摘要：京津冀一体化是三个行政区域的一体化，从公共管理学的理论上来讲就是跨区域的合作治理问题。但京津冀三地在治理体制、市场发展、产业布局和公共服务等方面差距太大，难以形成推动协同创新的一体化的生态系统。要破解这个难题，就需要用合作治理的思维在京津冀协同创新方面，达成共同目标和理念，共享的资源，设计互动的组织机制，进程成本收益的共享。
关键词：合作治理；现代化；京津冀协同创新
京津冀一体化是国家的重大发展战略，这一战略的落实不仅关系到北京作为国家首都的功能疏解与定位调整，还关系到创新驱动的发展模式的实现。实现这两个目标的关键出路在于三地协同创新，因为创新是一个国家经济社会发展的核心源泉。三地间协同创新的实现取决于三地间合作治理能力的强弱，京津冀三地之间合作治理能力的现代化是推动三地协同创新的根本出路。
合作治理是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。京津冀三地面临着共同的环境资源压力，面临着创新驱动的经济发展模式转型的挑战。要解决这些难题和挑战，就需要三地之间通过合作治理，实现创新要素的跨区域流动，从而推动三地之间在科技产业领域的协同创新。京津冀三地之间合作治理能力现代化的目标就是要通过三地之间在合作目标确定、合作资源配置、合作机制设计、合作文化塑造以及合作收益分享等方面的创新，实现产业技术创新要素的跨区域流动，实现京津冀三地在产业、功能及作用发挥等方面的科学分工与协作。
一、京津冀协同创新亟需合作治理的现代化
区域一体化和产业集聚区是引领一个国家、地区乃至国际经济发展的重要驱动力。20世纪初期以来，经济活动的空间集聚现象一直是学者们关注的焦点，区域一体化、产业集聚等既是空间经济学和发展经济学解释经济发展的理论，也是描述不同国家经济发展实践特征的概念，例如各个国家普遍存在的开发区、科技园区乃至科技城等区域发展的形态。比较成功的典型案例包括美国的硅谷、波士顿128公路区、北卡罗莱纳研究三角地区、奥斯汀、圣迭戈及华盛顿地区等，中国的长江三角洲、珠江三角洲以及国家正在推动的京津冀一体化，欧洲的欧盟等。区域一体化和产业聚集的主要原因，正如马歇尔和克鲁格曼所认为的那样：第一，产业集聚有利于具有特定产业技能的劳动力形成劳动力的集中市场；第二，企业集聚有助于知识或技术溢出；第三，当地供应商网络的形成是产业集群成功的关键因素，有利于培育持续的集聚过程。京津冀一体化正是在这一经济发展空间模式的大背景下推出的。
（一）京津冀一体化的背景
京津冀一体化是国家开发新的区域经济增长驱动力的重大战略。区域开发政策一直是国家层面推动地区经济发展的重要策略，包括长三角、珠三角、西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等，到目前为止初步形成了以区域协调发展为核心的东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起的区域总体发展格局。京津冀一体化是国家层面在新的形势下继续推动和打造引领中国经济发展新增长点的战略。
京津冀一体化是三地区域合作在新形势下的进一步深化。由于地缘关系和政治关系的原因，京津冀三地在历史上一直存在着某种特殊性质的合作关系。改革开放以来，三地之间在产业和技术方面的合作逐步加强，1982年《北京市建设总体规划方案》首次提出"首都圈"概念，此后京、津、冀、晋、蒙等五省市区召开了第一次华北地区经济技术协作会议，成立了我国第一个区域协作组织-华北地区经济技术协作区。1988年成立了"环京经济协作区"，1996年提出了"首都经济圈"概念，2001年吴良镛提出了"大北京"概念，2004年三地之间达成了"廊坊共识"，2004年三地间达成了《环渤海区域合作框架协议》。2004年国家发展与改革委员会启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，2006年建设部启动编制京津冀城镇群规划，2007年三地签署《京津冀旅游合作协议》。2013年，三地关系实现较大突破，当年3月24日，京津合作协议签订；5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京签署了合作框架协议。2014年2月26日习近平总书记在北京主持召开的座谈会上指出，努力实现京津冀一体化发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。京津冀一体化上升到国家的战略层面。
