【中文摘要】地方债属于公法之债，适用公法原理。地方债又是一种变相征税行为，具有潜在的不合理性及税收侵权之危险性。但我国地方债的出现是地方财政困窘所迫，而且是破解地方财政危机的不得已选择。无论是单一制还是联邦制，凡实行地方自治的国家，发债权均是地方自治权的一部分。中国被认为实行的是财政联邦制，但分税制改革以来，地方政府却无发债权。目前地方政府陆续试行发债，却无宪法和法律依据。为规避及防范地方债的风险，应当在宪法进行原则性规范的基础上，通过建立、健全立法对地方债进行法律控制。
【中文关键字】地方债；地方财政；宪政机理；法律控制
【全文】
国务院审计署2011年公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，我国地方政府性债务已经高达10万亿元，一些地方政府负债率高达300%以上。这表明地方政府财政短缺问题已十分严重，地方债成为舒缓财政困难的重要途径，却为我国现行法律所禁止。为此，我国做了一些变通性尝试：《2009年地方政府债券预算管理办法》规定由中央代发地方债，《2011年地方政府自行发债试点办法》又规定上海市等地方政府为自行发债试点。但地方债属于重大问题，在法律保留事项范围之内，最终须由法律规制。而《预算法》修改对此却颇显踌躇：第一次审议时倾向于确立地方债的合法性，第二次审议时又恢复了禁止地方政府自主举债的做法。[1]可以说，我国未来地方债合法性及其法律规制仍悬而未决，值得学界继续深入研究。目前，地方债研究多局限于经济学或财政法领域。事实上，地方债最终涉及政府与私人间财产权关系以及中央与地方财政权力配置，因此宪法学分析不可或缺，否则可能导致德国学者Isensee所说的“由财政危机转为经济危机，终陷入宪政危机”。[2]为此，本文拟从宪法学视角，对地方债的属性、功能、机理及法律规制等基础性问题进行梳理，以期抛砖引玉。
一、地方债的公债属性
有学者认为“地方债更应趋同于公司债，而非国债”，主要理由有：地方政府举债的法理基础是相对独立的财权；地方债具有异质性强、发行规模小和流动性风险相对大等与公司债相似的特征；地方债的约束制度设计应当与公司债相似[3]笔者认为这种看法有失偏颇。从性质上来说地方债属于公法之债而非私债。
第一，地方债的信用基础是公共财政。私债信用基础在财产方面主要有二，即对债务人既有资产的估算及其赢利能力的判断。而地方债的信用基础则完全不同。地方政府虽然也拥有一定财产，但这些财产与其公共职能紧密联系，失去它们政府将无法履行公共职能，因此不可能用来清偿债务。另一方面政府并不具备生产性，也就无赢利能力可言[4]。债权人之所以敢于认购地方债，是因为地方政府具有稳定的财政收入作为清偿债务的保证，否则地方债发行必然遇到极大障碍。
第二，地方债是财政权行使方式之一。财政权不仅为地方债提供了信用基础，而且可以将地方债视为财政权运行的一种方式。“宪法意义上的财政是国家为履行其公共职能而取得、管理与使用财产过程中形成的国家与公民之间的财产关系。”[5]地方债作为地方政府从私人取得财产的手段，是行使财政权的结果。在西方国家，随着增税难度加大，举债已经成为重要且颇受青睐的财政手段。
第三，地方债在发行过程中能够借助公权力的优势。政府为顺利募集资金，可以利用公权力助推地方债发行。如对地方债的债权人所获得利息可以减免税款，[6]通过行政指导方式促进地方债发行等。由于地方债本身也将用于公共服务，可以认为这些辅助行为并未背离公权力目的。但如果公权力对私债的发行予以辅助则违反法定目的，属于权力滥用。
第四，地方债用途严格限于提供公共服务。私人举债所得资金一般用于维持生活、生产或者扩大再生产，其使用范围十分宽泛，通常还可以在获得资金后酌情改变具体用途。地方债并不具备这样的灵活性，而必须严格限于提供特定的公共服务。不仅如此，在政府通过地方债获得资金之后，非经法定程序不得改变其用途，即使是在各项公共服务之间，政府亦无选择之自由。
第五，地方债的发行必须按照法定程序进行。虽然部分私债也有法定发行程序，但该程序以私权为规制对象。而地方政府举债所依据的法定程序实质是立法权为防止财政权滥用而采取的权力控制方式，属于公法上的权力制约。
第六，地方债的责任形式不同于私债。私债乃是财产责任，当债务人无法清偿债务时一般进入破产程序，即使法律未规定个人破产制度，也不能将责任扩展至行政、刑事或政治等形式。而地方债则不同，即使地方政府无法清偿债务也不可能真正破产。因为地方政府需要承担公共职能，其财产不可能被清算、变卖用以清偿债务。政府“破产”实质上是一种政治责任，当这种政治责任通过法律进行调整时，一般表现为宪法责任。世界范围内因财政危机引起宪政危机的事例并不鲜见。
