【内容提要】构建合理的腐败治理结构是健全中国反腐败运行机制的基础和前提。新中国成立以来，我国的腐败治理结构经历了由“党政合一型”向“政党嵌入型”的模式转变。根据中国共产党第十八届三中全会关于反腐败体制机制创新的部署和要求，我国的腐败治理结构应当逐步向“政党主导共治型”模式转变。“政党主导共治型”腐败治理结构强调，党在强化反腐倡廉建设领导责任的同时，应当以制度化的方式科学分解纪委、政府及其他公共权力机构的反腐败职责，使腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，善于运用法治思维和法治方式治理腐败，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。

【关 键 词】腐败治理结构/纪检监察/职能定位

构建合理的腐败治理结构是健全中国反腐败运行机制的基础和前提。在我国，中国共产党在国家治理中担任着制度设计者和实践领导者的角色。这一特征决定了中国腐败治理结构呈现出党纪监督、行政监督、法律监督三方分工负责、互相配合的“三位一体”特征。在我国半个多世纪的腐败治理进程中，“三位一体”的治理结构和治理逻辑也内在地发生着适应性变革。改革开放以前，突出表现为“党政合一型”腐败治理结构，改革开放以后，逐步发展为“政党嵌入型”腐败治理结构。

中国共产党第十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求进一步明确纪检监察机关职责定位，推进反腐败体制机制创新和制度保障。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对反腐倡廉建设的具体部署，我国的腐败治理结构应当逐步从“政党嵌入型”向“政党主导共治型”模式转变，这是加强我国反腐败体制机制创新的必然要求，是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的内在动力，具有极为重要的里程碑意义。

一、“党政合一型”腐败治理结构的缘起与变迁：历史过程的经验抽象

“党政合一型”腐败治理结构的实质，是党以治理主体的方式直接介入国家腐败治理过程，党纪监督、行政监督和法律监督处于高度融合状态。它具有两个基本特质：一是党政不分，党的纪检机关既是国家反腐败政策、方针的制定者，又是具体的执行者、监督者和行动者；二是以党代政，党的纪检机关不仅负责维护党章、党纪，而且扩展到维护国家法律、法令，对政府的内部事务，乃至国有企事业单位的具体管理和经营行为的监管也由各级党内监察组织包办代替，政府监察的功能和职责被彻底虚化，执政党在国家腐败治理中的政治领导功能也难以有效发挥。

(一)在治理主体地位上，党内监督处于绝对优先地位

1949年10月至11月，中央纪律检查委员会、最高人民检察署、人民监察委员会相继成立。在这个时期，党纪监督、行政监督、法律监督三者的地位相对独立和平等。纪律检查委员会的职责主要侧重于维护党规党纪，“检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为”[1]。人民监察委员会作为当时政务院下设的政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会四大委员会之一，在法律地位上高于普通的国家部委，行使“监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员”[2]的职责。人民检察署作为“国家的最高审判机关及检察机关”，行使一般监督权，“负责对政务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”[3]。但是，随着政治运动的开展，党内监察优先地位凸显。1955年3月党的全国代表会议通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，提升了监察机关在党内的地位，明确“本届党的中央监察委员会由本次全国党代表会议选举，并由中央委员会全体会议批准，党的地方各级监察委员会由各地方最新召集的党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准”。监察机关在职能定位上也从原纪律检查委员会的“检查违犯党的纪律的案件”扩展到“检查违犯党章、党纪和国家法律、法令的案件”，在党的八大党章中，又进一步扩展至检查“违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”。与此同时，人民监察委员会的职责却步步紧缩，1954年，人民监察委员会改为国务院下设的监察部，由原来的高于各部委变为与各大部委同等地位。特别是在1957年的反右派斗争扩大化中，监察机关自身受到错误批判，被指责为同党“闹独立”[4]，后于1959年被撤销。在这个过程中，党的监察机关的职责进一步调整和扩大。1962年9月，党的八届十中全会作出了《关于加强党的监察机关的决定》，对各级监察机关的人员组成、职能定位、工作方法作出了规定和加强，特别是规定“党的各级监察委员会，应当加强对同级国家机关的党员的监督工作。中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门”。此时，党内监察机关地位进一步凸显，原监察部、检察院在国家腐败治理中的职责已基本被党内监察机关替代。

