摘要:  为摆脱地方干扰，增强法院依法独立公正审理行政案件的能力，而作为行政审判体制改革试点来推进与行政管理区域有限分离的行政诉讼集中管辖制度，在一定程度上能够保证宪法、法律赋予法院的行政审判权有效运行。这种做法实为改革过程中的无奈之举，故而需要宽容、理解和支持。但是，改革试点也面临着如何符合实定法相关规定的挑战。对于确实具有合理性和实效性的改革举措，应当通过修法予以合法性支撑。不应将集中管辖确立为我国行政诉讼的一般制度，因为它不能有效根除行政诉讼的体制障碍，无法充分利用各级法院既有资源，与行政审判体制改革的长远目标相悖；要根除行政诉讼的体制障碍，需要在行政体制改革上下功夫，真正确立尊重法院裁判的行政责任体系。在深化司法体制改革的过程中，需要对行政诉讼集中管辖的试错探索予以科学评价，对实践和理论误区予以逐步矫正，确立正确的方法论和科学的行政诉讼管辖制度，以基层管辖、本地管辖等法定管辖为一般管辖，以提级管辖、异地管辖等裁定管辖为补充管辖。

 

引言——问题所在

我国《行政诉讼法》颁布实施以来，各级法院通过对大量行政案件的受理和审理，[1]较好发挥行政审判职能作用，纠正违法的行政行为，保护当事人的合法权益，为推进我国法治建设做出了重要贡献。诚如2013年1月4日《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法[2013]3号，以下简称《集中管辖试点通知》）所总结评价：“行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导的维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。”另一方面，不能否认的是，在行政诉讼的实践中，也存在诸多需要克服的困境。其中最具有普遍性的，就是行政诉讼面临“三难”——“立案难、审理难、执行难”等突出问题。[2]长期以来，“三难”问题难以解决，自然有其诸多原因，而其中最重要的原因是所谓“司法行政化”和“法院地方化”。

伴随着修改《行政诉讼法》的理论研究和立法实务的全面展开，围绕改革行政诉讼管辖制度的探讨也次第推进。至全国人大常委会审议《行政诉讼法修正案（草案）》,对改革行政诉讼管辖制度作出相应规定，可以说，在改革行政诉讼管辖制度的必要性上，似已达成共识。[3]毋庸置疑的是，改革探索取得了一定的成效，同时也面临着一系列挑战。围绕改革行政诉讼管辖制度的具体问题，在改什么、如何改、改向什么制度目标等问题上，一直存在诸多争议，目前仍是众说纷纭。党的十八届三中全会指出，要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”[4]围绕如何理解这里所确立的改革方向的问题，是应当将“与行政区划适当分离的司法管辖制度”作为普遍的一般管辖制度，还是作为补充性的特别管辖制度，需要从法规范解释论上展开深入探讨。在这层意义上，对于探讨行政诉讼管辖制度来说，需要认真对待、科学梳理和深入研究如下问题：地方法院形式多样的改革试点探索，最高法院一如既往、坚持不懈的改革试点引导和统一推进，乃至学界的相关理论研究成果和《行政诉讼法修正案草案》的相关规定，以及所有这一切所涉及的诸多问题和要素。

由各级法院试点摸索、由最高法院统一发文推进的行政诉讼集中管辖的改革，值得予以充分肯定和高度评价。但是，也不能不看到，这种改革不仅在路径选择上存在局限性，而且在长远发展的制度目标和价值选择上也存在明显且严重的局限性。面对改革实践中出现的行政诉讼集中管辖的诸多悖论，本文强调要重视行政诉讼管辖制度本身的规律性，将在总结、确认实定法规定的基础上，对行政诉讼集中管辖等改革实践进行梳理和评析，围绕如何克服行政诉讼集中管辖改革在方法论和目标价值选择上的不足甚至错误，以正确的方法论来建构合法、合理且有实效的行政诉讼管辖制度，展开系统而深入的法规范解释学和立法政策学的研究。

 

一、现行规范下的行政诉讼管辖制度

（一）《行政诉讼法》的基本规定

行政诉讼管辖，也称行政诉讼中的管辖，是指法院系统内受理第一审行政案件的职权或者权限分工的制度，即明确当事人在哪一级、哪一个法院起诉，由哪一级、哪一个法院受理的（法律）制度。换言之，行政诉讼的管辖制度所要解决的核心问题是第一审行政案件的分工与权限，也就是在法院之间划分受理第一审行政案件的职权范围，明确上下各级法院和同级法院之间在审理第一审行政案件上的具体分工。[5]

“通常法律上的管辖权是指法院审理和判决争议案件的权力，用来表明在某一特定案件中拥有此项权力，确定一个法院或一批法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。”[6]“拥有的权力性质和范围”以及“可行使职权的地域界限”，这两点揭示了行政诉讼管辖这个概念的核心和本质内容，而“法院审理和判决争议案件的权力”是其核心和本质的基本支撑。

《行政诉讼法》以第三章第13条至第23条共11条的内容，对级别管辖、地域管辖、指定管辖、管辖权的转移等予以全面系统规定，为法院依法行使审判权提供了制度支撑。[7]

（二）司法解释等对管辖制度的修正

然而，现实中同级法院的司法权往往难以制衡监督同级政府的行政权。面对这种困境，最高法院试图通过司法解释来破解难题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2008]8号，以下简称《行政诉讼问题的解释》[8]）对《行政诉讼法》规定的若干管辖问题予以进一步解释和调整，针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行描述，对中级法院管辖的案件种类予以明确，规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级法院管辖，使关于管辖制度的相关规定更加具有实操性。

在此基础上，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释[2008]1号，以下简称《行政案件管辖规定》），则在规定“被告为县级以上人民政府的案件”属于中级法院管辖案件的同时，仅列出“以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，意即可以除外的案件也可以不除外，而其他案件则皆属于《行政诉讼问题的解释》所说的“且基层人民法院不适宜审理的案件”。《行政案件管辖规定》进一步强化确认了被告为县级以上政府的行政案件由中级法院一审管辖，并重点围绕指定管辖的运用机制作出具体规定。

《集中管辖试点通知》对各地经验进行总结，充分肯定部分法院实施行政案件异地管辖的做法，视其为完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革的重要措施，并决定在部分中级法院辖区内普遍开展行政案件相对集中管辖试点工作，以期在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离，[9]使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。

（三）完善法规范体系的课题

综上所述，《行政诉讼法》和《行政诉讼问题的解释》中有关管辖的规定《，行政案件管辖规定》和《集中管辖试点通知》等，共同构成了我国行政诉讼管辖制度的实定法体系。至于司法解释尤其是“通知”能否称其为“法规范”，理论界和实务界都存在不同的观点，值得进一步深入探讨。

在行政诉讼管辖制度改革试点的过程中，亦存在以较低层级的规范来对行政诉讼的管辖作出规定的情形，这主要在地方推进改革试点的过程中出现，诸如浙江省丽水中院《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》、《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，浙江省高级法院《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》、《关于资金链断裂引发企业债务重大案件的集中管辖问题的通知》，《广东省高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的意见（试行）》等。这些规范都是客观实在，并且产生效力也发挥着作用，这是无可置疑的。故而，在探讨行政诉讼管辖制度改革之际，需对这些实定法规范予以确认或者扬弃，在维护其延续性和发展性，做到资源最大优化的基础上，编绘改革蓝图。

 

二、行政诉讼管辖制度所面临的问题及改革举措

（一）实践中所面临的挑战

前述实定法规范体系所确立的行政诉讼管辖制度，在理论上值得支持；而在现实中，这种制度却难以支持法院依法独立公正行使审判权。故而，和关于《行政诉讼法》修改的讨论一样，围绕行政诉讼管辖制度改革的诸多观点，主要也是针对地方干预基层法院依法行使审判权的情形而提出的，认为影响行政审判公信力最重要的是司法管辖完全从属于行政地域管辖，特别是基层法院行政审判庭管辖同级或者上级政府及政府主管部门的案件。由此导出撤基层法院行政审判庭，实行由中级法院（较大限度地扩大中级法院行政审判庭）受理一审行政案件的体制之主张。[10]实定法所确立的一般地域管辖和一般级别管辖制度，在面对来自地方党、政机关等法院系统外部的干预时，被认为难以支持法院依法独立公正行使审判权。

