2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，要求新闻出版广播影视业"健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制"。这样就正式提出了传媒行业的法人治理结构问题及其改革目标。按照法人治理结构研究的基本框架梳理各相关关系，我们发现，想要实现在我国媒体业建立现代法人治理结构的目标，必须妥善解决下列一系列问题，否则，或者可能导致所建立起来的治理结构与现代法人治理结构只是"形似"而非"神似"，或者可能导致忽视执政党对媒体业的实际领导权的结果，从而不具有可操作性。

一、我国媒体业传统的治理模式与现代企业的市场运作不相适应

我国社会主义市场经济体制的确立，使传媒业有了以产业方式运作的基础，而传媒机构本身的运作特点，又具备按照企业方式生存的条件。中共十六大报告明确指出："发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。"这意味着执政党在发展社会主义文化的方式和方法上的一个重大战略转变。从现代传媒的特点，结合我国媒体业的特征来看，建立现代企业制度及与之相适应的法人治理结构，是媒体业有效管理运作和迅速发展、"做大做强"的前提，已经成为媒体业发展的当务之急。

我国传统的媒体体制与社会主义市场经济体制的不适应性，集中反映在媒体业建立在"事业单位，企业化管理"观念之上的法人治理结构问题上。目前仍在普遍实行的"事业单位，企业化管理"和"采编经营两分开"这类过渡性安排，已经成为媒体业改革发展的制约因素。

深圳广电集团总裁陈君聪在任深圳报业集团总经理时撰文指出，"这种事业单位企业化管理的性质及内部治理结构，显然已经不能适应传媒产业发展的新形势，这主要体现在以下几个方面：

其一，报业国有资产监管缺位，产权不清成为报业市场重组障碍。过去几十年的报业经营活动，已经形成了相当庞大的报业国有资产，但对这部分资产并没有一个明确的产权界定，也没有一个部门代表国家来监管这些资产。宣传部门是党的机构，主管报纸的宣传内容和舆论导向，握有高层管理人员的任命权，但在产权上与报社联系不多；新闻出版部门作为政府机构，对报业出版进行行政管理，也不对媒体资产负责。在事实上形成了资产所有者与经营者的权利和义务关系不明确、国有资产委托人缺位现象。

报业资产产权不清，一方面造成对报业国有资产缺乏监管，另一方面导致难以构建统一的传媒市场体系，传媒产权也就无法正常流动，更无法通过资本运营实现传媒资产的优化配置，这是眼下传媒扩张遇到的一个现实问题。

其二，采编、经营'混合作战'，不符合传媒经营专业化的游戏规则。报业长期的事业单位企业化管理，形成了一套以采编为中心、采编经营'混合作战'的组织管理架构。由宣传部门任命的编辑委员会是报社各项事务的最高决策机构，全面领导和监督报社编辑部门、经营部门和党政部门的工作。这些从采编岗位上脱颖而出的优秀人才，一方面决定每天的版面内容，另一方面又决策报业投资、经营和发展项目；在内部政策上鼓励采编人员拉广告、搞发行，同时允许广告营销人员参与采编业务。"

湖北日报报业集团原总经理杨步国说，"从体制上讲，事业单位体制有明显缺陷。财政收支两条线，投入支出由国家，单位收入上缴，导致支出投入的比例越来越大，而上交的比例越来越少。在理论上体制本身埋下了祸根：事业费增长速度快，大量占用国有资产，增加公共财政负担；产权关系单一，公有事业单位占90%以上，社会资本无法进入；利用行业特殊--事业单位牌子，挟政府牌进市场，权力寻租、特权寻租现象严重；资源配置不合理，效率不高，机构重叠，投入产出低，人员包袱重，形成社会问题；事业单位的管理体制体现出的政府主办主管和政府垄断性，与市场经济的文化市场运行规律格格不入，与相关文化产业的连接困难。加之主管部门管理越位、错位、缺位，造成产业难发展，事业难繁荣。"

从上述来自实践第一线的思考来看，我国传统体制的传媒业在社会主义市场经济体制中运营所产生的各种矛盾，都集中反映在法人治理结构这一现代企业制度的关键环节上。因此，进一步深化改革的关键也在这里。

我国媒体业的法人治理结构具有一定的特殊性，主要表现在以下几个方面：

1.治理目标的双重性。在我国，目前的传媒理论认为，媒体产品作为文化产品兼具意识形态属性和产业属性，因此必须追求社会效益和经济效益两个效益的统一。因此，新闻媒体的运营目前被赋予了赢利目标和坚持正确舆论导向的双重目标。在遇到目标的冲突时，要求新闻媒体优先满足社会效益的需要。