(二)在治理协同关系上，党内监察控制性包揽一切

新中国成立初期，在制度设计上，党纪监督、行政监督、法律监督初步形成了科学分工、有效配合、相互制约的协同关系。如1949年12月通过的《中共中央纪律检查委员会工作细则》明确规定：“凡党的组织、党员、干部违犯党纪，经检查属实，认为须给以处分者，即应依照党章规定作出书面决定，并得视其错误的性质和影响，在党内或报纸上公布之。除党内的处分外，凡涉及行政处分及刑事处分者，则建议由中央人民政府监察机关或司法机关处理。”[5]1950年2月，中共中央批转该细则时，也特别强调“党内党外的处分，必须严格分开，不得混淆”。而对检察机关与监察机关的分工合作问题，1950年8月最高人民检察署副检察长李六如在全国司法会议上的报告《人民检察的任务及工作报告大纲》中作了详细阐述：“监察委员会的主要任务，在于监察政府机关公务人员，有无官僚主义、命令主义，是否违法失职，有无浪费贪污，决议计划等是否实施。但不能涉及刑法制裁范围。明白些说，监察委员会与检察署的工作，虽有某些共同之点——调查、访问、检查与受理控告，——然而，①须分别其案件性质，是否违犯刑法；②处分程度是否要用刑法制裁，例如同一贪污案件或同一损害国家权益案件，如果情节轻微，只需予以行政处分，如批评、警告、记过、撤职等，不管何方发觉，均须交由监察委员会处理。如果须予以刑法制裁，如处徒刑、死刑、剥夺公权等，也同样不管何方发觉，应交由检察署处理。”[3]但是随着阶级对抗理念的滥觞，官员的腐败行为随之被打上了阶级斗争的烙印，一个官员出现贪污或腐败行为往往被视为“受到资产阶级腐朽生活方式的腐蚀”而被划入剥削阶级的阵营。在这种对抗性反腐败思维下，行政监督和法律监督完全成为被动服从的非自主性客体。随着行政监察因“党委认为监察委员会的活动对其活动构成了阻遏”[6]被撤销。人民检察院也逐渐将法律监督的重心落在了镇压反革命的斗争上，而把宪法赋予的检察机关“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”[3]的一般监督职权视为右倾行为，进行了错误的批评。1957年12月9日，时任最高检察长张鼎丞在全国省、市、自治区检察长会议上，严厉批判所谓右派分子主张和宣扬的“检察机关要对国家机关和国家机关工作人员实行‘最高的监督’、‘监督的监督’、‘二线监督’和‘最后监督’”，认为他们“企图把检察机关这个专政武器的锋芒指向党和国家机关。他们把自己所领导的单位当做独立王国，和党分庭抗礼”[3]。

(三)在治理纵向关系上，自上而下的高度集中式反腐体制逐步形成

在这个历史阶段，三机关都在经历过短暂的“垂直管理”后转变为“双重管理”模式。1949年颁布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》规定，各地党的纪律检查委员会“在各该党委会指导之下进行工作”。3个多月后，中共中央发出的《关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》中指出：“各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门，犹如各级党的宣传部和组织部一样。各级党的纪律检查委员会是直接在各级党委的领导下进行工作。”[5]人民监察委员会在1951年的全国第一次监察工作会议上确认各级监察机关均实行“双重领导”，即上级监察部门和同级党政的领导，以同级的党政领导为主。当然监察机关在“双重领导”的基础上也根据实际情况需要，作了灵活变通，特别是1955年第四次全国监察工作会议上决定对铁道部监察局、财政部监察局、商业部监察局三个机构比较健全、工作比较有基础的监察局(室)试行垂直领导，其他绝大多数监察局(室)仍保持双重领导。检察机关1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”[3]1951年颁布的《各级地方人民检察署组织通则》则规定：“(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导；(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。”[3]