（二）法院的定位与地方党、政机关的关联性和差异性

从各种数据和研究成果来看，地方干预基层法院依法独立公正行使审判权，主要源于法院自身的定位及其与地方党、政机关的关联性和差异性。这就是如何理解和正确处理“司法行政化”和“法院地方化”的问题。

广义上的“司法行政化”，包括法院系统内部运作的行政化和法院系统外部的行政化。[11]法院系统内部运作的行政化，即上下级法院之间和同一法院内部的行政化，其“所带来的一个直接后果是，任何一个法官相对于其所在法院的院长、副院长和庭长而言，都无法具有独立的裁判权；而下级法院则在法院的组织体系内部也无法具有独立的裁判权，案件的审判活动注定会像行政决定过程那样遵循“‘上令下从’、‘层层隶属’的行政层级原则。”[12]所谓法院系统外部的行政化，是指地方党委、行政机关、人大等对法官、法院的干预，也有人将其表述为“法院地方化”、“地方化的司法制度”或曰“地方保护主义”等。[13]最高法院曾经提出关于司法改革的初步方案，将现行司法体制的三大弊病描述为：“司法权力的地方化、审判活动的行政化、法官职业的大众化”。[14]为克服这些难题，各级法院多年来坚持推进行政诉讼管辖制度改革的试点。从地方法院分别探索，到最高法院统一推进，整个过程呈现出围绕去地方化和去行政化的博弈，也体现了所追求目标的一致。

围绕行政诉讼管辖制度和行政诉讼所面临的困境之间的关系问题，可有多种不同理解。哪种观点更值得支持姑且不论，仅就中国有所谓“选准了管辖法院等于官司赢了一半”[15]的说法而言，不可否认的是，它昭示了在实践层面管辖制度的设计目的已被严重扭曲。“管辖权如何规定，不只具有引导诉讼程序开始的程序意义，更重要的是具有保障裁决公正的实体价值”。[16]“在法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政和人大手中的体制下，法院院长本人也要接受当地党委政法委员会的领导和协调，法院的司法裁判活动是不可能独立于地方政府和地方官员的。”[17]多年来，这种认识为理论界和实务界推进司法制度改革、行政诉讼制度改革以及行政诉讼管辖制度改革，提供了重要的认识论基础。

在上述这种认识论基础之上，围绕着如何变革行政诉讼制度以及行政诉讼管辖制度，理论界和实务界长期以来坚持不懈地进行讨论和探索。从依法推进行政诉讼，监督和促进行政机关依法行政，为行政相对人的合法权益提供司法救济的角度出发，作为排除地方党、政干扰的改革试错阶段的重要举措之一，展开了行政诉讼集中管辖的改革试点。

按照《行政诉讼法》关于一般管辖的规定，绝大多数一审行政案件由作出具体行政行为的被告所在地的基层法院管辖（第13条）。但是，如《集中管辖试点通知》所指出：“由于有的地方司法环境欠佳，案件的受理和审理往往受到不当干预；……有的法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件。人民法院不能依法受理行政案件，并独立公正地行使审判权，不仅损害司法的权威，最终也将损害法律和国家的权威，动摇党的执政基础。”

面对如此困境，改革也需要从消解相关阻力上下功夫。所以“，部分地方人民法院在当地党委、人大、府的支持配合下，以行政案件管辖制度改革为突破口，通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。”问题在于相关行政案件管辖制度改革是否真的“在现行法律框架下”完成的。围绕这个问题，本文将在后面展开专门讨论。

总之，基于这种认识，最高法院多年来坚持不懈地推进行政诉讼管辖制度改革，各地方法院也相应展开了各种各样的行政诉讼管辖制度改革的试点工作。相关工作尽管取得了相应的效果，但是，对于破解行政诉讼所面临的难题，似乎并未产生持久性、实质性效果。

（三）行政诉讼管辖法规范的解释和补充完善

从上面的梳理可以看出《，行政诉讼法》有关第一审行政案件地域管辖的规定，确立了“原告就被告”的基本规则。现行法对管辖制度的一系列规定，在理论上是值得充分肯定的。可是，在实践中，《行政诉讼法》关于管辖的相关规定面临着诸多挑战，故而有《行政诉讼问题的解释》和《行政案件管辖规定》等对其进行解释或者补充规定。

如果说《行政诉讼法》关于管辖的规定需要进一步修改完善的话，那就是应当以修正案的形式，针对《行政诉讼问题的解释》和《行政案件管辖规定》等的解释或者补充规定予以回应，该吸纳的吸纳，[18]该摒弃的摒弃，[19]该授权的授权，[20]包括对一般管辖是优先管辖还是剩余管辖予以进一步明确，[21]对“重大、复杂”的判断标准和程序设计则需要进一步明确或者进行相关解释授权。[22]

总之，对行政诉讼管辖的基本制度来说，应该不存在太多改革空间。“全面推翻现有规范，颠覆性的修改方式当然不宜采取；不考虑现有制度基础，生搬硬套国外的经验或者制度的所谓修改建议，也是值得商榷的。”[23]

但是，鉴于我国行政诉讼现实中依然存在“三难”等突出问题，而这些问题被认为在很大程度上源于地方的干预，源于“司法权地方化”等社会和司法环境对司法公信力的影响，于是，各相关方面围绕改革完善行政诉讼管辖制度所进行的实践试点以及所提出的理论观点，[24]自觉不自觉地将围绕整个行政诉讼制度的“三难”, , , 问题与现行法所规定的行政诉讼管辖制度相关联，仿佛管辖问题是行政诉讼制度改革的最为关键的问题，只要改变了现行法上“基层人民法院管辖第一审行政案件”（第13条）以及“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”（第17条）等一般管辖制度，以异地管辖、交叉管辖、提级管辖乃至集中管辖之类的特别管辖制度取而代之，就能够克服来自地方党、政方面的干扰，一切问题也就可以迎刃而解了似的。然而，最高法院司法解释所规定的交叉管辖、提级管辖等措施，不仅“都不是解决问题的根本途径”，[25]而且其合法性也是值得商榷的。

的确，现行制度下“三难”问题严重困扰行政诉讼的发展，行政案件管辖制度的各种弊端已成为各级法院行政诉讼所面临的主要困境之一。但是，基于此种认识而认为改革管辖制度就成为一个有效的途径和选择，这种主张所阐述的因果关系论是值得商榷的。更何况，“以行政案件管辖制度改革为突破口”来推进“提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式”，须切实将其限定“在现行法律框架下”。[26]很显然，目前为止的许多改革探索和理论观点，已经超出了具体实施现行法关于管辖制度的范畴，而是进行了不适当的关联，进而对既有规定予以扬弃，很难将其归于“在现行法律框架下”的范畴了。将有关行政诉讼的所有问题混同于行政诉讼管辖自身的问题，将与行政诉讼法规范无关的现实困境等同于行政诉讼法规范的问题，这种不适当的关联，在方法和路径选择上，乃至在目标和价值取舍上，都值得认真反思和商榷。围绕这个问题，本文将在稍后详细展开评述，这里仅限于对实务界和理论界关于行政诉讼实践的困境所形成的共通认知予以介绍和评析。

