改革开放以来，我国财政体制大体经历了从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制的变化。以财政分权改革为核心的市场化改革推动了我国30多年的经济增长。近年来，学术界围绕涉及公共财政的财政分权、转移支付、公共服务均等化、支出效率等方面进行了广泛而深入的探讨，分析和预测财政体制改革的未来走向，并就摆脱现阶段县乡财政困境提出了不少真知灼见。

新中国成立至改革开放前，我国的财政体制高度集中。党的十一届三中全会之后，我国推行改革开放政策，确定了宏观层面的突破口是财政体制改革。经过30多年的财政体制改革，大体经历了从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制的变化。以财政分权改革为核心的市场化改革推动了我国30多年的经济增长，也出现了一些亟待解决的问题，尤其是县乡财政困境，引起社会各界的广泛关注。近年来，学术界围绕财政分权、转移支付、公共服务均等化等进行了广泛而深入的探讨。

一、我国财政体制的演进轨迹与取向

改革开放以来，我国大力推进财政体制改革。学者们从不同角度梳理我国财政体制的演进轨迹，分析、提炼阶段性特征，把握财政体制改革的来龙去脉。

该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《财政体制改革演进与县乡财政对策》。

贾康认为，我国财政体制改革经历了从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制的变化。改革开放前的财政分配体制，近乎于人们所说的“统收统支”，准确表述是“总额分成、一年一定”。改革的方式则是变“分灶吃饭”为“划分收支、分级包干”，“一定五年不变”。1992年邓小平同志发表南方谈话后，我国确立以社会主义市场经济体制为改革目标模式。财政改革也确定了实行分税制的基本思路。经过一段时间准备之后，于1994年启动了具有里程碑意义的财政体制改革，即实行“分税制”财政体制。1994年的财政分税制改革，支撑了整个中国市场经济间接调控的基本框架。

刘卓琚、于长革认为，从“分灶吃饭”到分级包干，再到分税制，我国财政分权改革适应经济发展战略转变和经济市场化改革的需要，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，分税分级财政体制框架初步建立，为我国经济长期高速增长提供了强大的激励和动力。财政分权改革可具体分为财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段(1980～1993年)和分税制改革与经济性分权的实现阶段(1994年至今)。1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支、分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。1988年，国家再次调整政府间财政分配关系，实行了“多种形式包干”的体制。1980～1993年，我国的财政管理体制虽然调整比较频繁，但始终保持了两大特征：一是中央与地方各支各的“灶”，各过各的日子：二是财政包干。因此，这一时期的财政管理体制被统称为财政包干体制。l992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。

闰坤、崔潮指出，改革开放后，中央与地方实行包干财政体制，政府间财政关系没有一个统一的规则加以约束，政府间财政分配关系通过一对一谈判确定，缺乏必要的公开性和控制监督手段。五级政府下，财政主体层次繁多，财政体制的不稳定助长了地方政府的短期行为，讨价还价成为政府间处理财政关系的经常性难题。1994年实行的分税制主要涉及中央与省级财政体制，事权划分先不动，财政收入划分遵循市场经济国家的一般做法。维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。对中央与地方之间财权重新划分后，地方有了自己的专门税种。确定相对稳定的中央地方收入分配关系后，地方的自有财力与其支出责任之间的差距较大，在保基数的基础上建立了中央对地方的税收返还制度，逐步调整政府间转移支付的数量和形式。

闰坤、崔潮进一步指出了我国当前财政体制演化的路径依赖。20世纪80年代到1993年，实行“分灶吃饭”的包干体制，增强了地方财政的相对独立性，各级财政的完整性同时遭到弱化，出现了“第二财政”、“第三财政”等现象。各级政府与部门拥有较大的设置、征集与使用收入的权力。财权与财力都过分分散和不规范，在经济快速增长的同时，纵向与横向财政不平衡加剧，中央调控乏力与社会负担过重并存。1994年实施了中央与省级之间的分税制，基本明确中央与省级财政之间的收入分配关系，然而省级以下政府的收入分配并没有受到规范的制度框架约束。

