摘要：长期以来，我们对立法规划的性质、效力以及制定主体等基本问题，并没有形成共识。建国以来到改革开放之初的立法成就都不是靠规划取得的，实践中立法规划并没有起到预期的作用。立法规划与人民代表大会制度的体制以及科学立法、民主立法的基本原则都不甚相符。立法规划应当被视为一种立法建议，不应具有指令性作用。立法机关不适宜制定立法规划，应当将规划的编制权交给立法提案主体，或者由立法机关的工作机构调研协调后提出一揽子立法建议，交给立法提案主体，并建立沟通协调机制，保证提案与审议之间的必要衔接。立法法修正案草案对立法规划的规定是否适当，值得讨论。

关键词:  立法规划 基本范畴 作用 弊端 立法建议

在中国的立法活动中，有一种颇具特色的做法，叫做制定立法规划。从全国人大常委会到有立法权的地方人大常委会，都很注重制定几年内的立法规划，希望按照规划的部署来开展立法活动。先规划，后立法，已然经成为立法活动的惯例。实践中，甚至出现了重规划胜过重立法的现象。但长期以来，我们对立法规划存在的问题，却缺乏系统的评估、讨论和研究，虽然出现过个别质疑的意见，也并未受到足够重视。而2014年8月31日，全国人大常委会通过中国人大网向社会公布征求意见的立法法修正案草案，则明确将立法规划作为一项法定的内容规定下来。这个规定很快引起了各方面的不同意见。本文认为，为实现科学立法、民主立法，有必要淡化立法规划，并对其进行必要的反思，立法法不适宜将立法规划作为一下法律制度规定下来。

一、立法规划的基本范畴难以界定

立法实际部门重视制定立法规划，但对于立法规划的一些基本范畴，无论理论还是实践中，迄今都没有形成共识。

1、对立法规划性质的认识并不清楚。

一种观点认为，立法规划具有准法的性质。周旺生教授一直坚持这一观点。在他看来，“立法规划属于一种准法性质的文件：它具有准法的性质，但又不是完全意义或典型意义上的法，即‘准法’或‘半法’。”[1]第二种观点认为，立法规划具有立法准备的性质。值得注意的是，这一观点来自从事立法工作的实际部门。立法法制定后，乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在“法律的制定程序”一讲中，介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为“立法准备程序”。[2]第三种观点认为，立法规划具有管理或者计划的性质，因为“科学的管理工作的特点之一，是加强管理的计划性，在实施一项计划措施以前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤。”“立法规划也需要有计划地进行，只有这样，才能发挥法律对管理经济和社会生活各个领域的重大作用”。[3]七届以来的全国人大常委会委员长或副委员长，在常委会工作报告中都反复强调，要制定立法规划，使立法工作有计划地进行。第四种观点认为，立法规划具有立法预测的性质。周旺生教授在强调立法规划具有准法性质的同时，又认为立法规划具有立法预测的特点，他撰写的多本立法学著作，都将立法规划与立法预测放在一起论述，而前述乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在提出立法规划具有立法准备特点的同时，也认为规划具有预测的性质，吴大英等学者在提出立法规划具有管理计划性质的同时，也提出，“立法规划工作是同立法预测工作紧密地联系在一起的，并且是依靠立法预测而进行的。如果没有立法预测，要制定切实可行的立法规划是不可能的。”[4]

由上可见，对立法规划的性质虽然见仁见智，但对于其立法预测的特性，各方面的认识基本一致。但是，立法应当由谁来预测，是由立法机关还是立法机关的之外的主体来预测，又是值得研究的问题。

如果将立法规划视为一种准法性质的文件，就像周旺生教授所说的，“同立法规划的这种性质相适应，编制立法规划的活动，是准立法活动。”[5]既然是准立法活动，就需要十分注重它的强制性和法律效力了。但是，我们面临的现实问题是，一旦规划不能如期立法，又如何去强制立法甚至对立法机关课以法律责任呢？

如果将立法规划视为立法准备程序的初始和必经阶段，就又需讨论这一程序要不要法律化了。而在立法法的制定过程中，有关的专家建议稿就曾经设计了“立法准备”一章，将立法规划作为其中第一项内容。[6]但是，立法法最终没有规定有关立法规划的内容，这说明，立法规划不适宜作为法定立法程序的一部分。但这次向社会公布征求意见的立法法修正案草案，又规定了立法规划的相关内容，这是一个需要认真讨论的问题。

如果将立法规划视为一项计划和管理工作，就涉及一个更大的问题，即立法能不能依照预先的计划进行？能不能让一只有形无形的手对它进行预先管理和控制？而这个问题存在很大争议，有的意见则持完全否定的态度。对此，下文也将继续述及。

总体上看，对立法规划的性质是什么，迄今尚没有出现一个有说服力的共识性观点。

2、制定立法规划的主体不明确。

理论中一种倾向性观点认为，立法规划“就是有权的主体，在自己的职权范围内”，所编制的关于立法工作的设想和部署。[7]那么，“有权的主体”所指为何？有学者进一步说：“就是有立法权的主体,”。在这个认识的基础上，结论似乎就自然得出了：法律的立法规划由全国人大常委会制定，地方性法规的立法规划由地方人大常委会制定。[8]

但是，三十多年来，全国人大常委会从来没有表决通过一件立法规划。按照全国人大常委会法工委副主任阚珂的说法，立法规划经过了一个工作逐步规范的过程，到了十届以后，制定立法规划工作的体制进一步理顺了。[9]2013年10月底，各主要媒体公布了十二届全国人大常委会立法规划。为宣传落实这个规划，法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时强调说：“立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件”。[10]按照法工委两位负责人的说法，制定立法规划的体制理顺了，立法规划又是常委会形成的重要文件，但有意思的是，前述媒体公布的立法规划，既没有审议或者表决通过的主体（比如全国人大常委会），也没有发布规划的具体部门（比如常委会的办公厅或者法制工作委员会）。如此重要的立法文件，在向社会公开时却没有一个制定和发布的主体，这是很值得注意和研究的问题。