（四）各级法院围绕行政诉讼管辖制度的博弈

为摆脱来自地方党、政机关的干预，提高法院依法独立行使行政审判权的能力，2000年以来，伴随着最高法院《行政诉讼问题的解释》颁布施行，一些地方法院开始在行政诉讼管辖制度方面进行探索，“对特定区域内行政诉讼案件的管辖权进行重新调整和合理配置，把某一区域的一审行政诉讼案件交由一个或几个特定法院管辖”，[27]推进行政诉讼案件的异地管辖、集中交叉管辖和提级管辖等试点，[28]取得了一定的成效，曾经也似乎让人们看到了法院依法独立公正审判的曙光。

可是，各地法院的改革试点并没有沿着最高法院已经明确规定的集中管辖方向发展，实践中呈现出明显的博弈之势。为扭转这种被动局面，克服地方法院脱离最高法院行政化统制的现状，《行政案件管辖规定》以司法解释的方式，为提级管辖、交叉管辖和集中管辖提供了更充分的依据。由于其所规定的内容主要还是限于个案的指定管辖范围，故而对于整个行政诉讼体制性障碍问题的解决却起不到大的作用。[29]可以说，无论是指定管辖，还是交叉管辖，乃至提级管辖，似乎为行政审判拓展了生存和发展空间，但是，最终均黯然收场。换言之，根据《行政诉讼问题的解释》和《行政案件管辖规定》，将行政案件管辖权适当上提的计划很大程度上已经落空，行政审判面临的困境依旧。[30]

于是，最高法院发布《集中管辖试点通知》，强行推进行政诉讼相对集中管辖的试点工作。根据该规定，“行政案件相对集中管辖，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。”各高级法院要根据通知精神，结合本地行政审判实际情况，进行摸底调研，沟通协调，确定1—2个中级法院作为行政案件集中管辖试点法院，并发布开展集中管辖试点通知。被确定为行政案件集中管辖试点的中级法院要按照《集中管辖试点通知》和所属高级法院的要求，根据本辖区具体情况，确定2—3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件，辖区内其他基层法院为非集中管辖法院。换言之，通过上级法院“统一指定”的方式，集中管辖法院获得管辖其他非集中管辖法院行政案件的相应管辖权。[31]

（五）立法实务部门对行政诉讼管辖制度的修正

伴随着修改《行政诉讼法》工作的展开，全国人大常委会（主要通过其法工委）等立法实务部门积极总结实践经验，致力于通过法律修改来完善行政案件管辖制度。2013年底，第十二届全国人大常委会审议《行政诉讼法修正案（草案）》，在整体上基本没有采纳各方面关于“大修”的改革建议，对管辖制度的修正同样立足于“循序渐进，逐步完善”，[32]一定程度上吸纳了《行政诉讼问题的解释》和《行政案件管辖规定》等司法实务经验，注意保持现行法体系的基本框架和内容的延续性。

《行政诉讼法修正案（草案）》对行政诉讼管辖制度的修正采取了较为务实的态度。为应对现实中地方政府干预行政诉讼的严峻局面，保障法院依法独立行使审判权，在确认基层法院负责第一审行政案件的一般管辖制度的基础上，设置相应的特别管辖制度，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，[33]规定高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；[34]对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖（见表1）。[35]

这种修改在一定条件下舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向，故而是值得商榷的。但是，无论是跨行政区域管辖，还是将对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件之一般管辖权从原来的基层法院划归中级法院，这些修改都是以基层法院受理第一审行政案件的一般级别管辖制度为基础的，重视了法院资源的充分利用，且其目的都在于期待摆脱地方干预之效。另外，删除现行法上“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，使管辖权的转移成为只能由下级法院移交给上级法院的单方向移交。这种修改与各界关于提高审级、排除地方干预的主张相一致，所以有其相应的可支持性。

总体上可以说，《行政诉讼法修正案（草案）》是在现行《行政诉讼法》所规定的管辖制度的基础上进行适当调整，将司法解释中“经实践证明的有益经验上升为法律”，[36]这种立法路径选择是立法技术成熟的体现，为制度、秩序和规则价值的实现提供了坚实可靠的方法论，有助于实现科学权力配置。

 

三、行政诉讼集中管辖的合法性探析

党的十八大[37]和十八届三中全会提出要进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权。可以说，这对于确认包括管辖在内的行政诉讼制度改革具有重要的支撑性，而且也为其进一步发展提供了坚实的前瞻性政策基础。但是，对于《集中管辖试点通知》发布后全面展开的行政案件集中管辖制度改革来说，既要解决合法性问题，又要阐明合理性和实效性，故需要从事物本来的规律性上展开深入探究。为了做到全面、客观、准确地展示相关改革与实定法规定之间的关系，在这里，需要以平铺、对照的方式列出行政诉讼集中管辖的实定法基础，进而进行检视，讨论其合法性问题。

（一）行政诉讼管辖种类的增强趋势

在我国现行法体制下，根据不同标准，行政诉讼的管辖可以分为如下不同种类：法定管辖和裁定管辖；级别管辖和地域管辖；移送管辖、指定管辖和管辖权的转移；等。[38]法定管辖包括级别管辖和地域管辖，前者确立的是法院组织系统内不同级别法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，后者确立的是同级法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。与法定管辖相对应的裁定管辖，不是根据法律的直接规定，而是根据法院的裁定来确立管辖的，是对法定管辖的必要补充，又分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。[39]伴随着行政诉讼管辖制度改革试点的推进，又出现了诸多新类型的行政诉讼的管辖，诸如异地管辖、交叉管辖、提级管辖、集中管辖等，这些都可以归为广义上的集中管辖，其中揉进了较多应变性的主观要素。

在日本，行政诉讼的管辖是作为客观的诉讼要件来探讨的。行政诉讼的管辖分为事物管辖、土地管辖两大类。土地管辖包括普通裁判籍、特别裁判籍、特定管辖法院及移送的特例。[40]其中特定管辖法院制度是为方便原告起诉，通过修改《行政事件诉讼法》新加的。[41]特定管辖法院，适用于以国家、独立行政法人以及《行政事件诉讼法》别表所列法人为被告的抗告诉讼，以及请求处分或者裁决的撤销或者无效确认的民众诉讼、机关诉讼。[42]由此，《行政机关信息公开法》、《独立行政法人法等信息公开法》中承认特定管辖法院的规定成为不必要，故而被删除。能够成为特定管辖法院的，有东京、大阪、名古屋、广岛、福冈、仙台、札幌、高松共8个地方法院。[43]

行政诉讼的管辖也会随着时间的推移，适应一国法制的变迁而出现新的种类。可以说，中国和日本都呈现出创新行政诉讼管辖种类的倾向。所不同的是，日本的特定管辖法院具有更强的依法确立之“客观”性，其目的在于方便原告起诉；而中国“行政诉讼管辖制度改革试点”中的创新管辖种类呈现出较强的“主观”性，其目的在于摆脱地方党、政机关的干预。需要强调的是，日本为方便原告起诉而创设特定管辖法院制度，这种价值追求值得借鉴。

（二）确定行政诉讼管辖的原则

《行政诉讼法》确定的管辖原则之间以及各种改革措施之间存在一定的紧张关系和冲突。在确定或者修改行政诉讼管辖制度时，应当对各种价值目标进行衡量和判断选择，遵循并综合运用如下指导原则：便于公民、法人和其他组织进行诉讼；有利于法院依法行使审判权；有利于法院依法公正审理裁判行政案件；有利于法院裁判的有效执行；原则性和灵活性相结合。[44]在这里，便民原则被列为第一原则，从比较法的角度来看，这也是更受关注和强调的原则，是从立法政策层面进行选择取舍的最重要参考因素。

在日本，为方便原告起诉而扩大行政诉讼的管辖，设置特定管辖法院也应当以原告的普通裁判籍之所在地为主要考虑因素。设置特定管辖法院的制度，目的在于谋求专门性案件的早期的合理性解决。[45]“案件管理是法院日常工作的核心内容。案件在法院之间的管辖和在法院内部的分配既是司法组织发挥职能并对案件数量变化保持相应灵活性的关键，也是司法廉洁的重要环节。”[46]所以，确定行政诉讼的管辖规则，除了应当考虑法院、原告和被告的因素[47]外，还要对立法的目的价值进行综合考虑。

