摘要：从议程设置这一新视角来看，立法规划是全国人大和全国人大常委会的立法议程，制定立法规划的过程则是设置立法议程的过程。全国人大常委会通过立法规划，首先筛选出值得认真考虑的立法项目，而后再将入选的立法项目依成熟度进行先后排序，优先考虑成熟度高的法律草案。全国人大和全国人大常委会的立法工作依照立法规划设定的立法议程有计划、有重点地展开。立法规划除了能整合有限的立法资源外，还发挥着构建法律体系手段和有效落实党对人大立法的领导的功能。对我国立法活动而言，立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用的同时，也突显出委员长会议在全国人大及其常委会立法工作中所扮演的关键角色。

关键词：立法规划；议程设置；立法议程；立法过程；委员长会议

孔德王，四川大学法学院宪法与行政法专业2016级博士研究生

2015年修正后的《立法法》（以下简称“新《立法法》”，修正前的立法法则简称“旧《立法法》”）第52条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”这一条款将立法规划从立法惯例“固定”为正式的立法制度。[1]实际上,自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来，随后的历届全国人大常委会在履职伊始都会运用立法规划安排五年任期内的立法工作。[2]

历任全国人大常委会委员长（以下简称“委员长”）一再强调落实立法规划的重要性。例如，八届全国人大常委会立法规划公布后，时任委员长的乔石同志指出，要“加强领导，狠抓落实，保证五年立法规划的落实”。[3]再如，曾任委员长的张德江同志强调：“我们一定要从全面推进依法治国、坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，充分认识落实立法规划的重要意义……”[4]其实，不仅全国人大常委会不遗余力地推行立法规划，地方人大也通过立法规划的形式开展立法工作。[5]

目前，学界主要是从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。论者们认为，立法规划是立法机关在预测未来立法趋势和立法需求的基础上所作的部署或准备，旨在增强立法工作的计划性。[6]但现有研究没有解答的问题是：立法规划增强立法工作计划性的主要原理和具体机制是什么？立法规划是否还有其他作用？立法规划对我国人大立法体制有何深层影响？这一系列疑惑是促使笔者进一步探究立法规划的最初动机，而上述问题则构成了本文的中心议题。

本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。公共政策领域的研究表明，议程设置是政策制定过程的首要环节，它的重要性已经得到理论界的一致认可。“议程设置非常关键，这是因为，如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到承认。”[7]对我国立法过程而言，无论上升为正式制度之前还是之后，立法规划实际上都是全国人大及其常委会的立法议程；而制定立法规划的过程也就是设置立法议程的过程。基于以上认识，我们可以得出一些不同于此前研究的新结论。

一、立法规划是立法过程的起点

依照议程设置理论，议程设置是整个政策制定过程的开端，影响着后续的决策环节。因而，我们首先面对的疑问是，立法规划是否是我国立法过程的起点？这一问题并非那么简单明了，不仅涉及到立法程序的阶段划分，也关系到如何认识我国立法运作过程，因此有必要作深入的探究。

主流观点认为，提出法案是立法过程的“第一道程序”。[8]这一主张的直接依据是我国的法律规范。无论旧《立法法》还是新《立法法》都规定，全国人大和全国人大常委会正式立法程序都始自提出法律案。[9]另有论者着眼于法律起草的重要性，把它视作立法程序的起点。[10]后一种观点的问题在于：一方面，法律起草影响的是法律的实质内容，很难说属于立法程序的范畴；另一方面，从立法程序的角度来看，即便法律草案尽善尽美，如果不由法定提案主体向全国人大或全国人大常委会提出，则无法得到立法机关的审议，更无从成为生效的法律。因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。不过，这并不意味着提出法案才是立法过程的起点。

由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序，因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定，全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会法工委指出，常委会组成人员至今都没有联名提出过法律案。[11]换言之，机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上，全国人大常委会在制定立法规划时已经事先确定了立法规划所载立法项目的提案主体。[12]其结果是，当立法规划所载立法项目的起草工作完成后，提案不过是履行一道立法手续。总之，就全国人大常委会立法而言，立法规划才是立法过程的起点。

我们再来看全国人大的立法过程。表1考察了八届至十二届全国人大的立法状况，[13]从中可以发现，除中外合资经营企业法之外，其他全国人大所立之法均源自全国人大常委会立法规划。出现这种状况的原因较为复杂，其中一个重要因素是，全国人大常委会实质上主导着全国人大立法进程。

