十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出重要部署，要求建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的法治政府，并对推行政府及部门权力清单制度，提出明确的要求。
一、权力清单制度之权力的定义、属性和来源
（一）问题的提出
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。十八届三中全会通过的《决定》明确要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会通过的《决定》，也对推行政府权力清单制度，提出明确的要求。按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。
（二）行政权力与行政职权
什么是“行政权力”，学者理解主要有两种。一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为行政权是指国家行政机关执行国家法律、法规、政策，管理国家内政外交事务的权力。二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解行政权力，认为行政权力是国家权力的一部分。行政职权，即行政主体行使的职权，与国家的行政权力关系非常密切。行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。
（三）行政权的属性
行政权力涉及的内容，主要在两个方面：一是政府为执行法律的规定需要管理的事项；二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。行政权力具有双重属性：一方面，行政机关的行政权力，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益时，具有积极能动的作用；另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制，则可能会对社会产生消极作用。
我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家，行政机关的行政权虽有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权；我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力间存在密切关系。
（四）行政权的来源要有法定依据
行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更。除了由行政组织法设定外，通常仍会以行政法规、规章甚至规范性文件作具体权限划分，如组织、事务分配、业务处理方式、人事管理等一般规定。我国行政机关职权的设定必须符合法定原则，即行政机关职权的来源，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、法规及法规性文件（如“三定规定”）等。没有法定依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定，这是依法行政的基本要求之一。
二、权力清单制度的概念、实施主体和范围
（一）权力清单的内涵、外延和建立权力清单制度的意义
所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。简言之，权力清单制度是政府及其部门或其他主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。
权力清单类似于一种业务手册或办事指南、行政准则，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众，也便于行政管理和行政执法。推行权力清单制度，为更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，更好发挥政府作用。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，符合实现有效政府治理的要求。
四中全会提出建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；四中全会还提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行权力清单制度，体现了法治政府对行政主体行使权力的要求。同时，四中全会要求行政机关要坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，按照权责一致的要求，建立“责任清单”制度，明确政府的责任，有权必有责，符合权责法定的要求。
(二）权力清单中行政职权行使主体
行政权力包括政府权力和部门权力，行政权力清单应包括政府权力清单和部门权力清单。行政职权，原则上由行政机关自行行使，但有的也由其他组织行使。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，在我国，行政职权除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使的情况。行政机关委托，是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的委托，以委托行政机关的名义行使行政机关的权限。该行为的效果归于委托的行政机关。有些国家将这种意义上的行政机关委托，称为“代理”。行政机关授权，是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的授权，以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的组织。有些国家将这种意义上的行政机关授权，称为“委任”。
资料来源：参见任进著：《行政组织法教程》（21世纪行政法学系列教材），中国人民大学出版社2011年版第167页。
(三）权力清单中行政职权的范围和内容
根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单实际上范围应更广，不限于行政执法，而主要是行政职权行使主体对外行使的影响相对人权利义务的活动或权力，理论上大致分为行政执法、行政管理、指导服务和其他，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政确认、行政命令、行政补偿、行政执行、行政给付、行政许可、行政征用、行政征收、行政救助、行政奖励、行政规划、行政监督、行政登记、行政检查、行政指导、行政合同、行政允诺等。
