「摘要」伴随着中国经济体制的变迁，中国经济垄断的特点也经历了一个演化的过程，随着中国经济体制的进一步改革和对外经济开放的进一步扩大，中国经济中垄断的特点还会发生进一步的变化，基于中国经济中垄断特点的未来演变趋势，政府的政策需要有新的定位和选择。

「关键词」政府垄断；企业垄断；演化；政策选择

中国经济长期存在着垄断，但在不同时期垄断的特点并不相同，在改革以前和进行经济体制改革以来的20多年来经历了一个演化过程，而且在未来还会发生进一步的变化。本文分为四个部分：第一部分分析经济体制改革以前中国经济垄断的特点；第二部分分析经济体制改革以来中国经济垄断特点的演化；第三部分分析中国经济垄断特点的未来演变趋势；第四部分提出中国政府未来反垄断政策的政策建议。

一、经济体制改革以前中国经济垄断的特点

垄断是指垄断者为了获取超额利润或者获得其他特殊利益而对市场进行的排他性控制。

垄断的特点可以从不同的角度予以分析。不同角度的分析有不同的价值。虽然有关改革以前中国经济中的垄断特点的分析文献已经不少，但是基于作者研究的需要，我们还是按照我们的思路对此进行了分析。我们认为中国改革以前经济中的垄断可以归结为以下几个方面：

1.制度性垄断是改革以前垄断的最基本的特征。制度性垄断是与非制度性垄断性质相背的垄断，所谓制度性垄断是指由政府的正式制度安排所造成的垄断，而非制度性垄断则是指由政府的非正式制度安排所造成的垄断。无论基于何种理由，只要垄断是政府制度安排所造成的，就是制度性垄断。改革以前，中国实行的是指令性计划经济体制，指令性计划经济体制的实质是政府对整个国民经济的控制，本身是一种典型的管制经济。指令性计划经济的正常运行依赖于政府对整个社会的经济资源和产品分配的有效控制，要达到有效控制的目标，政府就要对社会生产的各个环节、各个部门进行管制，垄断在计划经济中不过是政府管制经济的结果。在指令性计划经济中，绝大部分非农产品的投入分配、生产、产品的流通、产品的分配都是基于政府的制度性安排由政府指定的机构（包括政府机构和企业、事业单位）垄断经营，其他机构和个人没有经营权。农产品的流通和分配也是基于政府的制度性安排由政府指定的机构垄断经营。几乎所有的对“市场”的排他性控制都是源自于政府的制度性安排。

改革以前垄断的其他特点或者是由制度性垄断派生出来的，或者从属于制度性垄断。改革以前，无论是垄断主体，还是垄断形式，无论是垄断范围，还是垄断程度，都是政府的正式制度安排的结果。

2.政府干预是垄断产生的根本原因。在市场经济中，有多种多样的原因会造成垄断，即使没有政府的干预，在市场经济中，也必然会产生垄断。在市场经济中，垄断的产生大体上可以视为是自发的过程。但在改革以前的中国指令性计划经济中，由于市场本身被消灭了，因此垄断不可能由市场经济中各种自发的因素而产生出来。所以在改革以前中国的计划经济中，垄断都不是各种自发因素作用的结果，而是由政府的干预而形成的，各种垄断都是政府的制度性安排的结果。

3.最终的垄断者是政府。虽然在计划经济中，并非所有的垄断者都是以政府机构的名义出现的，恰恰相反，经济中众多领域的垄断者乃是以企业的名义和事业单位的名义出现的，但是无论是以企业的名义出现，还是以事业单位的名义出现，都没有改变这一实质，即企业垄断和事业单位的垄断都是政府垄断的派生形式。因为所有这些领域的垄断到底是以政府机构的名义直接垄断，还是以企业的名义，或者是以事业单位的名义实行，企业和事业单位垄断领域的宽窄和垄断程度的高低等等都是由政府所决定的，都是制度性安排的结果，政府才是最终的垄断者。

4.政府垄断的根本目的在于控制经济。在市场经济中，企业寻求垄断的根本目的在于获取超额利润，虽然企业也得通过垄断市场才能达到获取超额利润的目的，但对企业而言，对市场的垄断不过是最终实现获取超额利润的手段。如果对市场的垄断不能使企业获取超额利润，这种垄断对企业而言是没有任何价值的。但与市场经济中自发产生的垄断不同，在计划经济中，政府垄断的根本目的不在于牟取超额利润，而在于通过垄断对经济进行有效的控制。