综前所述，仅着眼于法律文本规定正式立法程序，我们无法真切地理解我国立法运作的完整过程。处于正式立法程序之前的立法规划，才是我国立法过程事实上的起点。立法规划不仅设置了全国人大常委会的立法议程，而且确定了全国人大的立法议程，二者的正式立法程序都是在立法规划预先设定的轨道上按部就班地进行。这就意味着，一项立法建议如果没有进入立法规划，那么它几乎不可能得到立法机关的审议，更遑论成为正式的法律。图1展示了我国实际立法过程的整个流程。

图1我国的立法过程

二、立法规划的制定过程

作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。一般意义上的政府议程，“就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目”。[14]相应的，立法规划可以说是全国人大常委会和全国人大在五年任期内将认真关注的立法项目清单。而立法规划的制定过程，则是设置立法议程的过程。

首先，立法规划的“过滤”功能。我们可以形象地把立法过程视作一道流水线，法律是流水作业的“终端产品”，而立法规划则是输入“原料”的工序，影响着后续的立法程序。这可以从立法规划的制定过程得到印证。依照新《立法法》第52条的规定以及立法实践，制定立法规划主要包括图2所示的五个阶段。概括言之，制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选，确定哪些将得到立法机关的认真考虑。八届全国人大常委会秘书长曹志在阐述立法规划拟定过程时谈到，秘书处对50个部门报送的199件立法项目作了逐一筛选，排除重复的立法建议，确定有价值的立法建议，并将后者拟定为立法规划之中的立法项目。[15]

图2立法规划的制定过程

其次，立法规划的“优先化”功能。所谓优先化功能是指，立法规划除确定哪些立法建议将被认真对待之外，还对已被纳入立法规划的立法项目进行排序，确定哪些项目将被优先考虑，而另外的项目则相对次要。优先化是议程设置的一个关键步骤。“如果问题作为一个潜在的议题被采纳，那么，议程必须重新排序，使这个新问题得到考虑，这就是优先化阶段的关键。”[16]有学者直接把议程设置定义为“对各种议题依重要性进行排序”。[17]

历任委员长都一再强调，立法工作应当分清轻重缓急。例如，八届委员长乔石指出：“适应社会主义市场经济发展的要求，究竟需要制定哪些法律？当前急需制定的又是哪些法律？要有通盘考虑，合理部署。”[18]再如，九届委员长李鹏强调：“立法工作要有计划、有重点、有步骤地进行，做到年度有计划，5年有规划，长远有纲要。”[19]上述理念经由立法规划的优先化功能得以实现。

表2八至十二届全国人大常委会立法规划的构成

由表2可知，[20]从产生至今，立法规划在构成上始终采取了对入选的立法项目进行分类的做法。尽管分类的形式以及不同类别的表述存在些微差异，但我们可以清晰地辨别出贯穿始终的分类标准，即法律草案是否成熟到能够进行审议。全国人大常委会依此标准，区别对待不同类型的立法项目：凡是法律草案已经成熟的立法项目归为第一类，立法机关将优先考虑；第二类项目的草案成熟度较高，是否审议视情况而定；除此之外的立法项目，则留待将来考虑。

其实，无论“过滤”还是“优先化”，立法规划都是全国人大常委会基于诸多因素所作的选择或者说取舍。最初，面对庞大的立法需求和各种各样的立法建议，立法机关需要确认哪些值得认真考虑，而哪些并不适合。这就是筛选功能。初选完成后，对于进入立法规划的立法项目，立法机关再次进行筛选，确定哪些需要重点考虑，其他的则次之。立法规划制定完成，标志着五年立法议程的出炉。

三、立法规划的功能

“任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付这些挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。”[21]简言之，决策机构或组织设置议程的根源在于，决策资源的有限性使其无法认真考虑一切有待处理的事务并作相应的决策。在这一点上，中外各种类型的决策机构或组织皆是如此。但对我国而言，除了整合资源之外，立法规划还发挥着其他作用。

