城市化俨然已经成为当下社会的流行语和热门话题。今年8月，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“2014中国新型城镇化低碳发展高峰论坛”上一席“探索小城市群发展新模式”的言论，让顺德这个身处珠三角腹地的小城再次被聚焦于城市化的镁光灯下。诚然，顺德小城市群的发展模式有可能走出中国城市化的新道路，但在此之前，一些深层的理念和制度问题尚需诠释和探讨。
第一条道路：分道扬镳的意义
既然提出了第二条道路，就不得不对所谓的第一条道路作一诠释。通常认为，城市化进程分为传统城市化和新城市化两个阶段。前者大致相当于城市化的初级和中期，特征是人口和经济活动由农村向城市集中导致城市规模由小到大并逐级递进，而城市周边地区则发展迟缓，郊区完全处于依附地位，最终形成单核或单中心的城市空间布局。对比我国实践发现，不论是“高大上”的京津冀协同发展还是西部小城不起眼的土地拆迁，都基本徘徊在传统城市化的范畴当中。亦即，传统模式在很大程度上构成了我国城市化进程的第一条道路甚至是现阶段的唯一道路。
差异凸现价值。当国内大多数地区还在经历人口与资源中心富集的城市化阵痛时，顺德独辟蹊径地选择小城市群发展新模式的亮点也就显而易见——该模式初步呈现了人口经济活动分散化、中心城市与郊区格局定位重构以及周边新兴的经济次中心与中心城区构成多中心结构等新城市化的核心特征。
对顺德自身而言，小城市群发展模式是因地制宜的选择。一方面，顺德主城区和各镇相对分散，客观上的空间距离使得资源向中心城区汇聚的传统城市化进程缺乏足够的路径支撑；另一方面，经过几十年发展，顺德所在的佛山市的城镇化率已达95%（我国中小城市平均城市化率只有35%），在省内仅位居深圳之后而高于省会广州，这意味着顺德各镇在基础设施水平、公共服务供给等重要的城镇化评价要素方面已经具备了相当的基础，极大窒息了重现欧美城市化史上那种因公共选择动机而导致人口向中心城区流动的传统模式的可能性。总之，顺德推行小城市群发展模式的背后，除了开放的理念和全新的认知之外，起决定性作用的恐怕还是客观实践的需求。
而恰是这种被实践倒逼出来的第二条道路，使顺德有可能成为我国其他地方推进新城市化的开路者和试验田。从相关理论和欧美发达国家的城市化历程来看，传统城市化和新城市化两大模式存在历史的承继关系。在改革开放数十年之后，对于国内大多数城市而言，传统城市化的进程正如火如荼，区域中心城市的不断涌现就是生动注脚；而北京、上海、广州等一线城市则已基本进入传统城市化模式的后期，与之相伴的是人口急剧膨胀、环境和公共服务不堪重负等副作用的凸显，向新城市化模式的过渡已悄然启幕，这在近年来珠三角、长三角、京津冀等城市圈发展理念中已经多有体现。显然，占尽天时地利的顺德先期开启新城市化发展模式，则无疑走在了其他城市的前面；更为重要的是，顺德有限的区划面积恰是开展先行先试的天然优势。因此，我们也就有理由期待“顺德经验”为我国即将全面展开的新城市化历程贡献独到的借鉴价值。
顺德优势：给力新城市化探索
显然，除了倒逼的因素之外，顺德能够走第二条道路也源于相当的自身优势。
第一，良好的经济发展局面。“经济基础决定上层建筑”成为顺德探索新城市化道路的底气之一。在传统经济指标上，2013年顺德GDP达2545.1亿元，甚至超过了青海和西藏两大省级地方，位列全国市辖区综合实力百强之首；在市场经济发育水平方面，顺德企业在广东省百强民营企业名单中长期占据十分之一的比重，美的集团更是多年蝉联第一；在经济发展潜力方面，多年来的经济转型省级战略也使得顺德位居2013年中国最具投资潜力中小城市百强区榜眼。可见，经济发展不仅对体制改革提出了新的要求，而且也直接成为重要的改革推手。
第二，体制格局的特别安排。在行政层级上，顺德属于我国县一级的基层地方：1950年建县，1992年撤县设市，2003年撤县设区。但迄今两次重要的体制调整则凸显了顺德的特别制度安排：一是1999年在维持顺德市县级建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院等系统和国家垂直管理部门仍维持现行管理权限由佛山市代管外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务均行使地级市的管理权限，并直接对省负责；二是2011年被正式确定为广东首个省直管县试点，不仅获得了地级市管理许可权和行政执法许可权，而且在财政上取得了相对独立于佛山市的特殊地位。这些体制上的特别安排无疑将成为顺德探索新城市化道路的重要助推器。
