一、我国传媒业规范转制的内涵和意义

在实践中，我国传媒业的转制，有多层理解。

一般指的是传媒业的实体组织，从事业单位性质转为企业性质，也就是从国有事业单位转为国有企业单位。由于传统国有事业单位与传统国有企业单位的区别，主要体现在单位的经营权利如投资权及单位领导的行政级别和职工的福利与社会保障水平等方面，所以这种方式的改制，较为容易进行。目前我国传媒业中大多数实体(如多数出版社、印刷厂等)所进行的改制属于这个层次。

更深一层的理解，是将我国传媒业的实体机构，逐步转制成为现代企业。

从改革发展的角度来看，逐步转制成为现代企业必将成为我国传媒业的实体机构改制的终极目标。因为只有达到这一目标，才能使我国传媒业实体真正具有市场竞争力。

具体而言，传媒业实体的改制要解决什么问题呢？

1.明确传媒企业的资产边界，有利于考核国有资产的保值增值情况，途径是国有资产经营授权。

以往在事业单位体制下，媒体机构资产常常被平调，曾经有过某报社辛辛苦苦积攒数千万元，一夕之间，即被当地政府调用的事例；还有地方政府以社会稳定费等名目征调媒体大量资金的事例。

2.以规范方式建立激励机制，解决发展动力问题。

以往由于激励机制不健全不规范，对传媒业发展影响很大。或者是没有发展的积极性，或者是导致一些干部犯错误乃至犯罪。黎元江案和南方都市报的案子如出一辙，都反映了这一问题的严重性。

3.改革劳动用工制度。

途径是彻底取消事业单位的人员编制，真正按照市场规则和市场价格配置人力资源，同时解决原有体制下，同一单位内员工按照有无"编制"，划分三六九等的不平等做法。

4.为在传媒业实体建立现代企业的法人治理结构创造条件。

传统国有企事业单位和现代企业有着本质不同的治理方式和治理结构。从国外的实践和最新研究成果以及国内20年改革的经验包括传媒业发展的经验看，治理方式和治理结构对一个实体发展的影响实际上超过了产权制度的影响。其特点是，这些实体的发展，往往是由于有一个精明能干而强势的"一把手"。可悲的是，这个"一把手"成功的前提往往是破坏原有体制规定的治理方式和治理结构，最后往往酿成个人的悲剧。因此，必须通过企业改制，为在传媒业建立现代企业的法人治理结构创造条件。

二、我国传媒业规范转制的路径分析

按照我国传媒业的实体机构逐步转制成为现代企业这一终极目标，在各种约束条件影响下，我国传媒业规范转制的路径基本有两个：一是剥离改制，即把传媒实体的经营性资产与新闻宣传活动相剥离，以经营性资产为基础，成立经营性公司，转制为企业，通常适用于"党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体"；二是整体转制，即把原来事业单位性质的出版机构和传媒机构，整体转制成为企业。

(一)关于剥离改制的分析

目前主管部门的政策是，"党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体经营部分资产剥离转制为企业"。

1.为什么要剥离改制

其一，企图用这种方式建立资本和新闻媒体宣传内容之间的"防火墙"；其二，保持传媒业的国有资产的控制权和高层人事管理权不变。

2.剥离改制的内在矛盾

其一，作为事业单位的党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体，未来如何合法地享有被剥离出来的经营性资产的各种权利。

其二，按照传媒业的经济运作规律，媒体的采编内容生产是其完整的生产过程的一部分，剥离改制容易造成媒体业生产链条的人为阻断。

其三，剥离改制的主要目的之一是融资。上市是其中一个重要途径，但按照有关规定，一方面要限制大股东所占股份比例，另一方面又要限制关联交易在上市公司营业收入中的比例(不能超过30%，广州日报报业集团的清远建北因此无法通过证监会批准上市)，这些规定将迫使传媒业必须释放出大量股份才能上市，在当前就意味着媒体必须释放巨大利益才能上市。而关联交易问题对于剥离改制的媒体企业，几乎是其无法逾越的障碍。

