【内容提要】加强派驻机构管理体制改革，让派驻机构充分运转起来，是建立和完善有中国特色的权力监督制约机制的重要途径。地方纪检监察派驻机构派驻模式主要有点派驻(按单位派驻)和片派驻(按行业派驻)两种。两种派驻模式的利弊何在，当代中国应该选择何种派驻模式，本文将对此进行初步探讨和分析。
【关 键 词】纪检监察/派驻机构/模式比较
随着我国权力监督制约机制的不断完善，人们对权力监督的“神经末梢”——纪检监察派驻机构给予了愈来愈多的重视和关注。2010年6月通过的《行政监察法》修正案明确规定派出机构对监察机关负责，不再实行双重领导体制。这是对派驻机构管理体制进行的重大改革，它将使派驻机构的独立性和权威性得到很大程度的提升。然而，各地实行的点派驻(按单位派驻)和片派驻(按行业派驻)两种派驻模式在制度设计、运行绩效等方面具有较大差异。如何因地制宜、因时制宜选择派驻模式，值得我们深入研究和认真探讨。
一、让派驻机构运转起来：加强权力监督的路径选择
在我国，历代党和国家领导人都非常重视权力的监督和制约，把反腐倡廉作为关系党和国家生死存亡的头等大事来抓。其实，实现这些目标，关键是要让现有的制度架构运转起来，激发现有权力制约机制的内在活力。从权力监督体系来看，让派驻机构充分运转起来，使之发挥应有的功能和效用，我国的权力制约必将产生实质性突破。这是因为，派驻机构具有以下几方面的独特优势：
1.防微杜渐的优势。任何事物的发展都有一个从小到大，从量变到质变的演进过程，权力腐败也是一样。贪官们的贪腐堕落之路无不证明了这一规律。从法律的角度讲，掌权者的违法犯罪行为极少是偶发的，绝大多数同样经历了从不合理行为到普通违法行为，再到犯罪行为的演进过程。我们往往将反腐的重点放在打击违法犯罪行为，而对处于第一阶段的不良行政行为或不合理行政行为没有引起足够的重视。哈耶克将不合理行政行为看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”[1]这个“微小的漏洞”，也只有与相关权力部门联系最密切、最广泛的派驻机构观察最为仔细，发现最为及时。堵住众多的微小的漏洞，也就堵住了无数官员的蜕变之路。
2.责任强化与业务熟悉优势。我国各级纪检监察机关监督的政府职能部门比较多，监管幅度比较大，监管任务也比较繁重。如果期望通过统一管理去实现监督目标，一方面可能鞭长莫及，顾此失彼；另一方面，也可能造成责任松散，使纪检监察机构的整体绩效逐渐降低。派驻机构承担一定范围内的监督监察工作，工作任务得到分解，工作职责更加明晰。更为重要的是，在合理的管理幅度之内，组织成员的工作责任心和积极性会得到更大程度的提高。如果有科学合理的绩效考核制度、奖惩制度作支撑，并有相似机构之间的竞争，派驻机构的整体责任和绩效会更好地得到激发。另外，派驻机构专攻某些领域的监督监察工作，时间长了，会很熟悉各个部门的业务流程和运作机制，有效地控制腐败风险点和高危地区。强化责任和熟悉业务是目前我国纪检监察机构面临的两大重要问题，但派驻机构可以充分发挥自身优势，在此方面取得突破。
3.制度改良优势。一些廉洁程度较高的国家和地区(如丹麦、新加坡、新西兰、中国香港特别行政区等)都具有严格的法律法规、健全的行政规章和规范的行政行为准则。这些法律法规、规章和准则必须随着经济社会的飞速发展和行政管理事务的日益复杂适时地加以调整和修正。一旦调整和修正滞后，权力行使部门就会有可乘之机，腐败行为也就随时有可能发生。因此，这些国家和地区的立法部门、司法部门经常会主动地提出法律法规修改的建议。而那些专业性强、复杂程度高的行政规章、行政准则的修订，在很大程度上要依靠与行政部门联系最为密切的权力监督部门的介入。例如，香港廉政公署每破获一起重大案件，都会反思法律法规、行政规章的合理性与规范性，并提出高质量的修改建议。中国大陆的纪检监察机关在反腐倡廉中发挥重要作用，不仅要注重事后破案，而且也要像新加坡反腐败局、香港廉政公署那样在腐败预防、制度改良中发挥更大作用。
