官煤政治之一：矿难中的治理方式
官煤勾结导致的矿难频发和由治理官煤勾结而形成的利益博弈，构成了2005年一个引人注目的话题。而在这个话题里面，实际上隐藏着中国经济、政治和社会生活中许多令人费解的谜团。
8月下旬不到10天的时间是一个重要的转折点。22日，《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》发布，严令国家机关工作人员和国企负责人在9月22日之前撤出在煤矿的投资。23日，国家安全生产监督管理总局对外宣布，为打击“官煤勾结”，总局修订颁发了安监执法人员9条纪律。30日，中央纪委、监察部、国务院国有资产监督管理委员会、国家安全生产监督管理总局联合发出通知，要求坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题，凡本人或以他人名义已经投资入股煤矿的，要在9月22日之前撤出投资。对逾期没有如实登记撤出投资或者隐瞒事实真相、采取其他手段继续投资入股办矿的人员，一经查出，一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。最后的这个通知，被人们称之为“最后通牒”。
这里我们先不去关注这些措施执行的情况如何，也先不去讨论其取得的实际效果怎样。我们这里首先要注意的是，这个转折点前后的某些鲜明对照，以及在这些对照中折射的社会治理模式问题，从中也许我们能更清楚现在面临的问题之所在。这个鲜明对照，就是许多政府部门在此前的无所作为和此后“雷厉风行”的运动式治理。
近几年，频发的矿难开始困扰着我们这个社会。根据有关部门的数据，从2001年到2004年10月底，我国共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故188起，平均4到7天一起。2004年1月至11月间，我国共有5286名煤矿工人死于事故。2005 年上半年，全国煤矿事故死亡人数就达到2672人，同比上升了3.3%，其中特大事故死亡704人，上升114.6%。横向比较，2003年世界煤炭产量约50亿吨，我国煤炭产量为16.7亿吨，约占全球的35%;全球煤矿事故死亡人数约8000人，我国为6434人，占全球的近80%;我国的百万吨死亡率接近4，是美国的100倍，南非的30倍。正如有关人士指出的，考虑到尚有不少瞒报和谎报的情况，实际死亡事故数和死亡人数要远大于这个官方统计数。
毫无疑问，频发的矿难反射的是有关治理状况的混乱。正如有的采矿专家说的，我国的煤矿事故绝大部分是可以避免的、不应该发生的。但不该发生的却在频频发生。在已经发生的矿难中，人们可以发现五花八门的乱象：有的煤矿无证经营，非法采矿多年;有的矿主明知道有事故隐患，但心存侥幸，结果酿成大祸;有的煤矿，近年来事故频发，但没有受到有效的处罚和整治，甚至矿主还被评为优秀企业家甚至全国劳模;相关的政府管理机构重叠、职能交叉，有利益都伸手，出了问题互相推诿;有的部门利益至上，以收费代替管理，以罚款代替监督，以罚代刑;有关部门的实权人物收受贿赂，将非法的煤矿转为合法煤矿等等。可以说，今天的采煤业已经成为我们高度失序的经济社会生活浓缩标本。在这样一种混乱的治理状况下，矿难的频繁发生几乎是必然的。
而失序的背后则是官商勾结。根据不久前的统计，在这次治理官煤勾结的行动中，山西省共清理出922名官员投资入股煤矿，涉及金额达9247.47万元人民币;新疆共清理出国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿62人，撤资退股金额267万元;江西一批投资入股煤矿的干部向所在单位登记并退股，涉及股金1700余万元;内蒙古已有110余名官员从煤矿撤资，金额达600余万元;陕西省已有53名官员从入股煤矿撤资625万元，其中县处级两人，被免职两人;安徽省已有12名官员从入股煤矿撤资，金额达215万元;贵州、湖南、河北等9省共有497名公职人员从煤矿撤出投资，其中，国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人……。国家安监总局有关人士表示，已掌握的统计数据似乎与实际情况还是有差距，在全国24000多家小煤矿，估计还有相当一部分公职人员入股。官商勾结，导致许多煤矿长期疏于管理，对安全事故责任人的查处不力，一些官员甚至成了安全事故幕后的保护伞。正是这些原因，导致了煤炭生产的极度失序和矿难的失控。
所列举的这些现象足以表明，在8月之前，许多地方的政府对于采煤业的治理几乎是处于一种无所作为的状态，至少，有效的治理是不存在的。于是，终于引来了不得不对矿难政治后果更为关注的中央政府的震怒。于是，也就有了震怒之后各地的“雷厉风行”，而这些“雷厉风行”的一致特征就是运动式治理。
《瞭望东方周刊》杂志曾经以《广东：煤矿终结者》的题目报道了广东在兴宁市大兴煤矿特大透水事故发生后对煤矿的治理。煤炭终结者?题目给人的直觉是为了避免矿难，要把煤炭这个行业淘汰掉。果真是如此吗?果真是如此。请看报道：8月7日，兴宁特大事故发生; 8月10日，省有关部门发出通知，全省煤矿全部停业整顿。8月14日，省政府2005年第27号明电，重申所有煤矿一律停产整顿，包括五证齐全或过期正在续办的，并要求韶关、梅州和清远三个产煤市“要采取更加严厉的措施”，不符合标准和安全条件的煤矿将被关闭。8月15日至17日，省政府煤矿安全生产督查组赴广东清远市督查煤矿停产整顿工作，并打响了关闭非法煤矿的第一枪。8月17日，广东韶关首批炸掉了18个非法煤矿并进行了封闭，此外还将当地煤矿全部关闭，停产整顿。截至10月12日，韶关所有煤矿停产，清远和梅州也基本停产，广东煤矿整治工作进入最后阶段。这种雷厉风行凸显的是运动式特征。有的矿主这样描述整治时的情景：“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿,但到了下午说要关闭矿井,用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿,不用堵了。”因拆卸各种设备，至少需要半个月的时间，为了“及时”整治，绝大多数设备都被封在了井下。
8月后的雷厉风行与8月前的无所作为无疑形成一种鲜明的对照。在我们现行的体制逻辑中，这种雷厉风行无疑可以被看作是积极落实上级指示的行动。但这也就提出一个问题，难道我们的治理一定要在“无所作为”和运动式的“一刀切”整治这样两个极端跳跃吗?我们可以看一下引起这种整治的8月7日发生的大兴煤矿特大透水事故发生的背后原因。事故调查组调查发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份;尤为引人注目的是，一名月薪仅数千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。据广东省纪委此后公布的情况，大兴煤矿“之所以置省政府的三令五申于不顾，长期顶风违法开采，与该省安全生产监督管理局的个别领导和少数工作人员收受矿主的钱物、违规为其发放生产许可证、放弃监管密切相关”。而且，人们还注意到，这个既无合法采矿证、又无工商营业执照的大兴煤矿，却于2003年被梅州市评为先进民营企业。试想，如果平时有制度化的治理措施，何至于要有后来的运动式整治?