2.治理结构上的二元性。一般企业在治理结构上只有一条主线，即股东大会--董事会--经理层。而在目前政策框架内，由于实行采编、经营两分开，并采取剥离经营性资产和经营性业务、组建经营性公司的模式进行从事业单位向企业单位的改制，我国媒体业实体的治理结构出现了二元性。其表现一方面是在一个实体单位中，出现了事业法人性质的报社、电台、电视台和企业法人性质的媒体业(集团)公司平行并立的架构；另一方面则出现了媒体业实体的两大业务系统，即经营系统和采编系统并立分治的局面。两大系统各自按照自己的目标运营，使二者的有效协调，成为治理过程的难题。

3.授权和委托关系的二重性。按照现行制度安排，我国报社或媒体业集团一方面根据各级党委的授权，获得从事新闻传播活动的权利，其"领导班子"集体接受上级党委的委托，执行新闻宣传政策，承担相关政治责任；另一方面，报社或媒体业集团按照资产管理权属，从各级政府取得国有资产经营授权，获得使用国有资产的权力，并承担保值增值的义务。在这一方面，由于我国报社或媒体业集团普遍实行党委和党组(社委会或编委会)领导下的行政首长负责制，行政首长作为法人代表，只是"集体负责"的委员会中的"第一责任人"，不是唯一的受托人和代理人。这不同于现代企业普遍实行的一般意义上的个人负责的行政首长负责制，行政首长的受托人和代理人地位是明确而唯一的。

上述特点，在深圳报业集团的治理结构中得到了充分体现。在该集团，确立了集团党组为领导核心，负责集团最高决策。决策的具体实施工作则由法人代表社长兼党组书记来推进。该集团又设立编委会和经委会两个决策机构，分别负责新闻宣传业务和经营管理业务的决策工作，这两部分的执行任务由总编辑和总经理分别负责。

二、"委托-代理"关系不明晰和不完全

1.委托人本身身份存在不确定性

按照我国传媒制度的基本逻辑，从资产角度而言，我国媒体业的资产性质属于全民所有制行政事业资产。我国现行制度规定，国有资产最终所有者是全体人民，同时规定国务院是国有资产的所有者代表。中共十六大以后，提出了在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性的方针，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，在中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。但是，根据相关专家的研究，"国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产等三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制可有所不同"。该专家认为，"经营性资产主要指国家对国有企业的投资资产，总的看是资本性资产，相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的资本管理体制；而行政性事业资产是用于国家行政事业的资产，一般宜采取由相应的公共行政管理机构管理的体制；自然资源资产是自然生成的资本价值及利益，部分与投资有关，如勘探、开发，部分先天而成，且与社区关系密切"。因此，专家主张，"新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广，至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围，这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理。当然，新的国资管理机构并不是同这两类资产的专门管理机构没有接口，相反，可以参照上海的模式，行政事业资产统一在国资管理部门登记建账，但委托经营，待商业化条件成熟之后再商业化并移交给国资管理部门。自然资源资产仍然要保持独立性。"从实践看，国务院批准中国出版集团转制为中国出版集团公司所做的相关安排就体现了这一精神。在该项批复中规定，"在国家有关文化资产改革新规定出台以前，国务院作为其出资人，授权财政部对中国出版集团公司经营性资产进行监督；新闻出版总署对其进行行业管理。"批复还要求该公司以资产为纽带，对所属公司实行资产控股或股权管理。

从上述情况看，"在国家有关文化资产改革新规定出台以前"，媒体业国有资产作为"行政事业资产"和"文化资产"，虽然明确了由中央、省、市(地)三级政府分别担任出资人的框架，但具体由哪个部门对其资产进行监督，即具体的"委托人"由谁出任仍存变数，尚未确定。

2.受托人身份也不明晰

按照我国传媒制度的基本逻辑，媒体业国有资产的受托人在理论上应该是能够对劳动人民产生现实思想影响的各政党和各团体，具体而言，就是报纸的主管、主办单位。在现实中，这些主管、主办单位自身的主要职能并不是报纸出版，大多另有要务，导致它们必须把受托使用的媒体业国有资产和资源另行委托其他机构和个人，才能使这部分资产和资源在实际上发挥效能。此外，从委托人和代理人以自然人身份为载体的"委托-代理"关系的特征来看，主管、主办单位这些"法人"是无法成为受托的代理人的。

在现实中，我国媒体业各机构是由主管单位(媒体业国有资产和资源的使用者)任命的"领导班子"(在传统的事业单位的体制下，甚至包括整个报社、电台、电视台内部在编在岗人员)，作为主管单位的集体代表来实际履行受托人的代理责任的。