(二)关于整体转制的分析

传统的传媒业机构进行企业改制(转制成为国有独资企业)本身并不难，因为国有企业跟事业单位本身区别就不大，在我国传媒业实行"事业单位企业化管理"25年之后，除了资产监管和行政领导关系方面存在一些问题外，传媒业机构整体转制成为国有独资企业几乎没有任何障碍。但是这样的改制能不能带来发展所需要的活力和动力？这恐怕是一个大问题。有些业内人士希望企业改制就可以对外融资，但实际上国有独资企业一样也不能融资。因此，从各方面分析，出版单位和媒体机构简单转为国有企业，显然只是过渡性安排。

(三)对规范改制可能途径的探讨

1."国有行政式企业"模式

这种模式主要适用于党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体。之所以为这类媒体选择这种企业模式，主要是由于这类媒体具有产业化运作的基本条件，但又必须把公共利益放在首要位置。而不保留它们原来的"事业单位"定位，则是由于随着体制改革的全面推进，"事业单位"体制极有可能作为计划经济年代的产物，最终走入历史。①

选择这一改制模式，意味着这一类新闻媒体的产权结构仍将保持国有独资企业的性质，但其治理结构则应根据其治理目标和原有主管主办关系做出具体设计和安排，并真正按照现代法人治理的基本规则运行。

以党报为例，按照现行制度的规定，党报报社均为全民所有制事业单位，在领导关系上由各级党委(归口宣传部)领导，党报本身在主管主办关系上是由各级党委主管，各党报报社主办。对这类媒体进行改制时，必须明确，改制的主体是报社。可以将党报报社改制为国有独资企业。一些人士提出，应该把党报所占用资产明确为党产，目的是经由这种产权安排来保证党对党报的领导权。但这种主张在理论和实践上都有明显不足。在理论上，传媒资源国有化是社会主义传媒制度的初始规定，各党派团体仅仅拥有使用权。在实践上，把党报资产从国有资产中划出列为党产，在法律和道义上均站不住脚。在法律上，党报占用的资产性质原本是明确的，即体现为国家所有制的全民所有制。如果把这些资产划作党产，在法律上要变更所有者主体；在道义上，《中国共产党党章》在总纲中载明，"党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益"。在中国共产党领导的社会主义国家，将一部分国有资产划出列为党产，必然有违上述道义责任。实际上，按照社会主义传媒制度的基本逻辑，对党与党报关系的正确解读应该是：党报是国家分配给党使用的传播手段，其经济性质是"国有党营"。党对这部分媒体资产依法拥有管理权和使用权，但不拥有经济上的受益权(国家作为资产所有者享有受益权)。

另外，在转制中坚持和保证党对报业的领导，既是党的既定方针，也是我国改革和发展的客观需要。因此，要解决这一问题，就必须把党对报业的领导制度化地纳入报业的法人治理结构当中。具体而言，在转制成为企业的报社和报业集团的董事会的设置上，可以参照《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定(试行)》(2003年国办发105号文件)所提出"中央试点文化企业集团、资产经营管理公司等需实行经营性国有资产授权经营的，报经国务院批准授权。有关部门可组建派驻监事会。授权经营试点企业原有行政管理和党的领导关系不变"的原则思路，在制度上规定，由各级党委宣传部门委派的代表(包括报社和报业集团的社长、总编辑和总经理，他们本身也可视为党委宣传部门的代表)，在董事会中必须占多数。其依据是，按照我国传媒制度的原则，各级党委拥有对党报的管理使用权。

考虑媒体的实际承受能力和现代法人治理结构的发展趋势，可以由各级国有资产管理部门派代表担任兼有监事责任的董事，主要监察国有资产保值增值情况，由各级党委的纪律检查委员会委派代表担任兼有监事责任的董事，主要监察管理层的遵纪守法情况，也可吸收职工代表参加董事会，也可担任兼有监事责任的董事，维护职工利益，而不另设监事会。