其实，这种运动式的做法不仅仅是发生在广东，甚至也不仅存在于煤炭生产的管理上。这种顾头不顾尾的整治模式几乎是我们治理经济社会生活的一种普遍模式。
然而，这种运动式的治理模式会带来诸多的弊端。根据报道，在广东的关闭煤矿的行动中，被关掉甚至被炸掉的不仅仅是非法或手续不全的煤矿。在《瞭望东方周刊》记者接触的十多位投资人，几乎异口同声反映着这样一个问题：“说我们是非法煤矿，我们不同意。我们连州32家煤矿中，证照是齐全的，无非是有些证照已过期正在补办而已。”在这当中，有的新工商营业执照之所以还没拿到，是因为管辖关系发生了变化。而且，矿主们普遍不解的是，既然广东已打算退出煤炭业，为何还要他们投入巨额资金，进行技术改造呢?
有关报道透露，广东对所有煤矿关闭和停产整顿，绝非一时之举，省里的意图也很明显，广东意图整体性退出煤炭行业。广东省安全生产监管局负责人对媒体表示，该省决定逐步依法关闭煤矿，促进产业结构调整。至于退出的理由之一，是全省的煤炭只有800万吨的产量。但是，产量小就是可以淘汰一个行业的理由吗?或者更确切地说，一个地方政府有权力以一个行业的规模小而关闭这个行业吗?因为这涉及许多相关利益主体的利益。有关报道说，韶关的111个煤矿近年来的投入计约30亿元。连州被关闭的32个煤矿的总投资达19979万元，将近两亿元的投资，在连州这样的粤北贫困县市不是小数字。在32个煤矿中，往往每座矿山都有十多人到上百人的股东，光连州一地，因为煤矿而利益受损的投资人达上千人。而韶关的煤矿比连州要大得多，造成的损失也就更大。尽管有关部门制定了相应的补偿办法，但问题不在于补偿，而在于地方政府是否有权力封掉一个产业，特别是以规模小封掉一个产业。背后的根本问题是法律上的合法性。
如果说在广东关闭煤矿涉及的还仅是区区800万吨煤，那么，将这样的逻辑推到全国就更是无法行得通。据国家安全生产监督管理局研究中心去年发表的“全国国有煤矿安全保障能力调研报告”的资料，2004年，中国煤炭产量预计达19点5亿吨，而具有安全保障的生产能力只有12亿吨。这意味着，如果只用关停的手段来保障安全生产，中国煤炭的年产量就得减少7亿吨。而这无疑是不现实的。但这也足以表明，看起来气势汹汹的严厉措施，实际上是不可能真正实行的虚招。真正的路在何方?恐怕是从根本上转变社会治理模式。
官煤政治之二：“扭曲的改革”与利益最大化
将改革意识形态化的思维方式使得人们在评价一件事情的时候总是要与对改革的肯定或否定联系在一起，而对改革的态度又会反过来影响对此事物的评价。
官煤勾结以及相联系的矿难也是如此。对于声名狼藉的“官煤勾结”现象，有人将其与市场化改革联系起来。一些煤炭业人士就认为，“官煤勾结”现象是在煤炭业向私人开放后出现的，并日益成为普遍现象。甚至有人说，“煤炭业在完全属于国有的时候，从来没有过‘官煤勾结’，也没有这么多矿难……都是市场化惹的祸。”但也有人则努力将“官煤勾结”现象与市场化改革划清界线。他们认为，“官煤勾结”并非祸起市场化改革，问题恰恰是市场化改革进展缓慢、没有到位所致。正是当初国有煤矿从国家手中获取资源是以非市场化的、行政划拨的方式，低价甚至无偿，才导致“官煤勾结”盛行，一些私人资本以很低的代价进入需要高投入的煤炭产业。
由此一来，如何看待官煤勾结和矿难，又触动到如何评价改革这根敏感的神经。不过一方是将帐算到改革的头上，另一方是将之归结为改革不彻底。但实际的情况远比这样清晰的归因更为复杂。下面的分析将表明，恰恰是“扭曲的改革”才使得“官煤勾结”的利益得以最大化。这里的奥秘就在于以权力催生矿产的私有，然后再以权力挟制私有的矿产。
这里特别要指出的是，“扭曲的改革”不是改革的某种中间性的过渡阶段。我国的改革以渐进式的方式而著称。这样的改革方式，对于探索改革的道路，减小改革的代价，无疑是有意义的。但同时也必须看到，渐进中的每一步，并不一定意味着是有利于达到最终目的的阶梯。它在其中的每一步都有可能固化下来。特别是在社会中的利益集团已经有力量来影响改革进程的时候，这种固化下来的改革就可能会成为一种半吊子改革，一种扭曲的改革，甚至成为一种烂尾工程。尽管随着时间的推移和背景的变化，这种“扭曲的改革”会呈现出不同的形态，但每一种形态都可以成为攫取利益的相对稳定的结构。只有当另一种形态可以提供更大利益的时候，这种形态才会被另一种形态所取代。
有人曾经整理过不久前发生重大矿难的某煤矿的“改革历程”的资料。这个煤矿的前身是一个不错的国有企业。但在企业管理改革的过程中，开始实行一种吃里扒外的“管理”方式，生产管理开始混乱，矿里的亏损也日益严重。而煤矿的主要管理人员的收入却在新的管理体制下不断增加。与此同时，在地方政府扶持之下，附近小煤窑蜂起，在这些小煤窑的包围下，加上本身的经营管理问题，这个国有企业被渐渐逼入绝境。企业陷入绝境，就为改制提供了理由，在此背景下，企业被贱卖给私人老板，该老板以250万元就获得了价值2.2亿元的固定资产。老板的暴富，也带动了相关原国企管理层、地方官员们的暴富，其中的一些人成为这个私营化了的煤矿中神秘的股东，最终是震惊全国的矿难的发生。对于这个过程，人们完全可以从理论上将其概括为从管理改革到产权改革的渐进图景，但事实上，这个图景远不是一个通向新体制的真正路径。