（二）京津冀合作治理的挑战
与长三角、珠三角两个区域合作相比较，京津冀一体化面临的挑战更大，对三地的合作治理能力的要求也更高。长三角是市场驱动的一体化过程，因此在形成一体化的市场、产业协同等方面发展比较深入；珠三角同属于一个行政辖区，依靠外向型和产业集群的经济发展模式形成了一体化的典型。京津冀三地之间的行政关系、经济发展程度差别、产业结构关系、公共服务差距以及技术产业的创新生态体系等方面之间的悬殊要远远超过长三角的苏浙沪和珠三角城市之间的差距。
京津冀三地之间的一体化涉及到的首都市、直辖市和行政省三个不同政治等级的区域之间的协同。珠三角的城市同属一省，在政府职能、投资政策和环保能源等方面一体化更易推进。深圳和广州作为珠三角区域的两个增长极较好辐射了这一区域。珠三角区域与港澳的自然关联，使其在发展开放型经济方面拥有得天独厚的发展条件。长三角所涉及的江浙沪三方省级关系平等，且这一地区自古以来就是经济发达的地区，贫富差距几乎无差，区域发展中的重大事项，虽然同样需要博弈，但更大程度上能够依靠对话协商以及市场机制来解决。
京津冀三地具有不同的政治地位，不是平行的关系，实现平等博弈合作难度大。北京作为首都在三地协同发展中很大程度上还要考虑服务中央的功能及要求。河北省社科院经济研究所所长薛维君分析，京津冀地区表面看是京津冀三方的关系，实际上是"三地四方"的关系，还有中央的意志和力量渗透其中。北京市既是一个独立的直辖市又是中央所在地，在中国特殊的国情下，北京集合了大量的政治、社会、经济职能，获得了大量的权力资源、政策资源以及医院、学校等公共服务资源，成为超级存在。其地位明显高于津、冀两地，三省市地位不完全对等。
京津冀三地长期以来处于相互竞争的状态，在产业结构方面存在着较大的协同难度。相比于长三角已经超出了长三角16个城市的范畴的产业对接以及对广东省全覆盖的珠三角的产业对接而言，京津冀之间的产业对接难度对三地间的协同治理能力提出了更大的挑战。河北省委书记周本顺最近也提到，"京津冀产业同构性、同质化问题突出，发展定位雷同，产业链条重叠"。例如，全国113家央企，90家总部在北京，京津没有一家。河北省2013年生产总值为28301.4亿元，以能源、钢铁为支柱产业，面临的问题是农业效益低，领军企业少，能源企业比重过大。北京市2013年生产总值为19500.6亿元，以央企总部、制造业、高新技术企业和服务业为支柱产业，面临的问题是中心区产业布局过密。天津市以制造工业、日用消费品业为支柱产业，面临的问题是工业占比过重，服务业比重偏低，高新技术企业发展滞后。有专家通过数据分析发现，京津冀之间产业差异较大，特别是上下产业链无法接续的问题突出，导致更多高端产业无法对接河北。据统计，在35个工业制成品产品统计中，北京有产能而河北没有的共6个，分别是乙烯、发电机组、家用电冰箱、移动通信手持机、微型计算机和彩色电视机。在35个工业制成品产品统计中北京和河北都有的有13个，分别是啤酒、卷烟、机制纸及纸板、烧碱、初级形态、化学纤维、水泥、钢材、金属切削机床、汽车、家用洗衣机、集成电路、发电量等。
京津冀三地间经济发展差距过大也对一体化提出了较大的挑战。与长三角和珠三角不同的是，京津冀三地发展差距过大。长三角已经是世界六大城市群之一，2014年上半年长三角16城市GDP逼近5万亿元，相当于京津冀全年的水平。但在京津冀区域内，北京一家独大，形成了三级阶梯。无论是地方的财政实力，还是金融机构的存款余额，天津远远落后于北京，而河北的众多城市又远远落后与京、津。例如，2013年北京市的人均GDP为15216美元，天津市为16419美元，石家庄市为7561美元，廊坊市为7242美元，保定市为3812美元。2013年人均月度可支配收入，北京市为3360元，天津市为2726元，河北省为1882元。