如果通过垄断不能使政府达到控制经济的目的，那么政府的垄断就没有任何的价值。由于政府垄断的根本目的在于控制经济，因此能否获取超额利润并不是政府判别垄断成效的标准。

5.国有经济垄断处于主导地位，集体所有制经济的垄断处于从属地位。从垄断者的生产资料所有制属性来看，改革前既有国有经济垄断者，也有集体所有制经济垄断者，但是国有经济垄断是最主要的。无论是第二产业，还是第三产业，国有经济的垄断都处于绝对的统治地位，在第一产业，虽然生产环节是集体经济处于垄断地位，但是产品的流通却是国有经济处于垄断地位。从国民经济的整体来看，改革前的垄断基本都是国有经济垄断。国有经济垄断的统治地位便于达到政府控制经济的目的，实际上也正是因为国有经济垄断居于统治地位，政府才能够在改革以前的几十年中能够对国民经济进行有效的控制。

6.中资垄断处于统治地位。从垄断者的国民属性来看，虽然在一些时期，在某些领域外资处于垄断地位，但在社会主义改造完成之后，基本上在所有的领域都是中资垄断一统天下的格局。改革以前，中国经济基本上是封闭经济，在中国国民经济中几乎没有外国资本，因此自然形成了国民经济中中资垄断的统治地位。

7.垄断具有广泛性（或者全方位性）。从垄断对象来看，改革以前国有经济和集体经济的垄断对象包括几乎全部的物质产品和服务产品；从垄断部门来看，改革以前中国经济中的垄断遍及国民经济的各个部门；从垄断环节来看，国有经济和集体经济的垄断包括生产、流通、消费各个环节。所以，改革以前的垄断是一种范围广泛的全方位的垄断。

8.垄断程度高。改革以前中国经济中的垄断程度非常之高。这种垄断程度之高主要反映在这样几个主要的方面：（1）从垄断的最终主体来看，国民经济的绝大部分领域都由政府垄断，政府垄断的程度之高是中国历史上所未曾出现过的；（2）从垄断者的生产资料所有制属性来看，国有经济垄断了国民经济的大部分领域，国有经济的垄断程度之高同样是中国历史上所未曾有过的；（3）从国有经济垄断的具体部门来看，在许多部门在全国范围内属于独家垄断，这些部门既包括自然垄断部门，如铁路运输部门等，也包括诸多竞争性部门，如金融行业、城市粮食供应部门、对外贸易部门等都是如此，在其他许多部门，在全国范围内则是寡头垄断，如在汽车制造业等众多制造业部门，一家企业或者事业单位长期在全国范围内处于独家垄断地位和少数几家企业或事业单位长期在全国范围内处于寡头垄断地位在中国历史上也是未曾出现过的。

9.垄断依赖于行政手段。改革以前中国经济中的政府垄断以及垄断的派生形式——国有经济和集体经济的垄断并不是依靠经济手段，而是依靠行政手段建立和维持的。当时的反对经济分散化，割资本主义尾巴等等都是为了确保政府垄断及其派生形式——国有经济和集体经济的垄断，而采用的手段都是行政手段。

10.从垄断的经济合理性来看，既有在经济上具有合理性的垄断，也有在经济上不具有合理性的垄断。由于垄断的广泛性和全方位性，改革以前的垄断既包括了那些垄断在经济上具有合理性的垄断，也包括了那些在经济上不具有合理性的垄断，那些具有规模经济效应的自然垄断行业处于垄断状态，那些具有规模经济效应的非自然垄断行业和不具有规模经济效应的行业也处于垄断状态。这种状况是由政府垄断目的所决定的。政府建立垄断的目的不在于经济合理性，即不在于垄断对市场竞争的影响，不在于垄断对经济效率的影响，而是在于对国民经济的控制，所以垄断领域的选择并不会考虑垄断的经济合理性，在实际中也从来不考虑垄断在经济上的合理性，而是完全服从于政府控制经济的目标，垄断与否取决于是否有利于政府集中和分配资源与产品。因此，我们看到改革以前诸多领域的垄断完全不具有经济上的合理性，但是却长期存在；在经济上具有合理性的垄断并没有建立必要的能够促进效率提高的机制。