那么，全国人大常委会的立法规划究竟是由谁制定的呢？答案是，从以前的做法来看，“一般由工作机构研究拟定，由委员长会议审议同意后，印发常委会讨论认可”。[11]前述中国人大网公布的立法法修正案草案则明确规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法规划”。这里可以看出，在全国人大常委会内部，立法规划从拟定到审议讨论通过，涉及三个主体，一是常委会的工作机构（以前是秘书处、办公厅，现在是法工委），它的任务是研究拟定或者叫“编制”立法规划。几年前，全国人大常委会法工委还设立了立法规划室，专事这一任务。二是委员长会议，在工作机构研究拟定后，委员长会议进行审议并决定是否同意这一立法规划。这次公布征求意见的立法法修正案草案则明确规定，立法规划“由委员长会议通过并向社会公布”。三是常委会，委员长会议审议同意后，立法规划要经过常委会的讨论认可程序。而这次公布征求意见的立法法修正案草案，并没有明确规定，委员长会议通过的立法规划要经过常委会的讨论认可程序。但是，没有明确规定，并不等于际上不这么做，可以肯定的是，委员长会议通过的立法规划，在通过的前后，必然要交常委会讨论认可，因为这个草案还明确规定，全国人大常委会要“通过每届任期的立法规划”，“加强对立法工作的统筹安排”。试想一下，常委会会议如果没有在内部讨论认可一个立法规划，又怎么可能通过立法规划去统筹安排立法工作呢？

实践中，地方人大及其常委会的立法规划，不少是参照全国人大常委会的做法编制出台的，即由工作机构（办公厅或者法制工作机构）研究拟定，主任会议审议或者同意后，印发常委会讨论认可一下。需要说明的是，这里的常委会“讨论认可”（包括前述全国人大常委会的“讨论认可”），与审议表决，有着重要区别，前者是一种不具有法律效力的行为，而后者则是具有完整法律效力的立法行为。值得注意的是，确有个别地方在立法条例中明确规定，立法规划须由人大常委会审议通过。[12]而实践中，由人大常委会直接审议并表决通过地方立法规划的例子也并不少见。比如，2012年6月25日，海口市人大常委会就审议并表决通过了本市2012年到2016年的五年立法规划。2013年12月30日，重庆市人大常委会也审议通过了重庆市第四届人大及其常委会立法规划，并由重庆市人大常委会以公告形式发布这一规划。[13]这些情况说明，对于立法规划的制定主体究竟为何，地方人大常委会的规定和做法并不一致，甚至存在混乱局面。

现在先要关注的是人大常委会在立法规划制定中的角色。还是以全国人大常委会为例。既然是立法规划，其范围当然就要涵盖全国人大和它的常委会两个主体的立法项目。对于涉及两个重要主体的立法项目，为什么如前所述，只是“印发常委会讨论认可”，却不由常委会正式审议并表决通过，作为法律性文件予以公布（如前所述，这次公布征求意见的立法法修正案草案，虽然回避了常委会的讨论认可程序，但实际上不可能消除这一做法）呢？迄今为止，笔者尚未见到最高立法机关及其部门或者相关负责人给予的正面解释。但是，有两个障碍是不难设想的：第一，代表大会要制定什么法律，常委会无权为它制定一个规划，否则，就有常委会凌驾于代表大会之上并要求代表大会服从常委会的嫌疑。所以，分析七届全国人大以来的立法规划就会发现，每届的立法规划都被称为“全国人大常委会立法规划”，名称中都没有包括全国人大，也就是说，常委会只是在为自己制定一个立法规划，而未越权给代表大会制定规划。[14]由此再看看，上述重庆市人大常委会却以立法形式表决通过一个重庆市的人大及其常委会的立法规划，这显然是一种将常委会凌驾于代表大会之上的行为。第二个障碍是，常委会如果审议并表决通过或者讨论认可了一个立法规划，就意味着这个规划具有了法律效力，它不仅对“一府两院”这些提案主体具有约束力，也对常委会自身具有约束力，试想一下，常委会自己制定认可的立法规划，自己却不能如期完成，将会造成什么样的结果？所以，在很大程度上说，常委会不去表决通过或者公开地“讨论认可”一个立法规划，实际可以避免使自己陷于“执法不严”的被动境地。

那么，由全国人大常委会的委员长会议或地方人大常委会的主任会议审议通过并公布立法规划，是否合适呢？也不合适。因为委员长会议或者主任会议既非权力机关，也非权力机关的领导机关，依照相关法律的规定，它只是处理常委会重要日常工作的机构，它通过的立法规划要求人大及其常委会去执行，显然缺乏基本的法理和宪法法律规定的支撑，容易产生委员长会议或者主任会议凌驾于常委会甚至代表大会之上的嫌疑。所以，仔细分析多年来各类媒体关于人大常委会立法规划的报道，就会发现，虽然这些规划都是由委员长会议或者主任会议审定的，但媒体常常采取模糊处理的手法，只是笼统地报道说，某级人大常委会制定或者公布了立法规划，而实际上，该级人大常委会并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法规划。而这次立法法修正案草案直接规定立法规划由委员长会议通过并向社会公布，显然就会带来一个疑问：委员长会议通过的立法规划能不能约束常委会甚至代表大会？如果能，它的法理基础和宪法依据是什么？

在立法规划的制定中，还有一个重要的主体值得注意，即中共中央或者地方党委。实践中，为贯彻党的领导，全国人大常委会的立法规划均须报经中共中央批准，地方人大常委会的立法规划，也须报同级党委研究批准。比如，1991年2月，中央专门印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》明确要求，全国人大常委会的立法规划要报经中央审定。[15]所以，媒体报道中经常会出现某级地方党委批转或者同意人大常委会立法规划的内容，有关全国人大及其常委会立法规划的报道中，也会出现经中共中央批准的内容。党介入立法规划的一个典型例子是，1998年，中共中央直接以下发18号文件的方式，公布了《九届全国人大常委会立法规划》。[16]由中共中央或者地方党委批准同意甚至直接公布立法规划，提出的问题是，能不能将党视为立法规划的制定主体呢？对此，也从未有正式的权威说明做出解释回应。

