科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。经过长期努力，我国宏观经济治理体系基本框架业已形成，宏观调控的目标、工具和机制趋于成熟，基于我国实践的宏观调控思想、理念和经验持续积累，为实现经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹做出了重要贡献。
当前，我国已进入新发展阶段，国情世情发生深刻变化，前进道路上面临更多逆风逆水的环境，对宏观调控提出了新挑战、新要求。党的二十大报告明确提出，要“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合”，为新发展阶段的中国宏观调控指明了方向。此后召开的中央经济工作会议又对当前的宏观调控政策框架进行了系统谋划。本文拟在总结我国宏观调控特色的基础上，对新发展阶段中国宏观调控的主要目标、重大原则、重要途径和根本遵循等重大问题进行分析和阐释。
“宏观调控”的中国特色
（一）政策目标：协同推进改革发展稳定
对于西方发达经济体而言，市场经济体制趋于成熟，后发赶超和工业化进程也已结束。在转型与发展两大任务均已完成的前提下，新凯恩斯主义宏观经济学聚焦于总量平衡和稳定增长；相应地，宏观政策的目标任务也趋于单一化，即运用总需求管理工具拾遗补缺、弥合产出缺口，其基本特征可概括为重总量轻结构、重短期轻长期、重需求轻供给、重态势轻机制。
与西方发达经济体不同，中国宏观调控的目标是多元化的，涵盖改革发展稳定三个维度。决策者需要在保持宏观稳定的前提下，同时推进经济发展和体制转型两大任务。
党的十八届三中全会指出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展”。从中可见，中国宏观调控的目标任务既有总量平衡，又有结构优化；既有短期平稳波动，又有长期持续发展；既有防风险，又有稳预期；长短结合、总量与结构并重、态势与机制兼顾，涵盖了改革、发展、稳定各个方面。在实践操作中，决策者根据具体情况在发展的速度、改革的力度和经济社会可承受的程度等多目标之间统筹考量，把握动态平衡。
（二）政策工具：以多样化工具实现多重目标
协同推进改革发展稳定意味着宏观调控需要兼顾多重目标，宏观调控目标多元化必然要求宏观调控的政策工具趋于多元化，以解决不同类型的问题。
党的十九届五中全会提出，“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。这表明，党的十八大以来，我国正着力构建并完善由三层架构组成的宏观经济治理体系：一是作为战略导向的国家发展规划，二是作为主要手段的财政政策和货币政策，三是作为必要工具的就业、产业、投资、消费、环保、区域等其他政策。在这一体系中，既有西方发达国家常用的稳定化政策工具，用以实现宏观稳定目标；同时又有体现中国特色的国家中长期规划，用以引导市场预期、凝聚社会共识；还有产业、就业、区域等非常规政策工具，用以实现结构调整、风险防范、民生福祉改进等多重政策目标，构成中国宏观调控的一大特色。
（三）施策基调：稳中求进
党的十八大以来，坚持稳中求进工作总基调成为党治国理政的重要方法论。“稳”的重点是稳定经济运行，“进”的重点是深化改革开放和推动经济结构调整。
在调控实践中，党和政府注重把握力度和节奏，在稳定的前提下以积极进取的态度推进改革，努力实现既“稳”且“进”：一方面以“稳”定大格局，在经济波动较为剧烈时，坚持把稳定经济运行作为高质量发展的前提，保持经济在合理区间运行，既守住充分就业和不发生系统性风险的底线，又防止触及通货膨胀和资产价格过快上涨的天花板；另一方面以“进”定新方位，用深化体制机制改革的办法提升宏观调控效能、增强市场主体活力，以培育和增强新动能为抓手提升全要素生产率和潜在增长率，对冲经济下行压力。总之，在稳中求进工作总基调指引下更加注重宏观平衡和增长赋能，是中国宏观调控的又一鲜明特色。
新发展阶段对宏观调控提出的新要求
（一）以推动高质量发展为主题 协调效率与公平
党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并强调要坚持以推动高质量发展为主题。这是基于新时代我国发展实际提出的重大战略判断。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是新发展阶段改革发展稳定各项工作的主题，也应成为新发展阶段宏观调控的主要目标。
