【摘要】认为单一制下国家组成部分的权力不由宪法规定，只能由中央政府授权或委任的观点是错误的；可以从国家权力主体的宪法地位、权力来源、分权等角度来论证。作为宪法学研究内容，单一制与联邦制的区分是没有必要的，对国家及其结构形式的认识并无实际助益，因此应该从宪法学框架体系中将此内容剔除。两制的存在及其分类标准与意义的实质，就是要描述一国境内，国家权力统合与分置的结构与现状，这也是在宪法学中讨论国家结构与形式的意义所在。因此用该术语来代替前两制更有学术意义与实践意蕴。

【关键词】单一制；含义错误；权力来源；分权及标准；权力统合与分置

引言

一般情形下，在宪法学里讨论国家结构形式，或国家与其组成部分间关系时，会提到单一制，且经常但并非总是与联邦制成对出现。无论是单一制，还是联邦制，绝大多数教科书或论著都采特征性描述来界定此两词的含义。尽管有关单一制含义的说法有多种多样，但究其核心不外乎如下几点：[1]

1．单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成，这是国家与其组成部分间关系之特征描述。

2．国家单一制标志之一是，全国只有一部宪法，一个中央机关体系；各行政单位与自治单位都接受中央的统一领导，即它们没有脱离中央的独立权力及其来源。

3．国家单一制标志之二是，不论中央与地方[2]分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变；地方权力没有宪法保障，全国只有一个统一的国籍，在国家内部按地域划分行政区划。

4．国家单一制标志之三是，在对外关系中，中央政府是国际法主体；国家组成部分没有独立对外交往的权力。[3]

同时上述四点也几乎都是在描述联邦制特征之背景下对照展示出来，因此要完整地理解单一制，似乎不能不涉及到联邦制，反过来也是一样。

对单一制进行学术性解读的文献不是很多，或者说太多的相关论述大都是完全相同的内容与方式，笔者按时序举出四例，一是王世杰与钱端升合著《比较宪法》（1942年7月），二是童之伟论文两篇《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》（1995年2月）、《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》（1996年8月），三是王丽萍独著《联邦制与世界秩序》（2000年5月），四是沈宗灵独著《宪法比较研究》（2002年1月）。下面分别给予简评。

王钱合著本是在第四编国家机关及其职权之第四章联邦制度中介绍单一制的。在本章中联邦制是当然的主角，通过邦联与联邦的比较，联邦国与单一国的区别来完成其对联邦的认识与界定。作者们认为联邦制与单一制区别在于，“应该是在全国事权划分的手续上：凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；而单一国家，无论分权程度如何，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令所规定的，所以地方团体的事权，初无宪法的保障，许多学者对于联邦制与单一制的讨论，往往因忽视或误解这个异点而发生重大错误”[4]。即两位宪法学先辈认定单一制与联邦制差别不在于实际分权的程度与层次，而在于确认分权的规范层级，若来自宪法，则为联邦制，若来自一般法律，或中央政府的命令，则为单一制。

童之伟教授于1996年发表在《法学研究》上的论文《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》未对两制的划分标准及单一制内涵予以界定，[5]但认为，“今日的单一制、联邦制内涵，早已不同于它们在19世纪，甚至20世纪前半叶所包容的内涵。它们两者之间实际上早已不存在早期那种国家整体是可分还是不可分，是有统一的主权还是无统一的主权，地域构成单位是可任意退出还是不得退出，经济政治文化联系是被阻隔还是不被阻隔等传统的重大差别。这些问题实际上已经都基本得到了解决，已不成为需要给予太多关注的问题。从今天的情况看，采用单一制还是联邦制之争实质上不过是在统一的国家体系内如何纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的问题。因此今天的两制差别基本上或主要地表现在国家权力在各级政府间配置所依循的原则、程序、比例和方法上。[6]而深化国家权力分解程度是单一制与联邦制共同的发展方向”[7]。

在此前的另一篇文章中，他则坚持，“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享，若是由全国性政府独占主权权力，则为单一制，若由全国性政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制”。主权权力说到底，就是在国家生活中一定的国家机关对某一方面公共事务的最终的决定权。一个联邦制国家的区域构成单位在或多或少的公共事务上拥有这种决定权，是该国之所以能称为联邦制国家的原因所在，也是其与单一制国家根本不同之处。也许正因为如此，美国研究联邦制的权威学者威廉•H•利克尔才将联邦制定义为“将政府活动分成地区和中央两大部分，彼此各有某些专司，并负责其最后决定之政治组织体”。也就是说，“作为联邦制，不仅全国性政府与区域性政府之间应该存在权力分配关系，而且必须存在着主权权力的分享关系；否则就是单一制”[8]。

王丽萍一书主要探讨联邦制，单一制只是附带地提及，其对两制的分类观点有些新意。她认为，“联邦制与单一制的差异不在于权力的集中或分散，不能以分权程度的高低来区分两制。即使联邦制与单一制在制度安排与机构设置等方面存在区别的话，这些区别也都适应于两者在中央与地方权力关系方面的特征的差异，并服务于国家统一的最终目标，两者间存在着尚未引起人们足够关注与认识的一致性和相似性，其底蕴源自其共有的民族主义”[9]。

沈宗灵先生是在其著述第九章中央与地方权力分配形式中谈到了两制。他首先一般性地谈及了联邦制与单一制的概念与区分，强调单一制国中地方政府的权力不是由宪法分配的，然后讨论了英法意日和中华人民共和国各自的单一制，其中中国是单论的。在谈到中国单一制时，认为它“享有与前面四个单一制国家共同的特点，就是国家权力由中央政府掌握，地方政府的权力是由中央政府授予的，并不像联邦国家那样，中央政府与州政府的权力都是由宪法授予的”[10]。这表明沈先生在此问题并无独特的见解，遵从通说。

引介完毕目前中文文献对此两制的界定与区分后，笔者对它们评述如下：

1．目前中文流行的，包含权威教材在内的著述，对单一制的主要观点几乎都是源自王钱合著本，即单一制国家，无论分权程度如何，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通法律或命令规定，所以地方团体的事权，初无宪法的保障。童教授业已论证此说法不符合当今实际，[11]但教材内容至今未吸取童氏主张，依然沿用王钱说法。