总体上看，立法规划的主体实际处于很不明确的状态。

3、立法规划的效力难以界定。

对立法规划性质的认识分歧，以及立法规划制定主体的不明确，实际也就决定了，对立法规划有没有效力以及具有何种效力，很难形成科学的认识。

前述周旺生教授在主张立法规划具有“准法”性质的基础上，就顺势认为，立法规划具有指令性和指导性的双重效力。[17]为实现指令性效力，他还提出，“必要时，有权主体可以并应当采取一定的强制方式，监督有关方面完成立法规划的指标和任务。对由于失职、渎职及其他主观原因而不能完成立法规划所定指标的，应当依法定制度给予必要处分。”[18]

而在前述2000年乔晓阳主编的《立法法讲话》一书中，全国人大常委会法工委的执笔者也提出，立法规划“具有指令性和指导性两个特点。”所谓指令性，是指规划“一经制定后，就应当严格执行”；另一方面，规划又具有指导性，随着社会的发展变化，立法规划也“必须根据新的情况及时进行调整。”[19]这种观点与周旺生教授的表述基本相同，只是没有提出指令性的强制性措施而已。

但是，2003年北京市人大常委会立法工作机构负责人主编的《地方立法程序》一书，却明确提出，立法规划“应当只具有指导意义，对立法工作起着提示和某种软约束的作用。” [20]这里非但没有提出指令性，相反，却提醒说，“由于它容易将人的思想导入固定模式，从而可能导致立法工作的僵化，因而实践中还需要注意减少和避免它对工作的负面影响。”[21]可见，对于立法规划的效力，地方人大常委会和全国人大常委会的法制工作机构，在认识上是存在很大差异的。

而全国人大常委会法工委立法规划室在2008年编著的《立法统计》一书中，又明确提出：“全国人大常委会立法规划是预期的、指导性的”。[22]这又与前述乔晓阳主编一书立法规划具有指令性的说法不一致，它表明，即使在全国人大常委会法工委的内部，对立法规划效力的认识，前后也存在分歧。

据笔者统计，七届以来，全国人大常委会委员长或副委员长在历次全国人大会议上所做的工作报告中，共有十五次提出要加强立法规划，但既没有提到立法规划的指导性，也没有提到立法规划的指令性。针对立法规划的执行不力问题，彭冲在八届全国人大一次会议上曾提出，要“实行定任务、定班子、定时间的三落实措施”，[23]但没有明确不落实的责任。为保证立法规划的实现，吴邦国在十届全国人大第二次会议上曾“要求各部门、各单位高度重视，落实责任”，[24]但对于落实什么责任又付之阙如。这些情况至少说明，对于立法规划有没有效力以及有什么样的效力，在全国人大常委会一方，是一个并未明确的问题。

二、对立法规划所起作用不宜高估

认真考察立法规划的实际功效，对于科学认识立法规划，是十分必要的。

1、建国后至五、六两届全国人大期间，国家立法的成绩都不是靠规划取得的。

回顾历史可以发现，从建国之初共同纲领的制定，到1954年宪法及紧随其后一系列重要法律的制定，事先都没有立法规划或者一个类似立法规划的部署。十一届三中全会提出要加强社会主义民主，健全社会主义法制。随后，适应迅速恢复被“文革”破坏了的国家政权和对外开放的需要，全国人大通过的七部重要法律，事先也没有由哪个机构编制立法规划，进行部署和安排。据笔者初步统计，从1979年到1987年，五届全国人大及其常委会立法55件，六届全国人大及其常委会立法63件，共计118件。对这一立法成就，1988年，陈丕显在七届全国人大一次会议上的总结是：“以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成”。[25]但是，这个以1982宪法为基础的包括大批刑事、民事和国家机构方面基本法律的100多件立法，都不是根据立法规划开展的。它充分说明，没有规划，立法也取得了重要成就。

不要说没有一个正式的立法规划，即使当时有一些类似规划性质的立法设想或者部署，不少也没有得到如期落实。比较典型的是，按照中共中央1980的建议，要在1981年的五届全国人大四次会议上通过修改后的宪法，但这个权威的建议也被整整推迟了一年，到1982年的五届全国人大五次会议才通过宪法修改草案。再比如，邓小平在1978年底的中央工作会议上提出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。”[26]为加快立法，他还强调，“有比没有好，快搞比慢搞好”。[27]如果说邓小平的这一设想带有一些立法规划的特点的话，那么，它的落实也很不顺利。比如，1979年制定的森林法和环境保护法，以及1981年制定的民事诉讼法，都属于试行性质，草原法到1985年才制定，工厂法（全民所有制工业企业法）到1988年才出台，而且基本没有发挥作用，劳动法1994才出台，一部完整的民法典从1979年开始起草，至今也未能出台，而人民公社法很快因为废除人民公社而不可能制定了。所以，邓小平列举的这些法律较快获得通过的实际只有1979年制定的刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法。

2、彭真的立法思想与立法规划不甚吻合。

在第五、六两届全国人大期间，国家的立法工作主要由彭真主持。研究彭真的立法思想就会发现，他的一些重要观点与立法规划不甚吻合。比如，与立法规划着眼于超前设想和部署立法项目不同，彭真强调，越是在改革、调整的时期，立法越“要从中国的实际情况出发”，“对许多问题经验还不成熟”，就不能立法。[28]1980年代初期，经济体制改革大规模展开，急需加强经济立法，有人设想通过计划或者规划的方法，列出将要制定的经济法的体系。对此，彭真就批评说，“立法如果脱离实际，单纯去搞法的体系，没有不犯错误或不失败的。”[29]“立法不能只凭愿望和想当然，不能离开实际头脑里想搞什么就搞什么。”“经验成熟的，能行得通的”，“才能定成法，成熟一个搞一个”。[30]1986年，针对制定民法通则过程中遇到的所谓体系争论，彭真再次说：“有人要先搞体系，什么民法体系、经济法体系，然后再立法。如果那样，哪一年才能把法搞出来？”“我们立法，成熟一个制定一个。”[31]显然，彭真这种从实际和经验出发、成熟一个制定一个的立法思想，与超前多年制定规划，再根据规划去开展立法的思想，存在很大区别。后来有学者不点名地批评彭真说，“将‘成熟一个，制定一个’作为立法工作的指针，形成了头痛医头、脚痛医脚，立法缺乏通盘考虑的局面”，认为要通过立法规划对未来社会关系进行预测、调整和部署，使法律体系更加科学、完备、和谐。[32]批评者的初衷可嘉，但其对立法规划之作用的估计是否科学，也须接受实践的检验。