（三）级别管辖与提级管辖

1.《行政诉讼法》对级别管辖的规定。《行政诉讼法》在确立“基层人民法院管辖第一审行政案件”（第13条）的一般管辖原则基础上，清晰地划定了特别管辖制度。中级法院管辖三类第一审行政案件：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件（第14条）。高级法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件（第15条），最高法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件（第16条）。法律关于行政诉讼管辖的规定，除了使用“重大、复杂的”这类抽象、概括的不确定概念[48]外，还留下了基层法院的一般管辖属于剩余管辖还是优先管辖的问题。虽然通过对实定法所规定的“一般管辖”进行解释，完全可以得出其是优先管辖的制度架构之结论，但是，从明确性角度看，尤其是鉴于现实中管辖制度改革之乱象，有必要在法律修改时对此予以关注并作出明确规定。

2.司法解释对级别管辖的规定。对属于中级法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”，《行政诉讼问题的解释》第8条以“列举+概括”的方式进行了具体化：被告为县级以上政府，且基层法院不适宜审理的案件；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；其他重大、复杂案件。《行政案件管辖规定》第1条将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”修改为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，该条所列其他3项内容则拖用了《行政诉讼问题的解释》第8条的规定。如前所述，《行政案件管辖规定》进一步强化确认了“被告为县级以上人民政府的案件”全部是“基层法院不适宜审理的案件”，故而提级交由中级法院管辖的改革方向。而这些都是对《行政诉讼法》规定的被告范围——“国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府”——的较大扩展。

（四）地域管辖、裁定管辖与异地管辖、集中管辖

1.实定法对地域管辖的规定。地域管辖，又称区域管辖、土地管辖，通常可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖两种。[49]

《行政诉讼法》第17条规定的一般地域管辖，是指行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可由复议机关所在地法院管辖。《行政诉讼问题的解释》在承认一般地域管辖的基础上，以其第7条列举了属于“改变原具体行政行为”的3种情形：改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

《行政诉讼法》所规定的特殊地域管辖的有两类：一类是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖，原告具有选择权（第18条）；另一类是因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地法院管辖（第19条）。

《行政诉讼问题的解释》第9条对《行政诉讼法》第18条规定的“原告所在地”作出包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地的解释，并扩大解释指出，行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地法院提起诉讼，也可以向原告所在地法院提起诉讼，受诉法院可一并管辖。

2.对地域管辖的改革试点。在一般指定管辖中，上级法院指定下级法院管辖行政案件，是通过个案裁定的方式指定，实行一案一裁定指定管辖。而根据《集中管辖试点通知》规定，集中管辖法院是通过上级法院“统一指定”方式获得管辖权的。“统一指定”的方式是制定试点方案和发布通知——最高法院发布《集中管辖试点通知》，要求各高级法院开展集中管辖试点。各高级法院结合本地实际确定进行集中管辖试点的中级法院。被确定为集中管辖试点的中级法院根据最高法院和所属高级法院的要求，以试点方案和通知方式确定集中管辖法院，并指定集中管辖法院管辖辖区内其他相关非集中管辖法院的一审行政案件。中级法院的试点方案及通知要报高级法院、最高法院备案。试点过程中，开展试点的中级法院可以根据试点情况，对集中管辖试点方案和通知进行适当调整和变更。

3.土地管辖中的便民原则。我国《行政诉讼法》确定地域管辖法院，坚持的是“原告就被告”的原则，这也是世界大多数国家通用的行政诉讼管辖原则。但是，也应当借鉴其他国家的经验，突出谋求原告起诉便利的价值追求，将原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院确定为管辖法院。例如，在日本，围绕土地管辖，有四个非常重要的概念：其一是普通裁判籍；其二是特别裁判籍；其三是特别管辖法院；其四是移送的特例。原则上，“管辖被告普通裁判籍的所在地的法院”即管辖法院。日本在修改《行政事件诉讼法》的过程中，特别注意强调便民的价值追求。向作为被告行政厅所在地的法院提起诉讼，这种制度安排被认为是给原告增加困难，尤其是在国会审议行政机关信息公开法案的过程中，裁判管辖的问题成为一大争点。经众议院内阁委员会修正，设置了特别法院制度，规定也可以向管辖原告普通裁判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起诉讼。在日本，这种方便原告提起诉讼的主张为行政诉讼管辖制度的变革带来诸多新气象。甚至有人主张，应当承认向高等法院支部所在地的地方法院提起诉讼；也有人主张应当为当事人诉讼设置特定管辖法院。这项问题都需要进一步深入检讨。[50]

此外，在行政诉讼土地管辖中贯彻便民原则，应当赋予原告更广泛的选择权。

4.裁定管辖制度与管辖权限冲突的解决。裁定管辖，是指法院在某些特殊情况下，以裁定的方式确定行政案件的管辖法院的制度。裁定管辖包括移送管辖、指定管辖、管辖权的转移三种类型。[51]

根据《行政诉讼法》第21条，移送管辖，是指法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的法院。受移送的法院不得自行移送。

根据《行政诉讼法》第22条，指定管辖包括两种情形：其一是指有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级法院指定管辖；其二是指法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级法院指定管辖。

根据《行政诉讼法》第23条，管辖权的转移，是指由上级法院决定或者同意，把案件的管辖权由上级法院移交给下级法院，或者由下级法院移交给上级法院。管辖权的转移包括三种情形：其一，上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件；其二，上级法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判；其三，下级法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审判的，可以报请上级法院决定。同时，《行政诉讼法》第14条第3项规定，中级法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”。《行政诉讼问题的解释》第8条对“本辖区内重大、复杂的案件”作出解释，将被告为县级政府的行政案件作为中级法院可以管辖的首选案件。

根据上述规定，管辖权在一定条件下可以在上下级法院之间转移，使异地管辖、提级管辖和集中管辖有了在法律上可以灵活掌握的空间，但是，相关规定不能成为将这种“转移”常态化的依据。

此外，关于选择管辖的《行政诉讼法》第20条，及关于行政诉讼的管辖异议的《行政诉讼问题的解释》第10条的规定，都不能成为常态化的异地管辖、集中管辖等制度的法律依据。

（五）行政诉讼集中管辖在法规范上的定位

和其他各类改革一样，管辖制度改革必须符合法律规定，具有合法性，其各项措施必须以坚持合法性为大前提，确保管辖制度各项改革措施在现行法律框架内，是这一制度能够顺利进行的基础和保证。围绕行政诉讼集中管辖的合法性问题，有肯定说和否定说两种见解。肯定说认为，推行专门集中管辖模式，不仅在法律、政策层面都有法可依、有据可查，而且，各地法院所试行的相对集中管辖试点也为其提供了可贵的经验。[52]否定说则主张，推行专门集中管辖模式，在政策层面也许能够讲得过去，但是，在法律依据层面的确存在诸多困惑。“近些年，各地法院在管辖制度方面的探索，无论是提级管辖还是集中管辖，都缺少明确的法律授权，都是打破既有法定管辖原则的一种探索，只能作为一种阶段性、暂时性的试验，不能成为常态化的制度措施。”[53]这两种观点的分歧在于对《行政诉讼法》第22条规定的理解不同。

该条规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。问题的关键在于，“由于特殊原因不能行使管辖权的”，应当是一般管辖制度之外的特殊管辖的构成要件，而不能转而让这种特殊情形成为一般管辖制度本身。

《行政案件管辖规定》第2条规定，当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级法院起诉，中级法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（1）指定本辖区其他基层法院管辖；（2）决定自己审理；（3）书面告知当事人向有管辖权的基层法院起诉。该规定指出，要坚持和体现将矛盾和争议解决在基层的原则和精神，各地在执行过程中应当坚持以指定管辖为主，确有必要时再选择提级管辖，尽可能将行政争议化解在基层。[54]