这样的董事会结构，既遵循现行法规，体现了国有资产管理者的权利；更体现了我国传媒制度的基本原则，保证了党对党报的领导和控制；还可以较好地解决报社和报业集团领导机构内部存在的内部人控制倾向，有助于董事会独立运作，有效行使决策权。这样的董事会结构中，必然有相当数量的董事具有中共党员身份，可以由他们组成党组，以体现集体领导原则。在党组中，他们可以事先沟通和协调各自所代表的部门的立场和态度，以利于他们在董事会正确行使职权，提高董事会决策效率。但这样的党组，主要在董事会的决策过程中起沟通协调作用，不具有最终决策权和执行权。

设立这样具有决策功能并兼具监察责任的董事会之后，还必须按照现代法人治理的原则，由董事会选聘报社和报业集团的社长(总裁)，对其集中授权，建立以社长(总裁)为核心、按照分级授权规则构建、实行首长负责制的执行团队。

由于报业的特殊性，在报社和报业集团的执行层，还必须明确采编业务与经营业务相对独立。体现在组织架构上，就是"经理层"可以分成"编委会"和"经管会"两个部分，分别由总编辑和总经理负责，由社长(总裁)统领。这样可以从机制上体现新闻媒体的双重属性，保证采编和经营各自进行规范化、专业化运作，防止企业"见利忘义"、以经济利益侵害新闻客观公正性以及社会利益的短期行为，形成采编业务与经营业务在生产和经营过程中的协调运转，以提高管理效率。

总之，无论党报报社和报业集团改制后的产权结构如何，其治理结构都必须实行分权制衡、对经营者集中授权、对管理层分级授权等现代法人治理的基本规则。这样才能保证建立真正的现代企业制度。

按照这种模式改制为企业之后的党报报社，除具体地、直接地管理和运营党报之外，还可以合法充当其他各类媒体的控股公司。因为按照严格意义上的事业单位体制，报社和报业集团作为事业单位，不能行使投资权。②

在"重要新闻媒体"中，电台和电视台的资产同样属于国有资产，但在行政管理和领导关系上与党报党刊有所不同。我国1997年颁布的《广播电视管理条例》规定："广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。"

在行政管理和领导关系上，除为数不多的几家教育电视台之外，我国的各级电台和电视台均归属政府序列的广播电视行政部门管理并领导。近年在成立了广播电视集团的地方，电台和电视台的领导关系大多转到了广播电视集团。电台和电视台以及教育电视台同时还要接受广播电视行政部门的行政管理。但在更高层面，电台和电视台及其上级单位广播电视行政部门或广播电视集团，均与党报报社一样归属"宣传口"，按照我国现行的由各级党委"总览全局"的行政管理和政治领导方式，[1]它们实际上同样接受各级党委宣传部门的管理和领导。

对于这些电台和电视台，在产权结构上，完全可以与党报报社一样，采用国有独资形式，成为以公共利益为第一位的"国有行政式企业"，或者通过特别立法，设置为类似英国广播机构(BBC)或者日本广播协会(NHK)的特殊法人机构。

在治理结构上，"国有行政式企业"的董事会或者特殊法人机构的理事会的构成，可以根据其目前的管理和领导关系，分别由政府广播电视行政部门或教育行政部门委派代表，会同各级党委宣传部门和政府的国有资产管理部门的代表一起组成。

在治理规则上，则必须坚持实行分权制衡、对经营者集中授权、对管理层分级授权等现代法人治理的基本规则。

2."公共的国有商业化企业"模式

对于我国大多数报纸媒体而言，"公共的国有商业化企业"是一个较为理想的改制模式。

这里所谓"公共的"，一般是指该企业在资本市场上公开上市，是所谓的"公众公司"；而"国有"乃是指该公司由国有资本控股，"商业化"则是指该公司按照商业规则和市场规律运作，以经济效益作为主要运营目标。

转制成为这种类型的媒体企业的产权结构是开放的、混合型的，同时又是国有资本占主导地位的。这既可以使普通公众分享传媒业的利润，又避免了私人资本控制媒体，有利于实现公民权利平等原则。而且在国有资本占主导地位的基础上，可以通过法人治理结构的安排，保证执政党对该媒体的领导。