京津冀三地间的公共服务均等化程度有待进一步不高。从公共服务人均支出水平来看，根据统计教育、文化、社会保障、医疗卫生，河北仅为京津的1/2到1/8。从拥有的公共服务资源数量来看。每百万人口拥有三级医院数，北京3.2家，天津2.9家，河北0.9家。"211"高校，北京24所，天津3所，河北唯一一所的河北工业大学，还位于天津境内。京津冀三地间的公共服务均等化程度不高，导致科技和产业创新的人力资源不能均衡分布。
京津冀之间在经济发展、产业对接、公共服务和创新的生态体系等方面的差距对三地之间的合作治理能力提出了更高的挑战和要求。因此，京津冀三地之间需要通过合作治理的现代化来推进协同创新。
二、京津冀协同创新面临的问题
完整的创新生态体系是京津冀三地的协同创新的基本条件。但是从京津冀三地目前的实际情况来看，这些条件都或多或少地存在着问题。
（一）治理体制不适应形成协同创新的要求
京津冀三地间的治理体制是影响是否能真正一体化和协同创新的根本因素。目前"两市一省"格局导致的行政主导型经济特征，是阻碍区域协同发展的主要障碍。京津冀之间的合作从历史上一直是遵循着自上而下的博弈规则，各地又有着"一亩三分地"的利益追求，很难自觉生成一种"城市政府-区域治理共同体-城市政府"的谈判协调和基于市场自发形成的合作格局。在这样的治理体制之下，三地在科技产业方面都会自搞一套，协同难度大。
（二）市场分割不适应经济一体化的需求
技术产业的创新动力来源于市场的需求，自由的一体化市场是协同创新的前提条件。但是京津冀三地之间的市场体系还远没有达到一体化的要求。三省市行政壁垒以及政府对微观经济活动的广泛参与，劳动力、土地、资本几大生产要素中，多数资源的配置主导权掌握在各级政府的手中，造成的市场行为扭曲。始终没能形成"经济区"协同发展的体制机制和市场体系，导致结构锁定和利益固化。
京津冀三地在企业的资质认定和政府采购互不相通导致很多企业不得不通过并购当地企业或在当地建立分公司的形式拓展业务，带来了交易成本的增加。例如，有很多中关村的高新技术企业，到河北或天津进行业务活动时不能享受高新技术企业的税收等优惠政策，如果要享受需要建立新的企业并重新申报。包括政府采购等对企业的资质认定，三地之间也互不相通。
（三）公共服务洼地不适应创新人才流动
京津冀三地之间公共服务的不均等造成了创新人才流动的障碍。三地之间在教育、医疗、社会保障等方面都是自成体系，而在中国当前的管理体制下，公共服务多数绑定在户籍上，北京作为首都在教育、医疗等方面集中了大量优势资源，因此成为了三地中的公共服务高地，因此也就成了创新人才的聚集地。三地之间的公共服务不均等化，就难以实现创新人才的跨区域流动。
（四）权力主导模式不适应合作的网络化
京津冀一体化主要的应当是京津冀三地的技术研发、产品设计、产业链和市场的一体化。相应地推动一体化的主体应当是科研院所、工程技术主体、企业、产业联盟、行业协会等多方力量，多方力量应当根据彼此之间的需求和优势形成网络化的合作关系。但是从目前来看，京津冀一体化最主要的推动力量是中央政府和三地政府。
（五）研发创新政策碎片化不适应协同创新
京津冀三地的协同创新主要是指三地间的科学技术、产业发展的协同创新。国际上关于区域创新的理论研究表明，任何的产业技术创新都需要一套比较完整的生态体系，一个良好的创新生态体系要为创新创业提供富集并充满活力的核心要素，还应有适应于科技资源配置和流动的体制机制，以及鼓励创新的包容性文化等。从京津冀三地产业技术创新发展的实践来看，三地之间创新的生态体系还不匹配，不均衡，需要进一步优化。三地中北京市拥有中关村国家自主创新示范区，在科技人员激励、科研人员激励、高新企业认定、高新人才认证等方面形成了先行先试的政策体系，北京市拥有中国科学院科研院所为主体的优质创新资源体系。天津和河北两地都存在着企业创新主体地位不够突出，科技创新链条之间的协同性较弱，技术、人才、资金等创新要素的保障机制不健全等。