11.进入管制是形成垄断的核心。改革以前垄断的建立和维持虽然有各种途径，但是最核心或者最关键的是进入管制。政府的制度性安排通过进入管制在各个部门建立垄断，也通过这种进入管制维护已经建立起来的垄断。垄断主体结构、垄断程度等等都主要通过进入管制来控制和调整。

二、经济体制改革以来中国经济垄断特点的演化

改革以前中国经济中垄断的特点从根本上来看是由当时的指令新计划经济体制所决定的。

随着市场化取向的经济体制改革的进行，中国经济中的垄断也开始出现了变化，垄断呈现出一些新的特点。中国走的是渐进式改革之路，垄断特点的变化也是渐进式的，在改革的不同时期，垄断特点是存在着差别的，不过从中国开始进行经济体制到目前20多年的长过程中，垄断特点的演化还是很明显的。对于这种演化，我们可以做出描述性分析。

1.制度性垄断逐渐减弱，非制度性垄断逐渐增加。市场化经济体制改革的核心是经济自由化，政府统一集中和分配资源与产品的体制因而逐步改革，垄断全然出自政府的制度性安排的局面由此开始发生变化。这种变化虽然缓慢，但是随着经济体制改革的逐步推进，变化的累积性效果逐步显现，因而给我们呈现出了一个清晰的长期的演变轨迹，那就是制度性垄断即由政府的正式制度安排所造成的垄断逐渐弱化，而非制度性垄断逐渐增加。尽管制度性垄断的成分还很重，现存的一些行业的非制度性垄断仍然与制度性垄断有着联系，而且制度性垄断在长时期限制着非制度性垄断的发展，但是随着对计划经济体制的不断改革，制度性垄断在长期中减弱的趋势是客观存在的，而且出现了越来越多的非制度性垄断。特别是在诸多新兴产业部们，许多企业的垄断地位都不是政府正式制度安排的结果，并且许多行业的制度性垄断并没有能够维持，非制度性垄断取代了这些行业的制度性垄断。

2.政府干预仍然是垄断的重要原因，但是市场自发产生的垄断不断增加。从经济体制改革的基本方向来看，市场化改革就是要减少政府干预。政府干预的减少自然会减少由政府的干预所造成的垄断。由于中国经济体制改革的渐进性以及对于政府经济职能认识的模糊和政府利益所在，政府对于经济的干预仍然很强，特别是在一系列重要的部门仍然进行着严格的进入管制，因此使得政府干预仍然是垄断存续的重要原因，在国民经济的众多重要部门，政府干预仍是垄断的直接原因。不过伴随着非国有经济和市场经济的成长和国有企业体制的改革，由市场自发产生的垄断也不断增加，这包括多种情况，一种情况是垄断的建立和维持都不是由政府的干预所造成的，一种情况是垄断的建立与政府的干预有关，但垄断的维持和扩大是依靠自身的力量，而不是依靠政府的干预。

3.垄断主体的逐步多元化，政府作为最终垄断者的领域逐步缩小，非政府机构作为最终垄断者的领域不断增加。随着经济体制改革的推进，生产资料所有制逐步出现了多元化的格局，经济管制逐步放松，许多领域放弃了歧视性的进入管制，由此造成了以下变化：（1）

政府逐步从一些领域退出，主动放弃了作为垄断者的角色；（2）政府放弃了一些领域的歧视性的进入管制，这使得大量的非政府机构进入了那些进入成本低的部门，最终使政府不再能够垄断市场；（3）随着国有经济的不断改革，国有经济权利的独立化不断增强，即便是一些部门国有经济仍然是垄断者，但已经弱化了政府作为最终垄断者的地位；（4）随着非国有经济的不断发展，非国有经济逐渐在一些部门确立起自己的地位，许多非国有企业成了所在部门的垄断者，尽管作为垄断者的企业并非固定不变。总的来看，政府作为最终垄断者的领域不断缩小，而非政府机构作为最终垄断者的领域不断增加，形成了政府垄断和非政府垄断并存的格局。