总之，“党政合一型”腐败治理结构是民主革命特定历史条件下的产物。在较长的一段时间内，已经成为执政党的中国共产党仍然以革命党的思维来治理腐败，惩治和预防腐败并没有因为政党掌握国家政权而从政党行为变为国家行为。此时，腐败治理的重心仍是加强对阶级敌人的破坏活动和党内不良倾向的斗争以巩固无产阶级专政权力，而不是国家制度层面的建设和发展。

二、“政党嵌入型”腐败治理结构：改革开放以来腐败治理的逻辑变化

“政党嵌入型”腐败治理结构的核心是党的纪律检查机关不再直接替代政府监察机关的监督职责和司法机关的法律监督功能，而是通过主体性嵌入、制度性嵌入、功能性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家腐败治理过程。

主体性嵌入，是指党的纪律检查组织和政府的廉政机构有机地融合为一个整体，将执政党的廉政意志内化为政府和其他公共权力机构的廉政意志，当前包括政府机构、国有企业和事业单位在内的所有公共部门都设立了不同层级的纪检监察组织；制度性嵌入，强调在国家反腐败制度设计层面中，纪律检查机关作为“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”的专职机构负有加强对反腐败立法规划和重大立法项目的参与协调作用；功能性嵌入，是指党的纪律检查组织在不直接介入政府监察事务的同时，仍然承担着重要的政府性腐败治理功能，突出表现是中央纪委与监察部合署办公后，行政监察工作安排一般都是通过纪委全会的形式进行部署；过程性嵌入，是指整个国家权力运作的全过程都要贯穿着党的存在，党的纪律检查工作嵌入公共权力决策、执行、管理等各个环节之中，对发现的问题及时纠正、对违纪违法者实施严惩，权力运行到哪里，监督就到达哪里。

嵌入型反腐败合作治理结构的渐进式形成，可以从改革开放三十多年来党纪监督、政纪监督和法律监督三者关系改革和变迁的实践历程中得到充分验证。

(一)不同治理主体“分工负责”的地位权限不断规范化

“分工负责”意味着党纪检查、行政监察、法律监督三类监督主体有不同的权力范围和专属性，三者互相独立，各司其职，通过各自功能的发挥达到惩治腐败、推进廉洁政治的目的，而不是以一种权力监督取代另一种权力监督。根据党章规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务是严明党的纪律，查处腐败行为，维护党的集中统一。行政监察主要负责“对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”，它的监察对象不仅是具体的行政行为，而且针对抽象的行政行为，即要裁判行政机关所制定和发布的决定、命令是否正确或是否适合继续执行。1992年年底，中共中央、国务院决定按照“三个有利于”的原则，让纪检、监察机关合署办公。当然合署不等于合并，更不是取消某个方面，而是减少不必要的重复交叉，将职能相同的机构进行合并，使两个职能形成合力。另外，根据《宪法》第一百二十九条“检察院是国家的法律监督机关”的规定，检察机关担负着依法追究刑事犯罪、侦查国家工作人员贪污贿赂和渎职侵权等职务犯罪、预防职务犯罪、代表国家向人民法院提起公诉等职能。在惩治方式上，党纪检查只能对“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为”给予党纪处分。行政监察只对国家公职人员的一般轻微违法行为进行调查处理。法律监督则对公职人员违法达到犯罪程度的行为侦查起诉。党纪检查和行政监察处理的违反党纪政纪的案件，需要追求法律责任的，应当移送司法机关依法处理。

(二)不同治理主体“相互配合”的程序衔接不断顺畅化

互相配合以分工负责为前提。由于分工负责体现了三种权力相互独立的要求，互相配合的体现便应当是以独立为基础的工作程序上的衔接关系。虽然党章规定纪委负有“组织协调反腐败工作”的职责，但是，不存在谁迁就谁、谁服从谁的问题，它们共同服从且只服从于党章、宪法和法律。改革开放以来，纪检监察机关和检察机关相继出台了一系列协调办案的工作机制和组织模式，如1993年，中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部联合下发了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》；2010年中纪委、中央政法委、中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、监察部等9部门联合出台了《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》。三种监督权力的相互配合既遵循了宪法和法律规定，也体现了“公平优先，兼顾效率”的原则，有力推进了反腐败国家权力运转的有效性，实现了反腐败合作治理结构的良性运行。据统计，2008年1月至2013年8月，全国检察机关立案侦查的惩治贪污贿赂犯罪案件中，检察机关自行发现53532件，占35.4％；纪检监察机关移送14354件，占9.5％[7]。另外，在反腐败合作治理结构中，纪委的牵头作用不断凸显，特别是对大案要案的惩治力度不断加大。2008年，纪检监察机关移送司法机关的县处级以上干部801人，占检察院查办的涉嫌犯罪县处级以上国家工作人员的29.81％。且这个比例呈现出逐年提升的趋势，2009年为28.61％，2010年为29.52％，2011年为30.78％，2012年则达到了37.4％。