2．童之伟教授认为两制的根本性区别在于，主权权力是由谁分享，即将通说中的事权变换为主权权力。对主权权力，童氏只用一句极其简洁，因而不能算作是定义的语言确定其指称：在国家生活中，一定的国家机关对某一方面的公共事务的最终决定权。按照这个说法，那么贵州省政府及其属下的地方政府部门运用其职权的情形也可以归于此类，如在贵州瓮安事件中，当地公安局（地方国家行政机关）处理打砸抢（公共事件）时，对首要分子予以拘留（行政最终决定权），最后由贵州省政府对此案件下最后的断语性结论（政治最终决定权）。但谁都知道，贵州省政府与瓮安县公安局及其所为不是行使童所指的国家机关及其主权权力；这表明童教授的说法含糊，意义与指称都显得混乱，指出王钱二位的不适应之处，但却以一个意义更加不明的概念来替代，因而不是问题的终结，而是开始。同时主权权力这个词本身就极有问题。[12]因为主权中含有权力，用权力来修饰权力，除非予以特别说明，并就此臆造之用途予以特别论证，否则不能视为学术之举。同样问题还存在于童氏所生造的“权力行使权”。[13]

3．王丽萍认定两制的区分不在于分权之观点有待进一步论证。笔者认为两制的存在价值及其区分标准有且只有分权，至于这个“分”是分工、分立或分离，暂且不论。不存在分权则不存在两制之分；同时既不能以单一制来度量并确定联邦制的内涵与范围，反过来也是如此；如果认为此两制及其区分尚有学术意义，就必须寻找一个相对中立的标准来界分它们。

4．部分赞同童教授有关“今天的两制差别基本上或主要地表现在国家权力在各级政府间配置所依循的原则、程序、比例和方法上”。但完全反对“深化国家权力分解程度是单一制与联邦制共同的发展方向”这一说法。

本文主要论证在一国主权之内，代表国家整体的政府[14]与国家组成部分的政府，其权力的统合与分置问题，并对上述观点予以阐明。同时认为联邦制与单一制的区分及各自含义，实际上就与中央与地方权力的统合与分置问题有关。限于篇幅，本文只集中讨论单一制国家类型，其中主要以《中华人民共和国宪法》第2～3条、第5条，第62条、第89条、第三章第五节等诸条款的文本意义解读为依据。

除引言外，全文共分四部分。第一部分论述单一制下各个地方，即国家组成单元的权力—由代表它们的地方政府拥有并行使—都不源自中央政府（以下简称中央）及其授权，而是源自自身；对此权力的控制或限制则来自中央；但限制的基本含义是对本已有的权力施加拘束，而不是通过限制来给予地方权力，且此权力来源于自身与中央对其限权都能在宪法中找到依据。第二部分论述不仅地方权力不来自中央，就是中央权力也来自地方权力的聚拢或集合，地方权力产生中央权力是中华人民共和国的一切权力属于人民的必备转换模式。第三部分论述划归各个地方的权力同样是在宪法的语境中与框架下进行的，而不是仅仅依靠其它法律或中央命令。这三部分与联邦制并无不同。[15]最后是全文结论。

一

现行相当多的宪法学教科书与著述都把单一制下，国家组成部分所拥有的权力划归为中央政府的授权，或直接源自中央政府。[16]这是严重的错误。童之伟教授之“单一制（国家）的根本特征是，国家每一方面公共事务的最高和最后的决定权都掌握在全国性政府手中，区域性政府只能行使全国性政府授予的或允许它们行使的权力”的所谓“主权权力由全国性政府独占”之说法中，也包含此意，那么同样误入歧途。[17]

下面是笔者对此结论的详尽展开。因这些教材或论文面世时，已有《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），同时绝大部分内容都会讨论中国宪法问题，那么不妨就以《宪法》为主要根据来讨论。

《宪法》第2条第1款规定，中华人民共和国一切权力属于人民，第2款明确人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。无论对人民的含义作何规定，他或他们首先一定是分散居住并生活在中国广大城乡各地的自然人，即人民无论作何种简化或约定，分散的地域性是其必不可少的特性，且此特性不可被化约至无，它也与“地方各级人民代表大会”之“地方各级”相对应。同时人民行使权力的机关有两类，一类也是唯一的一个，就是全国人民代表大会，它代表全体中国人民行使中华人民共和国整体性的国家权力，另一类的类型不仅很多，并有层级性，而且在全国范围内，同一层级的人民代表大会极多。这表明相对于全国人民代表大会，地方各级人民代表大会作为权力的行使机关是绝对性独立的，而不是从属于前者。尽管可以肯定它们之间就权力的享有与行使而言，存在着某种联系，但作为权力行使的实体则无疑不受此联系影响，即其行使国家权力的主体资格，不受其权力受中央政府权力领导、指导或限制这种权力结构的影响。这应该是《宪法》文本含义的基本范畴。

因此，地方政府的权力会受到中央政府的权力的影响，这种影响既有形式上的，更有实质性的，但地方政府权力及其来源与中央政府没有实质性关联则是确实可靠的。

如果这样理解《宪法》第2条第1、2两款，那么是否会与第3条第4款相冲突？[18]该款全文是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”。现在对此款文本进行字面解读。

“中央和地方的国家机构职权的划分”是本款主语，其中“划分”是此短语的主词，它有以下含义：

一是顺着第2条第2款，在划分之前先要确定中央与地方两个权力主体的存在，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以此两个母主体为基础（作为国家权力机关的两类代表大会则依第3条第2款规定的法则产生，与第2条第2款对应），依第3条第3款规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，这里的国家机关依产生它们的母机关性质，可分为国家中央机关和国家地方机关。依其所享有权力的性质，则可分为行政机关、审判机关和检察机关等。在中文语境里，若没有特别说明，机关的本义即为机构当无疑义。因此“中央和地方的国家机构”就是指前述国家中央权力机关和国家地方权力机关—全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会（或主席团），国家中央行政机关和国家地方行政机关—中华人民共和国中央人民政府（即国务院）和地方各级人民政府，国家中央审判机关和国家地方审判机关—最高人民法院和地方各级人民法院及若干类人民法院的派出法庭，国家中央检察机关和国家地方检察机关—最高人民检察院和地方各级人民检察院。它们必须先于其职权产生，即只有先确定它们的产生方法及程序并实际出现之后，才能给各类各级机构配置相应的职责与权力，这些职责与权力尽管相互之间有隶属或领导或指导等各种权力间结构性约束或限制关系，但首先是有权力，且此权力，尤其是地方机构的权力，绝对不是来自同类机构的中央机关则没有任何问题。