由此可见，地方债是由公法主体发行的用于提供特定公共服务职能的债，是政府依法定程序运用财政权的方式，因此可以得到公权力的辅助，其信用基础是地方政府财政权，如果公共财政无法正常运作导致地方债务陷入危机，地方政府需要承担政治责任或者宪法责任而非私法上的经济责任。因此在逻辑上地方债与国债并列，属于现代国家中公债的重要组成部分，不仅适用一般公债理论，而且应以公法原理进行调整。[7]
从宏观角度分析，地方债体现为如下过程：地方政府须提供公共服务，但由于财政赤字而向私人举债，再通过征税方式获得充足的财政收入用以清偿债务。即地方政府将未来预期可征得的税款以债的形式提前取得，并用于提供公共服务。一个特别能揭示地方债与征税之间关联的实例是：美国各州与地方政府19世纪20、30年代为建设公路、运河以及铁路大肆举债，结果导致1837年出现了一波增税还债的浪潮。[8]如果说税收可以简化为“征税一公共服务”的模式，那么地方债则可以视为“借款一公共服务一征税一还款”，如果忽略征税对象的不完全重合，那么，还可以简化为“提前征税一公共服务”。所以地方债本质上就是政府变相征税行为。基于此，布坎南曾指出地方债是政府“利用举债手段把全部未来各周期……的税额的全部价值据为己有”。[9]
但财产转移时间的变化喻示着地方债较之税收的合理性缺失。[10]其一，地方债所涉主体间的法律关系遭到扭曲。政府与纳税人之间是公平交易：纳税人缴纳税款换取政府公共服务，即使二者并不直接对价。税款数额与公共服务是经双方博弈而达成的一致，表现为代议机关对财政权的控制，且理论上每一纳税人在代议机关中都有利益代表。而地方债涉及的主体实际上有三方，即作为债权人的私人、作为债务人的政府和实际清偿债务的纳税人。作为债权人的私人具有不确定性与流动性；实际清偿债务的纳税人在未来才能确定，因此其代表也是未知的；即使作为债务人的政府，其组成也会随着任期制而不断更换。这些因素导致三方难以达成合理平衡。其二，地方债可能导致代际不平等。税收针对公民既有财产与已经发生的经济活动，故不涉及代际问题。地方债则是对未来税款透支，纳税人与享受公共服务者出现时间上的错位。除非地方债投资长期公共服务，否则即有代际不平等问题。其三，地方债可能导致负担的不合理分配。一般认为，合理的税收应当是缴纳税款的金额与纳税人的财产、收入正相关，即富人承担更多公共负担。而地方债却可能与之背离：穷人没钱购买足量地方债，以其利息抵消未来所须付出的税款，富人甚至有机会通过购买地方债赢利。其四，地方债滥发可能性较大。由于举债相较税收更易推行，政府更加愿意通过举债获取资金。倘若政府无法通过税收途径清偿债务，为避免“破产”，又不得不继续举债以维持开支。加之地方债所受监督程度偏低，亦增大了地方政府过度举债之可能。其五，地方债可能加重私人负担。纳税人须清偿地方债本金及其利息，其中利息部分可以视作加重的负担。且因地方债比税收更容易获取资金，故有“助长支出之功能”。[11]甚至连地方债本身从拟定至发行再到清偿所需的运行成本，也可以视为额外负担。
但由于以下原因，地方债正当性缺失比较隐蔽。其一，地方债的认购具有自愿性。宪政注重控制公权力以保障私权利，但往往着眼于强制性权力，而忽视了非强制性行为损害私权利的可能性。如美国宪法“对联邦征税设置了一系列实质性约束而对联邦借款却未加限制”。[12]其二，人们对地方债的敏感度远远低于税收。对税收的敏感源于征税行为所具有的直观负担性，而地方债却可以视为投资形式，负担性被直接的收益掩盖。其三，经济增长掩盖地方债导致的负担。其四，地方债多属非常态财政权运行方式。一般而言，地方债并非政府获取资金的常规方式，而是为应对财政赤字、经济危机而采取的特殊手段。这些危机可能危及债权人的重大利益甚至是生存权。因此地方债对社会与经济秩序的安全和稳定价值显得尤为重要，不合理性则在一定程度上被忽略。
二、地方债的制度功能