“扭曲的改革”的高潮就是官商联手进行的改制过程。不了解当时情况的人会有一个疑问，在如此暴利行业中为何国有或集体煤矿会经营不善?但实际上，当初的情况并非如此。在当时低迷的价格之下，相当一批国有或集体煤矿实际上处于不能赢利甚至亏损的状态。于是，经营的困境催生了仓促的改制。之所以说仓促，是说在这样的改制中往往将含金量极大的矿业权几乎白白送掉，甚至送得迫不及待。
以备受争议的山西某煤炭企业改制为例。2001年底，几家民营公司出资3750万元参与该煤炭企业的改制，获得75%的股权;到2004年底按股权分红，民营公司累计获得利润3.7亿元，平均年收益率达到了300%。一些当地人的说法是，300%的年收益率还只是一个保守估计。一位参与了改制过程的原煤矿负责人说，整个改制过程，民营公司实际上只付出了375万元。之所以有后一种说法，是由于375万是煤矿转让前的定金，而根据协议剩下的3300多万到帐的时候，煤矿已经由买方经营了4个月的时间，而买方经营这个煤矿前5个月的利润就超过5000万，用来支付3300万注册资金自然是绰绰有余。而实际上，据县政府提供的资料，2002年至2004年三年间，这些民营公司共实现利润6亿元，税后净利润4亿元，平均每年1个多亿。而这样的效益或“投资-收益率”的获得，很大程度上是来自白白相送的矿业权或者说是国有的资源。
在有关改革的争论中，焦点之一是如何看待某些领域中进行的所谓市场化改革。从抽象的意义上来说，很少有人会否认市场化是中国改革的正确方向。但是，市场化的进程不是在真空中进行的。这当中有两个因素的作用是至关重要的，其一，由于政治体制改革明显滞后，我国的市场化进程是与没有发生改变的权力模式结合在一起的。其二，由于在大规模转制时期仍然沿用改革初期的“摸着石头过河”的改革策略，市场化甚至私有化都是在名不正言不顺的情况下“私下”进行的，很难用名正言顺的规则加以规范，甚至将破坏正式规则视为改革的法宝。这样的改革策略，虽然可以取得某种局部的成功，如有人所说至少是将事情办成了，但为此要付出的代价将会是巨大的，这就是破坏公正和规则成为惯例，机会主义成为信仰。正是在这样的背景之下，“市场”成为权力与金钱进行交换的场所。
这当中关键的一点是，很多矿权的转让大多数都是以协议的价格而不是以拍卖的价格成交的，也就是说，交易似乎是以市场的方式进行的，但价格这个关键的因素却不是市场的。一个了解内情的个体矿主说：“关键在于上下结合，没上面不行，没下面的基层干部支持也不行。县里领导最重要，得有一个主要的领导给你撑腰。参与改制不是指参加投标、竞标，更重要的是指私下活动，这里面的名堂就大了。你可以找到县里的领导说，我出2000万元，500万元就不用退了，给你个人花了等等。”事实上，不仅是在煤矿改制中，在其他行业国企改制的过程中，这样的现象几乎屡见不鲜。
一位专家曾指出，“如果(采矿权)都以公开招标的做法进行出让，‘官煤勾结’就不会如此大行其道”。但实际上，即使是拍卖，在很大程度上也不过是走过场而已。一位通过“拍卖”成功买到煤矿的矿主说，明里说是拍卖，其实是暗箱操作。“拍卖以前，公开登报招标。但是没有关系的人就拍不上。假设有20个人报名投标，竞标的底价是1000万元，而实际上煤矿能值两三千万元。县领导就和下面打招呼，1500万元封顶。比如有20个人报名，到封顶的时候大家都不退，你想多出钱拿到煤矿，就需要私下活动了。在今年的煤矿拍卖中，我也买了一个煤矿，我买的这个矿还有六七家投资商在争，争也是白争，已经是我的了。竞标的形式要走，但别人拿不上。我走的省里一个部门的关系，说好了办妥后200万元的‘攻关’费，现在已经付了100万元，正在办手续。这个矿的资源不多了，县里已经发文同意把附近另一家有资源的矿通过‘改制’兼并过来，这样至少能值2000万元。”
上述改制过程说明，在行政权力没有受到有效规范的时候，通过这种权力进行的改制，必然导致对公共财产的瓜分。而通过这种改革实现的民营化，也不可能脱离权力的挟制而成为真正的市场主体。一位煤老板这样说明他所处的困境。“虽然改制后的煤矿号称是民营煤矿，但实际上根本无法掌握自己的命运”，因为行政力量完全可以控制民营矿业的生死，而是生是死，则取决于具体的权钱交易过程。从某种意义上可以说，在这样扭曲的改革之下，“市场”成为权力开辟出来的可以成为实现权钱交换的新场所，而权力也蜕变为谋利的新手段。
结果是管理也成为权钱交易的一个项目。这里的艺术就在于，放任足够可以进行管理的现象存在，然后从“理所当然”的管理中谋利;在管理的标准中留下足够的模糊地带，从而使得管与不管都理由充足;更重要的是，权力要具有决定生死的威慑力。而实现权力谋利的具体手段，就在刁难与保护之间。比如，一个煤矿要进行合法生产，需要有采矿许可证、生产许可证、矿长资格证、矿长安全生产资格证、安全生产许可证、营业执照等多个证件。据说，在目前山西省的4600多座煤矿中，办理了安全生产许可证的只有2000多座。问题在于办证的过程：“办一个安全生产许可证，最少要过二三十道关，每道关你都要想出能过的办法。”即使生产条件合乎安全标准，也需要再去“活动活动”。这里的“活动活动”，就是交易过程。