彭真没有将立法规划作为立法工作的“指针”，但他并未忽视从实际出发提出的立法设想和要求。1985年1月21至23日，各省人大常委会负责人开了一个经济立法工作座谈会。会上，大家提了很多要通过立法解决的问题。会议结束时，彭真讲话说：“同志们广泛交换了意见，特别是在立法方面集中了一大批重要的问题，等于是一次全国性的调查研究。提出问题的本身就包含着解决问题的方法。”[33]当时，也没有立法规划的做法。有人建议，立法应该搞个计划。彭真说：“我们这次会就是一种制定立法计划的方式，而且是搞联系实际的计划。”“会后，请秘书处和法工委把会上提出的问题梳梳辫子，并向有关方面通信息，大家全面系统研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出个工作计划。”[34]如果要追溯立法规划的起源，这次会议上关于立法计划的讨论以及彭真的讲话，大概就可以归为源头。

但值得注意的是，彭真这里所说的立法计划，是立足于调查研究、联系实际和提出问题的，并强调“提出问题的本身就包含着解决问题的方法”，所以，如果把这种立法计划视为今天的立法规划的话，那么，它与彭真前面强调的立法从经验和实际出发，以及“成熟一个，制定一个”的立法思想实际是一致的。更重要的是，彭真并没有把这种由工作部门“梳梳辫子”、“提出个工作计划”的做法，上升到一个遵循严格程序甚至类似立法的高度，没有要求有关方面要在什么时间内严格按照这个计划来起草和提出法律案。在他主持全国人大常委会工作期间，也没有把这种计划和规划性质的东西写进常委会的工作报告。可以说，对于这种工作计划，彭真没有拔高它的地位，没有严格它的出台程序，没有高估它的作用。

3、七届以来全国人大常委会的立法规划受到重视，但实现率远非理想。

立法规划被正式提出并受到重视，始于七届全国人大任期之初。1988年，万里委员长在七届全国人大常委会第一次会议上提出：“本届常委会，要争取在第二次会议上，制定出一个五年立法规划”。[35]此后至十二届全国人大一次会议期间，全国人大常委会共向全国人大做过26次工作报告中，其中，有关立法规划的表述出现了14次。此间，历任全国人大常委会的委员长和副委员长在常委会会议或者立法工作座谈会等其他场合，还多次提及立法规划问题。立法规划何以受到如此重视呢？

一方面，立法机关试图通过立法规划来掌握立法的计划性、主动性、重点性和步骤性。在上述七届全国人大常委会会议上，万里就强调，立法规划制定后，立法要“有计划、有步骤地进行”。[36]1998年，田纪云在九届全国人大一次会议上总结八届五年的立法工作时说，本届任期一开始就制定了五年立法规划，以“加强立法工作的计划性和主动性”。[37]随后，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上也说，要制定立法规划，使立法工作“有计划、有步骤、有重点地进行。[38]2003年，李鹏在十届全国人大一次会议上又提出，要“坚持立法工作的计划性，争取立法工作的主动性。”[39]可见，立法机关试图通过规划的方式来掌控立法的步骤、重点和进程。

另一方面，立法机关试图通过制定规划的方式来构建法律体系。1995年，乔石在全国人大常委会召开的立法工作座谈会上说，常委会提出，“要在本届任期内大体形成社会主义市场经济法律体系框架，并制定了五年立法规划。”[40]1998年，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上说，人大常委会抓紧研究制定五年立法规划，“对于实现本届全国人大任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系的目标，是很有必要的”。2004年，吴邦国在十届全国人大第二次会议上也提出，在制定立法规划，要“着眼于本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系”。[41]不久前，张德江在全国人大常委会举行的立法工作会议上也强调，“认真落实立法规划，对于进一步完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家具有重要意义。”[42]这些情况表明，立法机关试图通过预先规划的方法，设计、构建我国法律体系的具体组成内容以及在相应时段内的立法时间表。除了七届全国人大期间曾经制定过近两年的立法规划外，[43]立法规划的时间一般都是五年，用李鹏在九届全国人大常委会期间的说法，就是，立法应该做到“年度有计划，五年有规划，长远有纲要”。[44]

而为了保证立法规划的如期完成，全国人大常委会可谓不遗余力。1991年，彭冲七届全国人大四次会议上提出，“全国人大常委会要抓好立法规划的制定和落实”，“促进立法规划的实现。”[45]1993年，彭冲在八届全国人大一次会议上说，七届全国人大常委会曾“先后召开了三次立法工作会议，督促检查法律草案的起草工作。[46]1995年，田纪云在八届全国人大三次会议上说，“今年上半年，要对五年立法规划的落实情况进行一次全面检查，对今年的立法工作作出具体部署，督促承担法律起草任务的部门和单位在保证质量的前提下，按期完成任务。”[47]，此后，李鹏、吴邦国等常委会领导人都屡次强调认真落实立法规划。而不久前，张德江全国人大常委会会议上也强调，要“确保中央批准的立法规划顺利实施”。[48]

从上面显得有些冗长的叙述可以发现，全国人大常委会对于立法规划所起的功能作用，以及立法规划的具体落实，是何等的重视。但是，自七届以来几十年的立法规划，实现的状况又如何呢？当然，这首先涉及一个问题：何谓立法规划的实现，一件立法规划的项目是不是只有经常委会审议并表决通过才叫实现呢？不是。按照全国人大常委会法工委立法规划室的观点，列入立法规划的法律草案，只要提请审议，不论本届是否表决通过，该项目即视为完成。[49]也就是说，一件规划项目，在本届内只要提请常委会审议一次，就算实现了规划。由此可见，法工委立法规划室对立法规划项目是否实现的标准，实际是定得很低的。

按照这样的标准，法工委立法规划室对七届至十届全国人大常委会立法规划的实现率做了以下统计：七届（1991年10月至1993年3月）立法规划项目共64件，审议15件，占23.44%，通过12件，占18.75%；八届立法规划项目152件，审议78件，占51.32%，通过73件，占48%；九届立法规划项目89件，审议56件，占62.92%，通过49件，占55.05%；十届立法规划项目76件，审议43件，占56.58%，通过40件，占52.63%。[50]《立法统计》一书编于2008年，统计数据止于十届全国人大任期结束。十一届立法规划项目共64件，由于笔者掌握常委会审议资料的欠缺，不能统计具体的审议件数，但表决通过的法律是公开的，据笔者统计，十一届期间共通过29件，占45.31 %。总结上述连续五届全国人大常委会的立法规划可以发现，其实现率大致在50%左右，高时能达到62%左右，但低时也仅能达到18%、20%左右，也就是说，无论审议还是通过的比例，都基本维持在一半上下。