二是有了机构，并设置了机构的职与权后，就需要在这些机构之间—同类机构的中央与地方之间，不同类的中央机构之间，或地方机构之间，以及它们相互之间，进行职责与权力的配置，这就是划分的本意了。但在划分之前，必须是各个权力机关都有权力才对，否则就不叫划分。将每个机构应该享有权力的范围，即其“分（正当名分之分，或安分守己之分，或可称为份额）”划割出来，即划出界线表明分开，并作好标志以与其它机构的权力范围有所区隔，就是划分权力的本义（即割裂或分开）。[19]无论怎么划与分，都不可能是将国家享有的全部权力先全部配置给中央各类机构，然后从它们的权力项下匀出一部分权力归属于地方各级各类机构，因为这种做法已经超出了“划分”的应有含义。

因此，现行的宪法教科书及著述对单一制的描述都是错误的。说其错误严重，是它们连《宪法》文本的文意都未搞清楚，就断章取义认定单一制国家中，地方权力全部来源于中央的授权与委任。[20]作为权力享有与行使的主体，它们与国家中央政府机构的宪法地位是同等的（但在权力结构中的位置则并不相同），并同样是由宪法予以明文规定的。

中央和地方的国家机构职权的划分，需要按照两个原则来操作，一是遵循中央统一领导，二是充分发挥地方的主动性、积极性。这两个原则是针对两类主体，一是中央，二是地方，遵循中央统一领导，既赋予中央对地方独享的领导权属，也是对各个地方政府的法定要求，即宪法义务；而充分发挥各个地方的主动性与积极性，则主要是对中央政府的法定要求，即宪法义务，对地方不能一统就死，钳制地方的能动性，同时也公开承认在统一领导与发挥自身积极性与主动性间并不矛盾，或者说虽有矛盾，不管是中央还是地方，两类政府都要予以高度小心的谨慎性关注；且地方政府依据自身努力，充分发挥其积极性与主动性是受到宪法和中央政府积极鼓励的。这是地方政府，至少是省一级政府所享有的宪法权利—所谓的“良性违宪”的绝大部分情形，[21]都可从此意找到其宪法来源，因而不是违宪，而是需要在宪法中找到法定依据。[22]

那么总结此款全部意义，就是下列三点：首先承认中央政府与地方政府就其本身特有职能而言，各有其宪法划定的宪法职权范围；从其成立伊始，中央政府最为主要的使命绝对不是要行使对地方政府的领导权力，而是有其固定的属于政府层级上的宪法职责，为实现此职责所必须享有的宪法权力，就是中央政府的固有权力（与第2条第2款对应）。如《宪法》第三章第四节所规定的国家军事权力与地方政府没有任何相干，那么表明此项权力就是属于中央政府所独享，即固有的权力。其次在此职权基础上，对地方政府施加了一项宪法义务，即必须服从中央的领导，这项义务对其行使所有的职权都有约束作用。最后对中央政府是赋予一项宪法权利[23]和设定一项宪法义务，前者就是依此款当然地取得了对地方政府的领导权力，至于此权力的具体表现是什么，其行使的方式与路径又是什么，姑且不论，后者是在行使前项法定权力时，不得削弱或减少地方政府的主动性与积极性，保全并激励地方此“两性”是中央政府的宪法义务。通行的宪法教科书对单一制中地方权力全部来源于中央政府的授权或委任，就是忽略了第一点和第三点的后一项宪法义务，并误把领导当授权或委任。各级各个地方政府享有国家权力的地位与资格是宪法规定并赋予的，与中央政府没有丝毫关系。

事实上就权力来源而言，不仅地方政府的所有权力不来源于中央，相反中央权力无不来自地方。

二

为说明地方权力来源于生活在地域中的全体人民，而中央权力只能来自地方权力及其机构的产生，笔者专门讨论《宪法》第三章前五节；需要说明的是，探讨前五节内容及结构间逻辑联系离不开《宪法》第2条和第3条。依据《宪法》文本，将第2条和第3条合并起来联成一完整意思链：

1．中华人民共和国的一切权力属于人民（第2条第1款简称为：2.1，下同）；

2．人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会（2.2）；

3．全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督（3.2）；

4．国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督（3.3）；[24]

5．人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务（2.3）。

第一项说明中华人民共和国权力来源，即宪法学上所言主权在民原则，无论是中央，抑或是地方、政府的，也就是国家的权力有且只能来源于人民。这一点，就是在所谓联邦制国家也毫无例外。笔者将此款命名为权源条款。

第二项则具有宪法的技术因素，它开宗明义宣告，权力必须得由机构，而不是由某一个体之人，或个体人之联合来掌握并行使，由权力来源过渡至权力的享有与行使，就形成了权力的链环，笔者将此款称为权力行使条款。

联结权力来源与权力行使的中间结构是第三项所定的民主，即人民经过法定的民主途径与程序，将权力送给了两类人民代表大会，形成人民—民主—权力机关的连贯环，笔者将此款称为权力程序条款。

如果不考虑制宪权这样的复杂问题，那么可以肯定，在人民至送权力于此两类机关之前，它们并不存在，遑论国家机关手中握有此权力；因此人民在送权力之前，需要着手筹建此两类国家机构，再由它们产生其它国家机构，或者说在着力于产生此两机构的同时，将人民手中的权力来源性要素就势转化为权力，让它们（指国家机构）于产生之时，就是具有实质性权力的国家机构。

至于民主是什么含义，尽管此款并未明示，但可以想见，处于一国之下的人民，肯定不是一个人或一家人，而是有很多的个人和家庭组成的，即人民是由单个自然人组成的集体概念，国家权力来源是指这个集体，不是仅指其中的某一个或几个人，或一个或几个阶层，而是包括所有人在内的集体性整体—是一个都不能少、都不可或缺（除非法定可缺）的整体。至于在这个集体中，每个人于此权力来源有什么个人贡献，此贡献如何呈现出来，就是需要民主考虑并设计的问题。

第四项是权力生产权力的条款，当人民经过民主的途径与程序，将该国家享有的全部权力转换并递交给两类人民代表大会时，此两类机构就是全部的国家权力拥有者。按照某种程序与法则，它们将从人民那里接手过来的所有权力进行某种技术性分配，以使国家权力更好且有效地行使，以为人民服务。这就需要基于国家事务而进行的权力分工。因此不妨也可将此款称为权力分工条款。这种分工既牵涉到中央政府里各个国家机构间的权力分配，也要处理各级地方政府里国家机构间权力分配，还要涉及到地方各级政府间权力分配，更要注意到中央政府与地方政府间的权力分配，所谓的单一制与联邦制描述并处理仅仅只是最后这一类权力的分置，因此其意义范围远远小于中央与地方权力统合与分置的范畴。