4.相互监督优势。权力监督部门本身也需要监督。越是权威的监督部门，越需要强有力的监督，否则会导致另外一种更加可怕的权力滥用，引起权力行使部门乃至社会各阶层的恐慌与愤怒。为此，香港廉政公署设计了一套严密的监督体系，不仅立法委员会可以对廉政公署进行政策、法律上的监督，廉政公署内部也有复杂的、无缝隙的监督机制，确保廉政公署权力行使的合法性、正当性和公信力。大陆纪检监察部门是反腐倡廉中的一支特殊而重要的力量。派驻机构是纪检监察部门中的数量庞大的工作团队，大量的工作任务必须由它们去完成和实施。在我国的权力结构中，派驻机构和派驻单位存在密切的联系，不仅派驻机构对派驻单位的情况熟悉，派驻单位对派驻机构的情况也很熟悉。派驻机构对派驻单位进行监督，派驻单位也可以十分方便地对派驻机构进行全方位、多角度监督。这样，相互监督的格局得以形成，“谁来监督监督者”这个备受关注的监督难题将以这种方式在很大程度上得到破解。这是我国的体制优势，也是权力制衡的必然结果。
二、点派驻和片派驻：派驻机构改革的两种典型模式
1.点派驻模式。2006年7月，N市纪委、市监察局向29个市直重要经济部门、意识形态部门、执纪执法部门和行政执法监督部门分别派驻(出)纪检监察机构。派驻(出)纪检机构与派驻(出)监察机构，实行合署办公的体制，一套工作班子、两个机构名称，履行纪检监察两项职能。按照派驻(出)机构履行工作职责的需要，对各派驻(出)纪检监察机构的专项行政编制数作出相应调整并重新核定。29个派驻(出)机构编制总数构成：保留原派驻(出)机构编制45名，从驻在部门划转为派驻(出)专项行政编制48名，新增加派驻(出)专项行政编制22名，实行统一管理后派驻(出)机构合计编制数115名。每个派驻机构拥有在编人员3至6人。派驻机构管理体制改革后，省、市级纪检监察机关大多数采取了这种点派驻模式。
2.片派驻模式。C市于2006年开始对纪检监察派驻机构实行了以“分片归口设置、垂直领导、统一管理”为核心内容的管理体制改革试点。根据改革要求，C市纪委、市监察局取消向市级部门派驻纪检组，取而代之的是按照分片原则向市级部门派出纪工委、监察分局。一个派出纪工委、监察分局负责联系12至15个市级部门，内设“综合预防处”和“监督检查处”，受市纪委、市监察局直接领导，统一管理，行使纪检和监察两项职能。四川省成都市、海南省纪委、贵州省安顺市、河北枣强县等是实行片派驻的典型代表，很多县级纪检监察机关采取了这种派驻模式。
三、制度设计与运行：两种派驻模式的比较分析
两种派驻模式的比较可以从负责人身份规定、监督监察信息获取、工资福利制度、后勤保障制度等方面来进行。不同的制度设计会产生不同的运行效果。
1.负责人身份规定的比较。点派驻规定：派驻(出)纪检组组长(纪工委书记)担任驻在部门党委(党组)成员或继续担任党委(党组)副书记，参加驻在部门党政领导班子会议，不参与驻在部门的业务分工，但参与驻在部门涉及党风廉政建设有关方面的分工；派驻(出)监察室主任列席驻在部门有关行政领导班子会议。在片派驻中，纪工委、监察分局由派出的纪检监察局直接领导，其领导班子成员不担任派驻机构党组成员。派驻机构负责人成为驻在部门领导班子成员，对负责人本身而言，确实提升了自己的政治社会地位，有利于树立领导权威，并通过法定权威在驻在部门大胆地开展工作。特别是对于中层干部和一般公务员的监督，这种身份是有一定影响力的。但是，我国权力监督中的困境之一在于，领导班子特别是一把手的日常监督很难进行，严重影响党风廉政建设的开展。体制改革后派驻机构的最重要的职责之一就是，加强对驻在部门党组织和行政领导班子及其成员的监督，使长期存在的监督困境能够在一定程度上得到化解。在点派驻模式中，派驻机构负责人既担任班子成员，又要对班子成员进行监督，这就会陷入“监督悖论”：不监督是失职，监督是“不称职”。要动真格进行监督，就会影响与单位一把手之间的关系，与班子成员之间的关系，甚至影响自身的利益。所以，与其制造“不和谐”，不如睁一只眼闭一只眼，明哲保身，说不定这样更有利于巩固自身的地位，维护自身的利益。相比之下，片派驻模式摆脱了这种尴尬，派驻机构负责人真正能够放下思想包袱和各种顾虑，卓有成效地开展工作。特别是在对一把手和班子成员的监督之中，派驻机构负责人既具有法定的和驻在单位领导相近的行政级别和政治权威，又和监督对象保持一定的距离，这种格局十分利于完成纪检监察机关赋予的神圣使命。