那么，地方的立法规划实现率又如何？曾长期从事地方立法工作的沈国明教授提出这样一个参考数据：“据了解，各地五年立法规划的实现率一般都不很高，大致在50%上下。”[51]这个数据和全国人大常委会立法规划的实现率也是相仿的。实践中，“无论通过何种高明的手段科学预测、精心编制的规划，都无一例外地被调整，差别只在于调整幅度的不同。” [52]

上述情况表明，立法规划的实现率远非理想。

三、立法规划存在一些体制性、原则性之弊

如前所述，立法规划对于增强立法的计划性、主动性，以及促进法律体系的形成，无疑会起到积极作用。但与此同时，我们也不能不注意到，立法规划与人民代表大会制度的政治体制以及科学立法、民主立法的基本原则之间存在不可忽视的紧张关系。

1、立法规划与人民代表大会制度的政治体制不甚相符。

严格地说，社会主义国家的立法规划是在上个世纪六、七十年代后期才产生和发展起来的。那一时期，前苏联、罗马尼亚、保加利亚等国家都时兴编制立法规划。罗马尼亚制定了一个《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》，并在其中规定：“立法规划草案由立法委员会根据中央国家机关和社会团体以及地方国家机关的建议拟定，并由立法委员会提交党和国家的最高领导批准。”。[53]这个做法明显反映了当时苏联、东欧一些社会主义国家政治体制的特点，似乎与今天中国的做法也有不少类似之处。

当然，前苏联和东欧国家政治体制早就发生了巨变，那么，如何看待今天中国立法规划与政治体制的关系呢？这是个尚没有引起足够重视的问题。笔者认为，撇开党对立法规划的领导不说，从国家政治体制的层面看，由立法机关自己编制立法规划并由自己审议通过立法规划项目，不甚符合人民代表大会制度的基本要求。就拿全国人大常委会来说，在人民代表大会制度的体制下，按照宪法、全国人大组织法的规定，提出法律议案的主体，分别属于不同的国家机关或者机关内部的组织。也就是说，立法的提案权是宪法和法律赋予提案主体的自主性职权，提案主体是否提出法律案，在什么时候提出法律案，提出什么样的法律案，完全是由它独立行使的职权，其他任何国家机关包括全国人大常委会，都不适宜干预。现在，由全国人大常委会甚至它的工作机构制定或者编制一个立法规划，并像前述立法法修正案草案所规定的那样，由全国人大常委会通过立法规划，对立法工作进行统筹安排，甚至由编制立法规划工作机构，去协助常委会督促立法规划的落实，将会不可避免地面临以下几个问题：

一是，在与“一府两院”（包括中央军事委员会，以下略去）的关系上，常委会不适当地行使了应当由“一府两院”行使的职权。在人民代表大会制度的体制下，人大及其常委会虽然是国家机关体系的核心，“一府两院”由它产生，对它负责，受它监督，但是，宪法和法律对人大与“一府两院”的职权划分也是明确的，人大及其常委会是权力机关，又不能代替“一府两院”行使职权。对这个问题，彭真曾经特别强调说：“我们全国人大常委会需注意，一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权”，“这是一个严格依法办事的问题。人大和人大常委会行使职权，根据是宪法、全国人大组织法和地方组织法”。[54]彭真的这个讲话也完全适用于人大常委会在立法活动中与“一府两院”的关系。在一部法律议案从提出到审议通过的过程中，“一府两院”的提案当然属于立法程序的一部分，但不能忽视的是，这个提案权本质上还属于行政权、审判权或检察权，是“一府两院”自身的独立职权。人大常委会即使征求了“一府两院”的立法意见，编制了立法规划，但是，这个立法规划不能干预或者代替“一府两院”的独立提案权，否则就会使双方陷于被动状。比如，人大常委会虽然制定了试图约束“一府两院”的立法规划，但后者如果认为提案的条件不成熟，它们有权拒绝按照立法规划要求提出法律案。而这时候，人大常委会就使自己陷于进退两难的境地，它如果强制“一府两院”提案，就显然是干预和代替它们行使职权了，如果不强制对方提案，那么，立法规划，确切地说，是人大常委会自身的权威就受到影响了。

二是，在与全国人大主席团的关系上，常委会也无权通过立法规划来约束主席团。按照全国人大组织法的规定，全国人大主席团是全国人大开会期间的十分重要的临时组织机构，也是重要的法律案提案主体。常委会组成人员的产生还要经过主席团的酝酿和提名程序，所以，它无论如何不适宜编制一个立法规划，要求主席团是否以及何时来提出一个法律案。

三是，在与全国人大专门委员会或者其他内设机构的关系上，也不适宜用一个立法规划来约束它们。按照全国人大组织法和立法法的规定，全国人大的专门委员会和委员长会议有权向常委会提出法律案。但是，专门委员会和委员长会议的这一提案权也是独立的职权，常委会的立法规划不能约束它们的法律提案权。

四是，立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。按照相关法律的规定，全国人大的一个代表团、30名以上的代表以及常委会的10名以上委员都有权向全国人大及其常委会提出法律案，而且，由于这些提案主体相对分散，使他们的提案就有很大的随机性、不确定性，但是，在编制立法规划的时候，我们又如何去考虑这些重要提案主体的职权和影响他们提案的各种因素呢？这个问题本文稍后将继续分析。