闰坤、马蔡琛认为，政府间转移支付制度作为公共财政体系的重要组成部分，自1993年提出后，在探索中不断推进。然而，相对于公共财政体系的要求，我国现行转移支付制度的法治化水平，还有待进一步提升。2002年所得税收入分享改革后，中央从所得税增量中多分享的收入，主要用于增加对地方的转移支付。合理划分事权是转移支付立法的基本前提。经过1994年的财政体制改革，我国财政收入大头在中央、支出大头在地方的分配格局已经形成。

崔志坤认为，税收作为筹集国家财政收入的主要形式，其征收管理的完善程度直接关系到国家的财力。新中国成立后，从组建中央人民政府财政部税务总局，到1994年的国地税机构分设形成国家税务局和地方税务局，税务机构的作用得到逐步加强和重视，其在加强税收的征收管理、筹集税收收入方面发挥了重要作用。第一，国家税务总局的级别逐步提高，并且从财政部直属管理到国务院直属管理，说明税收征管工作越来越得到政府的高度重视。第二，1994年之前，税务机构的改革侧重于税务机构职能的完善;1994年之后，侧重于税收管理体制的完善。第三，1994年税务机构分设之后，税务机构从中央到地方形成了较为稳定的管理体制。值得注意的是，这一时期正是我国税收收入快速发展时期。虽然不能简单地表明税务机构的分设促使我国税收收入的快速增长，但不可否认的是，税务机构的分设对于税收收入的快速增长发挥了重要作用。第四，在“营改增”试点的逐步推进中，地方税务局征收管理的主要税种营业税将由国家税务局负责征收管理，地方税务局负责征收管理的业务将面临萎缩。今后，伴随着“营改增”的推进，地方税务机构的改革趋势需要慎思。

一些机构和学者基于上述演进轨迹，前瞻我国财税体制改革取向。

财政部财政科学研究所在预测我国财税体制改革的战略取向时强调，财税体制改革的基本思路是：减少财政层级，为落实省以下分税制和深化配套改革铺平道路;建立健全财力与事权相匹配的财税体制改革;促进增长方式转变践行科学发展观的改革：深化财政预算管理制度的改革。在改革中要遵循简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合的复合税制体系税。此外，还应深化财政管理体制改革，提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。

王佳宁指出，新一轮财税改革已从多点“揭幕”。作为“重头戏”的营业税改征增值税体制改革，直接牵涉中央和地方关系、政府和企业关系，以及政府和市场的关系。与此同时，所谓新一轮财税改革，不仅仅囿于“营改增”，房产税、资源税、个税，甚至红利税，有的正在操作，渐次论证后有待扩大推广范围，有的已“张弓搭箭”。

徐博、马万里认为，财政体制改革应以事权优化配置为先导、以财权调整为经济基础、以转移支付协调为补充，实现整个财政体制改革的三方动态协调互动。现行财政体制改革应由“财力之维”转向“事权之维”，进行路径转换和事权内外重构、事权纵向“归位”与事权横向分解，实现政府事权划分的内外清晰、上下分明与横向互动，最终达至政府事权划分的“横向到边”与“纵向到底”。对整个财政体制进行模式再造，包括“对下自主匹配”与“对上受控匹配”两种模式。更为根本的是对财政体制进行制度匹配，以良好的政治民主制度为基础，以完善的体制安排为核心，以健全的监督约束机制为保障，建立综合的财政体制支撑体系。

二、我国公共财政体制改革的热点探索

改革开放30多年来，随着我国财政体制改革的深入推进，学术交流和相关研究成果层出不穷。

谢秀军指出，公共财政在促进贫困地区脱贫致富和经济社会发展方面发挥了重要作用。近年来，学术界围绕公共财政的概念特征，公共财政均等化，公共财政的转移支付，公共财政对教育、社保、医疗等领域的影响，加大公共财政对贫困地区的扶持力度等方面加强了研究。