4.垄断目的逐步多元化。改革以前基本上是政府垄断一统天下，而在进行经济体制改革以后，垄断主体逐步出现了多元化的格局。从整个社会的角度看，垄断主体的这一变化导致了垄断目的的多元化。从非国有经济垄断来看，垄断者的目的主要在于通过对市场排他性控制牟取超额利润；国有企业的垄断虽然从政府的角度看，其基本功能在于对经济的控制，但是企业本身却也在牟取超额利润，许多独家垄断企业和寡头垄断企业寻求政府采取行政手段保护其垄断地位，主要的目的乃在于通过对市场的排他性控制而牟取更多的超额利润；政府垄断的目的一方面由改革前对整个国民经济的控制逐步转化为对国民经济的核心部门的控制，另一方面也不再能够排除基于牟取超额利润的目的而实行垄断，例如烟草专卖。

5.国有经济垄断逐步弱化，非国有经济垄断逐步增加。随着经济体制改革的推进，政府对经济的管制逐步放松，非国有经济能够进入的领域不断增加，国有经济垄断居于统治地位的格局逐渐发生变化，非国有经济逐渐在一些领域建立起了垄断。国有经济垄断的逐步弱化，非国有经济垄断的逐步增加主要表现在：（1）从国民经济整体来看，国有经济所占比重逐步下降，表明其在国民经济整体中的垄断地位趋于下降；（2）许多在改革前由国有经济独家垄断的部门在改革以后逐步成为自由竞争的部门，如城市农副产品供应部门以及诸多服务业部门，这些部门不仅彻底改变了国有经济独家垄断的格局，而且国有经济已经不是垄断者，国有经济独家垄断的领域已经大为减少；（3）一些部门虽然国有经济仍然占有相当的比重，但非国有经济的比重不断扩大，市场集中度逐步向非国有经济倾斜，公路运输、内河运输、轻工业中的诸多部门都是如此，在这些部门，虽然国有经济还占有一定的比重，但是非国有经济已经占有相当大的比重，甚至超过国有经济的比重，国有经济寡头垄断的领域逐步减少；（4）一些部门国有经济虽然仍然占有最大的市场份额，但是国有经济的市场份额于改革前相比大为下降，例如钢铁行业等重工业部门，国有经济的市场集中度已经下降；（5）在许多新兴产业部门，国有经济没有建立起垄断地位。

6.中资垄断的领域逐步缩小，外资垄断的领域逐步扩大。改革开始后，中国经济的对外开放不断推进，外资不断进入中国，外资进入中国经济的领域也随着改革的推进而不断扩大，加入世界贸易组织之后，更加大了扩大对外开放投资领域的压力，外资进入中国经济的领域越来越多，各领域外资进入的规模越来越大。基于外资在许多产业发展上所具有的先发优势，外资进入后，不仅使中资在一些领域的市场份额出现了下降，而且在一些领域出现了外资垄断。这些领域不仅有中资不具有优势的领域，如计算机软件市场，而且出现在中资原来具有优势的一些领域，如保险市场。总的来看，外资在其具有先发优势的领域取得越来越多的垄断，这种垄断是随着对外开放的扩大而扩大的。

7.垄断范围缩小，竞争性领域扩大。伴随着经济自由化改革的不断推进，进入管制不断放松，虽然政府推进竞争的政策总的来看非常薄弱，但市场激发出来的竞争力量却不断推进着竞争的扩展。这种竞争既发生在国有经济与非国有经济之间，也发生在国有经济之间和非国有经济之间，特别是随着行政性垄断的逐渐减弱，竞争出现在中国国民经济中越来越多的领域。虽然国民经济中不同的产业部门垄断程度各不相同，而且同一产业部门在不同时期的垄断程度也存在着差别，但从总体上看，在改革开放的过程中，垄断范围呈现出不断缩小的趋势，竞争性领域呈现出不断扩大的趋势。

8.垄断程度整体下降，但垄断出现了结构性变化。从国民经济整体来看，垄断程度出现了下降，主要表现在独家垄断的部门和寡头垄断的部门与改革以前相比大为减少，即便是那些市场集中度仍然很高的部门，也面临着越来越激烈的竞争，如电信、邮政等部门，虽然市场集中度依然很高，但由于进入管制的放松和失效，这些部门的市场集中度也呈现出下降的趋势。不过不同部门的垄断程度所经历的变化过程是有差别的，有的部门垄断程度变化得慢，有的部门变化得快，有些部门经历了从独家垄断到寡头垄断的演变，有些部门经历了从寡头垄断到垄断竞争的演变，而有些部门则经历了从寡头垄断到垄断竞争，再由垄断竞争到寡头垄断的演变，还有些部门则经历了从寡头垄断到独家垄断的演变。导致垄断出现这种结构性变化的因素既有政府的干预，也有企业的竞争性策略。垄断的这种结构性变化使得不同部门的经济效率出现了不同的变化。