第三，探索改革的优良传统。顺德对于体制改革和先行先试的探索一直具有优良的传统。早在2009年，随着广东省委省政府正式批复《佛山市顺德区党政机构改革方案》，顺德正式施行“合并同类项”式的大部门制改革，改组后形成的16个“大部门”承担起原先41个机构的全部职能。笔者曾于2011年在《瞭望新闻周刊》撰文，专门探讨“大部门制倒逼政府改革：自下而上的顺德得失”的议题，认为这不仅对顺德本地行政效率的释放大有裨益，对上级甚至中央的大部门制改革也提供了诸多有益的参考。如今，“顺德经验”的标签即将走出传统的大部门制而张贴于城市化的新领域，我们同样有理由对其改革的成果和推广价值充满期待。
阿喀琉斯之踵：警惕第二条道路的暗礁
顺德确在探索新城市化道路方面具有一系列优势，但这并不能成为忽视现实困境的理由。这些困境与前述优势在事实上构成了一个硬币的两面，只有充分认知，方能实现改革路径的帕累托选择。
首先，理论选择的困境。在西方，当代新城市化进程的主导理论主要有二，即公共选择理论和新区域主义。公共选择理论的优势有三：一是通过公共选择的过程引导基层（中心区及各镇）政府间开展有序、良性的竞争，最终促进公共服务水平的整体提升；二是契合了人口红利逐渐式微的发展现状，促进人才要素的理性流动；三是适应多中心结构的新城市化特征，为基层城镇格局的重构提供基础和标准。但该理论的弊端同样不容忽视：一是其以城市居民的选择理性和“用脚投票”的现实积极性为基础，但根据蒂伯特模型，前者受制于公共信息不对称的现状，而后者则极易消弭于各基层地方的同质性发展；二是该理论过于重视个人的偏好表达，而将社会公正问题推给政府间体制，这使我国的相关制度改革面临严峻考验；三是对于市场经济尚处粗放型发展阶段的顺德来说，基层政府间的竞争能否控制在良性的范畴内存在诸多不确定因素，稍有不慎将陷入恶性竞争的泥潭。相较之下，新区域主义的优势在于：一是强调发挥社会的补充效用，不仅与“公共服务社会化”、“有限政府”等先进理念相契合，而且在政府权力清单呼之欲出的今天更具时代价值；二是公共服务的社会化必然引入市场竞争机制，这将对区域一体化的形成和公共服务效率的提升带来极大的促进作用；三是对“合作关系”的强调有利于预防或避免新城市化过程中可能出现的中心城区空心化问题。但新区域主义也同样面临问题：一是随着社会公众介入决策的程度不断提升，如何应对其同奥斯特罗姆曲线所描述的“深思熟虑的质量与决策者数量间反相关关系”的悖论？二是为了整合局部效率与整体效率间，新区域主义强调对基层政府间行政界线的突破，这在一定程度上超脱于我国当前的制度现实。
其次，公共服务与基层政府的碎片化。作为多中心模式的题中之义，基层区域的多元化势必要求基层政府具有相对独立的地位与相对全面的职能以实现当地公共管理和服务提供的充分自给，然而这一趋势的最大副作用就是公共服务和基层政府的双重碎片化。解决公共服务相对简单，主要是通过加大财政投入促进基础设施建设。其实，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“2014中国新型城镇化低碳发展高峰论坛”上提出的提高公共服务供给、优化户籍理念、促进基础设施建设、推动土地制度改革等均是围绕该问题展开。然而更为棘手的问题其实是基层政府的碎片化：其一，它将导致政府效率目标设置的偏颇，即在全局效率和基层区域效率之间形成不良的博弈关系，最终延滞整个城市化进程；其二，基层政府的相对独立性加大了政府间协调和治理的行政成本，同时放大了政府间信息不对称的消极效应；其三，碎片化对顺德未来“以服务业置换制造业“的发展规划形成直接阻碍——即使如李铁主任所言能够通过轨道交通建设来拉近空间距离，但在制度层面消弭碎片化的隔阂显然更加任重道远。
最后，立法权的缺席。虽然顺德已经获得了相当于地级市的行政权限，但却并不能因此获得“地方立法权俱乐部”的入场券。根据《立法法》第63条的规定，除四大直辖市外，我国具有立法权的城市包括省会（首府）城市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市。即使是按照最新的顶层设计，地方立法权最多也只能覆盖设区的市。这就意味着，仅仅作为佛山市一个辖区的顺德，在新城市化改革过程中的一系列决策、原则和规范将只能通过政策的方式加以明确。在法治中国理念蔚然成风、尤其是聚焦于法治建设的十八届四中全会《决定》的大背景下，未能搭上法治快车无疑将成为顺德模式在探索和推进过程中的重大阻碍。