（一）整合利用有限的立法资源

对我国全国人大及其常委会而言，立法资源的有限性显得尤为突出。

其一，立法的时间资源非常稀缺。全国人大和全国人大常委会会期过短的问题，长期以来得到学界的密切关注。[22]较之于短暂的会期，全国人大和全国人大常委会承担着繁重的任务，这导致原本就有限的开会时间只能部分投入到立法中去。实际上，对任何国家的立法机关来说，能够用于立法的时间都是短缺的。在英国，议会可用于政府法案的开会时间仅有约60天。于是，英国政府的内阁也以立法规划的方式安排为数众多的立法项目。[23]

其二，参与立法的人员有限。如表3所示，我国参与全国人大立法的人员包括兼职立法人员和专职立法人员两种类型。与域外相比，我国最大的不同是，包括全国人大在内的各级人大采行的是兼职代表制。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第3款的规定，“代表不脱离各自的生产和工作”。这就意味着，全国人大代表和全国人大常委会组成人员，除少部分被选入专门委员会任职之外，[24]其余的都只是兼职从事代表工作。再加上，我国并未为代表配备专门的立法助理，导致代表在立法事务上很难有所作为。这一点长期以来饱受诟病，学界呼吁我国应实行专职代表制的声音也从未停止。[25]此外，作为专职立法机构的全国人大各专门委员会是我国重要的立法力量，深度参与到我国立法的各个环节当中。但它也面临三个问题：第一，组成人员数量少，与其承担的职责不匹配；[26]第二，为专门委员会开展工作服务的工作机构不健全；[27]第三，一部分组成人员是由领导岗位转任而来，能否适应新的工作尚存疑虑。[28]综上，我国参与立法的人员不够充足，尤其是富有经验的专业立法人员。

表3我国全国人大立法过程的主要立法人员

其三，立法机关能够分配给立法工作的注意力资源较为紧缺。全国人大及其常委会是我国最高国家权力机关，根据我国《宪法》和相关法律，其职责涵盖立法、监督、决定、任免等。组织学的研究表明，在组织决策过程当中，注意力是重要的稀缺资源，一个组织无法对所有的选择同时加以考虑。因此可以说，注意力的分配在很大程度上影响了决策活动。[30]从这一角度来看，全国人大及其常委会作为决策机关，势必需要将有限的注意力资源在纷繁的事务间进行分配。这就意味着，立法工作能从全国人大及其常委会得到的关注必然是有限的。

正是受时间、人员以及注意力这三项重要立法资源的限制，为提高资源使用效率，全国人大常委会通过立法规划的形式整合有限的立法资源。这体现在，列入立法规划的立法项目不仅事先已明确起草单位，[31]而且起草单位负有保质保量、及时完成起草任务的责任。[32]

（二）构建法律体系的手段

立法规划在我国发挥着“计划立法”的功能。[33]它使得全国人大及其常委会能够集中力量，确保不同时期、不同阶段的立法任务能够如期实现。其实，早在我国开始着力进行法治建设之初，也就是立法规划正式产生之前，立法机关就强调立法工作应当有计划地开展。如六届全国人大常委会委员长彭真在1983年即指出：“我们要根据实际的需要和可能，有计划有步骤地进行立法工作……”[34]可以说，立法规划正是“计划立法”的产物。

表4整理了历届立法规划所意图实现的立法目标。[35]由此可以看出，前后相继的立法规划，虽制定于不同的历史时期，但都服务于构建我国的法律体系的总目标。如果把法律体系比作一个完整的拼图的话，那么一个个立法规划就是构成拼图的必不可少的一部分。我国立法规划的历程反映了中国特色社会主义法律体系从无到有、从粗糙到完备的进程。总之，立法规划植根于我国构建法律体系的需要之中，它也是我国构建立法体系的重要手段。

表4历届立法规划的立法目标

（三）落实党对人大立法的领导

在我国，党的领导既是政治原则，也是法律原则。新旧两部立法法都在其第3条明确规定，坚持党的领导是立法应当遵循的基本原则。党领导立法的形式多种多样，包括审批立法规划；制定立法工作的指导方针；确定重要法律的立法原则；提出立法建议；讨论重要法律草案；协调立法过程中的不同意见；等等。[36]

十八届四中全会还着重强调，凡涉及重大体制和重大政策调整的立法，必须经党中央讨论决定。[37]

相较于其他方式，审批立法规划能够使党从宏观上把控全国人大和全国人大常委会的立法工作走向。因为，如前所述，立法规划是立法过程的第一个关口，设置了立法机关长达五年的立法议程。党介入立法规划的制定，能够保证全国人大和全国人大常委会的立法工作在党的意志之下进行。