因此，实际上在我国媒体业，存在着双重受托关系。而且，由于受托人是一个集体，其受托人身份和责任也不明晰。

3.委托人对受托人授权的内容不完全

长期以来，媒体业按照事业单位方式运作。这种制度安排隐含的意义之一就是，媒体业资产和资源的受托人只是"受托"使用这部分资产，代表一部分受其影响的劳动人民在政治上表达其意愿的。按照传统体制的原则，受托人只需对所传播的内容负责，而不担负将媒体业资产作为经营性资产运用所产生的责任，也不享有相关的利益。

在实际工作中，由于迄今为止，仍然没有在政策上最终确定媒体业的产业地位，所以尽管在媒体业集团试点过程中，有部分试点单位尝试实行国有资产授权经营，通常是由地方政府代表国家将媒体业集团目前所使用的资产，授权给媒体业集团经营，从而建立了资产经营上的委托代理关系。但大多数媒体业单位仍没有明确得到国有资产经营授权。因此，我国媒体业资产经营的委托--代理关系从整体上看不够清晰和明确，而且不够完全。

三、党委领导体制与现代法人治理结构的规则冲突

1.党委领导体制的治理规则

党委领导体制的治理规则是：集体负责、议(决策)政(执行)合一、一元化领导。这些规则，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中已经用八句歌诀加以概括，即"大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有诀，不离原则。工作检查，党委有责。"毛泽东对这八句歌诀的解释，清楚地阐明了上述规则。用管理学的相关原理分析，这种治理形式基本上可以归为"职能幕僚委员会式"。一般而言，"委员会制同行政首长负责制的区别，就在于它是一种集体领导的制度，是一种各成员权利平等、民主议事的制度，是一种少数服从多数、在多数人意见基础上进行决策的制度。在这种制度下，各种见解都能充分发表，不同的主张也允许存在；重大事项必须经过一定的民主程序，不能少数人说了算；决策时一人一票，实行民主基础上的集中"。而"职能"一词主要是表示委员会各成员都负有某一方面的执行责任，"幕僚"一词则反映出，在该委员会集体决策时，各位负有某一方面执行责任的委员，要就各该方面的情况向委员会汇报，并就如何应对提出相关建议，这种角色，实际上就是参谋、幕僚的角色。从历史上看，委员会制常常缺乏稳定性。它很容易走向两个极端，一个是委员会的某一主要成员个人"大权独揽"，另一个是委员会内部形成极端民主制，任何一个成员的否决都会导致无法形成决议。前者增大了决策风险，并容易导致腐败；后者则降低了决策效率，提高了决策成本。

文献表明，这种治理规则和形式，是以马克思对"等级授职制"这一科层制的典型形态所导致的国家官员等级制、职业化、官僚化的批判为指导思想，在列宁领导建立苏维埃国家的实践中形成的。

2.现代法人治理结构的治理规则

现代法人治理结构的治理规则有以下特点：

其一，以"委托-代理"关系为基础。

现代公司规模一般都很大，业务多而且复杂，董事会不可能、也无法包揽一切。如果把公司大小事务的决策与执行都放在董事会里，要么可能使董事会顾此失彼，疲于处理公司一些急于解决的一些小事，而忽视公司的一些重大决策；要么因为决策不好执行，而不进行决策或者修改决策。因此公司的最高经营管理层必然要进行某种分离，由董事会以外的另一些人组成的机构来负责执行公司的日常经营管理。这个机构就是由职业经理人组成的执行机构。公司的重要经营决策权由董事会直接行使；公司日常事务的经营管理权则交由经理人员即执行机构来行使。这样，董事会与经理人员之间形成了"委托-代理"关系。这种关系有以下特点：

第一，董事会和总经理是不同利益的代表者。董事会代表的是所有者的利益，是"老板"，是决策者；总经理代表的是经营者的利益，是"打工头"，是公司的高级雇员。

第二，董事会成为委托人，它有权以经营管理知识、经验和创利能力为标准，挑选和任命适合于本公司的经理人员；而经理人员作为董事会选定的公司经营的代理人，受托统管公司的日常经营管理事务，他们既拥有对公司内部事务的管理权，又拥有在诉讼方面及诉讼之外的商业代理权。

第三，经理人员作为董事会选定的代理人，其权力受到董事会委托范围的限制。但是在董事会授权范围内，总经理有权对公司的日常事务作出决策和行使管理权，董事会不能随便干预。