传统国家中，政府依靠征税即可满足正常的开支需求，无举债之必要。福利国家意味着政府职能在维护社会秩序等基本范畴之外增加了大量给付行为，也就意味着更加沉重的财政负担。[13]若仍全部依赖税收，纳税人难堪重负，征税将会变得异常艰难。此时政府有必要通过公债舒缓税收压力。特别是在处理危机时，举债往往是政府增加收入的唯一途径。因此公债是与福利国家、给付行政等概念紧密联系的，[14]除非改变给付行政的观念，停止福利政策，公债是各国政府最终都无法避免的选择。[15]同时，随着地方自主权和地方民主日益强化，行政职能出现下移趋势，地方政府取代中央政府成为主要福利提供者之一，公债的形式也就相应地由国债转变为国债与地方债并存。
结合我国现状，地方债的必要性更为突出。我国分税制改革将税收按照税种不同分为国家税和地方税，形成了中央与地方两套税收征收体系。但结果却是“财权上收，事权下移”。财政部公布的数据显示，2010年中央税收收入为40509.30亿元，而地方税收收入仅为32701.49亿元，但是中央本级支出仅为15989.73亿元，对地方财政转移支付则高达32341.09亿元。有学者认为分税制的“目的……就是要将大量的资源和财力集中于中央政府”。[16]分税制改革的负面影响表现为我国部分地方已陷入财政困局，连履行公共职能的资金都难以保证。[17]又由于我国法律并未赋予地方税收立法权和举债权，地方政府弥补财政缺口的途径有限：“一是寻求中央的转移支付；二是寻求预算外资金的支持；三是通过发行‘公司债型地方债’或者‘资金信托型地方债’等‘准地方债’的方式达到筹集资金的目的。”[18]然而，这些途径都存在较大问题，财政转移支付属于分税制框架内弥补地方财政不足的合法手段，却并不一定能满足地方财政的真实需求。[19]预算外资金易蜕化为违法资金。而地方政府日益倚重“准地方债”获取资金，导致我国地方政府形成了巨额隐性债务，且其规模还有继续扩大之趋势。[20]
巨额隐性地方债务危害十分巨大。第一，由于缺乏相应法律依据，地方各种形式的举债行为实际上都不具备合法性，属于权力滥用。第二，举债过程大多缺乏公开程序，其金额、用途等细节也不向公众披露，甚至连地方权力机关与上级政府也并不完全知情。结果使得这种债务具有极强的隐蔽性，难以形成有效的监督机制，地方政府由法律上不享有举债权变成事实上拥有几乎不受限制的“举债权”，其副产品是寻租与腐败。第三，隐性债务具有极高风险，一旦出现清偿危机，地方政府并无合法途径解决，只能选择由地方财政承担，或由银行等国有企业承担，或求助于中央财政。无论采取何种途径，事实上最终都转嫁给纳税人。如果政府对清偿危机应对不及时或处理不善，甚至可能诱发政治不稳定、社会秩序混乱以及经济持续衰退。休谟曾称“倘国家不消灭公债则必为公债所消灭”，[21]这不啻为我国巨额隐性债务之警语。
因此地方财政危机绝非可以忽略的现象，[22]它隐藏着巨大的经济与政治风险，破解我国地方财政困局具有紧迫性。财政健全主义所倡导的收支平衡是解决财政危机的根本办法。从支出面看，短期内通过严格控制支出能够达到缓解地方财政困难的效果。但在较长的时间维度里，给付行政必然导致财政支出上升。从收入面看，我国税负已经十分沉重，财政转移支付的效果也十分有限，否则地方政府也无毋庸借助预算外资金和“准地方债”。继续寻求预算外资金或发行“准地方债”更是饮鸩止渴。故在我国当前条件下，地方债制度必然成为解决地方政府财政困难问题的重要途径之一。
但是中央代发及试点省市自行举债的方式，由于现行宪法及法律依据的缺失，不但形式上不具合法性，实质上也对私人财产权构成巨大威胁。唯有实现宪法规制下的法治化，地方债制度才能充分发挥其功能，破解地方财政困局，这包含以下两层含义。
第一，地方债必须以宪法规范为基础。有学者认为税收特别有必要以宪法约束：“租税者，以国家之公权力，强制将人民之部分财产，无偿转移为国家所有，因此本质上税法无所逃于对人民自由权财产权之干预与介入的命运，先天上亦较其他法域更受宪法基本价值观，特别是基本权理念之拘束。”[23]事实上，与税收相比，地方债更应以宪法规范加以调整：其一，地方债发行之时虽无强制性，但最终落由“基本权”主体负担，虽然在时间上可能较为落后；其二，地方债乃地方财政权之问题，“在宪政国家，财政收支划分不仅是中央与地方权限划分之核心部分，且为法律之合宪解释与违宪审查之重要课题”；[24]其三，由于隐蔽的正当性欠缺，地方债比税收更易造成对公民财产权之侵害，故宪法对其所施加之约束也应当甚于税收。综上，地方债的正当性必须有宪法的证成，否则“纳税义务人之基本权保障，以及行政与立法、司法权分际，中央与地方权限划分，均因公债之发行，而在宪法上处于不安定地位，纷争随时可能爆发……终将步向宪法危机。”[25]