对立法机关而言，将立法规划报送党中央审查则体现了人大自觉接受党的领导。从内容上看，立法机关通过立法规划将党的政策主张具体化为明确的立法任务。例如，2011年中国特色社会主义法律体系形成后，党的十八大报告于2012年提出“完善中国特色社会主义法律体系”的新目标。[38]那么，完善法律体系应当从何处入手，又应当怎样具体操作？作为立法总体安排的《十二届全国人大常委会立法规划》给出了答案，那就是加强法律修改。具体体现在，立法规划中修改类项目的数量和比重首次超过制定类项目。[39]

五、立法规划对我国立法活动的影响

（一）全国人大常委会的立法主导作用得到显著提高

新《立法法》将立法规划制度化，旨在落实十八届四中全会提出的“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”的新要求。[40]全国人大常委会副委员长李建国在关于立法法修正案草案的说明中对此作了阐明。[41]学界也持同样的看法。但是，现有的研究有两点不足：一是未能充分解释立法规划增强人大立法主导作用的机制或者说原理何在；二是由于将全国人大和全国人大常委会视作同一国家机关，或者说将二者视为一体，因而得出全国人大常委会立法规划能够增强全国人大在立法中的主导作用的错误结论。

我们先来分析第二点。对于全国人大和全国人大常委会的关系，也就是说二者是不是同一个国家机关，学界存在争议。主流观点从多方面入手，论证了二者是两个国家机关。[42]笔者也赞同这一看法。具体到立法方面，我国《宪法》虽规定二者共享国家立法权，但对它们的立法职权作了较为明确的分工。[43]此外，新旧《立法法》除重申我国《宪法》的相关规定外，还对全国人大的立法程序和全国人大常委会的立法程序单独予以规定。可见，至少在立法方面，将全国人大和全国人大常委会视作一个国家机关不具有说服力。更为重要的是，在立法实践当中，全国人大的立法权已经处于虚置状态，全国人大常委会在国家立法权的行使过程中居于支配地位。[44]一个直观的例子是，全国人大常委会制定了八成以上的法律，而且全国人大制定法律不过是在全国人大常委会审议后，再表决通过法律。[45]从以上分析可以得出两个结论：第一，我们必须将全国人大和全国人大常委会分开来看；第二，全国人大常委会主导着全国人大立法，后者的立法职能更多是象征性的。[46]

立法规划制度的设计和运行表明，其只能增强全国人大常委会在立法中的主导作用，对改变全国人大虚弱的立法职能并无补益。在制度设计层面，新《立法法》第52条规定，立法规划是全国人大常委会统筹安排立法工作的形式，而全国人大并没有立法规划。在制度运行层面，如前所述，全国人大常委会立法规划中的部分立法项目，反而是由全国人大审议通过的。例如，2015年全国人大修改旧《立法法》，就是十二届全国人大常委会立法规划所列明的立法任务。换言之，全国人大常委会立法规划甚至部署了全国人大的立法工作。综上，立法规划并不能增强全国人大的立法主导作用。在评估此次立法法修改时，有论者做了如下反思：“我们不能陷入这样的误区，即用发挥人大常委会的主导作用作为发挥人大主导作用的方式，甚至以前者完全取代后者。”[47]

另外一个问题是，立法规划是如何提高全国人大常委会的立法主导作用的？有论者指出，全国人大常委会通过立法规划控制了长期性的立法议程，得以“对立法输入过程进行严格管理”。[48]如前所述，立法规划对从各方面涌入立法机关的立法建议进行筛选，自主决定其未来将考虑或不考虑哪些立法建议，并自主安排有关立法建议的先后次序。也就是说，全国人大常委会不再只是被动地“确认”来自行政系统等的法案，而是掌握了一定的主动权。其他国家的立法实践也表明，谁有权制定立法规划，谁就能够主导立法。比如，英国政府内阁通过立法规划将自己的政策主张“输入”议会，引导英国议会的立法进程。[49]

全国人大常委会领导人也格外重视立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用方面的正面效应。九届委员长李鹏曾强调，人大应通过立法规划等“变被动立法为主动立法”。他说：“立法应该按计划办事。每年应该有个计划，5年应该有个规划，到2010年应该有个纲要。加强立法的计划性，可以争取立法主动性，改变被动的情况。”[50]