第五项之前都是从国家与人民角度来讨论权力来源、权力行使、权力程序、权力分工与配置的，而第五项本身则是要表明人民手里治理国家与社会各项事业的权力并未全部转交给国家；或者说即使交出了一部分人民权力以组建国家权力，但绝不意味着人民再没有资格与权力治理生活于其中的社区、社会进而国家；即是说人民交够了国家的，更是留足了供自己使用的权力，以通过改进社区、社会、国家事务及其管理，进而改善自身的生活品质。笔者将此项称为权力保留条款，这是任何承认人民主权的国家，其宪法及学说所必须承认的权源分立。留存在人民手中的权力，绝大部分都可以转换为权利。相对于第四项，第五项是第一次权力与权利之宪法分立性配置，其机理是权利转换为权力，权利制约或拘束权力；第四项则为权力分工性设置，其机理是权力转换为权力，权力领导或制衡权力。

因权力是源自人民，而人民首先表现为地域性的居民或住民，所以尽管在排列两类人民代表大会时，将全国人民代表大会排在地方各级人民代表大会的前面，固然表明其权力地位与权力含量远远高于后者。但这样排序易忽视一个基础性问题，在人民产生此两类机关时，先产生哪一类？中国有一句不那么受宠的俗谚“县官不如现管”可以暗示，人民一定是首先产生与其生活最为密切的身边的人民代表大会机构。因此尽管全国人民代表大会地位高于地方各级人民代表大会，但后者却是前者的“妈妈”机构，没有后者，就不可能产生出前者。

对于《宪法》第三章前五节，要有两个视角才能更好地理解中国宪法。

一是从第57条之“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会”开始，至第111条之“居民委员会和村民委员会”止，国家权力等级是由最高到最低，最终融化于或无缝衔接于非国家权力组织—两类委员会属于基层群众自治性组织，显示权力源自人民，即《宪法》第2条第1款之旨意，因此不妨将第57条至第111条的顺序，称为权力等级次序，并表明中央权力的源头所在。

另一个视角，反过来从第111条至第57条，则正好是产生国家权力的次序，即总是先建立较低等级的国家权力机关，然后由低到高，最终构建全国最高等级的权力机关，因此不妨将此倒序称为权力产生顺序。村民委员会与居民委员会，这两类委员会正好是中国民主选举中的最小选区—当然有些居民或村民委员会若过大，还可细分为若干个选区，但选区以两类委员会作为最小选举单位则属毫无疑义。生活在其中的人民经过社区变选区这一具备法律意义的转化，就依法由居民或村民一律变成选民，行使其民主权力—这种民主权力体现了两个特色，一个是地域性，另一个是国民身份的主体性，公民作为国家主人，与官员及所供职的机构为人民公仆的涵义即由此而来。

在直选阶段，遵循选民选代表的原则，选出选区内合格的体现多数民意的人民代表，由他们组成本级（参见《宪法》第97条第1款的后半段）的人民代表大会。本级人民代表大会开会行使本级政府的国家权力。它在选举出本级权力机构的同时—代表选任官员的宪法性实践就表明权力的产生过程—再选举出代表本级地域（多与行政区划相同）出席上级行政区划的人民代表大会的代表（但乡、民族乡、镇人民代表大会除外），此阶段就是代表选举代表的原则在发挥作用，层层递进，直至选举出全国人民代表，由他们组成全国人民代表大会。再由全国人民代表大会产生各类中央机构。除全国人民代表大会外，它们也都是不同性质的最高国家权力机构。用一句既简洁又形象的话语表述就是，公民变成选民，选民直选代表，代表开会选官员，代表选上级代表。

将此段话语用图形表示如下：

说明：1．乡是指乡、镇和民族乡；2．县指县、自治县、县级市、市辖区；3．市指较大市或设区的市（还指现已少见但可能仍存在的地区行署）、自治州；4．省指省、直辖市、自治区（特别行政区及解放军方面的情形本图忽略）；5．箭头所指代表的顺序就是《宪法》第111条至第57条的倒序。

因此，笔者认定地方各级人民代表大会作为全国人民代表大会的母机构，是有宪法和法律依据的。按《宪法》条款顺序来讨论，首先的依据就是第2条第1款，居住在全国各地的人民不可能一下子就将权力递送给全国人民代表大会，这至少在技术层面上难以做到，即使直选亦是如此。接着是第3条第2款，两类人民代表大会都是由人民经由民主方式产生，那么首先只能产生低等级的人民代表大会机关。第34条表明公民享有选举权，民主的表现形式就确定下来了。

第59条规定了全国人民代表大会代表产生的地域单元是省级和特别行政区，这是最为主要的选区—也正是它们组成中国最基本的也是标准的地域单元；即它们是地方政府中权力最大的政府，还是组成国家整体的标准的也是最大的政治单元。它们是具有宪法意义的国家结构组成单元，也是全国人民代表大会的代表产生的地域单元。除此之外，还有三项特别补充，一是解放军作为单独的选区产生人民代表，二是55个少数民族都必须得有全国人大代表，三是特别行政区作为全国人民代表大会代表产生的地域单元；当然还有台湾地区的全国人大代表这一特殊问题，尽管《宪法》未明确提及。[25]

第97条第1款虽未明说全国人大代表由省级人民代表大会选出，但结合第59条，应该可以推断出来，且此推断尚在宪法文本当然的文义范围内。同时省级及其以下的人民代表则由下一级人民代表大会选举出来，即代表选代表；而县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表则由选民直接选举，即选民选代表。事实上《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条则明文规定“全国人民代表大会的代表由下一级人民代表大会选举”。

因此，说地方政府的权力来源于中央政府是完全错误的。因为县级以上（含县级）的人民代表大会同时在做两件事情，一是选举本级政府的其它权力机构，同时就将治理本级政府所辖地域的权力交给了它们，二是选举代表本级地域出席上一级人民代表大会的代表，同时也通过他们将上一级政府治理本级政府所辖区域的权力交给了同一上级人民代表大会—事实上，对上一级人民代表大会而言，其下辖的各级政府所治理的地域本身就是其法定辖区的组成部分，因而虽不能完全说是权力由下递交上来，但设立此上一级人民代表大会这一基础权力机构，则必须首先有赖于下级人民代表大会的产生。

同样，在《宪法》文本里也能够找到中央政府权力对地方政府权力的领导与约束，或控制与监督；但这种约束与控制不等于授权或委任则属毫无疑义。最为明显的就是第3条第4款。原则上讲，地方政府所行使的每一项权力都在中央政府权力的监督或控制之下，但无论怎么解读此款语义，都解读不出它包含着中央政府对地方政府的授权或委任这样的意义。它唯一清晰的含义就是在两类权力主体间存在着一个权力主体对另一类权力主体的领导关系，而在领导之前，两者都已经各自从其辖区和国家领土范围内的人民那里领有了国家权力。至于这领导的含义如何解读，那是另一回事。