当然，权力更重要的作用是保护。国务院广东大兴矿难事故调查领导小组组长、监察部部长李至伦曾经说过:“一个证照不全、管理混乱、不具备安全生产基本条件的企业，居然可以在政府监管下存在数年，特别是在省里已经明令煤矿企业停产整顿期间，仍然肆无忌惮地组织生产，以致酿成惨祸，这中间有无腐败问题，是值得深思的。”实际上，许多矿难都是在这样的背景下发生的。2001年7月广东省政府在一次“重大事故隐患排查会议”上，要求对包括大兴煤矿在内的四望嶂矿区的6个煤矿一律关停。但是，这六家煤矿在地方政府的“据理力争”下被保留了下来，从2002年8月以后一直以“试开采”的名义进行开采，一直到这次矿难的发生。
官煤政治之三：另一种秩序
从2002年起，在一系列文章中我就开始讨论社会生活的“西西里化”问题。在当时，这还更多的是对一种可能前景的担忧，尽管这种可能的前景在当时已经开始显露出某些迹象。但不幸的是，在最近几年中，过去的担忧似乎正在变成一种现实。这里我们所讨论的官煤政治，从一个方面来说，就是社会生活“西西里化”的一个典型例证。
社会生活“西西里化”有两个突出的特征，一是强力甚或暴力的使用，二是不公正，合在一起就是由强力或暴力造就的不公正。虽然在任何社会中强力、暴力和不公正都是存在的，但“西西里化”是指这种强力、暴力和不公正并非是以零散的方式存在的，而是具有了一种系统性的特征。换句话来说，是形成了一种秩序或相对稳定的结构。从这次揭露出来的大量官煤政治的事实中我们可以看出，在这样的地方，尽管有政府，有各种正式的制度，但真正起作用的已经不是由这些政府和正式制度构成的显性秩序，而是由另外一些因素构成的隐性秩序。
由官煤政治所体现的另一种秩序，至少有这样几个特点。
第一，是一种相对完整的秩序。从这个角度来说，官煤政治决非是简单的权钱勾结，而是本身就构成了一种“体制”。对于这样的一种“体制”，内部人有相当高的共识，局外人也不得不无奈地认同，甚至官煤政治的整治者也不得不对之退让三分，所谓官员在指定时间前退股既往不咎的规定，就是这种退让和默认的表现。
从这次披露出来的大量事实可以看出，在官煤政治中，这种“另一种秩序”实际上涵盖了从开矿、开采权获得、审批办证、检查监管，到运输和销售的全部环节。对于开采权获得和审批监管上的权钱勾结，过去人们已经给与了许多关注。只不过这次让人明白了，这种勾结绝非是小打小闹。一个个体矿主给人们算了这样一笔账：“按照现在的煤炭行情计算，如果你弄一个10万吨、能开采10年的煤矿，拿300万元送礼，顶多第一年白干，还能赚9年的钱。要算大账不能算小账。10万吨的矿一年能赚700万元，要是真能拿到，送1000万元也值，就算两年白干，还能赚8年，最少能赚几千万元。” 而另一个来自内蒙古的个体煤炭老板则说：“如今原煤坑口价达到120多元一吨，想弄个年产几万吨的小煤矿，没有一两千万元，别想!”正是这个动辄百万千万的巨大，构成了这个“另一种秩序”的强有力的基础，从而也就使人开始明白，这个秩序的本身将会是多么地有力量。
不过，这次披露出来的事实也让人们看清了这个秩序的另外一些组成部分。《瞭望东方周刊》记者通过深入调查表明，“官煤勾结已不仅仅是入股办煤矿，从审批到运输、销售各个环节都存在着严重的官煤结合。”如所报道的：在运输环节上，山西临汾市为了堵住非法小煤矿生产的煤炭流入市场，从2005年上半年就对煤炭运销实行“两票制”管理，所有拉煤车辆必须出具煤炭运销票、煤炭总量控制票后方可通行。按规定，只有合法的煤矿才能领到这样的票据，但大量非法小煤矿生产的煤炭却照运不误。因为你只要去行贿，就能得到有关人员的关照。此类事情普遍了，也就形成了一条使得非法小煤矿生产的煤炭能够顺利通行的运输线。超载也是如此。在我国，对于超载不但三令五申，而且过一段时间就会集中力量整治一次，但人们却很少看见一辆不超载的运煤车。实际上，这个看起来似乎不足道的环节，恰恰是一个巨大的利益之所在。记者发现，在每一个检查站附近，都会看到运煤的车辆排成长队在此等候，“现在好多检查站都有监控，司机便在离检查站较远的地方停下来联系人，开始交易。”其实，这个秩序或系统所包含的远非上述环节，甚至还包括一些令人匪夷所思的内容，如由于近年来矿难频发，在山西、陕西、河南、河北等小煤矿聚集的地方，出现了一种专门“处理”死亡事故的“服务组织”：负责办理医院死亡证明、封锁消息、异地火化、家属赔偿谈判等一系列事情。还有倒卖邻省多余“死亡指标”的，据说一个“死亡指标”，最高可卖20万元。
由此可见，官煤政治所体现的是一种秩序，就是说，它不是表现在某些零星的环节上，也不是表现在正式体制的某些漏洞上，而是体现为一个完整的系统。
第二，巨大的能量。随着近年来煤炭价格不断攀升，煤矿仿佛成为一个金矿。在这样的背景下，谁拿到了一个煤矿的开采权，就等于拿到一笔巨大的财富。就此，人们有理由相信，围绕着这些“黑色黄金”展开的利益分配与再分配，是一场远非温文尔雅的战争。
对于认识官煤勾结，湖南省娄底破获的康建国一案起到戏剧性的作用。因为官煤勾结难以查处的原因之一是不留记录。而警方恰恰查到了康建国的一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份，并分享红利的内情。官煤勾结的黑幕由此被层层揭开。