第二，地方债制度必须建基于法治化之上。首先，法治能够最大限度克服地方债的不合理性。法律是理性设计的产物，地方债制度经立法过程，其各种属性即完全展现于公众面前，制度设计中的不合理被尽量排除后方能固定为法律。同时，在地方债的运行过程中，法律的程序性必然要求公众对举债过程进行充分权衡与博弈。其次，法治化能够强化对地方政府权力的控制。地方债法治化的作用不仅在于为地方政府与公民提供对话与协商的平台，而且还设定地方政府举债权的限制与责任，若出现法外举借隐性债务等违法行为，公民可以依法监督，有权机关也可依法追究其责任。最后，法治化是保护公民财产权的最佳手段。公债存在一定风险，其风险大小因政府行为的合理及审慎程度有所不同。公债风险危及公民财产权，而完善的法律制度可以将地方债的风险限制在可控范围内，以保护公民财产权的安全。[26]
三、地方债的宪政机理
地方债的宪政机理具体可以从两个维度进行分析，即政府与公民以及中央与地方。就政府与公民维度而言，地方债在宪法上的正当性取决于由其产生的政府与私人之间财产关系是否符合宪政基本精神，即政府是否尊重并保护私人财产权。在此问题上，地方债可以参考税收的同意原则。但由于地方债主体关系过于复杂，又缺乏税收那样的明确性，要求公民严格、明确地同意实际上非常困难。因此，公民对地方债的同意只能体现为概然授权。而且这种授权并不意味着一经公民同意，地方政府就可以任意举债。地方政府举债还受制于以下因素。第一，地方举债当属情势必要。如果税收已能提供充足财政收入，自无举债之必要，此时若发行地方债则属于地方政府财政权滥用。第二，地方举债应当严格控制风险。地方债涉及借款、征税、清偿三次财产转移过程，且具有较长时间周期，因此存在较大风险。如果政府管理不善则可能导致无力清偿到期债务，陷入破产危机，最终只能转嫁给全体纳税人。由于政府不负责任导致私人蒙受财产损失与政府直接掠夺私有财产相比，对私人而言并无质的差别，故严格控制地方债风险实属宪法保护私人财产权之要求。
政府间纵向权力划分的宪政考量，意味着宪法是否应当赋予地方政府自主举债权，这也正是我国地方债合宪性的关键所在。公债包括国债与地方债。国债的发行已成现代国家的普遍现象，“宪法上是否允许，除具有学术上的旨趣外，已经不具有现实意义。”[27]地方债则不同，原因在于二者主体地位的差异。国家基于主权享有举债权几乎是不证自明的，即使是宪法未直接规定国家举债权，也可以由国家财政权推论得出。而在不同的宪政体制，以及同种宪政体制的不同发展阶段，人们对地方政府是否享有举债权却各执一端。地方可否举债不能作出当然解释，全赖宪法及法律实际规定。若违背宪法与法律擅自举债，地方政府须承担相应责任。
那么地方是否应当拥有自主举债权呢？地方举债权属于地方财政权，财政权的范围和行使方式应当遵从事权决定财权的原则。地方事务难以或不宜由中央管辖时，便应赋予地方适度的事务自主权。“财政为庶政之母，亦为各级政府之物质基础”，[28]因此宪法赋予地方事务自主权后，还应辅以相应的财政自主权，否则其事权将失去实施之保障。财政自主权包括自主举债权：当税收无法满足地方财政需求时，通过合法举债获取资金。否则地方自主之事务最终可能因将财政掣肘而落空，或转而由实际提供财政来源之上级操控，甚至有可能迫使地方以非法手段筹措资金。地方是否应享有自主举债权，由宪法对地方权力的配置所决定。
从理论上分析地方自主权具有相当充分的依据。目前支持地方自主权的主要理论包括：固有权力说，即认为自主权乃地方固有的权力；承认说，即地方自主权乃由国家赋予，此时地方并无真正独立于国家的人格；制度保障说，即地方自主权乃因“历史缘故”而形成，不能由国家轻易限制；人民主权说，即认为一切权力属于人民，地方政府亦不例外，因此本地方人民有权决定自身之事务。[29]
以比较法视角观察，可以发现地方适度分权已成现代国家的通行做法，并不因联邦制或单一制受到阻碍。美、德等联邦制国家认为国家权力来自地方之让渡，应当尊重地方历史上形成的权力，因此州政府普遍享有广泛的自主权。单一制国家一般较为重视国家权力之统一，认为地方权力源于中央承认或授予，但也呈现出逐步扩大地方自主权的趋势。如欧洲传统集权国家法国，自1982年开始推动地方分权改革，将大量事权与财政权赋予地方政府，此后法国地方自主权日益扩张，几乎未曾中断。至2003年法国修改宪法时，新宪法已经改变了法兰西共和国的自我定义，称法兰西共和国为分权型共和国。[30]日本自19世纪末期开始初步承认地方分权；二战后基于对战前中央集权的反思，在《日本国宪法》中设专章规定地方自治，扩大地方自主权；20世纪70年代后日本继续扩大地方自主权，至1999年通过《地方分权总括法》，地方政府不再依赖中央政府的决策和行政管理而转型成为以民主宪政结构为基础的和以地方利益政治为特征的“自治实体”。[31]