在新发展阶段推动高质量发展，一条鲜明的主线是正确处理效率与公平的关系，实现最大多数人的社会效用最大化。如果说以往的宏观调控更多强调效率优先、兼顾公平的原则，将经济平稳较快发展作为优先目标的话，那么新发展阶段的宏观调控则应把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。就是要以高水平宏观调控促进高质量发展，在高质量发展中促进共同富裕，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。从效率一端看，要从供需两侧协同发力实施调控，应对各种趋势性及周期性变化带来的经济下行压力，保护市场主体，稳定经济增长速度，不断做大“蛋糕”。从公平一端看，在宏观调控中要更加注重运用财税和金融杠杆调节收入分配，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的基础性制度安排，体现共同富裕这一社会主义的本质要求，把“蛋糕”分好。
（二）应对百年未有之大变局 统筹发展和安全
我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生。近年来，百年变局与世纪疫情叠加，导致世界进入新的动荡变革期，突出表现为旧的利益格局被打破，新的平衡尚未建立，全球动荡源和风险点明显增加。诸多方面的变化增加了我国发展的外部环境的复杂性、不确定性等，对科技自立自强、宏观政策自主性、经济增长可持续性、产业链供应链韧性、初级产品供给安全和金融体系稳定性等方面均构成严峻挑战。
在复杂性、严峻性、不确定性上升的外部环境之中，我们已经很难将经济问题与包括国家安全在内的更广泛的国家利益考量截然分开，必须统筹考虑高质量发展与高水平安全，做好应对更加复杂困难局面的准备。当前和今后一个时期，我们要按照党的二十大报告的要求，加快构建新发展格局，同时以新安全格局保障新发展格局，从而打造稳固的基本盘，实现高水平自立自强，维护经济循环的畅通，在化解外部冲击带来的负面影响的同时，形成对全球要素资源的强大吸引力和在国际竞争中的强大竞争力，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中断。
（三）健全宏观经济治理体系 正确处理政府与市场关系
健全宏观经济治理是构建高水平社会主义市场经济体制的题中应有之义。要以发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用为基本取向，在党中央集中统一领导下健全宏观经济治理体系，把握好宏观调控的度，在尊重市场规律的前提下提高宏观经济治理效能。具体看，一是加强党对宏观调控的集中统一领导，以加强发展规划、财政、货币等各类政策工具之间的协调配合为重点，以法治化规范化为方向，推进中国特色宏观调控体系建设。二是在发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，明确宏观调控的边界，将调控的着力点放在解决市场无法自动解决的经济波动、结构调整、风险防范、预期管理等方面。三是减少行政性调控手段的使用，更多使用市场化的政策工具来实现调控目标，防止政府以宏观调控名义随意干预投资、信贷等微观经济活动，减少对市场机制的扭曲。
（四）小结：新发展阶段中国宏观调控的基本特色
归结起来，新发展阶段中国宏观调控的基本特色至少包括以下四个方面：以推动高质量发展为主要目标，以统筹发展和安全为重大原则，以加强财政政策与货币政策的协调配合为重要途径，以加强党中央集中统一领导为根本遵循。其中，以高质量发展为主题，是全面建设社会主义现代化国家的战略需要；统筹发展和安全是对我国宏观调控目标的进一步丰富；加强财政政策和货币政策的协调配合是运用多样化政策工具实现多元化政策目标，增强宏观调控协同性和有效性的主要抓手。加强党中央集中统一领导是协调各方、形成合力，确保实现调控目标的制度保障。
推动高质量发展：新发展阶段宏观调控的主要目标
将高质量发展作为宏观调控的主要目标，意味着要以增进民生福祉、增强经济稳定性和激发经济长期增长动能为主攻方向，协调效率与公平、兼顾短期稳定与长期发展，推动发展质量持续提升。
（一） 在宏观调控中贯彻以人民为中心的发展思想
从根本宗旨上说，高质量发展就是以人民为中心的发展。在宏观调控中，必须把保障民生作为施策的出发点和落脚点，一要是持就业优先，二是守住社会公平底线。