2.信息获取的比较。相比之下，片派驻由于负责人不是班子成员，派驻机构成员也没有长期定点在驻在部门，获取信息比较有限。从制度设计本身来讲，这种考虑或许有一定道理。但从现实情况来看，情况未必如此，甚至截然相反。首先，腐败行为越来越具有隐蔽性、狡黠性特点，重大的违法违纪活动很少会在工作场所直接进行或体现出来。派驻机构负责人和成员整天驻守在驻在部门，表面上看认认真真地在履行监督职责，但真正通过这种方式获取的信息又有多少呢？很多发生违法违纪行为的单位，监督监察部门并没有缺失或离岗，但为什么发现线索的通常来自外界力量呢？其次，监督监察部门直接驻守在单位，那些想提供线索的人，恐怕也更容易被人发现，更担心暴露身份和遭到打击报复以及其他意想不到的后果。不与驻在部门合为一体而又渠道畅通的监督机构，或许更容易受到举报人的青睐。再次，国际反腐实践表明，信息的获取主要取决于法律授予的监督机构的特殊权力，而非监督机构是否驻守在被监督单位。例如，在国际上以独立性和权威性著称、绩效和影响日盛的行政监察专员制度规定：在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他(她)有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。[2]正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入地调查，获取其所需要的一切重要信息。香港廉政公署、新加坡的反腐败局等世界公认的反腐机构，也从来不凭借向某单位直接派驻人员而获取信息，而是通过法定特权，以灵活有效的方式侦查到重要线索。最后，派驻机构几年都驻守在某个单位，工作人员和单位成员往来密切，难免会有人情网、关系网的建立，不仅不利于监督监察工作的开展，反而会人为地产生被动局面和障碍因素，与制度设计的初衷背道而驰。
3.工资福利制度比较。点派驻规定，派驻(出)机构干部的工资关系、党组织关系、群团关系由驻在部门负责管理。派驻(出)机构干部享受驻在部门同职级干部待遇，工资外津(补)贴以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜仍由驻在部门负责。驻在部门负责安排派驻(出)机构干部参加驻在部门的各类业务培训、出国(境)学习考察、党团学习教育等活动。片派驻则改变了这些做法，派驻机构干部的工资福利完全由派出的纪检监察部门负责，和纪检监察机关的干部没有区别。向重要单位派驻监督监察机构的本意是加强对驻在单位的监督，但工资福利交由驻在部门负责，恐怕使这一监督会落空。派驻机构人员享受驻在部门的各种福利，显然与驻在部门是“共同利益体”关系，一荣俱荣，一损俱损。有了这种规定，驻在部门可以名正言顺地改善派驻人员的福利，甚至变相地通过增加出国机会、公费考察等手段拉拢派驻人员，使他们尽可能少地开展实质性监督，尽可能多地维护单位利益和少数人的利益。如果退休后医疗、福利仍由驻在部门负责，派驻人员不得不“思前顾后”，为自己留一些退路，尽量少得罪人，多积累人脉。派驻机构工作的积极性和主动性可想而知。尽管决策部门认为这只是“暂时”的决策，但这一决策产生的影响是广泛而深远的。
