是在这里还有一个问题没有解决，就是所有制和市场经济之间应当有一个衔接的桥梁——产权制度。我们现在的实践中，产权制度并没有真正建立起来，我认为这与没有构建起产权理论有关。现在的产权理论都以私有制为基础，并没有公有制基础上的产权理论，而产权和所有权又是两个概念，比如他物权、自物权都是产权，但是所有权呢？只有自物权才是产权，他物权不是我的东西，怎么是所有权呢？所有权就是占有和排斥。
　　现在无论是私有制也好，公有制也好，要和市场经济结合起来，必须有一个产权制度。产权制度和所有制不是一码事，应该是在所有权的基础上分解、分化、延伸出来的。但是，我们现在并没有在公有制基础上真正建立起产权理论和产权制度，这就导致了一个基本的问题——中央与地方之间只有分税没有分产。
　　并不是说要在中央和地方之间划分所有权，但产权是可以划分的，这实际上还与土地财政的问题连在一起。我们老是在批评土地财政，但是基础性的问题没有解决，一样征用农民土地变成国有土地，收益是谁的？按道理说是国务院而不是地方政府，但为什么地方政府用了呢？在原来的计划经济条件下，很多东西我们说是国家所有、分级管理，而现在分级管理现在变成了分级所有，所有制不是在变形吗？这属于一种基础性的制度安排，需要进一步深化讨论。
　　从财政体制角度来讲，除了分税还有一个分产的角度，这个报告里面也点到了土地出让金的问题，我感觉这点非常好。这些都是重大的理论问题，都要根据我们国家的实践去创新，西方那套理论无法全面解释我国的现实，也无法指导我国的未来发展。
　　作者系财政部财政科学研究所副所长
　　来源：新华网