但我们这里注意的是康建国的另一面。康建国是新化县最大的煤矿老板之一，掌控支华、雄兴两个煤矿。支华、雄兴煤矿的股东本来大都是支华村民，但康建国为了强行承包煤矿，从社会闲杂人员中选出数十人，组成护矿队，并配备砍刀和枪支。数年来，被康和其手下打伤的村民有50多人，被恐吓的村民和股东有200多人。类似的现象在许多其他煤矿也不同程度地存在。
在最近几年的征地拆迁中，以棍棒甚至刀枪开路的现象，已经屡见不鲜。今年发生的定州事件就是突出的一例。然而如果人们将这样的暴力行为仅仅看作是简单的黑社会行为就错了。只要把康建国另一面与其上述行为进行对照，就不难发现问题在什么地方。根据有关报道：康竞选县人大代表，镇上两名镇干部带着选票进村，看见和康关系较好的人家就递选票。康成为新化县人大代表后，又被温塘镇政府升任为政法办副主任、镇煤矿安全生产检查员。从2001年6月至2004年11月，康承包的支华、雄兴煤矿先后发生6起煤矿安全事故，死亡6人。但每一起矿难，都被遮得严严实实。但2004年4月，康建国以优秀煤矿安检员的身份，被评湖南省劳动模范。而就在康建国前往省城领取劳模证书之际，雄兴煤矿发生事故，一名矿工死于井下。同年，康获得全国五一劳动奖章。2005年3月22日，温塘镇专门召开“推荐康建国同志为全国劳模推荐会”。新化县总工会一副主席亲自到会主持“民主测评”。两厢对照，就不难发现，这个地下隐性秩序与地上的显性秩序并不是完全没有关系的，甚至可以说地下那个秩序的基础恰恰是来自地上的那个秩序。
更令人震惊的是《瞭望东方周刊》记者下面的经历：他们在山西省临汾市采访时得知一个“黑口子”发生透水事故，已有两人遇难，另外三人生还希望渺茫。于是当夜赶往出事地点，但值班的几位干部均称“什么也没有发生”。记者准备到事故现场看个究竟，但由于通往矿井的沟口堆积了一大堆土，车辆无法通行。下车走了不多远，一位着公安便装的男子上前询问，在得知是记者后，这位男子立即拨通手机说：“记者又来了。”在事故现场，记者见到了称“什么也没发生”的乡镇干部，这位干部非常尴尬地说到，“我们乡镇干部最可怜，哪能管得了‘黑口子’，这些‘黑口子’都是公检法等实权部门的人开的，谁能惹得起?”据一位当地的百姓说，汾西县最少有上千个“黑口子”，一条沟里最起码有百十个，这里的好多小山沟都被老百姓称为“公检法一条沟”。还有乡干部很无奈地说，好多“黑口子”，他们其实都知道谁是后台老板，但不敢查，“你要敢查，就会有人来找你的问题，来查你，可能还未等你把‘黑口子’关掉，你自己就被关进监狱了。” 在这里我们看到的是，国家的强力部门已经成为维护“另一种秩序”的工具。
第三，巧妙的安排与手段。官煤政治所体现的另一种秩序，尽管有权力作为背景甚至支撑，但毕竟是处于地下，是一种非法的秩序，因此它的力量不仅仅是来自于强权和暴力，同时也来自手段甚至智慧。正如有的分析者所指出的，这个食物链结构之完善，已经到了可与国家机器长期抗衡的程度——这个食物链能使国家规定的一切检查、监督都流于形式。在今年7月发生的山西宁武矿难中，除当时已经公布的19名矿工遇难外，另有19名矿工遇难消息被瞒报，他们的遗体被转移到数百公里之外的内蒙古。而瞒报，竟是在县委副书记和副县长的默许下，由宁武县煤炭工业局负责人导演，由忻州市矿山救护大队相关责任人和矿方共同上演的。而在这个瞒报事件中，所体现的却是一种巧妙的系统安排：矿方之所以能在很短的时间内顺利将19具矿工遗体转移到数百公里之外的内蒙古，是因为他们有救护大队队员里应外合;救护大队队员之所以敢于欺上瞒下、坐地分赃，是因为他们得到县有关领导的默许和煤炭工业局负责人的授意;县有关领导之所以敢于欺骗政府和社会，是因为他们要逃避责任。在这里，完整的利益链条构成了一种巧妙的安排。而在查处官煤勾结时遇到的无记录的“干股”的难题，则更使人们看到这个秩序所形成的安排是多么的巧妙和难以击破。
第四，背后是一个庞大的利益集团。矿难的频发，煤老板的奢侈斗富，使得人们往往把抨击的对象指向这些煤炭暴发户。但实际上，在官煤政治以及由此形成的另一种秩序的背后，是一个庞大的利益集团。而千夫所指的矿主不过是这个集团中抛头露面的角色而已。从揭露出来的一些案例来看，一个矿主的背后，往往有几个、十几个甚至几十个不露面的股东，其中除了官员就是与权力有特殊关系的“神通广大”之人。而与此有利益关系的，其人数，其所涉及的政府部门，还要更为广泛。由此可见，这是一个以权和钱用复杂的方式编织起来的社会网络和集团，而另一种秩序的主体就是他们。
官煤政治之四：“真假矿主”与治理基础
在矿难频频的2005年，最后一场较大规模的矿难也许就是12月28日发生的山西左云矿难。引发矿难的原因依然是透水。截至1日下午2时30分的消息，遇难矿工人数上升到15名，还有两人下落不明。
与那些规模更大、伤亡更惨重的矿难相比，山西左云矿难也许没有任何出奇之处。这场矿难之所以引起我的注意，是由于如下语焉不详的报道：“包工头名叫张朴，河南信阳人。事发当天13时，他和侄子张百学就不见了”。发生矿难的“左云县店湾镇范家寺宝源矿业有限责任公司实际经营者朱文才已被当地警方控制，矿方银行帐户也被冻结。”。“真正的责任人到目前还是个谜，谁是矿主也很难鉴定。很多人认为被限制自由的法定代表人并不是实际控股人，(县委宣传部副部长)潘志廷认为他无论如何也摊不上这事”。