闰坤、马蔡琛认为，由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响，现阶段我国公共财政建设只是取得了阶段性成果。为使改革获得更大成功，需要重点聚焦于优化现代税制结构、深化公共支出绩效管理、推动转移支付的法制化进程、建设阳光财政体系以及推进财政外交等五个方面，来谋划我国公共财政建设的路线图与实施方略。

冷毅认为，区域基本公共服务均等化体现了公共财政和发展财政的统一。地方财政支出的结构、偏好与民生性支出的效率，是导致区域间公共服务差异的重要因素。为提高地方基本公共服务支出效率，应建立系统、权威、科学的法律法规体系，构建区域基本公共服务均等化的法律保障制度，建立各种有效的渠道传达民众对于地方基本公共服务的诉求。现阶段，应在支出偏好均等化、支出效率均等化方面做文章，在保障“效率”的同时力求“公平”，实现“公平”与“效率”的统一。

田发、周琛影指出，财政体制作为推进区域公共服务均等化的核心制度保障，若其安排不合理，会引发区域公共服务供给失衡。全面评估财政体制运行对区域公共服务均衡的影响效应，由此设计出推动区域公共服务均衡的财政体制改革方案，不仅有助于“十二五”时期有效缩小区域基本公共服务差距，促进区域协调发展，而且可为实现基本公共服务均等化提供制度支持。国内相关文献集中在2006年以后，可分为三方面：一是测算区域公共服务均等化水平。陈昌盛(2007)，安体富、任强(2007)，南锐(2010)等利用变异系数和基尼系数测算出地区间公共服务不均衡显著。二是剖析区域公共服务非均衡的财政体制原因。阎坤(2007)、郭庆旺(2008)、李永友(2010)等认为，现行分税制财政体制，特别是转移支付未能有效缩小区域公共服务供给的差距。三是完善财政体制以促进区域公共服务均衡供给。刘尚希(2008)、吕炜(2008)、谷成(2010)、张启春(2011)主张完善财政体制，尤其是改进转移支付体系，包括模式、结构、公式等方面。

张恒龙、秦鹏亮认为，规范的政府间转移支付制度应当在实现地区财力均等化的同时，兼顾对地方政府的财政激励目标。但从学术界已有研究成果来看，我国转移支付制度的均等化效果和财政激励效果都不尽如人意，而且对转移支付公式的设计并未实现均等与激励目标的兼顾。将基本公共服务均等化目标与地方财政激励目标纳入转移支付公式，从而设计出一套能够兼顾均等与激励目标的转移支付制度，并以2009年、2010年的实际财政数据进行了数据模拟检验，证明转移支付公式的实际可操作性。应从财政收入、财政支出以及财政激励配套措施等方面对转移支付的“因素法”公式进行进一步优化。

王玉波认为，自1988年国家土地有偿使用制度确立和1994年实行分税制财政体制以来，地方政府土地财政模式逐渐形成。进入21世纪以来，地方政府越发依赖土地财政。近年来，土地资源的稀缺性在工业化、城镇化开发浪潮中更加凸显，加之严格的耕地红线制度及国家调控房地产市场的宏观政策，现行的以土地出让收入独大的土地财政格局难以长久维系。当土地性收入不再是地方政府的主体财源时，就意味着进入了后土地财政时代。研究“后土地财政时代”地方政府面临的困局及其转型政策，对于在我国实现现代化过程中土地财政继续发挥其历史性作用、完善现行的财政体制及地方政府获取可持续的公共财税收益具有重要的现实意义。

刘大卫认为，财政资金是社会保障资金的重要来源，完善财政管理制度是推进社会保障制度建设的重要环节。现阶段我国社会保障体系基本框架已初步建成，社会保障基金预算管理、财务会计制度、医疗卫生投入机制等财政管理制度改革同步推进。进一步完善社会保障财政管理制度，应从注重顶层设计、加强制度衔接、扩大覆盖范围、完善多元化保障、创新管理机制、突破体制障碍、加强资金监管等七个方面人手。