说到底，立法规划本身是一个计划性的东西，是计划经济在立法领域的一个附带产品，“纯粹是计划思维的产物”。[55]立法规划从制定到落实的过程，是一个行政活动的过程，如一只有形无形的手，在操控整个立法活动。常委会如果制定一个立法规划，并要求各个提案主体按照规划要求提出法律案，就在事实上使常委会和各类提案主体之间变成类似上下级一样的领导关系和服从关系了，这不符合我国政治体制下人大及其常委会与各类提案主体之间的宪法和法律定位。在立法方面，全国人大常委会除了自己直接向代表大会提出宪法修正案议案和法律议案这一行为具有主动性、进击性以外，它余下的职权就是被动地审议和表决其他主体提出的法律案，而且它行使职权的方式是集体的、合议的，这就是宪法和法律给人大常委会的立法定位。如果超越了这个定位，人大常委会试图通过立法规划来主动、进击地掌控立法活动的全部，那么，它就有将自身的性质由被动地集体议事向主动地进行行政管理转变的倾向，就有立法机关行政化的倾向。

这方面，英国的一些做法也许值得我们注意。英国虽然实行资产阶级政治体制，但在国家机构的技术设计方面具有明显的议会主导特点，与我国的人民代表大会制度比较类似。英国的议会是专职立法机关，制定立法规划又是立法的重要前提工作，按理说，议会应该是自己制定立法规划。但是，自二战结束之后，英国的立法规划完全由政府制定，议会不予负责。政府为推进立法，还设立了专门的立法规划委员会，而且，“英国的这一做法逐渐对其他一些发达国家产生影响，引起效仿。”[56]那么，英国的议会在政府的立法规划委员会中起什么作用呢？“因为对于立法项目的起草和控制需要与议会的议程安排紧密衔接，因此两院领袖和议会党派总督导一般都是立法规划委员会的成员。”[57]可见，为保持政府立法的起草提案与议会审议议程之间的衔接，英国是将议会中的党派负责人派到政府的立法规划委员会中的，而不是由议会来主导和代替政府的立法动向。这样做，既可以使议会及时了解政府立法提案的进程，保持两者在立法过程中的协调衔接，又避免了议会干预政府立法提案的嫌疑，保证了政府提案的应有独立性，这一做法是不是也值得我们借鉴呢？

2、立法规划与科学立法的原则不甚相符。

自从党的代表大会提出要科学决策后，科学立法也被作为一项重要的立法原则提出来了。但是，科学立法的含义究竟是什么，理论与实践中迄今并未形成共识。立法法第6条规定，立法应当“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。这是从权利与义务、权力与责任的平衡方面来界定科学立法的。在立法法这一规定的基础上，来自官方的权威文件又做了这样的解释：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。”[58]这是进一步从认识论的角度揭示科学立法的含义的，按照这一解释，科学立法的核心，就是要尊重和体现法所调整社会关系的客观规律。

那么，立法规划是否符合上述科学立法的要求呢？笔者认为，要使两者完全契合尚有以下几个问题值得研究：

一是，由立法机关提出一个立法规划，再由它来审议通过立法规划的项目，并不能完全保证这部法的产生符合客观规律。首先，立法规划是一个在立法程序之外运行的东西，缺乏宪法和法律的依据。但是，这个缺乏宪法法律依据的规划，却被赋予了引导立法进程的功能，而立法进程是一套由宪法和法律确立的完整自足的程序，也就是说，一部法由提案到最终生成，是由法定的立法程序决定的，这是立法的基本规律。但现在，要用宪法体制之外的规划来掌控法定的程序，显然不符合法的生成的规律性要求。而现在，要在原来立法法并未赋予立法规划法定地位的情况下，强行将它设置为一个法定的立法程序，也很不适宜，即使设置为法定程序，这个程序也是不符合法的生成规律的。其次，立法的提案与审议、表决是立法过程中相互联系、又相互独立、不可替代的程序，提案主体提出法案后，并不能准确预见法案在审议过程中立法机关组成人员提出的各种意见，更不能确信经过审议程序后法案就能顺利表决通过。实践中，立法机关在法案审议表决过程中，时常出现各种意外情况。但是，要实现立法规划，就意味着提案主体在提出法案时就能预见和保证这部法在规划确定的时间内审议通过，这显然不符合立法程序的基本规律。也许正是基于这个原因，上述全国人大常委会法工委立法规划室才将法律草案只要提请审议即视为完成立法规划了。但是，稍一设想即可发现，从提请审议到完成一个立法规划项目实际还有很长的路要走，甚至可以说两者有质的差别。因为按照立法法的规定，一个法律草案提请审议一次，只有超过两年不再审议，才成为废案。但是，为了不使之成为废案，立法机关可以每隔两年审议一次，连续十年共审议五次，甚至连续二十年共审议十次，也就是说，一部列入五年规划的立法项目，可以审议十年甚至二十年却不予表决通过，这样的做法显然不能视为立法规划项目完成了。

二是，由立法机关通过一个规划去预测社会关系发展的规律，并不适宜。从本文第一部分的叙述可以发现，一种代表性的观点认为，立法规划具有立法预测的性质。现在的问题是，立法对于社会关系发展的规律能不能预测，如果能够，又应当由谁来预测？笔者认为，立法是一项非常特殊的国家活动，法的制定过程，实际就是各种利益和意见相互博弈、互相妥协的过程，很难说一部法就能真实反映社会关系发展的走向和规律。当然，我们不能否认，法是能够也应当反映社会规律的，是可以有预测性的。如果这样，应当由谁来预测呢？恐怕还应当是立法的提案主体，只有提案主体预测到社会关系发展的走向和规律，并认为必须适时地用法来调整这一社会关系，提案主体才有了提案的动因。那么，能不能由立法机关预测呢？显然不适宜。一方面，立法机关在立法中的定位，是审议和表决，而不是在审议表决之前去进行预测。另一方面，立法机关的活动方式是集体行使职权，在提出法案之前，它如何对一个法所调整的社会关系进行集体预测？预测的方式又是什么？如果在立法表决之前，立法机关就能够集体预测要审议并且通过一部法，那么，立法过程中的提案以及一审、二审、三审，甚至更多次复杂的审议程序，不就成为多余吗？所以，由立法机关在审议之前就集体预测并制定一个立法规划，在立法程序上本身就是一个悖论。