(三)不同治理主体“相互制约”的价值理念不断明确化

互相制约是三种监督权关系的核心，如果没有这种制约功能，所谓的分工负责就失去了意义，互相配合也会严重变质。制约本身不是目的，根本目的在于通过制约来保证党规国法适用的公正性，实现各种监督权的有效制衡，特别是防止共谋性腐败和共谋性不作为现象的发生。可以说，如何强化对监督者的监督，特别是建立监督者之间的相互监督制约机制是理顺我国腐败治理结构面临的重大难题。应当肯定，在我国当前的腐败治理模式中，纪检监察机关和检察机关在查办案件过程中的相互制约关系是存在的。比如，在反腐败实践中，没有检察机关的批准或决定，纪律检查和行政监察移送审查起诉权的实体效力就处于有可能被否决的不确定状态。行政监察机关对检察机关的制约同样如此，复议、复核权的启动，使得检察机关的不捕、不诉权的实体效力同样处于不确定状态。但是，这种制约主要还是针对腐败案件的查处过程，忽略了对三种监督权消极不作为或者发生共谋性腐败行为的监管。2010年中央纪委等9部委联合下发的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》中虽然笼统规定了“对行政执法机关徇私舞弊不移交刑事案件的，依法依纪严肃处理，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任”，但是并没有具体规定监管的主体，在现实操作中很难把握。实际在文义上，“互相”一词体现了双向而非单向制约关系，即“每一机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约的对象”[8]。因此，在下一步的纪检监察体制改革中，如何建立三种监督权的“双向制约”关系应当是改革的一个重点。当然，对“双向制约”可以作出多种解释，符合宪法原理的理解是，双向并非制约权能上的等量齐观，而应强调不同机关制约效力的不均等性，以避免制约效果的互相抵消；双向亦非三机关以数学上“排列组合”的方式建立直接制约关系，而应强调制约的递进性。理想的相互监督模式应当是：纪委组织协调，检察院主导制约行政监察，法院主导制约检察院。

应当肯定，“政党嵌入型”腐败治理结构对提升我国反腐倡廉建设科学化水平发挥了重要作用。但是这种治理结构突出的是政党纪律和意识形态性，它在发挥了执政党的意识形态主导性和在动员社会大众上的独特优势性的同时，却弱化了政府以及其他公共权力机构的主动性和能动性。

三、“政党主导共治型”腐败治理结构：未来中国反腐败的行动逻辑

十八届中央纪委三次全会强调，“纪检监察机关要在国家治理体系中发挥重要作用，探索实现治理能力现代化”，“治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总称。它是一个连续不断的过程，它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且可以实现合作”[9]。按照实现腐败治理体系和能力现代化的要求，“政党主导共治型”腐败治理结构的基本出发点是，实现政党反腐和国家反腐两种治理模式在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”。它强调在党风廉政建设和反腐败斗争中党委负主体责任，党在强化反腐倡廉建设领导责任的同时，应当以制度化的方式科学分解纪委、政府及其他公共权力机构的反腐败职责，整个国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，善于运用法治思维和法治方式治理腐败，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。

(一)发挥党委的主体性作用

党的十八届三中全会明确提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。党要管党、从严治党不是空洞的口号，主体责任就是党委切实加强对党风廉政建设和反腐败工作的领导，党委书记是第一责任人。亨廷顿高度肯定了政党在国家腐败治理中的主导性作用，他认为，政党是现代政治中能履行这一职责的主要机构，“混乱、集团之间缺乏稳定的关系、没有公认的权威模式，都是滋生繁衍腐化的温床。政治组织能够行使有效的权威并促使集团利益——如‘党派机器’、‘组织’、‘党派’——得以组织起来，超越个人和社会小圈子的利益。政治组织发展了，就能减少腐化的机会”[10]。