9.行政性垄断逐渐弱化，经济性和其他各种非行政性垄断不断增强。在经济体制改革的过程中，政府对经济的行政干预逐渐弱化，行政性垄断因而逐渐弱化。虽然政府垄断及其派生形式——国有经济垄断仍然主要依靠行政手段，不过其他垄断主要依靠经济手段和其他各种非行政手段，即使是政府垄断和国有经济垄断，其对经济手段的依赖性也不断增强。非国有经济虽然也寻求通过政府的干预建立垄断，但基于经济制度性质的约束和经济体制改革的推进，这并不是很有效的途径，因此非国有经济更多的是靠经济手段建立和维持垄断（通过寻求效率优势、产品差异、信息优势以及合法的垄断策略等手段建立和维持垄断），甚至采取非法手段建立和维持垄断（如借助于暴力）。由于国有经济改革的不断推进，国有企业权利的独立化越来越强，因此国有经济之间也逐渐形成了竞争，即便其依然借助于政府的行政干预形成垄断，经济手段也已经成为维持垄断的重要手段，即便是独家垄断企业，也在利用经济手段维持和扩大垄断。这是改革以前所不曾有过的。

改革以前，政府实行的进入管制是行政性垄断建立和维持的关键手段，改革以后，虽然进入管制仍然是造成许多部门独家垄断和寡头垄断的根本原因，但是由于经济管制的放松，许多部门的垄断已经不是由政府的进入管制所造成的，显然在这些部门进入管制已经不是垄断建立和维持的手段。在那些虽然有进入管制，但进入者的数量很多的部门，哪个企业或者那些企业能够建立和维持垄断地位主要依赖于政府的其他管制手段或者依赖于经济手段以及其他手段。

10.垄断的全方位性的格局不复存在。尽管改革以后，垄断依然普遍存在，但在许多部门竞争性的程度非常之高，企业能够实行全方位垄断的部门已经不多。改革以前那种全方位的垄断已经不复存在。

三、中国经济垄断特点的未来演变趋势

根据中国经济体制改革的进程和对外经济开放的进程以及中国经济的发展趋势，我们可以推测中国经济垄断特点的未来变化趋势。

1.制度性垄断会进一步减弱，非制度性垄断会进一步增加。中国市场取向的经济体制改革的进一步推进和对外经济开放的进一步扩大，特别是中国政府要履行作为世界贸易组织成员的义务，政府通过制度性安排建立和维持垄断的动机会逐步弱化，而面临的压力会越来越大，虽然制度性垄断的减弱会是一个长期的过程，但是制度性垄断减弱的长期趋势是存在的。

随着制度性垄断的进一步减弱，非制度性垄断势必增加，非制度性垄断取代制度性垄断将会出现在越来越多的部门。

2.政府干预造成的垄断仍会在一个较长的时期存在，但市场自发产生的垄断会进一步增加。减少政府对经济的干预会是一个长期趋势，因此由政府干预造成的垄断在长期中会呈减少之势。但是基于政府的理念和政府部门利益的刚性化，特别是由于缺乏足够的内部改革压力，政府对经济的干预将很难在短时期内发生根本性的变化，这个过程将会持续相当长的时间，因此政府干预造成的垄断仍然会在一个较长的时期内存在。我们也不排除由于一些政府扩张自身权利以及基于一些特殊的理由对市场进行干预而制造出新的垄断，应该说这种情况是十分可能出现的。当然，即便完成了经济体制改革，对外经济开放的程度非常之高了，由政府干预造成的垄断仍然会存在。不过由政府干预造成的垄断在长期中减少的趋势我们完全有理由持乐观的态度。市场本身存在着多方面的因素会造成垄断，减少损害竞争、导致垄断的政府干预可以减少由政府干预造成的垄断，但是并不能减少由市场本身的因素的作用所带来的垄断，随着市场经济的不断发展和国民经济的不断发展，由规模经济因素、信息优势、技术优势、产品差异、排他性产权、非产权进入成本以及企业的垄断策略等因素造成的垄断会不断增加。没有政府的干预，垄断完全可能会有进一步的发展。