法治必得出场：顺德新城市化的可能进路
第一，法治主导的中国特色城市化理论。从十六大“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”，到十七大“积极稳妥地推进城镇化”，再到十八大“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，“中国特色”始终在我国城市化顶层设计中占据重要地位。这就要求，其一，城市化进程必须立足于我国实情，既对大多数地方的传统城市化进程客观认知，又对北上广等地从传统城市化向新城市化的过渡充分重视，还要对顺德这样对新城市化模式的先期探索大力支持。其二，批判地对待包括理论思潮在内的西方经验，注重对舶来要素的微观甄别和剖析，打破既有思维格局，对有利要素的重新整合以使其最大限度适应中国的“制度水土”。其三，将城市化进程全面引向法治化轨道，在立意设计上大胆创新，在规划实施上依律而行，在问题处理上遵循规范，在权力运行上依法监督。2011年已经形成的中国特色社会主义法律体系能够为前述方案的落实提供一定程度的制度支撑。
第二，科层传统与区域协作的法治选择。对横向府际关系的整合，传统上主要依托纵向科层关系的贯彻，即共同上级在该整合路径中扮演重要角色。但其弊端也较为明显：一是极大遏制了地方政府主动性和灵活性的发挥，二是纵向层级的双向运行对行政效率的抵消作用明显，三是对京津冀协调发展、顺德小城市群发展这类新问题的应对乏力。笔者以为，最有利的替代方案在于区域协作关系的全面建立，并最终在横向府际关系中形成对等、互利、协同、共赢的新格局。目前，区域一体化、行为联邦制等视角下的横向府际协议并不鲜见，未来发展的重点在于如何将这类政府间“意思自治”的合同全面纳入法律控制之下，确保权力运行不会因为彼此利益的诱导而扭曲乃至僭越，这也在事实上契合了新区域主义的理性面向。
第三，在既有法律框架内将地方权力用足用好用活。虽然顺德尚无地方立法权，但既有法律已经为其城镇化的法治化实施提供了一定基础。如对于同城市化关联最为密切的城乡规划来说，《城乡规划法》第15条规定了制定主体和批准主体：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”第17条规定了规划的范围：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”这都为城市化进程提供了相应的规范支持。又如对于更为宏观的社会发展规划来说，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第59条的规定，审查、批准、执行、监督也同样由本地方人大和政府自行完成。可见，将既有法律规定的地方权力用足、用好、用活，就能够在一定程度上确保城市化进程的法治方向。
第四，立法权困境的消弭。对于没有地方立法权的城市而言，其立法需求的解决方式有二。一是直接获得立法权。今年六月笔者曾在《检察日报》撰文指出，根据《立法法》第63条的规定以及十八届三中全会《决定》“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的要求，近来温州、东莞等地竞相“申大”的浪潮已然成为地方立法权扩大化趋势的重要表征。虽然十八届四中全会已把设区的市普遍获得立法权作为未来发展的方向（当然这种扩充模式本身值得商榷），但顺德作为市辖区，目前并不具有获得地方立法权的可能性。虽然恢复其县级市的地位可能在《立法法》中具有一定的解释空间（依“经济特区所在地的市为较大的市”的规定，喀什特区所在的喀什市可能被解释为县级“较大的市”），但就可行性来说，顺德的立法需求可能要寻求第二种方式的满足——外部立法。广东省具有地方性法规和地方规章的制定权，是有权因应顺德立法需求而出台相应规范的最近一级地方，而2011年广东对顺德直管体制的确立，无疑也使得这一外部规范供给通道进一步畅通。当然，既然是新城市化模式的先行先试，那么能否通过广东省人大的直接授权而使顺德获得一定程度的本地立法权限，同样是值得考虑的选项。
郑毅，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
来源：《中国经济时报》2014年11月4日A06版。