根据我国报业的实际情况，可以由改制成为"国有行政式企业"的党报报社和报业集团作为这类"公共的国有商业化"媒体企业的国有股权持有者，即通过以党报为主体的报社和报业集团控股非党报媒体。由党报报社和报业集团派出代表担任董事长和董事，并行使控股股东的职权，实际管理和运营这些媒体企业。这种企业的董事会，必然还有其他股东的代表。除此之外，还可以聘用代表广泛利益相关者的独立董事，如人大代表、消费者代表以及专家学者等，以充分体现报业的公益性质，防止经营目标短期化等"内部人控制"行为。在这样的董事会里，也可以由其中的党员董事成立党组，主要作用是沟通情况和协调立场，以提高董事会决策效率。

这类"公共的国有商业化"媒体企业的管理层要严格按照现代法人治理结构的规则，由董事会聘用。也要坚持实行分权制衡、对经营者集中授权、对管理层分级授权等现代法人治理的基本规则。

为了保证党的领导，必要时，还可以借鉴新加坡政府的做法，通过公司章程的特别规定，来防止国外资本和私人资本取得企业的控制权。③

(四)我国传媒业建立现代法人治理结构的途径

1.严格界定媒体业事业单位的范围，在政策上，要允许一切可以按照产业模式运作的媒体都整体转制成为企业。

由于现代企业的法人治理结构是以现代产权制度为基础的，现代的"企业法人可以自由支配和运用这些资产"，而我国现行事业单位的产权制度不具有现代产权制度的特征，事业单位没有资产的处置权、投资权等基本的经营性权利，因此，必须明确媒体的企业定位，才可能进一步探讨建立现代企业的法人治理结构的可能性。

目前，我国传媒业一些单位按照中央有关政策的规定，尝试以将经营性资产和经营性业务剥离的方式，进行媒体的企业改制。这种方式虽然可以暂时规避某些政策规定，实现媒体改制目标，但其副作用极大。业内有识之士对此早有认识。深圳报业集团总经理陈君聪说："我们讲经营报纸，其内涵就是办好报纸、扩大发行、获得广告，怎么可以把办好报纸和经营报纸分开呢？在现代媒介经营活动中，编辑部和经营部是两个权责分离又相互牵制的重要支柱。编辑部负责编采、制作精良的新闻产品，经营部负责新闻产品的营销、发行。两者的劳动最后通过发行量、广告额得到市场验证与评价，缺一不可。

退一步说，即使想分开，又怎么可能分得开呢？脱离了报社的经营性资产部分，改制成企业后，与一般的企业相比有什么核心竞争优势呢？发行、广告和印刷脱离了报社只能是一般性加工、物流企业，可以说，不仅没有优势，劣势还相当突出，因为它不能像一般企业那样选择设计或改造自己经营的产品，它们所有的经营活动只能依赖于报社的关联交易，实际上还是攀附于报社这棵大树的寄生物。而且脱离了报社无形资产的经营性资产只可能是一个不起眼的小数目，媒体借此上市实际上是一种价值低估，相当于把报社的无形资产拱手与人分享，其他股东只要用很小的资本就可以介入媒体经营。"[2]

概括来说，这种改制方式的主要弊端有：

其一，这种改制方式可能造成媒体的生产运营链条人为断裂。

其二，这种改制方式可能造成国有资产流失。除却陈君聪所指出的无形资产流失外，还可能造成一些增值性虽弱，但却是媒体经营重要一环的巨额资产被剥离在外，未来媒体经营的增值部分被不当分利的情况。