（二）委员长会议在立法过程中扮演关键角色

前述分析着眼于全国人大常委会与其他的主体在立法工作中的关系，如果将目光转向立法过程，笔者发现，委员长会议对包括制定立法规划在内的多个立法环节有着重要影响。

新《立法法》第52条规定，立法规划由委员长会议通过并向社会公布。这里的表述是委员长会议“通过”和“公布”立法规划，而非“制定”。从图2所示的立法规划制定过程来看，委员长会议在三个环节发挥着作用。首先，立法规划编制机构拟定的立法规划草案必须经委员长会议通过。因此，委员长会议对于通过或不通过立法规划草案，享有决定权。这就意味着，立法规划的内容应当接受委员长会议的审核，而委员长会议也有权修改或补充立法规划的有关内容。其次，设立于委员长会议之内的全国人大常委会党组，将委员长会议通过的立法规划提请党中央审批。[51]这体现了人大自觉接受党的领导，也表明委员长会议或者说全国人大常委会党组是党与人大互动的一个重要环节。最后，委员长会议将党中央批准了的立法规划正式向社会公布。纵观立法规划的制定过程，我们说立法规划是委员长会议制定的也并不为过。

笔者认为，全国人大常委会立法规划由委员长会议而非全国人大常委会制定并不妥当。这首先是因为，立法规划作为全国人大及其常委会的立法议程，理应由其自主决定，只有如此才能保证立法工作自始即按照其意志开展。委员长会议制定立法规划，等于是在为全国人大常委会设置立法议程。其结果是，委员长会议能够影响甚至决定全国人大常委会立法工作的整体走向和具体内容。另外，从宪法的规定来看，委员长会议是否应当享有立法规划制定权，值得商榷。根据我国《宪法》第68条第2款，委员长会议的职责在于处理全国人大常委会的重要日常工作。但是，对于什么是“重要日常工作”，我国《宪法》和相关法律的规定都难以准确把握。[52]不过，从修宪资料来看，增设委员长会议的初衷是为全国人大常委会行使职权服务，它既不是权力机关，也不得超越全国人大常委会。曾参与修宪的两位人士都着重强调了这一点。[53]鉴于立法规划对全国人大常委会立法的重要性，由委员长会议来制定立法规划，很难说还是在处理“重要日常工作”。总之，全国人大常委会才是制定立法规划的正当主体。

还需要注意的是，除制定立法规划外，委员长会议在立法过程后续的多个环节也发挥着不容忽视的作用。[54]第一，委员长会议是全国人大常委会的法定提案主体。不仅如此，立法实践中，委员长会议的提案数量仅次于国务院，与全国人大各专门委员会不相上下。[55]第二，委员长会议提出的法律案直接列入全国人大常委会审议议程。相比之下，其他提案主体提出的法律案，不仅需通过审查后才能进入会议议程，而且审查的主体是委员长会议。[56]这样一来，一方面，较之于其他提案主体，委员长会议提出的法律案得到了“优待”，在程序上处于优先地位；另一方面，委员长会议还能够“阻拦”其他主体提出的法律案进入议程。第三，委员长会议的身影也出现在审议和表决阶段。例如，新《立法法》第35条规定，各专门委员会在审议法律草案时如对草案的重要问题存在分歧，应当报告委员长会议。上述分析印证了学者的如下观察：委员长会议是全国人大常委会实际上的“决策中心”，已经成为一个“实权组织”。[57]这很难说与宪法设计的初衷相符合。

六、调整立法规划的若干建议

议程设置这一新视角，不仅解释了全国人大常委会立法规划的重要性及其作用机制，也向我们揭示出全国人大和全国人大常委会立法方面存在的一些问题。对此，笔者想提出几点完善立法规划有关制度的初步建议。

在如何应对全国人大立法职能虚弱的问题上，学界目前有一种主张是，将完整的国家立法权赋予全国人大常委会，全国人大不再承担立法职能。[58]与前者截然相反的另一种观点则认为，应当采取措施维护全国人大作为最高国家立法机关的宪法地位。[59]应当说，两种方案都涉及到我国全国人大制度的重大变革，需要立足于宪法层面作通盘考虑，在详细论证的基础上重新设计相关的制度框架和制度细节。如若今后采取的是强化全国人大立法职能的方案，基于立法规划在提升立法自主性方面的成功经验，建立完善全国人大立法规划制度是一个值得考虑的改革选项。