3.垄断主体会进一步多元化。随着政府经济职能的进一步调整和经济自由化的进一步推进，政府垄断和国有经济垄断会进一步削弱，非政府垄断和非国有经济垄断会进一步增强，垄断主体会进一步增加。垄断主体的增加将会从以下几个方面反映出来：（1）除自然垄断产业之外，国有企业独家垄断的部门将会依据部门特性出现寡头垄断或者多头垄断；（2）国有企业寡头垄断的部门将会出现向多头垄断的演变；（3）国有企业垄断的部门将会出现向国有企业垄断和非国有企业垄断并存的格局转化；（4）中资独家垄断或者寡占的部门会出现向中资与外资寡占或者多头垄断的格局演化；（5）外资垄断的部门出现向外资与中资寡占或者多头垄断的演化。政府垄断本身也会出现分级垄断主体。

4.垄断目的的多元化会进一步发展，牟取超额利润最终将会成为多数垄断者的主要目的。

由于垄断主体将会呈现进一步多元化的趋势，垄断目的的多元化会进一步发展，政府垄断和非政府垄断、国有经济垄断和非国有经济垄断的目的会有差别，不过，在垄断目的多元化的进一步发展中，会出现一个长期的趋势，那就是牟取超额利润最终将会成为多数垄断者的主要目的，这或许是未来垄断者垄断目的的新的趋同，如果这样，在中国经济中垄断目的的演化所经历的完整过程就是：以控制国民经济为目的！垄断目的多元化！以牟取超额利润为主要目的。非国有经济垄断者垄断的目的主要在于获取超额利润，国有企业在权利独立化的条件下，也会不可避免地会以获取超额利润作为主要目的。政府机构的垄断虽然不会以获取超额利润作为法定目的，但是其中的一些政府机构会利用其权力牟取超额利润，并将这种超额利润转化为自身的利益（集团利益）。

5.国有经济垄断会进一步弱化，非国有经济垄断会进一步增加。未来国有企业体制将会进一步改革，同时经济管制体制的改革会进一步推进，特别是在中国要履行作为世界贸易组织成员的义务的背景下，政府对国有经济垄断的保护会受到越来越多的约束，现有的诸多部门的严格的进入管制将会取消或者放松，非国有经济会进入越来越多的部门，国有经济的垄断势必进一步削弱，而随着非国有经济的不断发展，非国有经济建立垄断的部门会逐渐扩大，垄断程度总体上也会逐步提高，因此非国有经济垄断会呈现进一步增加的趋势。

6.中资垄断的领域会进一步缩小，外资垄断的领域会进一步扩大。一方面经济全球化的发展已经成为世界经济的发展趋势，另一方面中国政府已经承诺进一步开放中国市场，因此中国市场的对外开放在未来会进一步扩大，基于中国在劳动力、土地等生产要素市场等方面所具有的比较优势以及中国潜在的巨大市场和所呈现出的作为世界最大的新兴区域市场的征象，外资将会进一步进入中国市场。外资企业会凭借其在核心技术、管理制度、营销制度等方面所具有的先发优势建立垄断，特别是会运用中资企业还不熟悉的多种垄断策略建立垄断，其结果将是中资垄断的领域会进一步缩小，外资垄断的领域会进一步扩大。有多种可能的情形会出现：（1）在一些领域出现外资垄断替代中资垄断的格局；（2）在一些领域，外资虽然不能替代中资垄断，但形成外资垄断与中资垄断势均力敌的格局；（3）在一些领域，外资垄断无力与中资势均力敌，但会打破中资独家垄断的格局，外资成为这些领域的垄断者之一，外资垄断领域扩展的趋势变得越来越明显。

7.政府垄断范围进一步缩小，非政府垄断范围会进一步扩大。基于经济体制改革和对外经济开放的长期趋势，通过政府干预建立和维持政府垄断将会受到越来越多的约束，政府垄断范围存在着进一步缩小的长期趋势。政府垄断范围的缩小并不意味着垄断范围的缩小，因为多种多样的市场因素会导致垄断，特别是对市场的垄断给垄断者所能带来的利益会驱使诸多非政府经济主体努力谋求垄断市场，因此随着政府垄断范围的缩小，非政府垄断的范围就会扩大。这意味着经济体制改革要解决政府垄断问题，而在政府垄断问题解决之后，政府则要寻求如何解决非政府垄断问题。