同时目前主流教科书及论著都认为，中央与地方政府权力的分设不是在宪法语境里出现，而是另行通过法律或中央政府的命令予以明晰的，但这种说法同样是严重错误的。

三

首先，上述第一部分中所有中央政府国家机构与地方政府国家机构的权力分置，都已经在《宪法》文本中找到了明确且具体的依据，因而就足以证明主流理论的错误。

其次，《宪法》第62条第11项规定了全国人民代表大会有权批准省、自治区、直辖市的建置，这表明它无权取消现有的这三类地域单元设置，因为你（阅读者）无法从“批准建置”的理解中读出取消现有建置的含义，至于能否新设也值得讨论。此项体现了全国人民代表大会作为最高国家权力机构对地方政府的权力，但此权力并不能消灭地方政府享有及行使国家权力的主体资格。

《宪法》第67条第8项、第12项、第19项和第20项规定了全国人大常委会对地方政府的职权。

先讨论第8项规则，它与第5条（宪法至高无上及法制统一与尊严条款，类似于《美国宪法》第6条）有关。全国人大常委会可以藉此条文撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的，同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议，体现了对地方政府立法权力的制约。但它有个重大的理论与实践问题需要明确，就是它撤销与行政法规相抵触的地方性法规与决议的启动机制，是在充分尊重地方政府权力的基础上展开的。

首先行政法规制定的权力来源有两个，一是国务院固有的权限，即《宪法》第89条第1项所指出的“根据宪法和法律，制定行政法规”，二是根据《立法法》第9条享有的授权权限，即“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度的除外”。

《立法法》第56条第2款对此有详尽规定；该条第1款是国务院固有的行政法规之立法权限，它主要是为执行法律和履行《宪法》第89条职责所享有的权力，因此可以认定国务院制定行政法规的权力来源，一个是宪法来源，一个是立法机构的法律授权来源。《宪法》第67条第8项对与行政法规相抵触的地方性法规与决议的撤销权力，其撤销范围是指与国务院固有权限相冲突部分，还是仅指授权立法部分，抑或是两者均包含在内，需要进一步探讨；笔者认为如果是授权立法部分，则全国人大常委会不仅仅只是接受备案（参见《立法法》第90、91两条）这么简单，必须得有主动审查的法定义务。

尽管《宪法》未明文规定国务院行政法规的效力等级高于地方性法规，尤其是未在国务院权限的视角下或范畴内作此规定，但第99条第1款前半段在明确地方各级人民代表大会的职权时，规定它们在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守与执行；这就明示地表达了国务院作为国家最高行政机构，其权限与权威高于地方最高权力机构及以下国家机构。同时在第100条确认省、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。因此结合《宪法》第89条、第99条和第100条，可以断定，省级人民代表大会及其常务委员会有遵守行政法规的宪法和法律义务（《立法法》第79条第2款则明文规定行政法规效力高于地方性法规）。

但国务院不仅没有直接以自己的名义要求省级国家权力机构及其常设机关遵守行政法规的职能，而且即使发觉存在着地方性法规违反行政法规的现象，也不能径直针对违反者施加纠正的命令，即国务院没有直接领导或监督下一级地方国家权力机关及其代表机构的权力；地方性法规违反行政法规的情况，必须通过全国人大常委会才能得到纠正。不过第67条第8项除了地方性法规外，还有地方性决议，但到了第100条和《立法法》中，则没有决议了，而第99条第1款则还有决议的规定；这就意味着决议不需要到全国人大常委会和国务院处备案，那么一旦真的出现决议违反行政法规，如何处理就是一个兼具实践与理论的问题；同时决议的内容与形式是什么，为什么将决议漏掉了需要认真研判。[26]

如果国务院认定有地方性法规违反行政法规，那么纠正的程序可从《立法法》第五章得知。《立法法》第89条规定行政法规公布后要同时报全国人大常委会备案，而地方性法规则还要报国务院备案。经审查，国务院认为此地方性法规与行政法规有冲突，则应当书面报告全国人大常委会并提出审查申请，即国务院需要对报备的地方性法规予以积极审查，因为地方国家权力机关既已报备上来，就意味着它不认为其制定的地方性法规与行政法规相违背；当然除了国务院积极审查外，还有《立法法》第90条第2款所指明的团体、机关、组织和个人也可能提出申请。接到申请后，全国人大常委会应送交专门委员会进行研究，制定机关应该专门就此说明意见。从整个审查并撤销程序来看，即使中央国家权力机关有权审查并撤销地方性法规，也是十分慎重并且极其尊重地方政府权力的（参见《立法法》第90、91两条）。

第67条后面三项则是全国人大常委会对地方政府独有的权力。第12项是任免省级（含自治区）检察长的权力，其实确定省级检察长的权力应该是地方人大（参见第101条第2款规定）与全国人大常委会共享的权力，因为只有地方人大通过选举确定拟任人选，并依法定程序报批至全国人大常委会后，全国人大常委会才能作出最终的任免决定。第19项权力虽为全国人大常委会独有，不过行使频率不会太高，因为这种动员的情形毕竟极其少见。第20项同样如此。因此全国人大常委会对省级地方权力机构的领导或制约权力虽有明文规定，但实际启动的契机则比较少见，且项目也不多。这表明除了宪法、法律和行政法规对它们有约束外，省级地方性立法权限至少在宪法文本上受到的拘束与限制并不多。[27]这些条文的存在及理解，充分说明了其权力不仅无须源自中央授权或委任，而且也是由宪法明文赋予的，同时受到的宪法性约束也相对不多，其自主行动空间是很大的。

这种自主行动空间不仅存在而且极其广阔。它不仅体现在《宪法》第99条、第100条、第101条、第104条等条文中，还可以从地方政府的实践中展露出来，如每年总是省级地方人大先召开会议，然后才是全国人大召开会议。大量有关省级地方的社会与政府事务都是由地方政府决定的；如2011年国民经济发展指标，中央确定GDP的增长为7％，但同时有相当多的省、自治区、直辖市同类指标的确定都超过了中央所定的7％。大概只有两个地方与中央齐平或同步。[28]甚至重大如十二五规划，也是地方上的规划先得到地方国家权力机构的批准后（当然，在非法定程序上，是否预先得到了其上级机关的批准或认可，则虽与本文主题有关，但并不损害主题的论证与阐述），中央制定的才出台并在随后召开的全国人大会议上得到批准。当然在它批准这个规划之前，中共作为执政党提前以党内文件的规范形式批准并公布了这个规划，地方政府都是根据这份文件来制定其十二五规划的。而它们所做的这些事不仅不是中央政府的授权与委任，相反还是中央政府在正式作出决定前要求它们必须先做的事项。