也就是说，这个在其他报道中被称之为“证照齐全，安全生产许可证也已领取”的煤矿，连真正的矿主是谁到现在都不清楚。
据有关报道说，矿主难于确定，是由于发生事故的煤矿是由范家寺煤矿改制而成，现在由范家寺村和代家沟村两家合营，其中范家寺占20%的股份，代家沟占80%的股份。即便如此，也还是不明白为什么真正的矿主如此难于确定。我们只知道的是，“包工头”是一个人，叫张朴;“实际经营者”则是另外一个人，叫朱文才，也是法定代表人，即“不是实际控股人”的法人代表;而第三个人物应当是真正的矿主，即真正的控股人，这是一个还不知道名字的神秘人物。但在报道中还提到一个人的名字，叫曲文贵，是代家沟村支部书记、县人大代表。然而报道中没有说曲文贵与矿难是什么关系，只是说，“据传，2005年12月31日下午，县人大常委会已开会讨论有关取消曲文贵人大代表资格事宜”。而取消人大代表资格的具体理由是什么，并没有交代。
应当说，在频发的矿难中，名义上的矿主并不是煤矿实际控股人的事情，绝非仅此一例。为了收集有关材料，笔者在搜索引擎上搜索了一下有关“左云矿难”的信息，不期然却搜索到同一个山西左云店湾镇另一个叫作红窑沟煤矿的矿难消息。这个红窑沟煤矿自2004年4月以来，连续发生三起事故，至少有8人先后遇难。死亡的矿工被秘密运往大同、朔州甚至内蒙古等地火葬。而其中的情节之一，也是“法人代表并非矿主”。一篇题为《左云矿难调查十多天迷雾愈浓重》的报道说：2003年3月，左云县综合技术学校以960万元的价格将红窑沟煤矿的采矿权转让给大同市南郊区新高峰煤矿，在转让协议书上，代表新高峰煤矿签字的人是李克伟。转让给李克伟之后的红窑沟煤矿登记的法人代表是薄培雄。而在调查组与薄取得联系之后，对方表示自己只是打工仔。但圈内人都知道，这个矿的真正矿主是李克伟。临汾市经济研究中心的一项调查显示，多年来，煤矿企业产权极不规范，名义上的采矿主体和实际经营者脱轨分离。全市有530座煤矿，总设计能力为4380万吨，而乡镇、村办煤矿就达470多座，80%以上的煤矿为“集体挂名，个人经营”，采矿权归乡镇政府、村委会，实际出资人均系个人。
为什么实际控股人或所有者不能名正言顺地担任法定代表人?原因也许简单又简单，因为其身份不方便。什么身份不方便?无非是两个，一是公职在身，自然无法做私营煤矿的法人代表，于是妻子、兄弟、小舅子等就成为名义上的矿主;二是由于厉害关系不方便做名义的矿主，或是掌管某种生杀大权的人物，或是某些掌握真正发包权的掌权人，或是可以对改制拍卖拍板的人物，这些人为了避嫌，或者无法在名义上自己对自己发包，自己对自己拍卖，因而要有另外名义上的代理人。总之，是一种官煤勾结的独特逻辑造就了“真假矿主”的谜团。
我在《另一种秩序》中力图表明，一系列矿难中所暴露出来的“官煤勾结”现象，与其说是“这一种秩序中的弊端”，不如说是“另一种秩序中的有机环节”，或者说，官煤政治本身就是一种系统的秩序。我们这里讨论的“真假矿主”现象，就是“另一种秩序”的一个组成部分。有关的报道说，由于找不到真正的矿主，而且该矿“账上几乎没有钱”，目前抢险救援和善后工作的费用全由店湾镇政府垫付。“到去年12月29日晚7时，抢险资金已投入357万元”。据有关人员说，“政府仅仅是垫付抢险资金”，事故责任调查清楚以后，费用该由谁承担就由谁承担。而“真假矿主”造成的问题，显然不仅仅是救援和善后资金没有着落。问题的要害在于，“真假矿主”现象所凸显出来的实际上是“另一种秩序”的精巧，反过来说，就是“这一种秩序”治理基础的崩解与失效。
多少年来，人们总是相信：只要问题得到重视，只要措施是有效的，而且能够得到贯彻执行，问题总是会得到解决的。然而，在治理的基础出了问题的情况下，上述的信念就不能不打上问号。
让我们看另外一个事例。2004年12月，时任山西省委副书记的侯伍杰，因涉嫌受贿，构成严重违法违纪而被停职并立案查处;2005年9月30日，山西省人大常委会发布公告，宣布依法罢免侯伍杰山西省十届人大代表职务。而侯伍杰腐败案的被揭露，并不是因为“纸是包不住火的”，而是偶然被咬出来的。起因是一个叫李满林的人，因组织、领导黑社会性质组织罪被判处死刑。“当他一审被判死刑后，情绪失控，随即供出为自己多年来提供保护的、时任临汾市公安局长的邵建伟”。接着，是邵建伟在被起诉之前，也同样咬出了省委副书记侯伍杰。没有这个“咬”，侯伍杰和邵建伟腐败案能否被揭露，还在未定之数。也正因为如此，某地方大员将该地近年腐败案频发归结为是干部队伍不团结。言下之意就是，如果干部队伍是团结的，不互相乱咬，腐败案就不至于被揭露。不幸的是，在一些地方，这种逻辑却是一个事实。