其三，由于剥离改制方式必然造成大比例的关联交易，成为媒体上市融资的障碍。

因此笔者认为，媒体的企业改制必须在保持产业链条完整的前提下实现。而媒体业可以按照产业方式运作的特性早已被媒介经济理论和实践所证明。

2.通过规范的国有资产经营授权，明确各媒体单位的资产边界和经营者的保值增值责任。

国有资产经营授权在产权制度角度的意义实际上是确立国有企业的"法人财产权"。在国有企业改革实践中，国有资产经营授权已经被证明是一个十分重要的环节。由于"法人财产权"的确立，企业法人才可以自由支配和运用出资人投放在企业中的资产，经营者才能实际运用经营权，并担负起对受托经营资产的保值增值责任。鉴于以往我国国有企业经营中存在的责任不清、权力不明的情况，1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》规定："政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。企业依法自主经营，照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值责任，不得损害所有者权益。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩。"[3]传统体制下的我国报业单位，绝大多数属于事业性质，其资产常常被平调，报业资产边界不清、权属不明的问题比一般国有企业还要突出。在这种体制下，由于报社领导层作为经营者所获得的授权不足，还导致激励机制的不合理、不规范、不充分，一些优秀的经营者甚至因此而获罪。这些问题的解决方案只能是尽快实行国有资产经营授权，通过明确资产规模、数量，明确资产边界，进而明确授权，明确保值增值责任，并在此基础上建立规范的激励制度。

3.区别不同媒体，按照不同的产权架构进行公司制改造。

对于"党和国家重要媒体"，可以以"国有行政式企业"为目标模式，建立国有独资的特殊法人企业。同时授予其国有控股公司的职能，承担对其他媒体的国有股出资人责任。

对大多数媒体，可以在国有股份占控股地位的前提下，引入多种经济成分，改单一投资主体的全民所有制的资本结构为投资主体多元化、具有多种经济成分的混合资本结构。有条件的还可以在资本市场公开上市。

鉴于我国传媒业的特殊性，一般不采用私人控股和私人拥有方式的产权制度安排。这一方面是我国社会主义传媒制度的基本规定，另一方面也是公民社会权利平等的一个重要保证。否则，就可能出现社会成员中某些个人利用其控制传媒的便利，侵害其他社会成员的各种权利的不公正现象。

4.在新的产权结构的基础上构建新的治理结构。

治理结构的基本框架往往是由产权结构决定的。上述两种不同的媒体改制模式，有着不同的产权结构，因此也应根据其各自特点，构建治理结构。其中应重点注意改变传统的"议政合一"的"委员会"治理方式，实行分权制衡、对主要经营者集中授权、对执行团队分级授权等现代法人治理原则，并通过董事会成员的外部化，提高对经理层监督的强度，强化对经理层的激励等方式，有效防范"内部人控制"等常见病，以建立优质高效的现代法人治理结构。

三、结语

随着社会主义市场经济体制的全面建立，传统国有企业的转制问题成为改革的关键。其核心是要解决传统国有企业决策缓慢、无法应对市场竞争且缺乏长期激励而发展动力不足等深层次问题。对于一般国有企业如何规范转制，有关部门出台多个文件，做了细致明确的规定。而本文探讨的传媒业规范改制的路径选择，由于涉及意识形态及行政管理体制、国有资产管理体制等多重未决问题，在实践中显得更为复杂。同时，在理论上，也需要进一步明确和探讨一些深层次的问题，本文只是一个初步尝试。

注释：

①2004年3月23日，中新社记者王永志报道，国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山在"公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会"上提出，从总体上收缩中国事业单位规模、调整结构，是推进改革的第一步，也是关键性的一步。对于事业单位有四条调整思路："其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。其二，目前已承担政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组形式进行整合。其四，不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。"见南方网《中国考虑实施事业单位改革　将涉及几千万人员》。

②现行企业登记政策规定，"自收自支的事业法人应先办理其自身的企业法人登记后方可出资成为股东"。见《改制登记注册事项》，教育部科技发展中心网站，www.cutech.edu.cn。

③新加坡政府对报刊公司的股份结构和管理权等作出了明确的规定。报刊必须有新闻及艺术部长发出的准证才能出版，准证必须每年更换；公司董事必须是新加坡公民，公司个人或机构不得拥有超过5%的股份；股份分管理股和普通股两种，管理股占总股份的1%，只能发给那些部长批准的新加坡公司或机构；在有关委任或开除任何董事或者报纸员工的投票表决中，每份管理股拥有200票的表决权；同时，外国人不得拥有超过49%的股份。参见陈君聪：《中国报业集团法人治理结构初探》，载《中国报业》2004年第5期。

【参考文献】

[1]何家栋.党政分开再探[EB/OL].燕南网. http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=3913.

[2]陈君聪.中国报业集团法人治理结构初探[J].中国报业，2004(5).

[3]中国网资料.www.china.org.cn.^