三是，改革时期社会关系的不稳定性、不确定性，以及法律体系形成的规律，决定了我们很难也不适宜用立法规划的方式去构筑今后的法律蓝图。中国现在和今后相当长的时间，都处于改革时期。改革就是对原有社会关系的调整与变革，它必然使社会关系处于不稳定性和不确定性中。而且，严格说来，一个国家法律体系的发展与生成，是一个自然的历史的过程，不应当是由一个或者几个国家机关通过设计和规划而形成的。而立法规划通常却要对五年甚至更长时间内社会关系的发展、变化特别是定型做出预见，并试图用法的形式将该定型的社会关系确定下来，这就与改革形成不可调和的矛盾与冲突，也现法律体系形成的规律不相符。正是基于这一原因，长时间以来，理论和实践中，对于立法规划，“有的同志基本持否定态度，认为5年内客观事物的发展是很难逆料的，立法只能根据现实需要和条件成熟原则进行，而不能依据事先安排好的计划进行”。“制定立法规划力图使客观事物的发展符合人为的预测，具有明显的主观主义和形式主义的倾向。” [59]“另外，由于它容易将人的思想导入固定模式，从而可能导致立法工作的僵化，因而实践中还需要注意减少和避免它对工作的负面影响。”[60]笔者认为，对于立法规划的这些消极评价，都是需要引起注意的。

3、立法规划与民主立法的原则不甚相符。

与科学立法一样，民主立法也是这些年被广泛讨论的命题。但是，对于民主立法所指究竟为何，似乎又是见仁见智。认为立法内容反映人民意愿者有之，认为立法程民主化者有之，认为两者均应包含者亦有之。但本文倾向于认为，民主立法是相对与科学立法而言的，科学立法主要指立法内容的科学，民主立法主要指立法程序的民主化，没有民主的立法程序，立法内容的科学性、合规律性也很难实现。而考察立法规划与立法程序的民主化之关系就会发现，立法规划的存在与执行，实际很大程度上损害了立法程序的民主化。这是个迄今没有引起足够重视的问题。

对于立法程序民主化的讨论，我们通常将更多的注意力放到立法如何采取各种方式听取社会意见等方面，但却容易忽视与立法规划密切相关的以下两个关节点：

一是，立法规划影响了立法提案民主的实现。立法民主的第一步，并非审议和向社会公开立法信息，而是提案的民主化。可以说，没有立法提案的民主，就没有真正的民主立法和由此而来的科学立法。立法提案的民主，既包括立法提案主体的广泛性、代表性，也包括提案主体可以依照法定程序自主地、不受干预地提出立法议案，还包括各类主体所提议案真实、及时地反映了社会对立法的需求。

按照宪法和法律的规定，我国的立法提案主体虽然十分广泛，体现了充分的民主性，但从三十多年来的实践来看，立法的提案权实际上完全被有关国家机关及其内设机构包揽垄断了。就拿全国人大及其常委会来说，迄今为止，竟然没有一件由代表团、一定数量的代表或者常委会组成人员提出的具体法律议案，能够直接进入会议议程，并付诸审议表决的。考察国外议会立法就会发现，由议员提出立法动议并付诸审议表决，是衡量一个国家立法民主化的重要标志。因为议员是分散的，个体性的，同时也正因为其分散和个体性，才容易代表社会方方面面代的意愿，由他们自主地、非计划性地提出立法议案，就在很大程度上反映了社会真实的立法需求。但在我国，代表团或者法定数量的立法机关组成人员即使提出立法议案，这个议案最后实际也因为各种因素的障碍，只能转化为向有关国家机关及其内设机构提出的立法建议，而这一立法建议最终又被立法机关在与相关国家机关及其内设机构的沟通协调中转化成立法规划的内容了。也就是说，立法机关组成人员的立法提案权实际上被装进了由国家机关及其内设机构为主导的立法规划的“口袋”，就像立法法修正案草案所规定的那样：全国人大常委会工作机构在编制立法规划时，“应当认真研究代表议案和建议”。这一现象大大消减和折扣了社会对立法需求的真实反映，阻隔了立法机关组成人员通过立法提案与选民意愿的直接对接。

而国家机关及其内容机构的提案又因为立法规划的介入而大大削减了提案的民主性。这有几个表现：第一，立法机关的介入与协调，就使得各类提案主体对于提不提案、提什么案以及何时提案，甚至提出立法议案的内容，都不得不考虑立法机关的态度。第二，提案主体受到外部和内部不适当干预的因素, 大大增加。比如，就拿地方立法来说，由于立法规划最终要经过地方党委批准，那么，一个地方的党委负责人个人对于立法规划的具体项目实际具有了很大的发言权。而鉴于立法机关在制定规划时对地方政府的必要尊重，加上地方政府自身缺乏健全的提出立法规划的民主程序，那么，一个地方政府的正职或者副职的负责人，实际就可以根据好恶和意愿，将个人属意的立法项目加进立法规划中。第三，由立法机关与各具有提案权的国家机关及其内设机构协调形成立法规划，就不可避免地使立法从提案阶段开始，就变成相关国家机关及其内设机构之间的“游戏”，进而使立法的内容从一开始就打上严重的部门利益的烙印。这些情况都是值得严重关注的。

二是，立法规划影响和削弱了立法提案、审议、表决三个重要程序间的互相制约。立法的民主化需要通过程序的制约才能实现。提案主体提出一件法案，该法案的可行性、必要性及其规范的具体内容，都必须经过立法机关的审议和表决，这就使立法机关与提案主体形成了严格的程序制约。而立法机关自身也存在各种严格的制约程序。比如，立法过程中的后一次审议就是对前一次审议的制约，立法表决则是对此前所有审议的根本性制约。这些审议和表决的程序彼此独立，不可替代，是实现立法民主化的重要保证。但是，立法规划的存在，特别是执行规划的要求，就大大冲淡了立法过程中互相制约、不可替代的程序，损害了立法的民主性。比如，基于某一届任期内要大体形成某一领域法律体系的需要，按照立法规划的设计，在某一时间段，立法机关必须通过某一部或者某几部法律，那么，我们就有可能通过行政性的手段，要求立法的提案、审议和表决按照立法规划的要求来完成，通过牺牲立法程序的民主来实现立法规划。这些情况无论在地方还是地方的立法中，恐怕都是可能甚至已有发生的。