首先要将稳就业放在宏观调控的优先位置。众所周知，就业是民生之本，稳增长归根到底是为了稳就业、保民生。劳动力市场信号既反映民生状况，也是对宏观经济运行态势的刻画。我们要充分借鉴国际经验，把城镇调查失业率、就业增长情况等就业指标作为宏观调控的重要决策依据，把就业优先作为宏观调控的优先目标，根据自然失业率、经济增长率与通货膨胀率之间的联动关系确定宏观调控的取向、力度和节奏。同时要运用结构性政策工具减少结构性失业和摩擦性失业，持续增进民生福祉。
其次要发挥宏观调控政策的社会托底功能，守住基本民生、基层运转和社会公平正义的底线。当前，各种外部冲击因素在供需两端给经济带来负面影响，对中小微企业和低收入群体的冲击尤为强烈。要注重发挥宏观调控在保市场主体和消费主体中的关键作用，将政策发力点前移至个人、家庭和市场主体。具体而言，就是要加大减税降费力度，运用降息手段减少居民与企业的债务负担，同时运用财政资金补贴受疫情等冲击影响严重的受损企业、受损人员以及中低收入群体。这些着眼于社会托底的政策既可避免企业大规模倒闭，助力企业恢复生产经营，从供给侧激发创新活力；又可为低收入群体纾困，增强其信心，稳定其预期，从而扩大消费需求，促进国民经济良性循环。
（二） 加大逆周期调节力度，从供需两侧发力增强宏观经济稳定性
高质量发展是宏观经济稳定性增强的发展，对于我们这么大的经济体而言，保持经济平稳运行至关重要。
从国际视角看，在全球经济充满不确定性的现实环境下，宏观稳定已成为稀缺资源。受俄乌冲突、新冠疫情等因素叠加冲击，未来世界经济增长预期具有高度不确定性，且下行可能性大。从国内视角看，进入新发展阶段，我国宏观经济波动的基本特征已从改革开放初期的“反复过热”转向“易冷难热”。主要成因有二：总需求不足和供给侧约束。
宏观经济政策的核心功能就是逆风向行事，多退少补，熨平经济波动、实现宏观稳定。面对新挑战，必须坚持底线思维，把握总供求关系的动态变化，把扩大内需这个战略基点同深化供给侧结构性改革这个主攻方向有机结合起来，实施逆周期调节。
以深化供给侧结构性改革为主攻方向，关键是通过优化经济结构提升经济稳定性，以供给能力的增强和供给质量的提升来穿透国民经济循环堵点、消除瓶颈制约，从而创造就业、增加收入、提升供给体系与国内需求的适配性，持续增强需求能力和消费意愿，畅通国内大循环。
以扩大内需为战略基点，基础性任务是把稳增长放在更加重要的位置，坚定不移实施扩张性财政政策，保持流动性合理充裕，缓解需求制约，推动实际增长率接近潜在增长率水平，防止经济运行滑出合理区间。更具战略性的长期任务是培育完整的内需体系，最终形成强大国内市场，推动国内需求持续稳定增长，实现高水平的供需良性循环和动态平衡。围绕这一任务，一要保持居民收入与GDP增长同步；二要改善收入分配结构，打破阻碍消费的分配效应；三要加大再分配力度，实质性缩小收入和基本公共服务供给差距。
（三） 搞好跨周期调节，提升中长期发展潜力
高质量发展是可持续性增强的发展。在新发展阶段坚持“稳中求进”工作总基调，要求我们坚持系统观念，注重宏观调控政策的长期动态效果，兼顾短期内的宏观稳定与中长期的改革发展安全等多重目标，强化政策衔接，保持政策连续性。这就意味着在宏观调控中要有跨周期思维，调控措施要兼顾稳定性增强与增长潜力提升，不断提高发展的自主性、安全性和可持续性。在实施跨周期调节过程中，要注重发挥好发展规划、财政、货币和其他各类政策工具的比较优势，克服政策短视，保持政策的可持续性。
首先，中长期发展规划在跨周期调节中要发挥好战略指引作用。在规划编制、实施和评估过程中做好预期管理、加强与市场沟通、凝聚社会共识，从而提高宏观调控的艺术性，形成良好投资预期和稳定消费预期，激发市场主体创新活力，促进供给与需求的高水平动态均衡。
第二，积极的财政政策要将短期内的扩大内需效应与中长期内增加有效供给效应有机结合起来。既要通过扩大投资需求来稳定经济增速，又要通过增加公共基础设施、基础科学研究等公共物品的有效供给来穿透国民经济循环中的堵点和断点。此外，还要从应对未来不确定性和促进中长期发展着眼，预留一定的政策空间，不要一次性把子弹打光，避免形成新的过剩产能和不良资产，有效防范重大财政金融风险。
第三，货币政策也要关注人口、技术和制度等中长期因素对经济运行的影响。要保持货币供给量、社会融资总量与潜在经济增长速度的基本匹配，通过保持流动性的合理充裕使得经济保持在潜在产出附近，不追求高于现有潜在增长率的V型反转，避免寅吃卯粮，防止未来经济运行的大起大落。