《行政诉讼法修正案（草案）》第6条也提出，要增加“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的内容，由此可见，这种集中管辖的方式与前述正在试行相对集中管辖试点方式并不一样，它是以高级法院“确定”的个别案件的管辖分配为条件的，故而与我国法律及法院体制并不相悖。

从指定管辖、交叉管辖、提级管辖到集中管辖，司法实践为制度变革提供了丰富的素材。鉴于行政审判司法环境的基本生态没有根本改观这一现实，理论界较少对这种突破现行法规定的做法提出异论，而更多是希望通过修改《行政诉讼法》，全面系统地修正现行管辖制度，以确立提级管辖、集中管辖或异地管辖、交叉审理的管辖制度，或者推行选择地域管辖制度。其实，如何理解《集中管辖试点通知》，试点以来的情况如何，集中管辖制度的发展方向如何，这些问题都需要进一步研究和讨论。[55]

在这里需要确认行政案件集中管辖的两个维度：其一是立法政策层面，最宜于综合分析判断各种诉求，综合考虑各种原则，综合分配各种利益，在对行政诉讼案件进行分类的基础上，相对集中管辖，以实现最大限度地保障法院依法独立公正审理裁判行政案件的立法和政策目的；其二是法规范和决策的执行层面，对既有的管辖制度，应当保持其相对的稳定性，不宜频繁地临时改变管辖法院，只是针对某些特殊的情形，以在立法和政策制定阶段进行了授权为限，才宜于适当采取集中管辖的方式，对既有管辖在依法独立公正行使审判权方面的不足予以补充。在此基础上，或许还需要确认第三个维度，那就是确立科学的裁量基准及程序保障，在应然和实然之间选择一个最大可能的均衡点。[56]

将上述三个维度进行综合分析，总体而言，行政诉讼集中管辖应当是制定法律和政策阶段重点完成的制度架构，而不应当是在法律制度实施层面的临时性政策应对，更确切地说，临时性应对型的行政诉讼集中管辖的作用，应当只是根据个别特殊的具体情形对既定法律制度的补充。作为补充性的行政诉讼集中管辖制度，其本身应当具有明确的法律依据，其内容应当具有充分的合理性，其具体适用应当有科学的裁量基准和程序作为支撑。

 

四、完善行政诉讼管辖制度的路径选择

（一）建立行政诉讼集中管辖的目的及其界限

公民、法人或者其他组织寻求司法救济的目的在于实现自己的合法权益。审判实践中却形成了“官了民不了”的现象，使得当事人劳民伤财，疲惫不堪，不得安宁。[57]实行行政诉讼集中管辖的目的，是为了“达到整合行政审判资源、改善行政审判司法环境、培养和稳定行政审判队伍、提高行政审判效率和质量”，[58]实现司法审判区与行政管理区域的有限分离，减少对公正审理行政案件的干扰。

由最高法院倡导并在诸多地方推开试点的行政案件交叉管辖、异地管辖和相对集中管辖，可归纳为地域集中和案件类型集中两种模式，[59]还有兼具地域集中和案件类型集中之双重特色的提级管辖[60]等。这些改革试点虽然在一定程度上缓解了县级法院审不了县政府和乡政府的问题，但是，行政审判司法环境的基本生态并没有因此而得以根本改观。[61]

总体来看，起码在现阶段，行政诉讼的集中管辖改革遇到了界限，不仅其合法性面临挑战，而且其价值追求本身也值得商榷。既要应对目前中国行政诉讼的“三难”，又要兼顾行政诉讼制度本身的发展完善，这里存在一种悖论。这种悖论应当如何克服呢？

（二）一般地域管辖的不足及其改善

当前实定法所确立的“, 原告就被告”的一般地域管辖规则具有其固有的不足：既增加原告的诉讼成本，不利于原告进行诉讼；又因为受诉法院同被诉的行政主体同处一地，行政主体的影响力很难不波及法院。“从数据分析看……说明在异地管辖案件中，政府败诉远远高于非异地管辖案件；异地管辖案件当事人的上诉率也比较低……更多的案件当事人服判息诉，反映出一审法院的判决更加公正。”[62]基于这种实证研究，不少人认为异地管辖已在实践中取得较为良好的效果，可以在《行政诉讼法》中进一步明确规定异地管辖制度。但是，主张增加地方党、政机关干扰法院办案的成本和难度，而试图将异地管辖、提级管辖和集中管辖等作为修改管辖制度的重要内容，这显然是因果关系错乱的判断。

其实，对于较低的行政机关败诉率可以有不同的解读：既可以理解为行政诉讼的不力，未能有效监督行政违法行为；也可以理解为行政诉讼有效促进了行政违法行为的比率大幅降低，从而导致了较低的败诉率。[63]的确，异地管辖对于增加被告干预的成本和难度，令原告息诉服判，在一定范围内和一定时期内具有积极意义。但是，这种迂回曲折的制度安排，不仅严重增加了制度运作成本，而且，在有利于原告提起诉讼这种价值取舍上亦是渐行渐远。更何况，《行政诉讼法》没有关于异地交叉管辖的规定，要实行异地管辖，需要对现行法进行修改，为其提供明确的法律依据。关于这一点，主张应当通过修法来明确异地管辖的观点则是值得支持的。

（三）审级制度的改革与注重基层法院的价值追求

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，关键在于正确理解这种改革发展趋势，做到准确把握“适当”二字。

有人主张，“推行集中管辖已形成共识，成为大势所趋。”[64]这种看法与主张既是对客观事实的无视，亦是对正确方法论的舍弃。有人主张，应该将由中级法院管辖第一审行政案件确立为一般管辖制度，废止现行法上的基层法院受理一审行政案件的制度。[65]诚然，行政机关作出的行政行为由异地法院管辖审理，即使其试图不当干扰不在自己行政辖区内的司法权，也会因为干扰能力的急剧消减而鞭长莫及，无能为力。[66]但是，这显然也超出了“适当”的限度。甚至有人再度主张设立行政法院的观点，似乎唯有设立行政法院，才是从根本上解决包括管辖在内的我国行政诉讼一系列问题的唯一正确路径。[67]这同样未把握好“适当”二字，试图将本应是特殊管辖的异地管辖或提级管辖确定为一般管辖。我不赞成这种改革设想，我不认为行政案件异地管辖或者提级管辖就是破解行政诉讼困境的必由之路。并且，试点时间一长，非集中管辖法院所在地政府对集中管辖法院的干预还会通过各种渠道接踵而至，形成新的干预形式，集中管辖法院依法独立公正审判仍会面临巨大挑战。[68]从长远看，集中管辖应当是基层法院受理一审行政案件之一般管辖的补充，而不应当是取而代之成为一般管辖。

我更注重基层法院的价值追求，主张让基层法院受理一审行政案件，并倾向于将三审终审制一并纳入司法体制改革的视野之中。

在法院设置与行政区划重合的现行体制下，[69]基层法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导，决定了围绕同级政府的行为进行司法审查，从立案到裁判，都很难不考虑地方政府的利益。[70]基于这种认识，为克服管辖制度改革的体制障碍，而舍弃案件一般由被告所在地的基层法院管辖的一般管辖，推进异地管辖、交叉管辖、提级管辖或者集中管辖，在一定程度上有利于使法院摆脱同级政府的掣肘，能够较为客观、公正地裁处案件。异地管辖无需改变现有的司法资源配置，而且改革的成本小、震动小，具有较强的可操作性。[71]而通过以高位的司法权制衡低位行政权的提级管辖改革，能够有效减少行政权力对行政审判的干预，有助于强化高级法院对全省行政审判的主导权，促进司法与行政的良性互动，统一裁判尺度，提高行政审判的司法权威。[72]由中级法院管辖大多数的行政案件，似乎是法、美、德、英诸国的共通做法。[73]并且，针对中级法院可能作出有利于地方保护主义的判决，高级法院有权提审该案，保留初审管辖权，高级法院有权受理所有本该中级法院管辖的一审行政案件，中级法院也可以申请高级法院管辖本该自己管辖的一审行政案件。[74]这样，只要相应调整高级法院和最高法院的审理范围，就可以实现司法对行政的统制目标。这种判断如果辅以三审终审制的改革，或许能够发挥论者所主张的作用，在没有将三审终审制纳入司法体制改革视野的背景下，此类作用几乎不可期待。