第四，总经理是由董事会聘任的，这一点不同于股东大会选举产生的董事会。公司对经理人员是一种有偿委任的雇佣，经理人员有义务和责任依法经营好公司的事务，董事会有权依经理人员的经营绩效进行监督，并据此对经理人员作出奖励或者激励的决定，也可以随时解聘经理人员。如果说，股东大会和董事会之间的信任托管关系主要是在规范的约束下依靠"信任-忠诚"来维系，那么董事会与经理人员之间的委托代理关系主要是在规范约束下依靠"控制-合作"来维系，即董事会与高层经理之间的关系，是以董事会对经理人员实施控制为基础的合作关系。

其二，以所有权为基础，实行决策权、监督权和执行权三权分立。

分权制衡是法人治理结构的基本特征。一般来说，公司权力以所有权为基础，可以分为经营决策权、经营管理(执行)权和监督权。公司法对上述四项权力作出明确界定，分别由股东大会、董事会、经理人员和监事会行使。股东作为公司财产的最终所有者，由于人数众多，他们不可能直接参与经营管理。股东通过股东大会行使自己的审议权和投票权，维护自己的法定权益。股东大会是依照公司法和公司章程规定、由全体股东组成的、决定公司重大问题的最高权力机构，它是股东表达其意志、利益和要求的主要场所和工具。股东大会是以会议的形式来行使最终所有者的权利，即凡公司的重大事务都由股东大会来决定。

由于股东大会是规模较大的会议体权力机构，以会议决议的方式行使权力，它不可能是一个常设机构，只能间隔一定的时间召开一次会议，如股东大会的普通年会一年召开一次。因此股东大会选举产生他们信赖的人--董事，组成董事会。在股东大会闭会期间，董事会是公司的最高决策和领导机构，是公司的法定代表。董事会代表全体股东的利益行使决策权。董事会实行集体负责制，在董事会成员中，各个董事(包括董事长)是平等的，不存在领导与被领导的关系，他们共同对股东大会负责，不存在董事长的个人绝对权利。

董事会聘任总经理，以总经理为首的经营班子是公司的执行机构，具体负责公司经营管理活动。公司执行机构是公司业务活动的最高指挥中心。它执行董事会的决策。执行机构实行首长负责制，即公司总经理个人负责制，总经理同执行机构中其他成员的关系是领导与被领导、上级与下级、首长与助手的关系，其成员必须服从总经理的指挥。股东大会选举产生监事会，监事会是公司专职监督机构，对股东大会负责，代表广大股东的利益，监督董事会制定决策和经理人员执行决策。

这样，公司的股东大会、董事会、以总经理为首的执行机构和监事会就共同构成了现代公司制企业的领导体系--公司法人治理结构。与传统企业领导体制相比较，公司法人治理结构最明显的特征就是分权制衡：四种权力由四个不同的机构分别行使，四个机构既相互独立，同时又存在着相互制衡的关系。在治理结构中，既要防止所有权侵犯经营决策权、经营管理权；也要防止经营决策权、经营管理权架空所有权、排斥监督权。只有各机构都恪尽职守，又不越位，才能保证法人治理结构不会"失灵"。

其三，对代理人(经营者)个人集中授权。

由于董事会聘请总经理，而执行机构实行首长负责制，即公司总经理个人负责制，总经理同执行机构中其他成员的关系是领导与被领导、上级与下级、首长与助手的关系，其成员必须服从总经理的指挥，所以，这实际上是对总经理个人的集中授权。

其四，通过分级授权建立科层制结构。

王仕军在《马克思企业理论是最科学的企业理论》一文中正确指出，"企业中人与人的之间的关系集中体现在科层等级结构上"。他认为，企业虽然是以契约为纽带组织起来的，但一旦离开了流通领域进入生产领域，生产要素所有者之间"平等"的契约关系就变成了一个科层等级结构。其一，这种科层结构是由生产上的技术特性决定的。为了使劳动的分工、协作顺利进行，生产的过程需要一定的权威协调，这样的协调不可能像市场上那样通过讨价还价的形式实现，而只能采取科层等级结构这样的形式。其二，处于这个科层等级结构顶端的是资本家。"在生产过程中，资本发展成为对劳动，即对发挥作用的劳动力或工人本身的指挥权"，"资本家对于只是作为他所拥有的总机构的各个肢体的人们享有绝对的权威"。工人在资本家的指挥下劳动，生产的产品归资本家占有，工业上的最高权力成了资本的属性。其三，资本家通过各种途径维持和拓展这个科层等级结构。包括发展劳动力的等级制度和工资的等级制度；将原来属于自己的直接和经常监督单个工人和工人小组的职能交给特种的雇佣工人--经理和监工，让他们在劳动过程以资本的名义进行指挥；通过强制性法律来实现它对自由工人的所有权等等。