回到官煤政治本身。其实，这次的官煤勾结现象被揭露，来得也多少有些偶然。在去年6月发生的娄底矿难中，煤矿老板的“贴身秘笈”被曝光，两个笔记本上记录了32名党政干部和国家公职人员入股支华和雄兴两个煤矿的一些情况。可以说，如果不是靠一些偶然获得的证据，一些官煤勾结的案情几乎永远难以查清。在2004年，娄底市委书记蔡力峰曾先后十几次只身暗访，使得当地涉及“官煤勾结”的46名官员受到惩处。事后他说，之所以采取暗访这种方式是因为“官煤勾结”的问题并不容易发现，因为矿主和干部之间的勾结，包括参股分红不可能公诸于世。而且，“要动的恰恰是要依靠的人”，他们已经构成一张紧密相连的“网”，“他们很有力量”。
在这次整治官煤的过程中，有两个现象是很值得重视的。
第一是难以查处的干股。中央的“撤资令”虽然曾经遭到以前罕见的抵制，但在“截至日期”不断推后的前提下，许多地方还是陆续上报了撤资的成果，如撤资多少多少万元，撤资者达几百人等。对于这些数字是表明撤资令得到有效执行还是受到了有效抵制，还是见仁见智。因为根本就没有人说得清究竟有多少官员入了多少股。更重要的是，官员入的股很多是干股，干股是从来不体现在任何文字上的，法律上视同于无，根本就谈不上撤股一说。对于干股，甚至无从查起。因为一些中小型煤矿都是现金交易，不用发票税票，甚至没有真实的账本。有人称干股这种形式的官煤勾结已经达到“天衣无缝”的程度。
第二是官煤政治的牢固性。在一些地方，已经传出明撤暗持的现象。虽然有关部门一再重申，要防止明撤暗持，“下一步要严查明撤暗持”，但问题是，暗持者既然敢顶风作案，究竟是魔高还是道高就难以确定。更加值得注意的，则是在整治中的利益重新洗牌，一些更有力量的利益群体取代原来的利益群体。在娄底矿难中，矿主康建国被控制后，娄底官方决定将官员在支华、雄兴两矿的104.8万元“官股”，转让给一个叫康某的老板，并由康某出任支华、雄兴煤矿董事长。同时，认可康建国委托康某行使110多万元股权的行为。据有关报道，康某是如何从康建国手里接管两煤矿，并获得消化“官股”的授权?娄底民间众说纷纭，村民说是温塘镇政府操办的，温塘镇政府则说是娄底市公安局经侦支队同意的，经侦支队说是娄底市纪委要求的，娄底市纪委则说是经侦支队推荐的。而村民们指责政府借打击官煤勾结重新洗牌，有可能形成新一轮官煤勾结。
上述分析表明，我们社会中治理的基础正在遇到真正的挑战，这种挑战表现在：治理所需要的手段和基础在丧失，并由此导致治理的失效。这种挑战既有来自运动式治理模式本身的因素，也有基础制度缺失的因素，前面所说的“现金交易，不用发票税票，甚至没有真实的账本”等，都是这种缺失的表现。在原来经济社会生活比较简单的情况下，这些缺失在很大程度上可以为严厉的运动式治理方式所弥补，但在经济社会生活日益复杂化的今天，这种缺乏制度基础的运动式治理方式，日益显得色厉内荏。可以说，如果不能实现从运动式治理向制度化治理的转变，不能形成有效的基础秩序，经济社会生活的失序将是不可避免的。
官煤勾结 尚未完结
去年广受社会各界关注的事件之一就是对官煤勾结的整治。整治从年初开始，到年底，各地纷纷传来官员撤资多少退股多少的消息。一时之间，给人们的印象是，对官煤勾结的整治已经取得阶段性的胜利。此后，笔者就一直在关注着这次整治的结果究竟如何。
不久前，有两个与此有关的消息。
一是5月18日，左云县张家场乡新井煤矿发生特大透水事故，造成56名矿工被困井下(截止6月6日，仍没有关于死亡人数的确切消息)。事故发生后，真相被矿方责任人一再瞒报，而地方政府官员也积极参与了事故的瞒报。据安监总局称，种种迹象表明：“5·18”事故不仅存在恶意瞒报，同时事故背后还存在官商勾结、权钱交易的腐败问题。进一步的消息是，包括左云县县长和分管煤炭的副县长在内的一批官员开始受到审查和处分。但整个事件的内幕和背景，到现在为止仍然模糊不清。
二是《经济参考报》的一则报道说，煤矿老板对清理官股感到失望。该文引述一位个体煤老板的话说，“刚听到国家开始清理纠正官员入股煤矿时，心想这次要彻底治一治煤矿的问题了。可看了几次新闻后，我们也不再感兴趣了。” 有人概括说，个体煤老板对官煤整治失望的原因主要有三：查官股能查到啥程度，他们“心里没底”;“干股”和“权力股”猖獗，“黑口子”“黑后台”没人敢惹，“清理官股”的效果是合法矿井被整顿、改造得无法正常生产，而“黑口子”却依然肆无忌惮;一些煤矿经营审批、许可证制度在违规煤老板的金钱作用下形同虚设。
这两则消息使得人们不得不对去年官煤治理的实际效果产生怀疑。值得注意的是，去年年底就有一则有关产煤大省也是这次左云事故所属的山西治理官煤勾结的报道：山西省21日向媒体通报情况表明，该省清理纠正国家机关工作人员、国有企业负责人投资入股煤矿工作取得了阶段性成效，截止目前，全省共有952人申报投资入股煤矿，投入金额15610.71万元，其中，有947人已按通知要求撤出煤矿入股，撤出金额15601.71万元，撤股人数和撤出金额双双超过99%，在申报的952人中，党政机关工作人员354人,事业单位工作人员383人，国有企业负责人174人，其他人员41人，涉及煤矿安全生产负有监管职责部门的工作人员入股的174人。申报投资入股金额10万元(含)以下的875人,10万元至50万元(含)的53人,50万元以上的24人。