三、推行权力清单制度应遵循的原则、程序和需处理好的关系
（一）原则
推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行；没有法律法规规章依据，现实中仍在行使的行政权力，要纳入重点清理范围。
要遵循简政放权原则，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥社会力量在管理社会中的作用，激发经济社会发展活力；同时，要优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提高办事效能，提供优质服务，方便相对人。政府行使行政权力（除涉秘依法不予公开外），应完整、准确地向社会公开基本信息（职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项），接受社会监督。按有权必有责的要求，在确立权力清单的同时要明确其承担责任的主体，违法或不当行使权力，依法承担法律责任；行政权力依法调整，其责任须作相应调整。
（二）程序
推行权力清单制度，首先是“清权”：
1.没有法律法规规章依据的职权，予以取消；部门自行发布的文件，不得作为职权设定和行使的依据；部门内部管理职责，不列入权力清单；对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可；有法规规章依据，但不符合改革要求和经济社会发展需要的行政权，提请修改相关法规规章后予以取消；
2.行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担；对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理；
3.直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，下放基层管理；对于行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认以及备案等行政权，除法律法规规章规定应由省级部门行使外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一般下放市县政府主管部门管理；
4.确需保留的职权，工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，要按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合；
5.有法律法规规章依据、但不符合改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改相关法律法规调整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政权，应建立严格管理措施，未经同级政府同意不得行使；
6.职权加强：重点在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕等方面加强。
其次是“确权”，即编制权力目录和运行流程图；其三是“配权”：对保留的权力事项，按规范行政权力运行和便民高效的要求，着力减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确和强化工作责任，规范自由裁量空间，研究确定履职程序、办理期限和具体承办机构等。其四是“晒权”：公开的内容权力运行应包括权力名称编号、实施依据、办事流程、责任单位、监督方式等，确保每项权力按照规定的权限和程序行使；其五是“制权”：对于保留、取消、转移、下放的行政许可、非行政许可审批等权力事项，按照转变管理理念、改进工作方式的要求，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变；加强社会组织培育和监管，提升社会组织承接政府职能转移的能力。
地方各级推行的政府及部门权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
（三）处理好几个关系
在推行权力清单制度的进程中，除遵循以上基本原则和程序外，还必须处理好以下几个关系。
1.继承创新。政府及其部门权力清单制度是在行政执法责任制、政务公开、效能建设、行政审批制度改革等基础上逐步推进的，但又与这些改革有所不同。推行地方政府及其部门权力清单制度，要总结以往改革经验，在原有改革基础上有所创新，有所完善，有所发展。
2.定变统一。推行地方政府及其部门权力清单制度，既要坚持权力法定原则，又要大力推进改革创新，逐步完善；既坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，另一方面，发挥法规引领和规范改革的作用，完善不适应改革发展要求的规定和制度。
3.点面结合。既全面清理、规范又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为主要抓手和突破口。要在完善行政审批权力清单制度基础上推行地方政府及工作部门权力清单制度，梳理各级政府及部门的行政职权，科学界定行政审批与其他行政行为以及行政执法、行政管理、指导服务和其他行政职权的范围和分类，规范行政裁量权，公开和优化权力运行流程。
4.动静平衡。建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。
5.上下联动。对政府及其部门而言，推行政府及部门权力清单制度，是政府的自我革命，改革内生动力不足，而且各地的分类、范围和标准等不统一。因此，一方面，要及时出台中央关于推行政府及其部门权力清单制度的指导意见，加强顶层设计、整体规划和分类指导，以维护法治统一、政策统一和制度统一，另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和设区的市在推行权力清单制度方面有一定的自主权。
6.协调配合。机构编制部门发挥牵头协调作用，认真组织实施，指导督促各部门报送职权清理材料，组织开展审核工作，并做好审批权力清单公布后的后续工作以及与推行权力清单制度工作的衔接；监察机关查找权力清单中的廉政风险点，实施重点监控，加强问责；财政部门做好财政专项资金分配等权力事项清理；政府法制部门按照职权法定原则，加强职权设立合法性审查，做好权力事项调整涉及法规规章修改的相关工作。