（六）人才政策不适应协同创新的要求
人才资源是第一资源，是产业技术创新的直接动力源泉。但京津冀之间人才政策不适应一体化的需求。人才流动过程中涉及的户籍问题，需要同公安部门协调；人才合作培养、学历认证需要教育部门的参与；人才开发一体化的长期规划需要同发改委、教育、科技等更多部门协商，要实现在京津冀之间的跨区域流动难度很大。目前京津冀的人才市场机制作用发挥不充分，区域内统一的人力资源市场尚未形成，人才资源的配置仍以各自区域内部政府主办的人才市场为主导。
（七）财税体制和政策不适应一体化的需要
京津冀三地之间"分灶吃饭"的财税政策，激励各地区追求本区域发展而忽视相互间合作。产业企业转移到其他地区，对于转出地政府而言就意味着税源的流失，导致地方财政收入减少，因此京津冀三地在税收政策角度是一种竞争关系，而非合作关系。为了获取更多的税源和财政收入，税收优惠是各地吸引企业投资的普遍做法，因此税收优惠形成税收洼地也是三地之间进行竞争的一种形式。例如，北京的中关村国家自主创新示范区和天津滨海新区都有相应的税收优惠政策，而河北没有特定税收优惠区域。
三、以合作治理能力现代化引领京津冀协同创新的政策建议
（一）推动成立京津冀协同创新的常设机构，进行顶层设计
欧盟的经验表明实体化的合作组织及法规政策对于推进区域一体化具有重要作用。因此，除了在国务院层面设立的领导小组以及京津冀三地及其职能部门之间双边协议、合作框架等之外，还应当成立一个更加实体化的组织机构综合考虑设计三地之间在协同创新方面的顶层政策和规划及实施方案。由于北京市在产业科技创新方面在三地中处于领先地位，尤其是中关村国家自主创新示范区在推动科技产业创新方面通过"先行先试"政策进行了富有成效的探索，在推动创新合作方面积累了丰富的经验。因此建议北京市通过向国务院等提出建议的方式，在京津冀协同发展领导小组内部，成立常设的协同创新组织，将科技、科研、科技园区及产业化等内容统合起来，整体上谋划三地的协同创新。
（二）主动谋划创新和产业化在京津冀之间的分工布局
北京市有丰富的创新资源，也有丰富的创新成果，但对资源潜力发掘不够，创新成果实现转化和产业化的空间有限。因此，北京市需要通过产业负面清单的调控，实现产业的瘦身和收缩，将有限的空间和资源进一步凝聚到产业科技创新中，快速增加科技创新附加值。同时要面向河北和天津市开放创新成果转化和产业化的平台，充分发挥自身智力资源丰富和产业科技创新能力强的优势，将天津和河北定位为北京市创新成果产业化的区域，在增强北京市对河北与天津产业技术的拉动能力的同时，也可以更好地实现北京市创新成果的市场价值。
（三）协助津冀做好科技园区软硬件规划，建好用好协同创新基础设施
科技园区是当前国内外区域发展中引领创新的重要驱动力。京津冀协同创新中，科技园区是一个重要的抓手，要通过科技园区之间的合作作为协同创新的载体，为创新要素之间的协同创新提供平台。相对于北京的科技园区建设而言，河北和天津的科技园区比较落后。因此，建议由北京市规划建设部门与河北、天津的相应部门进行合作，对后两地的科技园区建设按照高标准进行建设，或者对既有园区按照高标准进行开发利用，注重工业、产业、职住、金融和商业等要素的配套。在进行科技园区的硬件建设规划的同时，也由北京市的相应部门帮助河北和天津市的相关科技园区做好产业发展的规划，在规划的同时就可以实现与北京市的产业对接和协同，为后面的科技园区之间的产业合作提前谋篇布局。
（四）吸引津冀干部、研发人才到北京市科技园区和科研平台交流任职，实现技术和园区管理的整体输出
北京市拥有丰富的科研资源和科研平台，建议北京市向津冀科研人员开放这些科研资源和平台，实现研发资源的共享利用。同时，由于三地在管理理念思路方面的不均衡导致在科技园区的软环境建设方面存在的较大差异，造成了企业之间的合作流动的困扰。而北京市有着丰富的科技园区建设和管理的经验，尤其是中关村国家自主创新示范区由一区十六园的庞大规模，已经形成了企业、社会组织和政府互动推动创新的发展模式，在先行先试方面进行了富有成效的探索，因此，建议北京市向天津市、河北省开放科技园区管理队伍，吸引津冀管理干部的互派互驻，从而实现管理理念、思路和政策的整体输出，为三地之间的协同创新创造均衡良好的软环境。