法院通过行政诉讼对行政权力进行统制，不应该受法院系统内部级别的影响，而应当将司法审判权作为一个整体来把握。基层法院受理第一审行政案件，体现了宪政理念和法治行政理念的内在要求。在日本，关于事物管辖，撤销诉讼的第一审法院原则上都是地方法院。[75]但是，在行政过程中采取了由行政委员会等所进行的准司法程序的场合，由于考虑到没有必要保障三审制的裁判，故而有时高等法院也被规定为一审法院。[76]将三审制和提级管辖制度的改革相联系，具有重要的理论意义和实践指导价值。《行政诉讼法修正案（草案）》所体现的价值观是值得肯定的。如果鉴于现实的无奈，认为排除地方干扰还是要借助于提升法院级别的话，那么，根据正确的方法论，不是废止基层法院管辖，而是应当改现行法上的二审终审制为三审终审制，让高级法院甚至最高法院尽量多地承担实际案件的受理、审理和裁判。我认为，这样进行制度改革，能够较好地实现党中央关于建立“与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求。

我们应当确立这样一种基本共识：基层法院适于也应当承担第一审行政案件的一般管辖。[77]让基层法院受理一审行政案件，将绝大部分行政争议解决于基层，个别不服的，上诉到中级法院，第三审上诉到高级法院，通过三审终审制，让高级别的法院审判权统制低级别的地方党、政权力，同时也助力低级别的法院进行独立公正审判，纠正低级别法院不独立不公正的审判，逐渐形成一定规则，树立起司法权威，在法院裁判权和地方党政权力之间建构起相互独立、相互尊重的良好互动关系。

（四）管辖制度改革的民主性、科学性及对实效性

《行政诉讼法修正案（草案）》的进一步完善，应当尽量充分吸收理论界的诸多研究成果，同时，应当力排那些不切实际、未经深入论证的所谓观点或者主张的影响，切实做到民主立法和科学立法相结合，使行政诉讼充分发挥其对行政权力的统制功能。[78]为切实贯彻民主立法和科学立法的原则，[79]在《行政诉讼法修正案（草案）》被付诸广泛征求意见期间，尤其应当重视立法实务部门和理论界在行政诉讼管辖制度上的差异性，在充分梳理、确认理论界提出的各种观点，回答其应否被立法实务部门所采纳、为什么没有被采纳等问题的同时，应当对《行政诉讼法修正案（草案）》的这种修改路径和所形成的修改内容进行认真领会和仔细推敲。[80]

《行政诉讼法修正案（草案）》关于行政诉讼管辖制度的价值观是值得肯定的，其修改内容也是值得肯定的，但是，从贯彻民主立法和科学立法原则的角度来说，立法实务部门还应当对上述观点予以关注并在立法过程中进行科学论证和取舍，即使在《行政诉讼法修正案（草案）》中不予体现，也应当在《修正案草案说明》中切实展开必要的论证和理由说明。

此外，从管辖制度改革的实效性角度看，应当明确规定对最高法院的授权。目前只规定了对高级法院的授权，却没有涉及最高法院对管辖制度的职能定位，这样不仅不利于对过去、现在的司法解释进行客观评价和正确把握，而且也必将影响最高法院在未来发挥其应有的对行政诉讼管辖制度改革的能动作用。

与此同时，理论界围绕行政诉讼管辖制度的完善所提出的观点，应当基于扎实、深入的论证，为实务部门提供可资借鉴的专业咨询，尽量避免没有论证支撑的“观点”主张。

（五）行政诉讼管辖制度改革实效性的保障措施

“过去为了解决这一问题，最高人民法院司法解释规定了交叉管辖、提级管辖等措施，但这些都不是解决问题的根本途径……行政审判体制必须改变，已经成为学术界的共识。”[81]并且，“对于集中管辖的制度构建，应当坚持实事求是原则，避免一刀切，在保障基层法院受理一审行政案件的一般管辖制度的基础上，根据实际情况作出恰当的制度安排。”[82]但是，在总论层面的共识，并不一定必然导致在各论阶段形成不二的路径选择。

关于本次修改《行政诉讼法》，应当将集中管辖制度正式确立下来，在这一点上，基本上不存在争议。所不同的是，有人主张所确立的集中管辖制度是一般管辖，有人认为所确立的集中管辖制度只能是以基层法院受理一审行政案件的一般管辖的例外和补充。我赞成第二种观点，即通过立法使其确立下来，使之成为法定的行政案件特殊管辖制度，与一般管辖制度共同构成行政诉讼管辖的基本制度。在这种意义上，《行政诉讼法修正案（草案）》在管辖部分所增加的规定——“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”——便是值得充分肯定的方法论。与此相对，主张“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖指定范围内的第一审行政案件，不受理行政案件的基层法院不再设行政审判庭”的观点，[83]则是不可取的。因为，所谓“不受理行政案件的基层法院”，只是对个别案件或者在个别时期不受理行政案件，并非对所有行政案件或者永久不受理行政案件。一般和例外的关系绝不可以颠倒。在《行政诉讼法》对集中管辖作出原则性规定的基础上，还应当授权最高法院可以通过司法解释对集中管辖作出进一步规定，包括对高级法院等进行改革指导的权能，重点是对方便诉讼、降低诉讼成本作出安排。最大限度地为原告起诉提供方便。法院要加强诉讼释明和指导，建立集中管辖的权利告知制度，使当事人比较全面地了解、并积极活用对集中管辖的立案、审判流程。

此外，对行政诉讼结束后的相关配套制度和措施也应予以高度重视，以增加法院裁判的执行力度。甚至可以说，如何完善行政诉讼裁判的执行制度，是摆在理论界和实务界面前的共通课题，而该课题的破解与确保法院对行政诉讼的独立公正裁判，具有密不可分的关联性。

众所周知，地方党政干扰等问题并不在《行政诉讼法》内，而在该法之外。所以，要确保基层法院依法独立公正行使行政审判权，应当为其提供外部体制上的保障，将党委对法院人事任免的事实决定权，人大、政协对法院工作的监督权，行政机关对法院物资条件上的制约权，以及检察机关、纪检机关和社会舆论对法院的监督等，全面而切实地纳入法定范围内，限定在法定方式和路径上，让各类监督更加科学，杜绝各类权力异化为对法院工作尤其是个案审判的干预权。另一方面，应当为法官身份提供切实的内部制度保障，尊重审判规律，完善法官的科学评价机制，使法官真正成为只尊重法律和良心，依法独立审理案件、决定案件的职业法律家。[84]

 

结语——行政诉讼管辖制度外的期待

我一贯主张，探讨行政诉讼管辖制度的完善，应当确立充分利用各级法院既有资源的基本认识。[85]为将这种基本认识贯彻于完善行政诉讼管辖制度的相关问题讨论之中，有必要将“法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政手中的体制”问题分离出去，作为相关配套的政治体制和行政体制改革的问题来把握；有必要对现行法上的管辖制度进行梳理，对法院系统所推进的管辖制度改革进行客观评价。在对现行管辖制度——包括《行政诉讼法》所确立的管辖制度和法院系统所进行探索改革的管辖制度——进行全面、准确认识的基础上，探讨进一步修改和完善的相关问题，确立依法推进行政诉讼，依法推进包括行政诉讼管辖在内的行政诉讼制度改革的法治思维。