4.后勤保障制度比较。与工资福利制度相似，点派驻规定，派驻(出)机构的后勤保障由驻在部门负责，行政经费、办案经费绝大多数也由驻在部门拨付。片派驻规定，派驻(出)机构的后勤保障、行政经费、办案经费等均由纪检监察机关负责。诚然，派驻机构脱离机关而在驻在部门工作，生活上存在很大困难和不便，如果驻在部门不提供基本的生活便利和后勤保障，派驻人员很难安心地开展工作。但是，如果派驻机构的后勤保障完全依靠或过多依赖于驻在部门，两个极端都可能出现：一是驻在部门安排特殊的保障措施，让驻在人员心怀感激，从而碍于情面不敢监督；二是驻在部门遇到要保护的人和事，尽量减少办案的后勤支持，间接地设置障碍和阻力。无论哪种情况，都是派驻机构开展工作的大忌，也是一个独立的监督监察机构有效运作的大忌。实行片派驻的工作人员，基本上不存在这些具体问题。
四、建立以片派驻为主模式：提升制度绩效的理性选择
(一)创新派驻机构的制度设计，必须改变派驻机构负责人的身份。派驻机构实行统一管理体制改革以后，向派驻机构派驻负责人往往成为纪检监察机关解决干部晋升渠道、缓解内部人事工作压力的重要方式。机关某些人要提拔了，但机关内部解决不了，按照新的法律规定向派驻机构派驻负责人，让其享受相应级别和待遇，委实是解决现实问题的重要途径；对于被派出的人员而言，在机关内享有的待遇和福利毕竟有限，如果被派到比较重要的部门，并直接担任班子成员，恐怕是如愿以偿和梦寐以求的事情；对于驻在部门而言，派驻机构负责人担任班子成员，虽然会在一定程度上影响机构内部成员的晋升机会和机构之内的政治生态，但将负责人纳入“统一战线”，未必不是一件好事。可见，派驻机构负责人担任驻在部门班子成员，各方都可能非常乐意，符合各方的利益考量。问题在于，小范围的利益解决了，大范围的国家利益、公共利益却被削弱了。为了增强纪检监察权力，有效地遏制违法乱纪行为，作为纪检监察机关重要组成部分的派驻机构必须遵循权力制约的基本规律，与被监督对象保持一定距离和相对独立。虽然这样做会遇到一定阻力，影响某些方面的利益，但为了国家的长治久安，为了社会的整体利益，我们必须拿出前所未有的改革勇气和力度，坚决打好这一攻坚战。当然，派驻机构负责人不再担任驻在部门班子成员时，纪检监察部门仍然可以适当提高其行政级别，让其拥有开展工作所必须的级别和权力。
(二)创新派驻机构的制度设计，必须赋予派驻机构更大的权力，并用法律制度加以规范。派驻机构是否能卓有成效地开展工作，并非取决于派驻机构是否直接被派驻到单一的驻在部门，而是取决于派驻机构是否拥有法律所赋予的各项权力。正因为如此，许多国家都通过专门的、具体的法律制度，对那些地位独立、作用独特的监督监察机构的职责、权力及其保障措施进行了规范。例如，芬兰、瑞典、挪威、英国都建立了行政监察专员制度，也都建立了专门的法律制度；为了保障独立检察官独立行使职权，美国在《政府道德法》中明确规定了独立检察官的各种权力；以色列审计总长与其他国家的审计署署长有很大的差别，他是议会的特殊机构，除了享有监督审计政府部门财政支出的广泛权力，还可以监督政府部门和政府官员是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政伦理道德等。1971年，修改后的《审计总长法》同样对审计总长的权力进行了详细具体的规定。[3]虽然我国也建立了纪检监察相关的法律法规，但与其他国家相比，纪检监察机关及其派出机构拥有的权力仍然有限，法律法规的规定仍然不够具体和健全。