《宪法》第三章第三节国务院的权力则是体现中央政府对地方政府权力领导、监督、制约的主要所在，尤其是第89条。实际上地方政府受到中央政府最大层面的领导与限制，绝大多数都体现在中央国家行政机关对地方国家行政机关，尤其是省级国家地方行政机关的控制，且都包含在第89条中。需要说明的是，所谓领导或控制，在实际中大都体现为管理。因此在本文意义范围内，管理与领导、控制、约束或制约是同义词。

规定国务院权限的宪法条款，主要有第89条，它是对国务院整体权限的规范，还有第90条和第91条，前者是对国务院部门就全国行业性行政管理的职责与权限的规范，是条块分割中条之范畴；后者则是对审计署工作的专门规定。限于篇幅，笔者只对第89条予以讨论。

第89条所定权限可分为两大类，一是明示权限，即前17项，二是未明示权限，即第18项，本文只讨论前17项。此类明示权限又可分为三类，一类是针对部门的管理，如第2项、第13项、第3项前半段等；二是对中央或全局的管理，如第1项、第2项、第3项后半段、第4项至第12项、第17项等；三是专门针对地方的管理，如第14项至第16项等。面对第89条中有关地方政府可以行使权力的事项，第107条作了统一的简略性规定，它涉及到第89条第5项至第8项、第11项、第12项、第17项。

面对这些事项，省级及以下各级地方人民政府可以优先运用其行政区划所赋予的法定权力来达成执政目标；当然在施政过程中，无疑要遵守来自中央政府的命令与指示，逞论法律、行政法规等规范性文件，但先于中央人民政府行使其权力则没有问题。甚至再极端一点说，就是中央政府的权威有且只能透过地方政府的施政行为与途径才能伸向广大中国城乡各个角落的各个层面。总之，第89条与第107条是中央行政机构与地方行政机构权力享有与行使所涉事项的宪法规范。从这两个条款中，无论怎么解读，都解读不出来地方行政权力机关所行使的权力是来自中央政府的授权或委任。

第99条规定地方各级人民代表大会的独立权限，与中央权限没有任何关联，即使有“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”等用词，也不意味着此法律只是针对地方政府有效，而是一体适用于包含国家中央政府机关在内的所有机构。同时该条第2款规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济与社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。第103条规定县级以上地方各级人大常委会对本级人民代表大会负责并报告工作，第104条规定了县级以上地方各级人大常委会的重大职权。第105条规定地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，而第96条则认定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

总之，没有哪一个宪法条文明文规定说，地方各级国家权力机关或地方各级国家行政机关是中央国家权力机关或中央国家行政机关的工作或派出机关，要求它们对中央负责并报告工作。[29]同时宪法中有关地方各级国家机关的权力与职责的条款比比皆是，何以现在的宪法教材及著述却硬要无视这些常见且意义也不深刻复杂难懂的宪法条款，说什么单一制下地方政府的权力，不像中央政府权力那样规定在宪法里，而是规定在法律或命令中？

有关单一制含义正误之思辨已经全部完毕，现在对全文予以总结。

四

经验证，引言部分单一制的通说之错误性已经昭然若揭，无须笔者进一步归纳整理。但驳斥了单一制的种种不实之论并非本文写作的目的。需要讨论的是，单一制、联邦制各自特征及其分类的学术意义何在，它们是在什么背景下出现。毫无疑问，它们都与国家权力有关，但与国家哪个层面的权力更为紧密，就需要探究。一般情形，国家权力大都与主权有关，那么问题就转化为它们与哪些主权内涵联系更为密切。笔者先从主权着手。

在国际法里，认定一个地域性政治实体是否为一个国家，大体上有组成国家的要素判断标准，一般而言它有四项，其中与本文主题有关的有两个，一是政府，它是指国家的组织特征，是执行国家职能的工具或机构，它代表国家对外进行交往，对内实行管辖；二是主权，它是指一个国家独立自主地处理对内、对外事务的最高权力。[30]只要具备这些要素，就可认定为该地域性政治实体就是一个国家。而主权一般由代表国家的政府享有并行使。

主权与政府间关系，既是国际法要处理的棘手问题，也是宪法必需面对的基础性问题。对国家而言，主权的含义有内外两种。在国际社会中，它是国际法主体或人格者的含义，其意义是国家为具有主权的国际法主体者，它是一个不从属于其它国家，以自己的名义及其行为承担国际法义务，享受国际法权利与权力的法律主体，其独立于其它国家及国际组织，并具有与它们相同的国际法律地位，这就是其主权在国际法世界中的主要表现。[31]因此不管是联邦制国家，抑或是单一制国家，只要它对外是一独立国家，那么其主权法律属性就表现出来了，即所谓对外的最高权力，且此对外之最高权力之任何内容都与国家的组成部分没有任何联系，它有且只属于对外代表国家整体的中央（名称可以有多种叫法）国家机构。在本文语境中，单一制也罢，联邦制也罢，它们都与国家主权的对外代表性及独立性无关。它们主要或者说完全集中于一国之内，国家权力的分置与统合。这表明它们与主权的对内属性有关。

国家主权的对内属性尽管也是最高地位，但此最高与其对外之最高及独立截然不同。此不同表现在三个方面，一是在一国领土之内，只有一个管理或治理境内社会全部要素的政府实体，即不能存在两个及以上的全国性政府；二是此全国性政府的权力主要表现为治权，即管理、控制、调整国家境内一切社会或需要国家出面的事务；三是组成全国性政府的地方政治单元体，其区域内的社会治理及政治运作必须受此全国性政府的主要影响之同时，其仅仅及于本区域内的地方政治及社会治理权限也是可以存在的。也就是说国家对内表现为治理权的主权性最高地位，并非唯一地通过此主权仅由一类，甚至于仅仅一个政府机构专断性行使这一途径来显示。即主权的国内最高并不等同于享有并行使主权的机构之唯一或排它，它是可以由若干类政府属下的若干个政府机构来共同或分别拥有并行使的。