为摆脱地方干预，提高法院依法独立行使行政审判权的能力，理论界和实务界进行了不懈的探讨和摸索，尤其是各级法院一直在进行制度变革。但是，围绕相关探讨摸索乃至变革是否被限定在现有法律框架内的问题，至今仍存在争议。实践中地方法院和最高法院关于行政诉讼的诸多改革实践，其出发点或曰初衷是值得肯定的，应当予以理解和支持，但是，其方式方法或者路径选择，是值得商榷的。本文强调应当通过修法克服这种改革悖论。

“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时候都是一个问题！”[86]“推进司法体制改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，是中国实行法治、建设政治文明的必然要求和重要内容。宪法作为国家的根本法，具有最高的法律权威，它规定的独立审判，不仅是中国法治的一项基本原则，也是中国司法体制的一个根本制度。”[87]要根除行政诉讼的体制障碍，需要在宪法和法律的框架下切实推进党政体制改革，真正确立尊重法院裁判的党政责任体系，建立健全党政机关的自律机制，使真正敬畏和尊重法院裁判成为党政机关及其成员的一种自觉和习惯。

全面推进行政诉讼集中管辖，只能是改革过程中的阶段性、过渡性的选择。通过修改实定法的方式，为行政诉讼管辖的相关改革举措提供合法性的确认和支撑，这是必要的，也是必然的；通过修改实定法的方式，对行政诉讼管辖制度改革的某些试错探索予以舍弃，为法院系统今后推进改革探索提供一定的制度空间，并为法院依法独立行使行政审判职能而完善相关配套制度，这是必要的，也是必然的。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候。”[88]行政诉讼集中管辖改革的局限性说明，要取得这种“足够独立的权威”，最关键的并非提升行政审判机构的级别或者在地域上进行交叉或者轮换，而在于党政机关等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和权威。

 

注释:

本文是作者承担的中国人民大学法学院重点标志性研究基金资助课题《行政过程中的权利形成与纷争解决机制》的阶段性研究成果。

[1] 例如，各级法院审结一审行政诉讼案件数分别是：1990年，12040件；1991年，25202件；1992年，82129件；1993年，27958件；……1999年，98759件；……2010年，129806件；2011年，13.6万件；2012年，12.9万件；2013年，12.1万件。参见1991—2014年相关年份的《最高人民法院工作报告》。

[2] 参见信春鹰：《关于<中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）>的说明》（以下简称《行政诉讼法修正案（草案）的说明》）；江必新：“完善行政诉讼制度的若干思考”，载《中国法学》2013年第1期。

[3] 参见杨建顺：《关于<行政诉讼法修正案（草案）>的修改建议》，载中国人民大学法学院《“<行政诉讼法>修改”主题研讨会论文集》，同载于中国宪政网，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9892#m1.（最后访问时间：2014年6月30日）。

[4] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“九、推进法治中国建设”（32）。

[5] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第439页；江必新、梁凤云：《行政诉讼法理与实务》，北京大学出版社2009年版，第303页；杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版，第566页。

[6] 德全英：“中美法院制度的宏观比较与思考”，载《法律科学》1999年第3期。

[7] 此部分内容将在后面专门展开论述，这里仅限于对条款的简单介绍。

[8] 应当对包括司法解释在内的相关行政法规范的简称进行规范化管理。这项工作需要坚持不懈的努力。参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第841页。

[9] 中共十八届三中全会强调要确保依法独立公正行使审判权，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这也为最高法院于年初提出的此种改革方向提供了确认性的政策基础。然而，其是否“在现行法律框架下”，则依然存在争议。

[10] 参见姜明安：《推进行政审判制度、体制、机制的改革》，载2013年5月6日《人民法院报》第5版。

[11] 参见王申：“司法行政化管理与司法独立审判”，载《法学》2010年第6期；李传松：“法院审判活动行政化之克服”，载《法学》2010年第8期。

[12] 陈瑞华：《无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察》，载《北大法律评论》第5卷第1辑，法律出版社2005年版，第75页。

[13] 参见蒋惠岭：“司法权力地方化之利弊与改革”，载《人民司法》1998年第2期；刘作翔：“中国司法地方保护主义之批判——兼论‘司法权国家化’的司法改革思路”，载《法学研究》2003年第1期；陈瑞华《：无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察》，载《北大法律评论》第5卷第1辑，法律出版社2005年版，第75页。

[14] 参见季卫东：“最高人民法院的角色及其演化”，载《清华法学》第7辑（2006年第1期）。

[15] 参见孔祥林：“影响司法公正的制度性缺陷分析”，载《唯实》2000年第3期。

[16] 李红枫：“行政诉讼管辖制度现状及对策分析”，载《行政法学研究》2003年第1期。

[17] 陈瑞华：《无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察》，载《北大法律评论》第5卷第1辑，法律出版社2005年版，第75页。

[18] 例如，载《行政诉讼法修正案（草案）》将“对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件”规定为中级法院管辖的第一审行政案件，其中对“县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”的规定，即是对《行政诉讼问题的解释》和《行政案件管辖规定》关于“被告为县级以上人民政府的案件”由中级法院管辖之规定的确认和吸收。

[19] 例如，载《行政诉讼法修正案（草案）》摒弃了撤基层法院行政庭，改由中级法院受理第一审行政案件的管辖体制改革之主张。

[20] 例如，载《行政诉讼法修正案（草案）》明确授权：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”这样，在确认基层法院受理一审行政案件的一般管辖制度的基础上，承认了根据高级法院的判断，在特殊情况下排除地方干扰的能动机制，可期待行政审判权的独立公正和有效行使。

[21] 从《行政诉讼法修正案（草案）》的规定方式上可以断定，一般管辖是优先管辖，在此基础上承认了特殊管辖，且以前述授权机制作为条件。

[22] 《行政诉讼法修正案（草案）》对目前的各类解释未予明确表态，这样不利于该领域问题的解决。起码可以说，包括最高法院的司法解释在内的各类有关管辖制度的改革举措，将“级别”作为“重大、复杂”的充分必要条件来理解，从法解释学角度来看，是难以成立的，并且，从法实务的层面来看，也是值得商榷的。

[23] 杨建顺：《行政诉讼法修改的视点和方向》，载2005年6月20日《人民法院报》第 B1版。

[24] 参见江必新：“完善行政诉讼制度的若干思考”，载《中国法学》2013年第1期。

[25] 参见江必新：“完善行政诉讼制度的若干思考”，载《中国法学》2013年第1期。

[26] 参见《集中管辖试点通知》。

[27] 叶赞平、刘库：“行政诉讼集中管辖的实证研究”，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2011年第2期。

[28] 集中管辖、异地管辖和提级管辖等概念在表述上界限并不很清晰，三种管辖也都可归入广义上的“集中管辖”的范畴。参见危辉星、马良骥：《探索管辖制度改革杜绝地方行政干预——浙江高院关于行政案件管辖改革试点的调研报告》，载2012年7月26日《人民法院报》第8版；郭修江：“行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”，载《法律适用》2014年第5期；贺亚军：《实行集中交叉管辖改革行政庭审方式——辽宁葫芦岛中院行政审判改革纪实》，载2013年11月9日《人民法院报》第01版；叶赞平、刘家库：“行政诉讼集中管辖的实证研究”，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2011年第2期；付洪林、窦家应：“行政案件提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5期等。

[29] 参见郭修江：“行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”，载《法律适用》2014年第5期。

[30] 参见付洪林、窦家应：“行政案件提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5期。

[31] 参见郭修江：“行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”，载《法律适用》2014年第5期。

[32] 参见《行政诉讼法修正案（草案）的说明》。

[33] 这体现了中央关于司法管辖制度改革的精神。

[34] 第一次修改后的《行政诉讼法》第16条第2款。

[35] 第一次修改后的《行政诉讼法》第17条第2项。

[36] 第一次《修正案草案说明》。

[37] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》“五、坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”之“（四）全面推进依法治国”。