党委主体责任的内在规定性体现在以下方面：第一，树立主体意识。各级党委必须切实担负起全面领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任，班子主要负责人要认真履行好第一责任人的职责，班子其他成员要根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负起主要领导责任，切实做到“一岗双责”。第二，明确主体职责。通过制度化的方式，根据层级化的原则，对各级党委应当承担的反腐倡廉职责作出明确规定，明晰界定不同层级党委的反腐败职责界限。各级党委要以制度建设为根本，通过制度化、法治化和规范化的方式，科学分解各地区各部门的廉政事务与廉政职责，完善工作运行机制，引导政府性和社会性廉政参与在有序、规范和法制的轨道上进行。第三，提高主体能力。顺应时代发展趋势，增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识和纪律观念，树立正确的业绩观和利益观，不断完善腐败治理组织架构、监控体系和运行方式。第四，完善主体责任追究机制。完善“签字背书”制度，强化领导责任人的担当意识，如果发现领导班子和领导干部在重大廉政问题上有失职等领导责任问题，必须采取倒查的办法予以追究，决不能以集体名义敷衍了事。进一步完善党风廉政建设的责任内容、实施机制、考核内容及责任追究制度，制定切实可行的责任追究案件的启动程序。

(二)发挥纪委的监督性作用

纪检监察机关要按照党中央的决策部署，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，深挖内涵、盘活存量，明确职能定位、突出主业主责，改变纪检监察机关涉足一般行政部门的事务，混同一线业务部门工作，“种了别人的田，荒了自己的地”的状况，做到不越位、不错位、不缺位。纪律检查机关要强化作为党内专门监督机关的监督地位，全面履行监督执纪问责的专职，明确派驻纪检组长、纪委书记不分管主业以外的其他业务，继续推进议事协调机构的清理和内设机构的调整工作，加强监督和办案力量，把主要力量配备到党风廉政建设和反腐败斗争主业上来，以“瘦身”促“强身”，以“减负”带“增力”。要按照监督的再监督、检查的再检查的职能定位，从直接参与部门日常性业务检查中摆脱出来，把工作的切入点转变到督促有关责任部门依法依规履行职责上来；放在对其他监督主体的监督结果的延伸查处上来；放在督促监督主体落实监督责任上来。

目前我国纵向的纪律检查部门之间“职责同构”，上下级纪委之间职责不清、权责不明，制约与监督难以到位。当前必须按照党的十八届三中全会提出的“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”的具体要求，强化上级纪委对下级纪委的领导，既要防止地方权力的违法干涉，又要防止上级权力的违法指令。上级纪委对下级纪委领导行为必须依法合规，要制订上级纪委对下级纪委履行指挥指导、监督管理、协调整合、组织保障等方面领导职能的具体规范和工作程序，规范上级纪委的自由裁量权。科学分解不同层级纪委之间的反腐败职责权限、工作任务、责任追究，规范不同层级地方性反腐败党内法规的制定权限、制定程序、适用范围。创新派驻纪检监察机关的设置和工作机制，完善点派驻模式，积极探索片派驻模式，实现纪委监督向基层的合理延伸。积极探索对违纪违法线索的异地管辖、移交管辖制度。

(三)发挥政府等权力行使部门的主动性作用

十八届中央纪委三次全会强调：“各级政府及所属部门要充分履行行政监管职责。”近年，似乎存在这样一种误区，认为反腐倡廉是纪委的工作，政府负责行使权力、纪委负责监督权力。这种职责错位导致了纪检监察机关的反腐败工作“心有余而力不足”，政府则“力有余而心不足”。