在改进全国人大常委会立法规划制度方面，应当在以下两方面尽快采取行动：第一，完善立法规划的制定程序。具体而言，取消委员长会议通过并公布立法规划的规定，改为由全国人大常委会通过立法规划。这一程序上的变化旨在保证全国人大常委会能够介入立法过程的起点阶段，影响立法议程的内容。第二，适当限制立法规划设置立法议程的范围，为常委会组成人员深度参与全国人大常委会立法保留一定的制度空间。[60]在这一点上，英国议会的议员法案制度值得参考。尽管政府内阁的立法规划所安排的政府法案占据了绝大部分的立法议程和立法资源，为保障议员权利，英国议会下院建立了议员法案制度。措施之一是，下院指定每次年会中12个星期五的开会时间，专门用于审议议员提出的法案。[61]全国人大常委会可以采取类似的做法，对于常委会组成人员提出的不属于立法规划的法案，预留固定的审议时间。这一制度安排意在激发常委会组成人员参与立法的热情，发挥民意代表的代议功能。

注释：  

[1]全国人大常委会法制工作委员会主任武增提到，此次立法法修改将实践证明好的做法“提炼、固定”下来，立法规划即是一例。参见武增：《2015年<立法法>修改背景和主要内容解读》，《中国法律评论》2015年第1期。  

[2]参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法规划工作》，《中国人大》2013年第21期。  

[3]参见《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期。  

[4]参见张德江：《提高立法质量落实立法规划——在全国人大常委会立法工作座谈会上的讲话》，《中国人大》2013年第21期。  

[5]例如，《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第5条规定，省人大常委会通过立法规划等形式加强对全省立法工作的统筹安排。因此，本文的诸多结论同样适用于地方人大制定的立法规划。  

[6]从立法预测的角度分析立法规划的研究，参见吴大英：《我国的立法预测与社会主义现代化》，《中国法学》1984年第1期。从立法准备的角度看待立法规划的研究，参见汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年第1版，第141页。  

[7]［美］斯图尔特等：《公共政策导论》（第三版），韩红译，中国人民大学出版社2011年第1版，第60页。  

[8]参见周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年第1版，第241页；孙潮、寇杰：《论立法程序》，《法学》1995年第6期。  

[9]分别参见旧《立法法》第12、13条和第24、25条，新《立法法》第14、15条和第26、27条。  

[10]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第4版，第292页。  

[11]参见全国人大常委会法工委编：《中华人民共和国立法法释义》，中国民主法制出版社2015年第1版，第108页。  

[12]参见易有禄：《各国议会立法程序比较》，知识产权出版社2009年第1版，第32页。  

[13]表1由笔者根据中国人大新闻网历届全国人大数据库整理而来。http://npc.people.com.cn/GB/359142/index.html，2017年9月21日访问。  

[14]［美］金登：《议程、备选方案与公共政策》（第2版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年第1版，第4页。  

[15]参见曹志：《关于<八届全国人大常委会立法规划（草稿）>的说明》，《人大工作通讯》1994年第5期。  

[16]［美］斯图尔特等：《公共政策导论》（第三版），韩红译，中国人民大学出版社2010年版，第63页。  

[17]王绍光：《中国公共议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。  

[18]乔石：《乔石谈民主与法制》（下），人民出版社2012年第1版，第338页。  

[19]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社2006年第1版，第295页。  

[20]表1由笔者根据如下资料自行整理：全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计：2013年版》，中国民主法制出版社2013年第1版，第224-242页；《十二届全国人大常委会立法规划》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第四号。需要说明的是，十一届立法规划在形式上并未标明其是第三类，但实质上与十二届立法规划的第三类无异，所以在此将其表述为第三类。  

[21]王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。  

[22]较有代表性的论述，参见周伟：《全国人大常委会的会期与议程研究》，《清华法学》2008年第5期；蒋劲松：《代议会期制度探究》，《法商研究》2015年第1期。  