组成全国性政府的地域单元政治实体，可以成为此主权部分权限的享有及行使主体，由其代表机构即区域性地方政府实际运用之；且其行使的权力与全国性政府权力的关系，或者由国家宪法确定，或者由全国性政府单方面界定，或者由此区域成为全国性政府之下的组成单元前的状态来决定，或者三种情形兼而有之。无论此全国性政权多么强悍或集权（指管辖范围与其权力力度），都必须承认各个组成国家的区域性政权存在的必要性及它们享有国家权力的合理性。因此主权的国内属性不可能是排它性独占，而只能是与各个区域性组成单元的地方政治权力间的形式或实质性共有。

所谓形式性共有，是指名义上（宪法条文明示）规定所有国家权力都且仅由全国性政府享有。该政府享有全部权力后，依其政府意志授权或委任给组成国家各个地域性的政治单元，让它们实际行使本区域内的国家权力。这种共有是地方上无权力主体的地位、名分或资格，但实际行使着实质而有效的国家权力，因而还是实质性的共有，只是没有名义上与全国性政权共有的法律属性。

所谓实质性共有，就是先在国家宪法层面，对所有国家事务或需要国家管理或介入的各种事务进行确认并分类；凡属只能由全国性政府权力机构专有并行使的，则无条件划归全国性政府；凡将其归于由代表各个国家组成要素的地域政治单元实体之政府职权内，若更为合适的事项，则专属于这些政府，全国性政府无须介入并过问；凡属需要两类政府共管的事项，则确定管理顺序，即由哪一方先行介入，然后再依具体情形确定。这是基于宪法性分权而针对不同事项采用前述不同的管理控制方式，而分类的权力则划归全国性政权中专门性机构（如法院）。这种共有是名符其实的共有。

厘清主权之国内属性最高的含义后，回归到本文主题。国家事务即使不是总是，但也经常是分散性地发生或出现在其领土范围内的各个地域上，其影响所及，同样即使不是总是，但也经常是首先表现为区域范围，最后经过某种途径或方式才变得具有全国性影响。地域性政治实体会运作权力，以对此影响作出某种回应，如果在其权力范围内，那么其因应就可能是终局性的；如果不在范围内，但因为影响首先涉及到它，它也会给予适当的应变举措，因为事项或事件就发生在它那块“地盘”上，它们要求权力实体迅速采取行动，而不是报告、等待、观望。[32]是事件或事项发生地政治实体所固有的权力，[33]而不是远在其外的最高权力的触角会最先接触到它们。无论将此权力划归地方政治单元实体，还是配给国家整体，都需要此权力出面并予以积极行动以应对或处置。因为“县官不如现管”，这个“县官”是指远在事件中心之外但权力等级很高的权力机构，这个“现”有两种含义，一是事项正在发生或刚刚发生，急待处理，二是相比前面那种最高等级的最大权力，某种最小或并非最小只是比最高等级的权力相对稍小，但若出手并运用得当，则可能最为管用的权力就在现场或其附近，这个“管”就是权力与事项或事件建立某种联系，且在所有可能的同类联系中，它是最为迅捷且直接的，姑且不论效果好坏。

必须在上述权力的背景下来看待单一制与联邦制的存在及其分类标准。

所谓单一制就是说，在一国境内的国家权力，隶属于全国性政府的那部分权力居于主导地位，可以吸纳、取消代表各个组成国家地域政治单元实体政府所握有的那部分国家权力，它们相对于全国性政府据有的权力，处于从属地位，并随时可以依该政府意志增减，而作为相对方，它们是无权也不能对此增减提出任何异议的；即单一制是要描述这样的国家权力配置模式，可称为主导—依附型国家权力结构。

所谓联邦制就是说，在一国境内的国家权力，依据产生国家的宪法，需要在代表全国性政权的一个政府，与代表组成国家最大的地域性政治单元实体的多个政府之间进行法定分配，分配的方式既有专属于一个全国性政府的权力，及专属于多个地域性政府的权力，还有两类政府共享的权力，这三类权力通过宪法明文的方式列出，未穷尽列举的剩余权力或者归于代表全国性政权的政府，或者依地域属性，分别归于代表各个地方政治单元实体的政府，各类政府间就权力的归属与行使若发生冲突，则一律由依据宪法设立代表国家整体的专门机构（多表现为法院）来裁判。即联邦制是要描述这样的国家权力配置模式，可称为并列—专属型国家权力结构。

而不论单一制国家，还是联邦制国家，其代表国家在国际社会中的外交权力则无条件地划归代表国家政体的全国性政权：中央或联邦政府机构。

笔者在定义单一制时，并未借助宪法等规范性法律文件，径直由权力间的结构关系予以确认，而在定义联邦制时，不得不依赖一个各方都同意的书面法律文件，即宪法来敲定各方的政府权力内涵与限度。这可能不仅意味着，单一制国家的制宪权力与联邦制国家的有所不同，同时还表明，在联邦制下，各组成联邦的地域政治单元实体的权力是先于联邦权力而存在的；[34]而单一制下各个最大的地域政治单元实体，其权力可能是由确立单一制国家成立的政治力量所确定或赋予的，但同样必须体现在宪法之中。因此联邦制与单一制的区别或分类标准，只能是对一国之境内政府之间权力统合与分置的原则、程度、程序、方法、价值判断等，极其有限、极端片面的表述。权力分立或分离或分工才是两制产生的重要或者唯一的原因，即它是用来帮助人们认知一国境内权力分置与统合之结构及状态的。

但是这种有限与片面并不等于切中要害式的深刻，能够触及到对象的本质；相反其认知视角与水平极为粗糙，甚至低劣。因为它只将国家权力作了一次划归，即或者中央，[35]或者地方，而没有对地方的权力组成与分布进行细究。因为属于地方政府的权力，还会进行再次划归。理由是在国家整体与组成国家各个地域性政治单元实体的代表者间，进行权力划归时，只是把各个地域性政治实体视为一个整体。而事实上，它们也是由若干个更小区域的地域性政治实体单元组成的，且每个这样的实体还可细分。

无论单一制，还是联邦制，经由权力第一次划分配置给各个地域性政治实体的权力，会在代表此实体的政府，与代表组成此实体若干更小地域性政治实体的多个政府之间进行二次分配，进而还会进行第三次，甚至更多次的再分配，只要组成较大地域性政治实体还可细分为更小的政治实体。单一制与联邦制的划分只针对性描述了第一次权力分配；就一国政府权力在其全部领域境内的统合与分置而言，这种分类既不全面也不真实，因而没有必要存在。

联邦制与单一制分类及其含义，无论是对宪法学知识体系还是对宪法实践，其意义都不大，甚至不仅无意义，还容易带来误导或混淆，因而最好的方式是将它们逐出宪法学殿堂。因为即使是在联邦制里，也有大量单一制所包含的权力归属于中央（联邦）的现象存在，而在单一制里，同样也存在着大量联邦制下权力分工与相对独立的情形。笔者不妨以中美为例予以说明。