第四，产业政策、科技政策、社会政策等各种结构性政策工具要在提升长期增长潜力和安全发展能力方面发挥支撑作用。一要加快攻克“卡脖子”技术，维护产业链供应链安全，打通生产、分配、流通、消费各环节，创造更适宜的“创造性破坏”机制，以结构政策促国民经济畅通循环。二要实施积极应对人口老龄化国家战略，运用各类政策工具提升家庭生育意愿和能力，提升老年人的实际劳动参与率，提升劳动年龄人口劳动生产率，推广劳动节约型技术的开发与应用，多措并举保持我国经济潜在增长率的基本稳定。
统筹发展和安全：新发展阶段宏观调控的重大原则
安全是高质量发展的题中应有之义；相应地，统筹发展和安全，也应成为新发展阶段中国宏观调控的重大原则。将安全新维度纳入宏观调控目标体系，要求宏观调控决策者统筹协调、平衡把握，坚持发展和安全的辩证统一，把握稳增长和防风险之间的动态平衡。
（一）坚持发展和安全的辩证统一
一方面，坚持发展才是最大的安全，不断增强抵御风险挑战的硬实力。只有继续保持更快的经济增长，才能真正增强综合国力，改变力量对比，提升威慑实力，为抵御各类风险挑战提供雄厚的物质基础，确保第二个百年目标如期实现。
另一方面，牢牢守住安全底线，形成全面可靠的发展安全保障体系。面对动荡的世界经济政治格局，要推动宏观调控的战略重心从“事后应对”转向“事前预防”，在安全能力建设上投入更多资源，制定切实管用的应对预案及具体可操作的举措，做到防患于未然，稳定宏观经济大盘和安全底盘，增强制度韧性。
为了实现上述战略目标，一是在实施积极财政政策的进程中优化投资结构，适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的关键基础设施和重要战略性资源，加快提升应对极端情况的能力，守住不发生系统性风险底线；二是综合运用财政资金和市场化投资，促进科技、产业、金融三大体系之间的高水平循环，聚焦重大需求突破关键核心技术，提升产业链供应链韧性，在关系国家安全的领域和节点实现自主可控；三是在构建“双循环”发展格局进程中严密防范跨境资本异常流动风险，落实外商投资安全审查办法，在开放条件下维护国家经济安全。
（二）把握稳增长和防风险之间的动态平衡
在宏观调控中实现稳增长与防风险之间的动态平衡，体现了后危机时代宏观经济学思潮的新动向。后危机时代多国将金融稳定纳入宏观政策目标，国际货币基金组织等机构则开展宏观金融关联分析，把金融与宏观经济放在一个统一的框架中加以研究，着重刻画金融风险对未来经济增长的影响。我国可借鉴这一新思路，将传统宏观政策目标中的通胀与失业之间的权衡转换和拓展为经济增长与风险防范之间的权衡。
以此为取向，一是强化财政政策和货币政策的逆周期调节作用，确保经济在合理区间运行，为防范化解风险提供稳定的经济环境和必要的物质基础。二是高度重视各类风险之间的互动、传染、叠加和放大，加强重点领域的风险防范与处置，防止资本无序扩张，避免“大而不倒”，稳定宏观杠杆率，精准化解房地产、中小银行、平台经济等领域重大风险。三是注重强化市场纪律，硬化地方政府和国有企业的预算约束，推动风险定价市场化，提高金融资源配置效率，为稳增长提供新动力。四是以《金融稳定法》的出台为契机，按照市场化、法治化原则建立动态稳定、协调有效的风险管理框架。
加强财政政策与货币政策的协调配合：新发展阶段宏观调控的重要途径
2022年中央经济工作会议强调：“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”。这进一步凸显了加强政策协调配合在宏观调控中的极端重要性。而在各类政策工具之中，加强财政政策和货币政策的协调配合尤为关键。
（一）加强财政政策与货币政策协调配合的重大意义
在我国的宏观调控体系当中，财政政策和货币政策是主要的政策工具；财政政策重在通过政府收支的规模与结构变化直接干预经济运行；货币政策则通过影响资金可得性或资金成本影响私人部门开支，借助市场力量影响经济运行。这两大政策体系收支规模极其庞大，全面而深刻地影响国民经济运行的方方面面，是其他各类宏观调控政策工具落地实施的重要支撑。一方面，发展战略中的目标蓝图需要通过预算安排和信贷资金来具体落实，另一方面，产业、投资、消费、环保、区域等政策工具的运用，也离不开财政资金和金融资源的支持。具体而言，无论是产业发展、生态环保，还是区域协调、消费扩张，都要通过具体项目来推进，而项目的落地实施往往是与预算安排、信贷支持直接挂钩的。因此，加强财政政策和货币政策的协调配合，自然成为健全宏观经济治理体系，实现政策体系高效协同的枢纽环节。