8.垄断会出现进一步的结构性变化。未来，进入管制会进一步放松，制度性垄断会进一步削弱，垄断会出现进一步的结构性变化。虽然，对于具体部门垄断的结构性变化难以做出准确的预测，但是垄断结构性变化的基本可能性还是可以做出粗略的推测的。笔者认为垄断进一步的结构性变化将会出现以下几种情况：（1）自然垄断部门的垄断主体会出现变化，非国有经济将会成为某些自然垄断部门的垄断者，同时自然垄断部门会出现区域性垄断结构，自然垄断部门的全国性的独家垄断会减少；（2）具有规模经济的非自然垄断部门的垄断结构将会同时出现两种可能的变化，一些部门的垄断程度会下降，另一些部门的垄断程度会上升；（3）不具有规模经济的产业部门中的一些部门的垄断程度会上升，垄断主体会发生变化。

9.行政性垄断会进一步减弱，经济性垄断和其他非行政性垄断会进一步增强。在未来，政府经济职能必然会进一步调整，政府发挥其经济职能的方式也会有进一步的调整，政府运用行政手段建立或者维持垄断以及非政府机构利用政府的行政干预建立和维持垄断会受到进一步的限制（包括政府基于新的制度安排的自我限制以及基于社会压力产生的外力限制），因此行政性垄断会进一步削弱。但是随着市场经济的发展和企业的发展，基于对超额利润的追求，企业会努力寻求通过经济手段和其他非行政手段（包括各种非法手段，如非法的垄断策略以及暴力手段等）建立和扩展垄断，在行政性垄断减弱的同时，经济性垄断和其他非行政性垄断会进一步增强。

10.政府垄断与国有企业垄断会进一步分离。伴随着国有企业体制的改革和政府经济职能的进一步调整，国有企业利益与政府利益的一致性程度会进一步下降，国有企业的行为目标与政府的期望目标会进一步的分离，政府垄断与国有企业垄断由此会进一步的分离。政府要达到预期目标（控制某个部门或领域以实现政府的特定目的）将主要依赖于政府机构的直接垄断，国有企业垄断将会逐渐转向以获取超额利润作为其主要目标，而不是服从于实现政府的特定目的。因此，在未来，我们将会看到，政府按其目的建立和维持的国有企业垄断却会背离政府的目标或者漠视政府的目标。

四、政府未来反垄断政策的选择

基于中国经济垄断特点在未来将会发生的变化，政府的反垄断政策是需要做出相应调整的，某些政策的制定和实施变得十分必要。

1.对于政府对国民经济的贡献应该有新的认识。政府能够也应该对国民经济的发展做出贡献。在市场经济中，政府履行好其应该履行的经济职能才会对国民经济发展做出最大的贡献。在市场经济中，市场是经济资源配置的基础，政府的职能不是替代市场，更不是控制经济，而是补充市场，做市场不做或者不宜由市场去做或者市场没有能力做或者市场做不好的事。因此，政府不应该采取通过建立垄断，通过控制国民经济的办法来安排国民经济的发展。

实践已经证明政府这样做的结果只会是事与愿违。也许政府在一些部门实行政府垄断或者国有经济垄断往往是出自于经济安全的考虑，但从实际来看，经济安全是采取垄断政策所难以实现的，经济安全仰赖于健全的制度和有效的管制。

2.经济合理性应该作为政府做出对垄断实行保护政策的主要依据。除了特殊行业（那些对国防安全和公共安全影响很大的行业）政府实行垄断保护政策我们可以理解为是出于维护公共利益的需要，而其他行业政府实行垄断保护政策是否有助于增进公共利益，则要取决于垄断保护是否在经济上具有合理性，如果在经济上具有合理性，则垄断保护有助于增进公共利益，如果在经济上不具有合理性，则垄断保护无助于增进公共利益。因此只有在经济上具有合理性的垄断保护才是必要的、合理的，在经济上不具有合理性的垄断保护则是不必要的、不合理的。由此来看，自然垄断行业的垄断和由技术优势形成的垄断应实行垄断保护之外（这些垄断，政府的保护政策是应该有差别的），其他垄断都不应该实行保护。