[23]参见蒋劲松：《英国的立法规划》，《人大工作通讯》1996年第2期。  

[24]《全国人大组织法》第35条规定，全国人大各专门委员会组成人员从全国人大代表中选出。  

[25]这方面学界做了充分的研究，比较有代表性的论述，参见周伟：《论全国人大及其常委会组成人员的专职化》，《江苏行政学院学报》2009年第5期。  

[26]参见周伟：《完善全国人大专门委员会组织制度探讨》，《四川省政法管理干部学院学报》2002年第2期。  

[27]参见周伟：《完善全国人大专门委员会工作机构研究》，《西南民族大学学报（哲学社会科学版）》2001年第4期。  

[28]参见李林：《全面深化改革应当加强立法能力建设》，《探索与争鸣》2017年第8期。  

[29]国务院部委通常都设立有专门处理与其职责相关的法律事务的机构。如教育部下设“政策法规司”，其职责之一是“起草综合性教育法律法规草案”。参见教育部官方网站的介绍，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/moe_897/201001/t20100129_8318.html，2017年9月7日访问。  

[30]参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年第1版，第169页。  

[31]需要注意的是，十二届全国人大常委会立法规划不同以往，首次增加了第三类项目，即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”，该类项目并未明确起草单位。由于这类项目尚处于论证阶段，并没有确定起草单位。参见《十二届全国人大常委会立法规划》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第四号。  

[32]如张德江委员长强调：“国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院要依据立法规划拟定自己的立法工作安排，采取有力措施加强起草工作，加强立法调研和工作协调，着力提高法律草案质量，及时提请审议，保证按时完成法律起草任务。全国人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草的立法项目，也要按照上述要求抓好落实。”参见张德江：《提高立法质量落实立法规划——在全国人大常委会立法工作座谈会上的讲话》，《中国人大》2013年第21期。  

[33]参见梁存宁：《论“规划立法”模式的成功与不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》，《人大研究》2013年第2期。  

[34]《彭真文选》，人民出版社1991年第1版，第477页。  

[35]这些资料的来源如下：《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期；李鹏：《进一步搞好立法和监督工作》，载《人民代表大会重要文献选编》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社2015年第1版，第1065页；《认真贯彻十六届五中全会精神能力完成本届任期立法任务——王兆国副委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》，《中国人大》2005年第22期；吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路努力把人大工作提高到一个新水平》，《求是》2008年第8期；张德江：《提高立法质量落实立法规划——在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》，《中国人大》2013年第21期。  

[36]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2004年第3版，第288-289页。  

[37]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。  

[38]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日，第1版。  

[39]参见易有禄：《从立法规划看法律修改——以全国人大常委会立法规划为考察对象》，《河南大学学报（社会科学版）》2014年第6期。  

[40]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。  

[41]详见《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第二号。  

[42]比较有代表性的分析，参见韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，《法学》2008年第10期；秦强：《论全国人大与全国人大常委会的职权关系》，《人大研究》2010年第12期。  

[43]前者见于我国现行《宪法》第58条的规定，后者则体现在我国现行《宪法》第62、67条的规定。另外，值得注意的是，这一制度设计是我国1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》所没有的。  

[44]关于这一问题最新和最全面的研究，参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。  

[45]曾任第七届和第八届全国人大常委会副委员长的王汉斌指出了这一点。参见王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年第1版，第80页。  

[46]参见孙哲：《全国人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年第1版，第123-124页。  

[47]徐向华、林彦：《<立法法>修正案评析》，《交大法学》2015年第4期。  

[48]孙哲：《全国人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年第1版，第137页。  

[49]参见蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年第1版，第453-457页。  

[50]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社2006年第1版，第282页。  

[51]九届全国人大常委会委员长李鹏记录了全国人大常委会党组将立法规划提请党中央审批的过程。参见李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社2006年第1版，第229页。  

[52]对这一问题的分析，参见马岭：《委员长会议之设置和权限探讨》，《法学》2012年第5期。  

[53]参见肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年第1版，第606页；王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年第1版，第90页。  

[54]有学者分析相关规定后指出，旧《立法法》对委员长会议的授权，已经超出宪法规定的处理日常重要工作的范围。参见马岭：《中国<立法法>对委员长会议职权的规定》，《学习与探索》2013年第8期。  

[55]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年第1版，第108页。  

[56]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年第1版，第108、110页。  

[57]孙哲：《全国人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年第1版，第94、97页。  

[58]已故宪法学者蔡定剑力主此观点，参见蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，《政法论坛》2004年第6期。  

[59]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。  

[60]有论者已经观察到：“立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。”参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。  

[61]参见蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年第1版，第500页。