（五）鼓励北京市的科研院所、企业和社会组织跨区域设立分支机构并开展活动
京津冀一体化和协同创新需要政府先行，但更加重要的是协同创新的各个要素主体之间的一体化和协同创新。主要包括企业之间的一体化、科研院所的一体化、产业园区和开发区的一体化、风险投资、科技金融以及律师、专利、科技中介等生产服务提供主体之间的一体化。建议北京市积极鼓励辖区内高校、科研院所等在河北省、天津市建立研究院或分校，推动三地科技园区与高校的校企合作部门开展项目的供需对接。积极鼓励北京市尤其是中关村国家自主创新示范区的行业协会、产业联盟及创新型孵化器等社会组织，积极与河北省、天津市的相应组织之间展开合作，同时积极鼓励这些社会组织跨区域吸收会员，开展业务活动，通过社会组织这个媒介促进三地之间的创新要素融合。
（六）依托中关村打造跨区域创新平台载体
要建设一批协同创新的先行示范区，为大区域协同创新积累经验、形成示范。建议以北京中关村和天津滨海新区为主体，北京、天津及河北部分重点创新区域为依托，三地联动推进科技创新综合改革试点，协同开展开放创新试验区、科技金融创新示范区、创新人才特区、服务业开放试点、海关特别监管区等系列体制机制改革，推动中关村先行先试政策、滨海新区综合配套改革政策对接与交叉覆盖，并延伸至合作区域，共同建设国家科技创新综合改革试验区，使京津冀成为我国科技创新综合改革试验田，为全国创新发展先行试点示范。要支持三地企业、高校院所加强产学研合作，联合开展关键技术研究和技术标准创制，共同申请国家重大科技计划和产业化项目，联合建设实验室、工程中心、中试基地、科技成果转化基地。构建京津冀统一的新技术新产品政府采购和示范推广平台，推动实验室资源的开放、共享和协同，促进科技条件平台、技术市场、产业技术联盟、科技金融资本、科技创新人才、信息服务等创新要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。
（七）通过京津冀协同发展领导小组推动三地政府共建创新基金，引导产业项目布局
建议北京市通过向京津冀协同发展领导小组提建议的方式，推动成立京津冀三地政府共建创新基金，由京津冀三地政府共同出资，用于引导产业项目的跨区域布局。设立专门机构或者委托第三方机构管理基金运营，设定三地协同创新的条件和标准，对于符合三地之间进行跨区域协作发展的企业或者项目进行认定，并予以资助。在资助一定周期之后，应当对该项目在推进三地的协同创新方面的绩效进行评估，以确保实现预期目标。
（八）通过京津冀协同发展领导小组推动京津冀一体化市场和创新政策体系建设
建议北京市通过向京津冀协同发展领导小组提出建议案的方式，推动京津冀区域市场一体化的形成。从长三角和珠三角发展的经验看，区域一体化程度高低，是企业基于产业价值链的空间分工合作促成的。产业内部的功能性分布，如总部、研发、生产制造、销售等不同环节的嵌合，在空间上是由企业自身而不是政府来生成的。因此，实现区域市场一体化，需要实现企业资质的互认互通和同等待遇，尤其是在高新技术企业的资质认定以及政府采购市场方面三地要形成一个自由开放的共同市场。
建议北京市总结中关村国家自主创新示范区先行先试政策体系，并将其整理成研究报告和政策建议报告，提交给国务院和京津冀协同发展领导小组，将先行先试的政策体系广到天津市和河北省，实现创新优惠政策的一体化，消除洼地效应和虹吸效应。
（九）通过国家税务总局深化京津冀财税改革，形成分成共享的财税机制
建议北京市税务局通过向国家税务总局提建议案的方式，深化京津冀三地的财税改革，形成三地间分成、共享或者是统一的财政税收体制。三地之间在产业、企业转移的过程中通过设立园外园的形式，建立"442"税收分成合作共享机制，必要时也可以在三地之间探索建立一体化的财税体制。以基金运作的方式，支持三地联合共建科技新干线、创新共同体等重大协作项目，探索以资本为纽带的"公司+基金"等市场化合作模式。