3.促进竞争，反对垄断应该成为政府的重要职能。没有竞争，就没有效率。垄断是竞争的障碍，垄断的程度越高，对竞争的限制越大，对经济效率造成的损害越大。政府要成为效率提高的促进力量，就必须不断地促进竞争，而要使经济充满竞争，就必须推行反垄断政策。

这包括三层含义：（1）除了特殊行业和垄断在经济上具有合理性的行业的垄断政府需要、采取保护政策之外，对于其他行业的垄断应该采取不保护、阻止垄断、限制垄断、消除垄断的政策；（2）政府需要采取各种措施促进市场竞争，包括促进信息供应量的增加、促进市场的开放和统一、促进非产权进入成本的下降等等措施；（3）对于实行垄断保护政策的行业，政府应该采取管制和促进竞争的政策，管制是反垄断的重要手段，促进竞争则会抑制垄断者的垄断行为。政府不应该成为垄断者建立和维持垄断的工具。基于未来垄断特点的变化，政府促进竞争，反对垄断的任务会变得更为重要和艰巨，政府应该将其作为政府应该履行的重要职能。如果政府能够有效地履行好这一重要职能，那么对于建立公平交易和公平竞争的经济秩序、对于增进经济效率定会发挥积极的作用。政府应该从过去作为垄断的创建者、保护者的角色转变为垄断的管制者，转变为反垄断的力量。

4.颁行反垄断法，完善反不正当竞争法。基于政府垄断的弱化和垄断主体的多元化以及垄断者垄断目的变化，反垄断日益重要。而要有效地反垄断，政府必须将反垄断职能制度化，反垄断职能制度化的前提之一就是要为政府的反垄断提供法律依据，因此制定反垄断法因而是政府反垄断职能制度化的前提之一。我们已经制定了反不正当竞争法，其对于反垄断能够发挥不可替代的补充性作用，我们应该根据反垄断的需要，不断完善反不正当竞争法，对于在反垄断法规制范围之外的垄断行为进行有效的规制，促进市场的公平竞争。在外资垄断领域成扩大之势，垄断主体进一步多样化，而且垄断主体实行垄断的目的主要在于牟取超额利润的条件下，颁行反垄断法，不断完善反不正当竞争法已经变得刻不容缓。

5.反垄断政策的制定应具有全球视角。反对垄断，促进竞争是政府政策的基本取向，但是反垄断政策的制定必须考虑对外经济开放和经济全球化这一背景，必须考虑其他国家反垄断政策的变化，简单地说，就是政府制定反垄断政策应该具有全球视角。所谓具有全球视角，主要考虑以下几个方面：其一，判断本国政府机构垄断的合理性、对国内企业在本国市场的垄断采取什么政策、判断外资企业在本国的垄断程度及其采取的政策，应该以其他国家作为参照系；其二，判断国内企业的垄断程度不应该局限于本国市场，而要考虑到世界市场，要考虑国内市场开放后市场格局的变化，考虑本国企业在国际市场上的竞争力；其三，在市场开放的条件下，政府的反垄断政策不应限于本国市场，而应该考虑国际市场上的市场结构和国际市场上外国企业的垄断行为，政府的反垄断政策应该延伸到国际市场；其四，是否对本国企业在国际市场上的垄断行为进行管束应该考虑国际规则和别国的政策，单方面的管束不符合国民利益原则；其五，需要始终关注国际上反垄断政策的动态，本国反垄断政策的调整要考虑国际反垄断政策的变化。具有全球视角的反垄断政策既要能够维护本国企业的利益，也要能够促进本国企业竞争力和产业竞争力的提升。

作者单位：武汉大学经济学系

「注释」

曾国安、王?拢骸堵勐⒍喜??牟豢杀苊庑约捌渚?煤蠊?罚?督?郝厶场?998年第6期。

曾国安、王?拢骸妒月壅??绰⒍系脑?蛴胧侄巍罚?督?郝厶场?999年第6期。

「参考资料」

[1]戚聿东：《中国现代垄断经济研究》，经济科学出版社1999年版。

[2]曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社1996年版。

[3]王晓晔：《企业合并中的反垄断问题》，法律出版社1996年版。

[4]刘宁元、司平平、林燕萍：《国际反垄断法》，上海人民出版社2002年版。

来源：《江汉论坛》2005年第3期，http://www.cel.cn/show.asp?c_id=112&c_upid=110&c_grade=3&a_id=8347