(三)创新派驻机构的制度设计，必须改革相关人事制度，稳定和优化纪检监察队伍。派驻机构体制改革后，有关部门规定，派驻机构的工作人员可以从派驻单位产生，派驻机构成员也可以参加派驻单位相应级别的干部选拔。这种双向流动的机制，表面上看符合人才流动的政策和规律。但从纪检监察工作的实际出发，这种机制十分不利于稳定纪检监察队伍和培养纪检监察人才。纪检监察机关特别是派驻机构人员必须熟悉被监督单位的业务，具有某方面的专业知识和工作经验。因此，那些专业性、技术性很强的派驻机构，如果不具备相应资质的人才，直接从派驻单位招募专业人才，在派驻机构与驻在单位相对独立、任职回避制度较为完善的情况下，未必不是一种较好的选择。但是，如果派驻机构成员可以参加派驻单位的中层干部或其他岗位的竞争，至少会造成两种不利后果：一是派驻机构成员为了自身的政治前途，在监督监察岗位上不尽心尽责地工作，甚至一味地迎合派驻单位的领导和同事；二是那些既熟悉监督监察业务又熟悉被监督单位业务的人才本来很不容易培养出来，一旦培养成形又很快流失。在未来的制度设计中，应充分考虑这一因素，尽可能减少特别领域的特殊人才的流失，稳定纪检监察队伍，不断培养和造就复合型纪检监察人才。同时，尽可能使派驻机构拥有相对独立的人事制度，使之得到更快更健康的发展。
(四)创新派驻机构的制度设计，必须尽快改革派驻机构人员的福利待遇及后勤保障由驻在部门负责的状况。派驻机构人员的福利待遇及后勤保障由驻在部门负责虽然只是一种“暂时决策”，但这一决策具有相当强的制度惯性和路径依赖性。如果不尽快进行改革，制度创新的动力将会越来越小，阻力将会越来越大。如果说改革初期这一制度设计具有一定程度的合理性，随着改革的拓展和深化，其合理性已经日益降低甚至消失殆尽。派驻机构人员不但不应该以驻在部门成员身份与驻在部门成员享有同等的福利待遇，而且不应该接受驻在部门提供的可能影响其工作的任何恩惠，包括出国考察、各种宴请、视察工作中的礼品等。如果接受礼品和馈赠，本身应该以违纪论处。法律法规也应该对此做出明确而严格的规定。纪检监察人员的行为具有很强的示范性，如果这些人员纪律不严、公私不分，将会在驻在部门乃至全社会造成恶劣的示范效应。任何公职人员，只要可能影响自身的公务行为，超过一定限额的礼品和馈赠一律应该谢绝。这是当前我们应该极力倡导的价值观念和行为规范，也是廉政建设健康发展的起码纪律和基本要求。纪检监察机构要在此方面做出表率，派驻机构的任何制度设计也不能违背这一导向。
五、结语
派驻机构在权力监督中具有很多独特的优势。建立和完善有中国特色的权力监督体系，一方面要进行大刀阔斧的改革，另一方面，也要根据我国国情，激活现有制度框架内的制度安排。激发派驻机构的监督潜能，让派驻机构运转起来，是加强权力监督、完善监督体系的理性选择。派驻机构的体制改革已经进行了近十年，改革的成败得失值得认真总结和反思。从目前来看，派驻机构的改革主要有点派驻和片派驻两种主要的模式。点派驻模式由于在制度设计上仍然没有摆脱“同体监督”的根本缺陷，在权力制约中难以发挥根本作用，也无法实现纪检监察体制改革的预期目的。随着经济社会的发展和反腐倡廉形势的变化，我们必须在参照国际经验的基础上，建立以片派驻为主的派驻模式，变“同体监督”为“异体监督”，从实质上推动纪检监察工作的深入开展和我国权力监督体系的逐步完善。
【参考文献】
[1]［英］弗里德里希·冯·哈耶克．自由秩序原理[M].邓正来译．北京：三联书店，1997. 269.Friedrich A. Von Hayek. The Constitution of Liberty. Trans. by Deng Zhenglai.Beijing： SDX Joint Publisting Lompaly， 1997. p269.
[2]Gerald E. Caiden. International Handbook of the Ombudsman： Evolution and Present Function. London： Greenwood Press， 1983. p13.
[3]陈宏彩．行政监察专员制度比较研究[M].上海：学林出版社，2009. 110.
Chen Hongcai. A Comparative Research on the Ombudsman Institutions. Shanghai：Xuelin Press， 2009. p110.^