至少在中国宪法学研究范式里，认为中国是典型的单一制国家，而美国则为典型的联邦制国家。先论中国。依《宪法》第30条，中国政府的层级与其行政区划相一致。单一制所涉及到政府就是第30条第1款第1项之两类，全国政府与省、自治区、直辖市政府。而省，作为最高的地方政府，其下又直接分为，自治州、县、自治县、市。自治州又分为县、自治县、县、县级市（或不设区的市）。县、自治县又分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。有时一个市辖区若过大，在下面还会分设一些办事处之类的政府派出机构。[36]如果按照标准层级，从中央政府往下数，有中央、省级、较大市级、县级、乡级总计有五级政权设置，而且越往下，政府数目越多。很显然即使实行单一制，国家全部权力划归中央政府，它也不可能管得过来。面对如此长的政府链，数目如此众多的下级政府，它除了放权，并放手让省级政府在其地域内施展拳脚，别无他法。同样省级政府也是如此，它必须放权于较大的市级政府，依此往下推，各级政府都会放权，一直到乡级，它会放权于，或者合作于群众自治组织。显然单一制无法准确描述中国政权结构与现状。“县官不如现管”是中国政权典型而真实的写照，下级政府若不是省级政府，那么它重视其直接上级政府的命令及评价远远超过中央政府的。

依照托克维尔的论述，美国政权分为四个层次，一是联邦政府，二是各州政府，三是县政府，四是乡镇。[37]也有美国学者将各州以下的政权称为地方政权，即分为三个层次，一是联邦政府，二是州政府，三是地方政府，由县或郡组成，[38]下面就是更小的政权单元。联邦制所针对的权力分置只是联邦与各州间。而对各州内部的权力分配则基本不问津。但事实上，在各州内部也存在着单一制那种权力关系，即各州与其组成单元之间。[39]而对一般百姓生活而言，临近于身边的政府总是会受到更多的关注。而且从这两类权力结构来看，国家权力不可能无限分拆—即童之伟教授之“权力分解”，一定有一个最低的不可再度分解的底限。

因此，单一制也好，联邦制也罢，都不能准确反映其所描述的国家权力类型、结构及其地域性分置。单一制国家里，有联邦制国家权力各归其类互不隶属的特征与表现；在联邦制国家里，同样也有单一制国家权力统合于一级政府的特性与现象。既没有单纯的单一，也缺乏纯粹的联邦，绝大部分国家的实际是多种权力划分模式并存的结构与分置。这是指单一制描述性概念之意义正确的前提下，用其不可描述的情形，遑论对其特征的定性错误，焉能正确反映所描述的对象？

【注释】

[1]当当网上有52种宪法学教材，笔者将其名称抄录下来，到学校图书馆查询，有37种，其有关单一制的说法基本相同。因此笔者不在此列出。下文仅就实际所引用的教材或论著名称予以标注。

[2]这里的中央与地方是在单一制国家结构中的一对宪法范畴。如果是联邦制，则为联邦整体与其各组成部分。对两种语境进行抽象，即可以说这里的中央与地方就是国家与组成国家之各部分间同位语。

[3]张千帆：《宪法学》，法律出版社2004年版，第426页。

[4]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第316～317页。

[5]两制的分类及各类特征可参考童教授于1995年发表于《法律科学》第1期上的论文《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》。

[6]童之伟：《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》，载《法学研究》1996年第4期，第103页。

[7]同注[6]，第105页。

[8]童之伟：《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》，载《法律科学》1995年第1期，第33页。

[9]同注[3]，第428页。

[10]沈宗灵：《比较宪法—对八国宪法的比较研究》，北京大学出版社2002年版，第129页。

[11]同注[8]，第32页。

[12]同注[8]，第32页以下。

[13]同注[6]，第92页以下。

[14]注意这里的政府不能理解为中文语境中的人民政府，而应当看作是国家权力的整体性代表，即若指国家最高层面，就应该包含所有依宪法设立并行使相应权力的国家机关及其权力配置。

[15]有学者说联邦制下联邦与各州的权力分置都体现在宪法条款中，参见注[4]，第311页以下。

[16]同注[3]，第426～428页。

[17]同注[8]，第32页以下。

[18]其实也可能与第4条有冲突，但此部分不讨论中国单一制之特殊性。

[19]参见《古代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第620页。

[20]同注[3]，第426～428页。

[21]郝铁川：《论良性违宪》．载《法学研究》1996年第4期，第89页以下。

[22]童之伟：《良性违宪不宜肯定》，载《法学研究》1996年第6期，第19页以下。

[23]对政府而言，宪法权利与宪法权力应该是同等含义。在法律语境中，对权力的探讨，请参见[美]罗科斯?庞德：《法理学》第四卷，王保民等译，法律出版社2007年版，第22章有关权力的分析。

[24]如果就全国性的全部国家机关而言，本处的国家机关还应该有中央军事委员会、国家主席两类，但因此两个国家机构地方政府都不设立，故在此条中就不提及，这表明此条是既适用于中央也适用于地方的。这种说法本身就表明中央与地方政府各有其固定的宪法权属范畴。

[25]限于篇幅，本文不讨论这些特殊情形。

[26]因它和本文主题无关，所以不作讨论。

[27]如果省级区域是自治区，那么其权限还会更多也更大，参见《宪法》第三章第六节。

[28]参见各省人大网站所公开的政府工作报告。

[29]限于篇幅，不讨论审判机关与检察机关，因为目前这两类机构的中央与地方权力配置就足以说明主题。

[30]邵沙平：《国际法》，中国人民大学出版社2010年版，第127页。

[31][英]詹宁斯?瓦茨：《奥本海国际法》，第一卷第一分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第92页。

[32][英]伯特兰?罗素：《权力论—新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1998年版，第136页。

[33]同注[32]，第113页。权力只要它一息尚存，总会对其身边发生的事情作出灵敏而迅捷的反应。这几乎是权力的天性。

[34]先于联邦权力而存在，并不必然意味着它们的权力是联邦权力的来源。如美国宪法就认定联邦权力来源于美国人民，而非各州。

[35]在中央层面，对权力进行分工性职能划分，及由此产生的归属或制约关系与结构等，本文不作讨论。

[36]类似于县下面的乡镇级政权。

[37][法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆2010年版，第66页。

[38]Erwin Chemerinsky, Federal Jurisdiction 4th.ed,Aspen Publishers,2003.p463.

[39]同注[3]，第425页。