四、结语

从上面的分析可以看出，立法规划在性质、制定主体和效力等基本范畴方面确实存在诸多需要研究的问题，立法规划的作用不宜高估，立法规划还存在一些体制性障碍，与科学立法、民主立法的基本原则不甚相符。当然，不能否认立法规划在我国法律体系形成中所起的积极作用。但是，从立法事业的长远看，我们更应当尊重立法自身的规律，要承认“制定法律不是生产过程，很难制定规划。”[61]总体上看，应当逐步淡化由立法机关来编制立法规划并要求严格落实立法规划的思想和做法。比较科学的认识是，将立法规划定性为一种立法建议，使之具有一定的指导性和参考作用，而不适宜将它定性为一种“准法”性质的东西，甚至当作一项指令性任务要求相关提案主体和审议主体去完成。

对现在由立法机关编制立法规划的做法似可做必要的改革。一种办法是，将立法规划的编制权完全交给立法提案主体，保证提案主体依法独立行使提案权，特别是要设法保证立法机关组成人员提案权的实现。同时，通过立法机关工作机构与提案主体的沟通协调，来保证提案与审议之间的有效衔接。第二种办法是，由立法机关的工作机构通过广泛调研协调后，提出一个一揽子立法建议，送给立法的提案主体，供他们作为是否提案以及何时提案的一个参考，而不宜将这一建议变为一个交给提案主体去完成的任务。

总之，这次立法法修正案草案对立法规划有关内容的规定，是不适宜的。

注释:

* 本文系作者主持的国家社科基金项目《改革开放条件下立法的预见性研究》（12BFX001）的阶段性成果。

[1] 周旺生：《立法学》（第二版），法律出版社2009年版，第422页。

[2] 参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第100页以下。

[3] 吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，1992年版，第783页。

[4] 同前注，第783页。

[5] 周旺生：《立法论》，北京大学出版社1996年版，第460页。

[6] 专家建议稿是这样设计的：“有权制定法律、行政法规、省级地方性法规和自治条例、单行条例的机关，应当制定长期的立法规划和近期的立法计划。”“调整立法规划和立法计划，必须经过制定机关批准。”“列入立法规划和立法计划的项目，应当确定法案起草的主管单位”。参见李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第7-8页。

[7] 同前引5，周旺生书。

[8] 参见周旺生：《立法规划的权限划分和编制规程》，《政治与法律》1993年第1期；汪全胜：《立法规划新论》，《杭州商学院学报》2003年第2期。

[9] 参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法工作》，《法制日报》2013年11月7日第三版。

[10] 参见《提高法律草案质量  努力完成立法规划—法工委副主任就立法规划答本报记者问》，法制日报2013年10月30日三版。

[11] 同前引2，乔晓阳书，第105页。

[12] 比如，黑龙江省人大及其常委会立法条例第13条就规定：“立法规划草案由法制工作委员会报主任会议提请常务委员会审议通过”。

[13] 参见中国人大网。

[14] 当然，仔细考察全国人大常委会立法规划的具体内容就会发现，这些规划的不少立法项目显然超出了常委会的立法权限。比如，从修改宪法到制定行政诉讼法、国家赔偿法、立法法、物权法、合同法、农业法、劳动法、教育法、国防法等重要的基本法律，均属于全国人大的立法权，但常委会却一概地将它们纳入自己的立法规划。更有甚者，七届常委会的立法规划甚至将全国人大议事规则、“全国人大代表工作条例”即代表法这类规范代表大会自身组织和活动的法律，也纳入常委会的立法规划。这种情况只能说明两种可能：一种可能是，常委会有越权制定代表大会立法项目的动机与嫌疑，但后来的实践表明，从修改宪法到制定这些重要基本法律，基本是由代表大会完成的，所以，常委会越权立法的动机与嫌疑应被排除。第二种可能是，常委会制定的立法规划虽然从名称上看是自己的规划，但实际却有意无意地，确切说，应当主要是有意地同时为代表大会也制定了立法规划，这在客观上不可避免地会让人感觉到，在立什么法、不立法什么法、什么时候立什么法的问题上，代表大会实际上是受常委会规划和主导的。上述立法规划具体项目的引述，可参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第299页以下。

[15] 参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法规划工作》，载《中国人大》2013年第21期。

[16] 前引2，乔晓阳书，第105页。

[17] 参见前引1，周旺生书，第422页。

[18] 参见前引1，周旺生书，第433页、

[19] 前引2，乔晓阳书，第102页。

[20] 李小娟、刘勉义：《地方立法程序研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第14页。

[21] 同前注。

[22] 全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第325页。

[23] 同前注，第591页。

[24] 同前引21，第111页。

[25] 刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中国民主法制出版社1999年版，第569页。

[26] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

[27] 同前注，第147页。

[28] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第96页。

[29] 同前注，第137页。

[30] 前引27，彭真书，第138-139页。

[31] 《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（1979-1997），中央文献出版社2012年版，第1558页。

[32] 参见张子胜：《略论立法规划——从“成熟一个，制定一个”的立法状态谈起”》，载《法学》1995年第7期。

[33] 同前引27，彭真书，第244页。

[34] 同前引27，彭真书，第244页。

[35] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1043页。

[36] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1043页。

[37] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1045页。

[38] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1074页。

[39] 全国人大常委会办公厅秘书局编：《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社2003年版，第114页。

[40] 工作全书，第1068页。

[41] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社2004的版，第110页。

[42] 《张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》，中国人大网2013年11月5日。

[43] 参见前注第588页。

[44] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1074页。

[45] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，587页。

[46] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，591页。

[47] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第602页。

[48] 同前引41，张德江讲话。

[49] 参见前引21，全国人大常委会江工委立法规划室书，第325页。

[50] 参见前引21，全国人大常委会立法规划室书，第325－326页。

[51] 沈国明：《立法规划断想》，《上海人大月刊》2008年第5期。

[52] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第14页。

[53] 同前引3，吴大英、任允正、李林书，第784页。

[54] 参见前引27，彭真书，第360－361页。

[55] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第13页。

[56] 蒋劲松：《英国的立法规划》，载《人大工作通讯》1996年第2期。

[57] [英]迈克尔×赞德：《英国法》（第六版），江辉译，中国法制出版社2014年版，第18页。

[58] 张德江：《提高立法质量 落实立法规划》，载《中国人大》2013年第21期，第12页。

[59] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第13页。

[60] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第14页。

[61] 同前引3，吴大英、任允正书，第259页。

作者简介：刘松山，华东政法大学法律学院教授，博士生导师。