（二）加强财政政策与货币政策协调配合的战略路径
第一，根据宏观形势变化适时调整货币政策取向，为国债增发创造适宜的货币环境，应对经济下行和减税降费带来的财政资金来源不足问题。在有效需求不足、经济增速低于潜在增速的情况下，需要财政政策更加积极有为。在经济减速和减税降费政策落地的背景下，财政支出的增长将更多地依赖于国债发行收入的支撑。在财政部扩大国债发行规模的同时，中央银行应当进入二级市场进行公开市场操作，扩大购买国债规模，从而压低利息率和国债收益率，降低国债利息成本，减少扩张性财政政策对私人投资的挤出效应，从而更有力地推动经济增长。
第二，用好央行结存利润，扩大财政资金来源。央行上缴利润用于财政支出的政策工具创新，经济效应相当于基础货币投放。要发挥好这一工具的作用，同时用好上年度财政结余资金（即财政在央行的存款），把资金从中央银行转移到财政部门，增强财政可用财力，支持助企纾困、稳就业保民生，帮助各类市场主体修复资产负债表，进而扩大有效需求。
第三，充分发挥结构性货币政策工具和政策性金融的作用，与扩张性财政政策协同发力。要更加重视发挥结构性工具和政策性金融作用，综合运用普惠金融、绿色金融、科技金融以及相关的央行再贷款工具，加大资金定向投放力度，直达市场主体，与扩张性财政政策同向而行。
第四，发挥央行支付清算系统优势，提高财政资金划拨和使用效率。要加强财政部与人民银行之间的信息共享与沟通，建立国库现金流量预测机制，动态跟踪财政资金的分配、拨付和使用情况。同时发挥人民银行直达基层、数据丰富、技术完善等优势，利用数字化手段，通过央行的国库和支付系统投放财政资金，提升财政资金投放精准度，把财政资金注入那些最需要资金的主体。
第五，推进宏观调控法治化规范化建设，为加强财政政策与货币政策协调配合提供体制机制保障。我们要以宪法为准绳，推进宏观调控法治化进程，在时机成熟时制定一部既符合我国国情，又充分借鉴有益国际经验的宏观调控法，夯实宏观政策协调配合的法治基础。
加强党中央集中统一领导：新发展阶段宏观调控的根本遵循
党的十八大以来，我国改革发展稳定各项工作取得历史性成就、发生历史性变革，宏观调控实现新突破，经济实力再上新台阶，从根本上说，是源于党统领一切，协调各方。这是中国特色社会主义政治经济学最为核心、最为本质的理论，是对西方经济学理论的超越。
进入新发展阶段，我国面临的国际环境更加复杂多变，国内发展不平衡不充分矛盾依然突出，对宏观调控的系统性、权威性、协同性提出了更高要求。中国宏观调控必须统筹两个大局，通盘考虑政治、经济与社会，平衡把握改革、发展、稳定与安全。只有更加充分地发挥党中央总揽全局、协调各方的核心作用，才能破除既得利益的藩篱，突破部门与地方能力局限，避免调控的碎片化和执行不到位，从而确保各大调控部门、各类调控工具和各级党委政府朝着党中央确定的调控目标协同发力，确保调控的权威性，确保中央政令畅通。
立足新发展阶段，我们要把坚持党中央对宏观调控的集中统一领导作为中国特色社会主义宏观调控的最大制度优势，长期坚持并不断加以丰富和完善，为健全目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系提供坚强有力的支撑。一是不断增强党在宏观调控等经济工作中把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，更好发挥中央财经委员会、中央经济工作会议等重要制度安排在宏观经济治理顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进等方面的作用。二是加强党中央及其经济工作部门对宏观调控政策的评估督导，开展跟踪问效，增强政策贯彻落实的有效性，以实践结果评价宏观调控成效。三是发挥党领导经济工作的制度优势，在宏观调控中引导好市场预期，讲清楚政策导向和原则，稳定市场信心。四是在党中央集中统一领导下健全国家安全部门与宏观调控部门之间的沟通、协调及配合机制，形成权威高效、灵活顺畅的发展和安全工作统筹协调机制和指挥体系，办好发展和安全两件大事。
董 昀，中国社会科学院金融研究所金融科技研究室副主任、国家金融与发展实验室国际政治经济学研究中心主任、副研究员
本文最早发表于《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年第1期，全文约16000字。《新华文摘》2023年第13期在“经济”栏目中转载了文章的主体内容。此次发布的版本系《新华文摘》转载版，全文约9000字。