3.党委领导体制与现代法人治理结构的不兼容性

自2001年8月，《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》出台，要求新闻出版广播影视业"健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制"以来，我国媒体业在改革中进行了多种尝试。目前，在媒体业内通行的一个解决办法，是由党委会(编委会、党组)兼充董事会的角色。这个办法看似省事、可行，实际上却与现代法人治理结构中董事会的构建原则相悖，极有可能造成媒体业的治理结构与现代法人治理结构"形似而神不似"。

其中的深层原因在于，党委领导体制与现代法人治理结构在许多方面互不兼容。通过上述对于两种体制治理规则的比较，这主要体现在：

其一，"议政合一"与"三权分立"的矛盾。

党委领导体制实行的是"大权独揽"、"议政合一"的委员会集权制，而现代法人治理结构要求实行决策权、监督权和执行权三权分立。如果以"党委会"兼董事会，则必须分离党委自身兼有的监督权和执行权，专行决策权，一元化领导的格局势必打破。

其二，党委集体负责与对代理人个人的集中授权之间的矛盾。

党委领导体制在基本架构上属于委员会体制，要求所有党委成员身份平等，对上级党委集体负责，党委书记在原则上只是委员会的召集人，与其他成员权利平等。而现代法人治理结构是对代理人个人集中授权，实行首长个人负责制。

其三，党委领导体制的"内部化"与董事会成员外部化之间的矛盾。

现代法人治理结构中的董事会的发展趋势是董事会成员外部化，而党委会的组成原则必然导致董事会成员内部化。中共十六大修改后的《中国共产党章程》第八条规定，"每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。"在现实生活中，一个党员的党组织关系必须随其工作单位变化而变化。以此推论，党委成员，必然是某一"单位"的内部人，由该单位的党委会兼董事会，必然造成董事会的内部化，这必然导致对于企业发展有极大危害的内部人控制。从国际上法人治理结构的发展趋势看，董事会成员外部化已成潮流。以美国通用公司(GE)为例，2002年，该公司的董事会作了调整，以加强对于管理层的监管并服务于股东、员工和其他权益相关人士的长期利益。通用公司认为，要确保公司的正直诚信、透明度和长期优势就必须有一个活跃、信息灵通、独立并积极参与的董事会。2002年改革的结果是，公司的17个董事中的11个成为严格定义的"独立"董事，实现了三分之二的目标。

其四，党委成员内部平等分工与科层制的分级授权的矛盾。

如前文所论述，现代企业内部的组织形态是"科层制"的。根据霍尔的观点，马克斯·韦伯的科层制"理想类型"具有以下基本特征：

第一，法规化。依据文件处理事务，遵照各项法规进行职务活动，有明确划分责权的规章制度和工作程序。

第二，等级化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力。

第三，公务化。主张严格的公事公办，公私界限分明，处理事务须按照形式化的规章进行，强调职务活动的公务性质，任职人员对职位不能占为己有。

第四，技术化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则。

第五，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是"职业"，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。

第六，可预见性。根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。

前文也论述了党委领导体制所具有的"职能幕僚委员会式"组织特征。它以委员会制所规定成员间权利平等为基础，实行议政合一，通过各成员之间的内部分工，来履行各项职能。

在某种意义上，马克思对这种巴黎公社式的委员会体制的赞赏，就是针对马克斯·韦伯所总结的资产阶级国家政权机构的科层制"理想类型"的等级制和职业化等特征的。因此，就不难理解，共产主义政党及其领导的国家的治理原则与资本主义世界通行的治理原则之间的不同。

通过上述讨论，我们会发现，公有制本身在"委托-代理"关系方面的多层次性，我国媒体业在性质和功能上的设定，以及我国媒体业实际领导和控制体系上的特点，造成媒体业在资产"委托-代理"关系上的复杂和模糊及不确定性。而且，我国媒体业现行的党委领导体制与现代法人治理结构的治理规则在多方面存在不兼容性，在某种意义上说，这种不兼容性是两种意识形态和思想体系所造成的制度冲突。

显然，党委领导体制与以科层制为基础的现代法人治理结构接轨，是具有相当难度的。

值得欣慰的是，十八届三中全会即将召开，会议将审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。正如中央所指出的，"全面深化改革就是要进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端"，"让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。"在这样的方针指导下，相信我们能够通过深化改革，创造性地克服某些体制弊端，从而推动我国媒体业的发展。^