与前述国家不同，我国长期禁止地方自主举债，这可以视为中央通过财政控制地方，以强化中央集权，彰显主权的统一性。[32]但笔者认为，赋予地方包括举债在内的适度自主权才更加符合我国宪法。
《宪法》第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”；第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”；第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”；第110条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”。虽然《宪法》第110条同时规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但是地方人大与全国人大之间绝非领导与被领导的服从关系。即地方并非中央的附庸，而是具有一定自主权的政治实体。同时，依据《宪法》规定，地方政府须要承担的职能十分广泛，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。可见目前的问题不在于地方有无自主权，而在于其自主权的范围尚不明晰。即上述事项中，哪些由地方完全自主，哪些属于地方部分或不得自主，宪法并无明确规定。因此，进一步明确地方自主权及其范围，界定中央与地方之间的权力关系，正是完善我国宪法的要求。
四、地方债的法律规制
由于宪法只能对地方政府举债权作原则性规定，为避免地方债陷入无序状态，还须制定专门法律加以约束。笔者认为，这些法律制度至少应当包括以下内容。
第一，对地方政府举债权的层级限制。一般而言，民主化程度越高的国家，基层政府承担的公共职能越广泛，需要发行地方债的可能性也就越大。因此西方发达国家对地方政府举债的层级限制并不严格：美国83000多个州、县、市和其他地方政府中，大部分有权发行地方债。[33]德国《基本法》不仅规定各州享有举债权，即使是乡镇层级上亦明确了“保障自治权利亦包括保障财政事务自我负责制度”。日本地方各级政府依据地方自治，具有完全独立的预算权，自主编制和执行本级预算。根据日本《地方自治法》，都道府县、市町村各级地方都有权发行地方债。[34]唯有法国对地方债发行层级稍有要求，只允许省级以上地方政府自主发行债券。具体到我国，何级政府应享有举债权，须按照财政现状和实际需求确定。虽然我国级别越低的政府，财政状况往往越艰难，也越需要通过发债弥补财政缺口。但考虑到目前地方负债状况较为混乱，且相关法律制度尚不健全，地方民主与监督又相当薄弱，因此举债权暂时不宜过分下放，而应保留至一定层级。笔者建议将地方债发行权暂时保留在省级政府，待条件成熟后可适当下移。
第二，国家对地方举债权的统一管理。地方政府发行公债一般应受中央政府监督，以免导致财政破产。[35]但中央控制程度因各国宪政理念不同而有所区别：美国州及以下地方政府发行地方债完全由本级政府确定，不需上级政府批准或同意。在德国，州政府发行地方债也无须中央政府批准。但州可以确定市政府的举债额度，而且市政府必须向联邦或其相应地区机构提交预算。[36]日本近年发生了一些转变，过去日本采取严格的审批制度，但2003年修订《地方财政法》后改为原则协议、例外许可。[37]法国中央控制手段包括议会监控、审计法院司法监督、财政部管理、财政部派驻各省、市镇的财政监督机构的监控。上述四国中，美国最宽松，法国最严格，德日两国居中。但其总体上都尊重地方自主性，又加以一定程度的法律控制。我国应结合国情采纳此原则。其一，以尊重地方自主权为原则，在法定范围内，地方政府是否举债以及举债额度、用途、利息等问题，应由有权的地方人民代表大会自主决定，除具备法定事由中央不得改变或撤销，且中央改变权和撤销权应由全国人大及其常委会行使。其二，中央政府有权对地方政府举债草案进行法律控制。