贾海彦、韩碌指出，公共财政风险与养老金制度不再隶属于两个相对封闭的风险系统，复杂的经济社会形势要求必须内外兼顾，全方位、立体化审视二者之间的风险共生现象，进而革新传统的风险防范机制。构建联动性风险防范机制，即对财务类共生风险，将保险精算方法、财政风险矩阵及财务预算与管理技术相结合：对公共类共生风险，寻求联动性的制度革新。

陈志广认为，公共支出效率主要受相对财政自主——地方政府自有收入在支出中的比例的正面影响。这表明了分权确立独立主体的激励型好处，但更受绝对财政自主——地方政府自有收入的负面影响，意味着我国分权缺乏相应的控制和问责机制，所谓的财政自主还没有达到规范意义上的要求。因此，应坚持地方分权，但配套的公共财政包括公共预算制度应尽快建立和健全。

三、县乡财政困境摆脱的对策建议

针对经济形势的变化，从中央到地方，各级政府都出台了一系列的政策与对策促进经济增长。宏观调控的主要工具是财政政策与货币政策。由于县乡政府缺乏货币政策工具，因此，其应对经济发展变化的对策主要是财政手段。当前县乡在应对经济形势变化的财政对策上存在一些问题。学者们认为，县域经济发展不顺的原因是：地方政府自主筹集收入的能力不足，地方政府债权筹资能力严重不足，转移支付结构不尽合理闭，乡镇经费不足导致发展经济动力不足，法定支出增长指标及硬性配套加重地方支出压力，等等，同时学者们就县乡财政困境摆脱提出了若干对策建议。

罗丹、陈洁认为，从我国的实际情况来看，县级政府是整个国家的基石。自实行农村税费改革以后，县域财政困难问题已经引起中央的高度重视，并将县乡财政管理问题作为农村综合改革的重点问题之一。为此，中央采取了加大农村税费改革转移支付、对粮食生产大县进行奖励、加大一般性转移支付、加大对西部地区教育支持力度等有力措施缓解这一困难。

金太军、施从美提出破解乡镇财政制度变迁的路径依赖的“锁定”状态，必须依靠政府的强制性制度供给，选择合适的路径，进行制度创新。一是减少政府层级和财政层级，构建政府层级新框架。二是取消乡级财政，建立县乡一体的、由县级财政统筹的公共财政体制。三是统一财权和事权，寻求乡村公共产品供给的新路径。

徐博、马万里指出，尽管中央财政转移支付规模快速增长，基层财力与事权不匹配的问题逐步得到缓解，然而，公共服务非均等化与公共品供给“软硬失衡”的问题依然存在，原因在于无法单一依赖“财力之维”的体制演变来完善现有财政体制，必须由单一的“财力之维”转向多维的“体制之维”，探索财力与事权相匹配的其他路径与匹配模式。更为根本的措施在于，应从制度供给的视野重新审视我国的财政体制改革，构建与之相匹配的制度支撑体系，实现财政体制、法治监督的多维匹配。

贾秀英提出了统筹城乡视角下县乡财政改革的路径：一是根据市场经济原则重新定位县乡财政职能。二是根据财权与事权相一致的原则，构建新型财政体制。三是加快乡镇机构改革，确保精简人员、节省开支。四是大力发展民营经济，培育县乡财源。五是各级财政构建各自的主体税种，财力分配向基层财政倾斜。六是改进县乡财政管理制度，努力化解债务包袱。

四、结语

改革开放以来，我国以财政分权改革为核心的市场化改革推动了30多年的经济增长。2014年7月，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革正式启动。新一轮财税体制改革着力建立现代财政制度，到2020年基本建立现代财政制度。深化财税体制改革，需要继续调整中央和地方政府间财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度。在建立现代财政制度的语境下，破解县乡财政困境，亟待分类推进乡镇国库集中支付制度改革，实施国库集中支付，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，规范财政资金支付行为，促进财政资金运行安全、高效、透明。