这里引起人们怀疑的不是上述可以作为成果的数字，我们相信这些数字都是真实的，有关部门治理官煤勾结的努力也是实实在在的。人们怀疑的是，这里几乎完全没有涉及作为官煤勾结更严重形式的干股。因为这些干股实际上既没有真正的投资，也没有协议，更不入帐目。可以说，这种干股是撤无可撤退无可退。而且其隐蔽性似乎已经超出了现有体制的查处能力。过去人们形容一件事情的隐秘性时常说是天知地知你知我知，但这种官煤勾结中的干股则是天不知地不知，只有你知我知。在我国目前的情况下，这种干股除非偶然的自我败露，否则是很难被人们从外部发现。从这个意义上说，所谓撤资退股，所谓99%这样精确得几乎接近完满的百分比，都要打上很大的折扣。
从最近这半年媒体所披露的情况看，我们需要对官煤勾结这一现象形成一些新的认识。
第一，官煤勾结远比人们想象的要更为严重和复杂。尽管过去一年多的时间里人们对官煤勾结现象做了许多的揭露，但最近披露的一些事实还是让人们有新的发现。据《东方早报》报道，一位从业20多年的山西大同个体煤矿主说了这样一段话，“一个煤矿有十多个部门可以管理，每个都是你的爷!矿长挣到的钱，能有4%放进自己的腰包就算不错了。”这个4%是过去人们无论如何也想象不到的。也许这仅仅是一个特殊的案例，也许其中有一定程度的夸张，但大体还是能看得出来官员们在煤矿经营中的利益之大远远超出人们的想象。该报道说，在山西流传着这样一种说法，从最初开始办理煤矿开采证，到最后投入生产，需要500万元。这500万元主要是疏通或行贿的费用。而疏通或行贿的方式则是五花八门。比如该矿主就举例说，一次他请某部门两个普通工作人员吃饭，随身带的5400元钱都不够，最后一算，一顿饭花了1万多元。2003年他在某地开矿，从公安部门审批炸药时，公安局竟然私底下让他买一条狗，说是“看炸药库房”。“一条尺把长的狗崽子竟然要了1万元。”而从一些有关的报道来看，官煤勾结远非是入股分红或索要贿赂那样简单，他们利用权力“亲自”参与到煤炭生产、运输、销售的各个环节，直接牟利。比如，河北某县的大摇山铁矿，一个副科级干部利用手中权力不仅在矿资中占了25%的干股，还利用权力逼着矿主让他的亲戚做了分管销售的副矿长，双方还签订协议，这个矿产的矿石只能卖到他亲戚的收购点。可以说，官煤勾结所表明的是一种复杂的生态链。
第二，应对甚至扭曲整治的对策已经形成。在去年的《“真假矿主”与治理基础》一文中，我曾写道：“更加值得注意的，则是在整治中的利益重新洗牌，一些更有力量的利益群体取代原来的利益群体”。这在当时还主要是一种担心，但现在看已经基本是一个事实。前面提到的那位个体煤矿主就说，“我有一个年产20万吨的矿井，证照齐全。因为受其他地区发生矿难的牵连，2005年几乎一直在停产整顿，加上正在搞采煤方法改革，平时也就偷偷摸摸出点煤。可在我这个矿后面，5个‘黑口子’干得比我还欢。” 这次发生矿难的左云县张家场乡新井煤矿就是一个典型的例子，一个存在种种隐患的须要整顿的煤矿，却证照齐全。正如上面那位个体煤矿主所说，在一些地方，整顿煤矿的结果是合法矿井被整顿、改造得无法正常生产，而有问题的煤矿甚至“黑口子”却可以肆无忌惮;
第三，整治在某种程度上呈现无奈之态。去年8月22日，国务院向全国发出《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》，要求所有参股煤矿的公职人员和国企负责人，在9月22日前必须撤资。这被人们称之为“9.22大限”。但在大限到期之时，许多地方撤股者寥寥，于是不得不将最后通牒的期限一延再延。比如在煤炭大省河南，到去年9月30日止，只有一人主动“报名”，并从煤矿撤资退股。于是，只好把10月10日作为最后的期限。但到了今年的5月18日，即最后期限的半年之后，新华社却发了一条这样的消息：产煤大省河南继续加大力度查处煤矿生产经营中的权钱交易——今年7月1日前，凡没有从投资入股煤矿中全部撤出股份和资金的国家机关工作人员和国有企业负责人，将一律先就地免职，再按规定进行严肃处理。这种情况决非仅仅是发生在河南。
第四，关键是使官煤勾结进入可治理状态。在近两年在我们的经济社会生活中有一个新现象，即疾言厉色式的治理方式，已经越来越失去效力。房地产的调控是如此，官煤勾结的整治也是如此。这是一个重要的变化。有人将这种现象的发生归之为在市场经济的条件下继续沿用行政的调控或治理手段，这当然有一定道理，但同时要看到，即使是在市场经济的条件下，有些问题的行政调控仍然是必不可少的。即使是在西方发达的市场经济国家也是如此。问题的关键是，这些疾言厉色的治理和调控手段已经越来越失去效力。在这次对官煤勾结的治理中，我们可以看到，“大限”、最后通牒、“严查”、斩断利益链、严惩不贷等这样的“狠词儿”不断使用，每一个似乎都相当严厉，但仔细想一下，几乎很少有哪一个具有真正的可行性。最后通牒的期限到了，对干股有什么办法吗?没有。严查严惩都要建立在“可查”的基础上，既然许多事情已经处于查无可查的状态，严查严惩有能有什么威慑力?斩断利益链似乎很有道理，但如果利益链在哪里，谁在利益链中都无法搞清楚，斩断又从何谈起?
因此问题又回到我最近一直强调的一个概念，使事情进入可治理状态。而使官煤进入可治理状态的根本问题，是健全与此有关的一系列基础制度，而第一位的，是解决如何有据可查的问题。