中央对地方举债的控制可以通过对地方债草案的监督实现，具体权限包括：监督权，即地方政府必须首先将举债草案报国务院备案；质询权，即国务院有权就草案内容要求地方政府陈述理由或提交详细方案，地方政府必须在法定时间内答复；建议权，即国务院有权就草案内容提出变更或细化的建议，地方政府得自主决定是否采纳该建议；否决权，即经质询、建议、变更后仍不适当的草案，国务院享有否决权，被否决的草案不得直接交地方人民代表大会表决通过；地方政府将草案交本级人民代表大会进行表决时，必须附国务院质询与建议的内容及本政府的答复与理由。但上述权力应在法定时限内行使，否则地方政府得将草案交本级人民代表大会进行表决。其三，争议解决途径。地方政府对国务院否决不服的，经本级人大常委会2/3以上多数同意，得向全国人大及其常委会提出申诉，全国人大及其常委会经1/2以上多数通过，可以撤销国务院的否决决定，此时地方政府有权将草案交本级人民代表大会进行表决。
第三，权力机关对地方举债权的监督。地方债涉及地方政府与私人的财产关系，为保障本地公民的基本权利，应赋予地方人大较大权力。首先，地方人大享有对草案的审查权。审查内容包括举债之必要性与可行性、债务金额与发行方式、资金用途与使用计划、还款方式、期限与利息等各个方面。为提高审查效率，可以以书面审查方式为主，但是对于表述不清或争议内容，有权要求政府进一步提供理由与相关材料，也可以要求主要责任人进行答辩。同时，必须保证合理的审查时间。其次，地方人大享有表决权。表决应以不记名方式进行，且因“公债……为重大事项，不能以简单多数通过，需经加重多数之条件”，[38]即必须经本级人大2/3以上多数表决通过。对于草案中可拆分的内容，可以分项表决并部分通过生效。最后，地方人大对已生效地方债享有监督权。地方政府应当就地方债发行、使用以及清偿情况定期向地方人大提交报告。地方人大认为必要时，也可以不定期向地方政府就上述内容提出质询并进行调查。如果地方人大认为地方政府存在违法或者严重不当行为，可以要求地方政府暂停或停止发行、使用地方债。在地方人大闭会期间，其监督权由地方人大常委会行使。
第四，控制地方债的使用范围。实践中地方债的用途一般受建设公债原则的支配，即地方公债禁止用于日常开支，而只能用于区域性公共建设。如日本、美国的地方债主要用于公共资本项目，[39]法国地方债所筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常性预算缺口。地方债的用途是否合理直接影响其正当性，因此对其用途应当严格限制。我国可以对地方债的用途采取双重限制，即首先由法律明确规定地方债的使用范围，主要是地方公共建设等能为本地居民提供长期利益的公共项目，不得用于一般性行政支出，更不得私用。为避免地方政府对地方债使用范围任意扩大解释，在立法技术上应以列举式为宜。其次，在法律规定的各项用途中，具体用途应以本级人大同意的范围为限，地方政府不得挪用，如需改变用途必须经本级人大或其常委会批准，同时改变后的用途不得违反法律规定。为控制本级人大常务会改变具体用途的权力，地方人大在表决时可以特别规定地方债的用途不得改变，或限定改变之后的使用范围。凡地方人大已规定用途不得改变或限制改变之后的使用范围，在地方人大闭会期间，其常委会必须遵守。
第五，地方债的风险防范。地方债的安全控制以技术性规定为主，其目的是保证地方债稳定，降低债务风险。美国在这方面经验比较成熟，主要采取控制债务规模、债务担保、信用评级、风险预警等手段。[40]我国地方债属于起步阶段，为降低风险，立法应当更为周密和细致。具体可以包括：（1）控制债务规模，法律规定举债总额不得超过地方年财政收入的一定比例，根据西方国家的经验，该比例应为3%，政府的五年任期内总计不得超过20%，在该比例之下时，地方政府举债规模由地方人大批准；（2）限定还款期限，具体措施可以与控制债务规模手段相似，采用双重限制；（3）规定利息率，利息率应当与银行利率挂钩，不得随意拟定；（4）引入信用评级制度，在地方政府举债之前必须经独立机构作出信用评级，在评级过程中有违法或犯罪行为的，必须追究法律责任；（5）风险预警制度，由审计机关确定地方债的风险程度，对风险较高的地方政府，应当对其举债权加以限制。