[38] 参见《行政诉讼法》第13—23条；杨建顺主编《：行政法总论》，中国人民大学出版社2011年版，第313—314页。

[39] 参见姜明安主编《：行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第439页以下。

[40] 参见[日]宇贺克也：《行政法概说Ⅱ行政救济法》（第3版），有斐阁2011年版，第134—137页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第737—738页。

[41] 参见[日]高桥滋编：《改正行诉法的施行状况之检证》，商事法务2013年版，第458—459页；[日]宇贺克也：《行政法概说Ⅱ行政救济法》（第3版），有斐阁2011年版，第136页。

[42] 日本《行政事件诉讼法》第12条第4款，第38条第1款，第43条第1、2款。

[43] [日]宇贺克也：《行政法概说Ⅱ行政救济法》（第3版），有斐阁2011年版，第137页。

[44] 关于确立行政诉讼管辖应坚持的原则，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第439—440页。

[45] 参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第66页。

[46] [荷]兰布克、[意]法布瑞编《：法院案件管辖与案件分配：奥英意荷挪加七国的比较》，范明志、张传毅、曲国建译，法律出版社2007年版，第3页。

[47] 张树义主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2007年版，第46页。

[48] 不确定概念，也称为不确定法概念，与要件裁量密切相关，用于表述多义性、概括性、不确定的要件（法规裁量概念）以及流动性、可变性、要求预测未来及高度的政策判断的要件（政策裁量等）。对此类概念加以研究并进行科学分类，有助于准确把握司法对行政的统制，有效区分替代判断可能说、替代判断不能说以及处于这两种学说之中间位置的判断过程审查方式等。参见[日]南博方：《行政法》（第6版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第42—43页。

[49] 参见姜明安主编《：行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出社2011年版，第442—446页；杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年，第566页。

[50] [日]宇贺克也《：行政法概说Ⅱ行政救济法》（第3版），有斐阁2011年版，第134—137页；[日]高桥滋编《：改正行诉法的施行状况之检证》，商事法务2013年版，第260—262页。

[51] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出社2011年版，第442—446页；杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年，第566页。

[52] 参见郭修江：“行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”，载《法律适用》2014年第5期。

[53] 李杰、张传毅：“行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择”，载《法律适用》2014年第5期。

[54]最高人民法院关于认真贯彻执行《关于行政案件管辖若干问题的规定》的通知（法发[2008]7号）。

[55] 参见杨建顺《：完善管辖制度要注重既有资源——关注行政诉讼法修改》，载2014年3月19日《检察日报》第3版。

[56] 参见杨建顺“：公共利益辨析与行政法政策学”，载《浙江学刊》2005年第1期；杨建顺《：论科学、民主的行政立法”，载《法学杂志》2011年第8期。

[57] 王秀红：“切实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话”，载《行政执法与行政审判》2003年第8期。

[58] 叶赞平、刘库“：行政诉讼集中管辖的实证研究”，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2011年第2期。在这里，作者将行政诉讼集中管辖理解为“实现一审行政诉讼案件的集中管辖和异地管辖”。

[59] 参见李杰、张传毅：“行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择”，载《法律适用》2014年第5期。

[60] 参见付洪林、窦家应“：行政案件提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5期。

[61] “特别是在近年来，政府发展模式和城市化所掀起的征地拆迁热潮中，行政审判依法履行职责的空间大幅收缩，使得行政审判在一定程度上为地方政府所捆绑，在保护公民权益、监督依法行政上的功能打了折扣。”刘行：“让行政诉讼法的修改回应期待”，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/20/content_1818018.htm.（最后访问时间：2014年2月15日）。

[62] 浙江省高级人民法院课题组：“行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开”，载《法治研究》2007年第2期。

[63] 浙江省高级人民法院：“浙江行政案件管辖改革试点的调研报告”，载《行政执法与行政审判》2012年第3期。

[64] 李杰、张传毅：“行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择”，载《法律适用》2014年第5期。

[65] 参见姜明安：《行政诉讼法修改中的六大难题》，载2011年11月30日《法制日报》第7版。

[66] 参见冯一文：“管辖选择权：行政案件管辖制度改革之一剂良方——基于行政诉讼中‘官官相护’滋生‘告状难’现象的分析”，载《河北法学》2012年第4期。

[67] 2013年8月17—18日，中国行政法学研究会2013年年会在哈尔滨市召开，在其中的“行政审判体制改革”单元，围绕设立行政法院的观点展开了热烈讨论。其实，主张设立行政法院的观点并非始于近年，相关文献也很多，这里不一一列举。

[68] 参见郭修江：“行政诉讼集中管辖问题研究——《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”，载《法律适用》2014年第5期。

[69] 现行体制是否与要求设置与行政区划适当分离的司法管辖制度的中央改革精神相悖？回答或许并不是那么简单。但是，需要进行相应的改革，这是毋庸置疑的。

[70] 参见崔更国、李培志：“关于行政诉讼管辖制度的思考”，载《石家庄铁路职业技术学院学报》2005年第4期。

[71] 最高人民法院关于认真贯彻执行《关于行政案件管辖若干问题的规定》的通知（法发[2008]7号）。

[72] 参见付洪林、窦家应：“行政案件提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本”，载《法律适用》2014年第5期。

[73] [美]古德诺：《比较行政法》，白作霖译，中国政法大学出版社2006年版，第341页。

[74] 参见第一次修改后的《行政诉讼法》第26条。该条删除了现行法上“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。

[75] 参见日本《法院法》第24条、第33条第1款第1项括号内容；[日]田中二郎：《行政争讼的法理》，有斐阁1969年版，第64—65页。

[76] 日本《垄断禁止法》第85条第1项，载《电波法》第97条，载《专利法》第178条第1款，载《关于与矿业等相关的土地利用的调整程序等的法律》第57条，载《海难审判法》第53条第1款。在民众诉讼中，基于早期确定的要求，也有将高等法院规定为第一审法院的。《公职选举法》第217条。参见[日]杉本良吉：《行政事件诉讼法的解说》，法曹会1963年版，第33页；[日]田中二郎：《行政争讼的法理》，有斐阁1969年版，第64页。

[77] 杨建顺：《完善管辖制度要注重既有资源》，载2014年3月19日《检察日报》第3版。

[78] 参见杨建顺：《司法对行政的统制功能》，载2010年1月15日《人民法院报》第5版；杨建顺：“论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据”，载《法商研究》2003年第1期。

[79] 参见杨建顺：“论科学、民主的行政立法”，载《法学杂志》2011年第8期。

[80] 参见杨建顺：《行政诉讼法修改应多吸收以往研究成果》，载2013年12月30日《检察日报》第5版；杨建顺：《完善管辖制度要注重既有资源》，载2014年3月19日《检察日报》第3版。

[81] 江必新：“完善行政诉讼制度的若干思考”，载《中国法学》2013年第1期。

[82] 李杰、张传毅：“行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择”，载《法律适用》2014年第5期。

[83] 参见李杰、张传毅：“行政案件集中管辖模式初探：理论定位与实践选择”，载《法律适用》2014年第5期。

[84] 参见杨建顺：《舍弃基层法院行政审判管辖地位不可取》，载2013年8月14日《检察日报》第7版。

[85] 参见杨建顺《：完善管辖制度要注重既有资源——关注行政诉讼法修改》，载2014年3月19日《检察日报》第3版。

[86] [德]沃尔夫甘·许茨：“司法独立——一个过去和现在的问题”，李士彤译，载《法学译丛》1981年第4期。

[87] 李林：《何谓“独立审判原则”》，载2014年6月16日《北京日报》第018版。

[88] [美]诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。

 

杨建顺，中国人民大学法学院教授、博导、比较行政法研究所所长。

来源：《行政法学研究》2014年第4期。