党的十八届三中全会明确提出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。从权力的运行过程来看，决策、执行、监督是权力结构“三位一体”的组成部分，也是权力运行体制相辅相成的重要环节，其中决策是核心，执行是关键，监督是保障。也就是说，任何权力行使主体在权力行使过程中设立专门的制度、程序和规范进行自我监管，这是任何一项公共权力行使合法化的基本要求，而且它在完善反腐败制度建设、保证公共权力的良性运行等方面具有先天优势。比如政府有关部门举办一项公开招投标项目，通过有效措施保证整个项目运作过程的客观公正是其内在的职责，不能把这个“预防腐败”责任推给纪检监察机关。在预防腐败方面，纪检监察机关应当主要承担顶层设计和监督落实职责。要通过监督检查、明察暗访，分析职能部门预防腐败的薄弱环节，权力行使的不规范程序以及腐败的易发多发点，提出意见，形成决策，监督有关职能部门去执行，即对“权力监管过程”进行监督，而非对“权力行使过程”进行监督。“惩治”是纪检监察机关的专属权力，如果发现相关职能部门不能正确履行职责，甚至出现失职渎职等问题时，纪检监察机关则应当加强执纪监督，对相关职能部门和工作人员进行调查处理，对违法违纪人员执纪问责。因此，各级政府、人大、政协、法院、检察院以及党的组织、宣传、统战、政法等权力行使部门都必须充分发挥腐败治理的主动性作用，把党风廉政建设的要求融入各自工作，深化改革，构建科学有效的权力运行制约机制，不断消除滋生腐败的体制弊端，而不能把监督责任推给纪委。

(四)发挥司法机关的保障性作用

司法公正是社会正义的最后一道屏障，更是腐败的防火墙。检察机关作为国家专门的法律监督机关，职务犯罪侦查是检察机关的法定职责之一。当前，要进一步理顺纪委与检察机关的案件管辖关系问题。如果检察机关先于纪检监察机关获取了案件线索，并立案侦查，必须确保侦查活动的独立性与延续性；如果纪检监察机关先于检察机关开展违纪调查，一旦发现构成涉嫌职务犯罪，必须及时移交检察机关；当检察机关和纪检监察部门同时掌握了涉嫌职务犯罪案件的具体情况，检察机关应当享有调取纪委卷宗材料的权限。一旦检察机关启动立案程序，纪检监察部门就不能再使用“双规”手段，检察机关则启动法律程序采取拘留或逮捕等措施。另外，逐步建设侦查一体化机制。“贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪是两种不同的罪行，有各自的犯罪构成要件，但具体的犯罪行为则不一定是泾渭分明的，往往是几种犯罪行为交织在一起，在两个部门分设的情况下，各部门各自为政，容易造成案件线索的流失。”[11]当前应当将检察院内部的反贪污贿赂、渎职侵权和预防职务犯罪机构等合并成一个统一行使侦查权起诉权的机构，成立统一的反贪污贿赂局，建立和实行纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的侦查一体化机制。逐步扩大反贪污贿赂局的独立性，提升行政职级和规格，使之成为检察机关主管的相对独立的反贪污贿赂专门司法机构。

“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”司法判决的公正性对惩治腐败具有重要意义。“官员的廉政与否并不必然地取决其道德修养或法律知识，而是取决于司法公正，这不是一个道德问题，而是理智判断问题，他判断的根据来源于‘习惯’，即对其他官员的贪污行为是否受到法律处罚的经验总结上。”[12]当前，必须切实保障人民法院的独立审判权，不受任何行政机关、团体和个人的干涉，坚决纠正以言代法、以权压法、以罚代刑等现象。要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

(五)发挥民众的参与性作用

尽管中国的政治发展进程应当是基本国家制度建设在先，民主化随后[13]，但是公民社会的监督具有人民主权的性质，只有把政治权力置于强大公民参与的压力之下，权力使用者才会时刻警醒自己是公仆而非主人。发挥好民众的参与性作用，需要开展几项配套性工作：一是进一步强化行政公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。二是不断提高监督权行使的组织化程度，加快社会组织立法，完善社会组织治理结构，拓展社会组织政治参与的渠道，将公民监督的外部动力与党政机关的内在责任有机结合起来。三是逐步引入行政公益诉讼制度，特定的国家机关(如检察机关)、社会团体和公民，以维护国家和社会的公共利益为目的，针对行政主体的违法行为，可以依法向法院提起行政诉讼。

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