第六，地方债的程序约束。实体法的约束有时并不充分，需要通过程序保证地方举债的合法性。如美国学者认为“对州而言，程序性要求常常是其举债的真正约束。”[41]因此各国普遍规定了地方举债程序，如法国的政府债务完全纳入了公共预算管理，地方政府负债的形成、清偿和变更等事项必须遵守预算编制程序。地方债主要程序可以作如下划分：地方债草案的制定阶段，主要包括调查、起草、备案、修改等步骤；本级地方人大审议阶段，主要包括审查与表决程序；地方债发行、使用与清偿阶段。其中有几点需要特别注意之处：首先必须明确监督程序，特别是应设置审计监督。审计监督属于专门监督，可以适用于地方债，如美国州与地方政府必须遵循《政府会计、审计和财务报告》中确立的政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务；德国由同级地方审计办公室审计的做法；日本地方监察委员会负责进行审计监督；以及法国采用的审计法院监督制度等都产生了积极作用。我国应当首先将地方债纳入预算范围，而且要接受审计机关的审计监督，每年定期公布审计结果。发现违法或不当时应当通知地方人大、上级政府等有权机关机关做出处理决定。其次，加强地方债的公开性。地方债的公开应当适用《政府信息公开条例》。公开对象应当包括本地方所有私人，公开方式应当采用最广泛与最易获得的方式，公开时间应当自地方债预案提交人大审查时起至债务清偿时止，公开内容应当包括举债原因与用途、金额与利息、本地方财政状况、还款期限与方式、风险与责任、公众监督权利与方式、清偿情况等。公开的同时要注意保护债权人隐私权。最后，还须注意明确地方举债的时限，立法中应尽量避免使用类似“合理期限”等含义不清晰的表述。
第七，地方债的责任追究。地方债责任包括两个方面，一是地方政府集体责任，二是直接责任人的责任。地方政府应当承担何种责任，目前有两种较为典型的模式。当法国出现地方政府不能清偿到期地方债券时，由省长直接执政，原地方政府或地方议会宣告解散，其债务由中央政府先代为清偿，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步清偿原有债务和中央政府代为清偿的垫付资金。[42]美国1840年之前的做法是由联邦政府接管，此后逐渐演变为由地方政府自行解决：如果是暂时性或技术性的偿付危机，只需与债权人直接协商；当收入来源不足以偿付时，地方政府可以提高税率或收费比率。如果自我补救无效，有些州将设立专门管理机构帮助地方政府。若仍无效果则依照联邦破产法，由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。[43]可见法国注重行政控制，而美国则接近市场模式。我国市场经济制度尚不完善，也没有地方自治传统，市场模式难以发挥良好效果。法国模式有借鉴意义，但完全仿照法国重新选举地方人大代表并重建地方政府，在我国可行性不强，因此仍须进一步谨慎考虑和调查论证，不能轻易得出结论。在个人责任方面应当作出严格规定，包括行政责任与刑事责任。在未来关于地方债的专门立法中，还应当更加明确地责任追究制度。
【作者简介】
王世涛，单位为大连海事大学；汤喆峰，单位为大连海事大学。
【注释】
[1]参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国预算法修正案（草案）〉修改情况的汇报》，2012年6月12日。
[2]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社1996年版，第95页。
[3]参见金永军等：《2009年地方债：制度博弈的分析视角》，载《财经科学》2009年第10期。
[4]除非地方债用以投资的是一些收费性的公共建设项目，如收费公路等。这类地方债在一些国家被称为收益债券。
[5]王世涛：《公共财政的核心价值：财政权的控制与财产权的保障》，载《法治论坛》2008年第3期。
[6]See Clayton P. Gillette， Fiscal Federalism and the Use of Municipal Bond Proceeds. N. Y. U. L. Rev.，November，1983.
[7]学者对公债的研究成果绝大部分都可以直接适用于地方债，只有少数仅适用于国债。本文所引用观点中原文为“公债”的，即地方债可以适用的部分，为尊重原文，并不将“公债”变更为“地方债”，也不特别说明和论述地方债亦可适用。
[8]See Richard Briffault， Foreword: The Disfavored Constitution: State Fiscal Limits and State Constitutional Law， Rut-gers L. J.，Summer 2003.