7.理顺关系。其一，政府和部门关系：政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门的职权应由本级政府负责。有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。其二，中央与地方：地方政府管理本行政区域内行政工作，但涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。根据三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。其三，推行权力清单制度还涉及地方政府之间的职权关系：省级各部门加强对市县的指导，明确本系统权力事项的名称、归类、实施依据、实施主体等标准；市级部门做好所属县（市、区）部门权力事项的比对；省市县三级加强上下联动，研究职责下放事项的衔接工作。其四，理清政府、部门权力清单与责任清单的关系：行使政府职能所具有的责任，通常来自法律的原则规定、“三定规定”中的规定；行政职权是从职责中梳理出来的，在法律条文中一般没有明确规定，一般要先明确职责是什么，再从职责中梳理出权力；而行政权力非常具体，一般在法律条文中有明确规定。
四、以深化行政审批制度改革为重点，推行政府权力清单制度
（一）进展和问题
行政审批制度对于保障公共安全、人民生命财产安全、促进经济社会发展发挥了重要作用。但行政审批主要是政府用行政手段管理经济社会的事前控制方式，如设定不规范，过多过滥，视管理为审批，或审批实施环节多时限长，或重审批轻监管或利用审批权“寻租”，就会对微观经济活动造成不必要干预，制约经济社会发展。
1998年以来特别是2001以来，各级政府推进行政审批制度改革，取得重要进展，但要清醒地看到，行政审批制度改革总体上还滞后于经济社会发展，仍存在不少问题。十八大提出深化行政审批制度改革，继续简政放权，十八届三中、四中全会通过的《决定》，都把深化行政审批制度改革作为重要任务。
本届政府在以往改革基础上继续简政放权，持续把深化行政审批制度改革、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，深挖潜力，不断向纵深推进。2013年3月国务院审改办在中央编办网站上公布中央60个部门行政审批权力清单，共1235项事项。同时，地方政府及部门审批权力清单制度也加快推行。国务院决定对已出台政策措施落实情况开展全面督查，引入第三方评估和社会评价。截至目前，国务院共公布取消下放行政审批等事项632项；地方政府也加大取消下放行政审批项目的力度。
主要做法如下：1.缩小审批、核准、备案范围，落实企业和个人投资自主权；对确需审批、核准、备案的项目，简化程序、限时办结。同时，最大限度减少对生产经营活动的许可。2.改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制;清理和压缩前置审批事项，将其中大多数改为后置审批，由“先证后照”改为“先照后证”；减少部分职业资格许可和认定。3.严格控制新设行政许可，防止许可事项边减边增、明减暗增。4. 清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消或依法调整为行政许可。5.坚持放管结合。各级政府及部门建立健全监督制度，加强和改进审批后续监管。
但是，在一些部门，“含金量”高的审批项目减少不多；行政审批过繁、过慢的问题依然存在；对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域，群众反映意见集中。2004年行政许可法实施后，根据当时有效管理的需要，国务院当年决定保留部分的非行政许可审批事项。在国务院陆续取消和调整的同时，仍有一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项。另外，企业设立工商登记前置审批和投资项目前置审批、职业资格许可和认定和评比达标表彰评估、事中事后监管以及少数中介机构技术评估的服务效率、收费等，都存在问题。
（二）深挖“审改”潜力
多次取消、下放行政审批事项后，剩下的都是极难啃的“硬骨头”，继续调整难度更大。从国务院出台的“审改”新措施可以看出，深化行政审批制度改革重点，主要在以下几个方面。
其一，政府职能要减得更有效，持续提高改革“含金量”。
其二，对现有非行政许可审批事项进行清理，并限期将面向相对人的非行政许可审批事项彻底废止或依法调整为行政许可。
其三，鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一；取消一些职业资格许可和认定事项。
其四，继续改革前置审批。对属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件；对法律法规未明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批；对法律法规有明确规定的前置条件，除确有必要保留的外，通过修法一律取消；核准机关能通过征求部门意见解决的，一律不再进行前置审批；对确需保留的前置审批，一律制定目录，并向社会公布；推行前置审批与项目核准“并联”办理，作为重要简政措施，加快办理速度。
其五，强化事中事后监管。必须划清部门职责边界，提出加强事中事后监管措施，强化事中管理体系、抽查和问责等，建设信息共享、覆盖全国的投资事后监管，创新监管方式，提升能力；明确公共服务事项，制定责任目录清单；对取消下放审批事项，逐项提出相应监管措施：告知性备案、相关行业协会、行业从业标准、信用项目在线审批监管平台，实现网上办理、审批和监管，提高审批效率，用“制度+技术”使权力运行处处“留痕”，铲除滋生权力腐败的土壤；建立投资项目建设信息在线报告等制度，并公开有关信息，形成中央与地方、政府与社会协同监督的合力。
其六，对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理，并出台规范文件。企业需要中介服务的，由企业自主选择；行政机关委托开展的中介服务，要通过竞争方式选择，并由行政机关支付费用。
其七，公开透明、严格规范行政审批事项的设定和实施，着力推进行政审批规范化。
另外，对涉及法律法规的修改的，要按照及时跟进、审慎稳妥的原则，按程序修订法律法规；要研究制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例等法规。
[作者简介]任进，国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。
