无论是1954年宪法规定的全国人大负责“监督宪法的实施”，还是1982年宪法规定的全国人大常委会负责“解释宪法，监督宪法的实施”，都未能真正落实。其中原因十分复杂，但宪法解释理论的落后和混乱是我国宪法解释制度未得发展的重要原因。面对今后“健全宪法解释程序机制”的改革任务，确有必要先把宪法解释理论上的问题作一梳理，以寻求制度的理论支撑。

第一，认可宪法解释权的“司法属性”。

在法律解释学中，解释权属于司法权。当需要对一项法律规范或其他文本作出解释时，通常是因为在该规范适用时产生了两种以上的理解。如果对法律规范或文本只有一种理解（实际上多数规范只有唯一的理解），则无需解释。当然也有一种观点认为，只要是将抽象的法律规范适用于特定的法律事实，不论有无争议，都必须先经历“解释”环节，然后才是适用。即使这一解释环节并无实质意义，但从形式上看这是法律过程中不可或缺的一部分。

宪法法律的解释与宪法法律制定密切相关，但两者的属性有着根本的区别。立法是对通过民主程序实现人类社会共识的认可和共同行为规则的确定，其本质属性在于其民主性。法律解释均因对现有规范含义的疑义或争议而启动，均基于适用过程中的特定事实而非一般事实而产生，解释的效力附属于立法，解释结论须在了解、听取争议双方的观点和理由之后得出，解释结果不溯既往。

在我国当前的法律解释体系中，立法解释、行政解释、司法解释都占有一席之地，但这并不是说立法机关、行政机关行使的都是司法权。司法权是国家权力框架中的一个分支，是国家权力“大循环”的一个环节。但在行政、立法等其他权力的“微循环”中，仍然存在具有“司法属性”的权力，如我国行政系统的行政复议等。虽然其他国家的立法机关对于法律文本直接行使解释权的情况非常少见，但我国一直采用“立法解释”制度，而且有加强之势，也可谓较强的中国特色。

宪法解释权的司法属性也不例外。宪法解释不是制宪活动或修宪活动，也不是立法活动，而是宪法赋予特定机关的具有司法属性的法律实施活动。各国的现行制度更加彰显了宪法解释权的司法属性。当然，我国宪法解释权的“司法属性”并不必然要求由普通司法机关行使。

第二，宪法制定权与解释权“两权分离”。

正是由于规则制定权与规则解释权的不同属性，因此不论是西方的权力分立模式，还是我国的职能分工制度，都采取了一个相同的权力结构模式：规则制定者不行使规则的解释、适用、执行权力。即使在一种权力的“微循环”中有同一系统甚至同一机关行使几种权力的情况，如我国的立法解释制度、行政解释制度、行政复议制度等，但其结果往往也需要经过国家权力“大循环”框架中的司法制度的最终“过滤”审查，从而以司法权作为法律问题的最终确定者。根据法治原则，除非立法者通过民主程序制定新的法律以阻却司法裁判的后续效力，司法裁判具有终局性。当然，像法国那样设立行政系统内部独立的行政法院的做法则是另外一种司法模式。

一般认为，制定规则的人是最了解立法背景和目的的，因此也是最适合解释规则的人。但是，如果以这种经验思维的方式赋予规则制定者最终的规则解释权，则是对法治的重大误解，甚至完全违反了法治原则。

一是有溯及既往之嫌。制定规则者的解释与其常规的立法行为难以区分，不可避免地在解释过程中加入新的立法意图。这看似有利于规则体系的完善，但因法律解释多适用于已经发生的事实，所以作为“准立法”的立法解释与法律不溯既往原则存在冲突。

二是有违反中立之嫌。经过民主程序制定的法律是在代表不同方面利益的立法者协商、妥协之后形成的规则，不同利益集团的意志贯穿其中。如果由立法者对自己制定的法律作出解释，则会将所代表的利益渗透其中，有违解释者的中立地位。

三是造成职权配置混乱。由于权力属性不同，规则制定适用的是民主程序，而规则解释适用的是（准）司法程序。如果没有程序正义的保障，两种程序合而为一，解释也成了立法，立法也无异于解释，这将造成权力配置的混乱，最终会打破立法权与其他权力之间的平衡，对法治亦无益处。

依此理论，我国的宪法解释权无论从解释组织、解释程序，还是从解释效力来说，都应当与修改宪法、制定法律的活动完全区分开来。

第三，同一主体行使制定权与解释权框架下的“组织分身术”。

这是一个理论问题，更是一个实践问题。在立法权与解释权“两权分离”的理论基础上，凡是在宪法体制上没有把宪法解释权交给普通司法机关行使的国家，都把这一重要权力赋予其专门建立的机构行使。英国在2009年建立最高法院之前，违宪审查权和法律解释权由上议院的12名“常任上诉法官”独立行使，而不是上议院所有议员集体行使。在法国，因拿破仑不愿意将行政部门的争议交给普通法院管辖，因此设立了专门的行政法院。虽然院长由政府总理兼任，但行政法院系统仍有相当的独立性，而且其工作机制与行政部门完全不同。这就是典型的“组织分身术”的使用。

由此可见，国家权力配置有其自身的规律，即使是在同一部门内部配置权力时，也十分注意各种权力之间“微循环”的分工与制衡关系。在我国，全国人大与全国人大常委会在宪法上既具有组织上的统一性，又具有职权上的分工性。但一般说来，全国人大与全国人大常委会属于典型的同一机构行使立法与解释（司法属性）两种职能的体制，因此比较适合于“组织分身术”的适用。对于宪法解释，全国人大常委会之下的组织框架可以考虑作如下设计：

第一种设计是在全国人大常委会内部建立独立的组织机构（如宪法委员会），确定少数专职委员，专司宪法解释职责，不再从事立法工作，从而避免由180多名委员共同行使这一职责的非常做法。

第二种选择是由全国人大常委会委任数名具有丰富法律经验与学养的专业人士组成独立的机构负责解释宪法。这些人员不是常委会委员，也不受常委会指 挥，但常委会最终保留以立法的形式推翻宪法解释的权力。当然，随着司法改革的深入，在我国法院系统获得足够的公信力之后，普通法院也可以成为宪法解释程序的一个环节。

不论作何种选择，有一点是应当避免的，即全国人大常委会不应当以与立法组织、程序、保障等完全相同的方式行使宪法解释权，否则便不可避免地造成权力滥用和恣意，走向法治的反面。

作者简介：最高人民法院司改办副主任

来源：人民法院报 2014-12-4