[9][澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第124页。
[10]经济学也对公债的不合理性进行研究，如有学者归纳出“外债负担、资本消耗负担、通货膨胀后果、所得重分配后果、公债操作负担、政策的抵触、减少民间投资、政府开支的浪费”等不合理性。但本文主要从法学角度进行分析。参见欧阳勋：《经济学原理》，台湾三民书局1985年版，第212-217页。
[11]Arnim， Grundproblem der Staatsverschuldeng， BayVBI， 1981 ， s. 519.转引自葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社1996年版，第109页。
[12]See Richard Briffault， Foreword； The Disfavored Constitution: State Fiscal Limits and State Constitutional Law， Rutgers L. J. ， Summer 2003.
[13]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社19%年版，第99页。
[14]也正是在此意义上，学者提出“无公共债务的国家，或者对于未来的规划太少，或者对于当代要求太多。”Lorenz von Stein， Lehrbuch der Finanzwissenschaft， 1871 ， S. 666.转引自萧文生：《自法律观点论公共债务》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法新论》（下），台湾元照出版公司2002年版，第645页。
[15]以地方债为例，世界53个主要国家中，有37个允许地方举债。参见财政部预算司：《国外地方政府债务管理经验比较与借鉴》，载《经济研究参考》2008年第22期。
[16]方明：《分税制、财政转移支付与国家理性—宪定央地关系之视角》，载《公共管理高层论坛》2010年第2期。
[17]根据审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，“至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。”而且“已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%”。可见财政收入短缺已经成为我国地方政府的普遍现象，不得不依靠举债来补充履行其公共职能时的资金短缺。
[18]苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革—基于立宪主义的视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第4期。
[19]中央是否向地方划拨资金以及划拨数额的多少可能是出于特定阶段的国家整体政策而定，也可能受到中央与地方关系（如地方对中央政策的服从程度）的影响，在个别情形下甚至会受到官员私人关系的影响。参见王绍光：《中国财政转移支付的政治逻辑》，载《战略与管理》2002年第3期。
[20]根据审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，“截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元”，“1997年以来、我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。”
[21]See David Hume， On Public Credit（1752），reprinted in Hume: Political Essays 166， 174 （Knud Haakonssen ed.，1994）。
[22]See Omer Kimhi， Reviving Cities: Legal Remedies to Municipal Financial Crises. B. U. L. Rev.，June， 2008.
[23]葛克昌：《人民有依法律纳税的义务》，载《台大法学论丛》19卷第2期。
[24]葛克昌：《税法基本问题—财政宪法篇》，台湾月旦出版社1996年版，第181页。
[25]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社19%年版，第129页。
[26]15世纪的热那亚共和国债务曾高达政府收入的90%，但是通过制定一系列法律制度最终避免了政府破产的厄运。参见Steven A. Epstein， Genoa and the Genoese， 958 - 1528， at 229 （1996）。转引自Clayton P. Gillette， Can Public Debt Enhance Democracy? Wm.&Mary L. Rev.，December， 2008.
[27]蔡茂寅：《公债之法律问题—兼论从“租税国家”到“债务国家”的巨变》，载《律师通讯》第207期。
[28]葛克昌：《税法基本问题—财政宪法篇》，台湾月旦出版社1996年版，第182页。
[29]参见陈朝建：《自治事项与委办事项之划分基准与实务见解》，载《中国地方自治》2006年第3期。
[30]黄凯斌：《1982-2004年法国分权改革述评》，载《东南学术》2010年第3期。
[31]闫海、曾祥瑞：《宪政、地方自治与地方财政法制—日本法的经验与借鉴》，载《行政法学研究》2011年第1期。
[32]葛克昌认为，“租税系国家主权之表征”，因为，在财政宪法中税具有重要意义，即“确保多数统治与代议意思之形成。”事实上，随着公债在政府财政收入中所占比重越来越大，将此表述变为“财政权系国家主权之表征”更加准确。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，台湾翰芦图书出版有限公司2005年版，第162页。
[33]财政部预算司：《美国的市政债券管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。
[34]日本《地方自治法》第230条规定：“普通地方团体公共团体在法律规定的情况下，依据预算的规定可发行地方债。”
[35]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社1996年版，第95页。
[36]财政部预算司：《德国地方政府债务管理概况》，载《经济研究参考》2008年第62期。
[37]参见财政部预算司：《日本的地方政府债务管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。
[38]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社1996年版，第134页。
[39]冉富强：《公债发行的宪法实体控制》，载《河南社会科学》2011年2期。
[40]财政部预算司：《美国的市政债券管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。
[41]See Richard Briffault， Foreword The Disfavored Constitution State Fiscal Limits and State Constitutional Law， Rut gers L. J.，Summer 2003.
[42]财政部预算司：《法国的地方政府债务管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。
[43]财政部预算司：《美国的市政债券管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。
