【内容摘要】本文论述了乡村法治秩序构建的内涵、民族地区构建乡村法治秩序的必要性和必然性，分析了民族地区乡村民主建设及村民自治制度化建设的现状、问题和原因，提出了加强村民自治制度化建设的建议。作者认为，乡村法治秩序能否真正形成的关键在于制度建设，即创造性的制度设计和制度完善。在民族地区，当前的关键是加强村民自治章程和村规民约建设。
【关键词】民族地区 乡村 法治秩序 村规民约
民族地区现代乡村法治秩序的构建实际上是基层民主制度化建设，即村民自治制度的具体化建设，也是建设社会主义政治文明的重要途径。村民自治制度的具体化建设即是把国家法律关于村民自治制度的规定具体化为村民权利义务规范，村组织的权利义务规范，村干部的权利义务规范；具体化为处理和协调村委会与村党组织的关系的规范，村与乡镇关系的规范，村干部与村民关系的规范等。村民自治制度具体化的基本内容是村民自治章程和村规民约建设。
一
依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求加强基层民主建设，改变过去以人治为特色的乡村秩序，形成法治秩序。
根据马克思主义关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑辩证关系的基本理论，提出在民族地区构建乡村法治秩序是必然的，它有以下两个重要的原因。
（一）民族地区乡村市场经济的发展，引发了乡村社会关系的变化，冲破了传统乡村的秩序，建构乡村法治秩序是适应现代乡村经济和社会关系调整的需要。
一是许多乡村的人员结构发生了变化。当今的农村人员结构已经发生变化，不再只是传统的农民阶层了，而是包括几个阶层；不再只是从事单纯的农业劳动，而是从事着多种职业或行业。当今农村职业阶层主要有：农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、智力型从业阶层、个体工商户阶层、个体劳动者阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村社会管理者阶层。
乡村人员从业结构的变化，影响了农民的心理和价值观，改变了农民生活方式和观念，传统的单靠个人权威的力量，靠传统的道德力量来维护社会秩序的做法不能有效地适应新的需要了。
二是乡村社会秩序的变化。在农村和农民的生活方式和价值观念发生变化的同时，由于新体制尚未完全确立和完善，一部分乡村农民在体制转轨时期多种因素的作用下，价值观念发生了偏差，有的甚至走向了违法乱纪或犯罪的道路。一些非法的宗教组织，违反有关的规定和政策，非法进行活动，影响正常的生产和生活秩序，甚至影响到民族团结和地区稳定。这就要求各地农村村委会切实用更直接更具体的规范来引导村民的行为，保证国家法律法规的实施，保证村民自治的顺利进行。
三是民族间的交流扩大和频繁。随着改革开放的深入，民族间、国家间的往来频繁，各国各族文化交流不断扩大，伴随着优秀文化的传播，一些不健康的文化观念和生活方式也深深影响了一部分人。在公私之间，在文明与野蛮之间，在正义与非正义之间，一些人的选择完全背离了社会主义的道德，背离了公认的合理的价值观。他们完全从利己利私的立场来选择自己的行为。如掌权的有的不是为村民办事，而是以权谋私；办厂矿的有的只顾私利毫不理会人的安全需要，不理会保护资源和环境的需要；有的工商个体户以假冒伪劣产品坑人害人。这种变化，也需要用具体的规范来约束一部分人的行为，特别是约束那些有一定支配资源权力的村民的行为。
四是民族间许多纠纷的处理方式不当，引起了更多的纠纷，特别严重的错误处理在民族间产生了更大的矛盾和隔阂。因为在许多民族地区，村里同时居住着多个民族。民族间的纠纷是经常发生的。这些纠纷的处理关系到民族关系，关系到本地的稳定和秩序。由于传统习惯的影响，一些地方出现了以打冤家、械斗、吃贼饭，或以赔钱的方式私了的情况。这也需要农村的党组织和村委会用具体的规范，用文明的方式来处理纠纷，维护农村的社会秩序。
总之，民族地区乡村经济和社会关系的变化，客观上需要改变过去以人治来调整社会关系的做法，建立起制度化控制的现代乡村法治秩序。
（二）在市场经济发展的进程中，民族地区乡村的管理体制和方式发生重大变化，构建法治秩序是巩固和发展农村新的管理体制和管理方式的需要。
客观地说，构建民族地区的现代乡村法治秩序，从改革开放以来就开始了，其表现就是农村村民委员会的兴起与发展，村民自治制度的产生和发展。从20世纪70年代末开始，中国农村生产关系进行了一场波澜壮阔的改革，建立起家庭联产承包形式的生产经营责任制。家庭联产承包责任制的兴起，直接动摇和冲击了"三级所有，队为基础"的人民公社体制，改变了农村的社会结构，使原有的农村三级管理形式不再发挥作用。在建立起以乡为基本单位的国家政权管理体系以后，对乡以下的管理问题凸现出来，出现了一个巨大的管理真空，广大农村的许多问题无法解决。在这种情况下，1980年底，广西壮族自治区的宜山、罗城两县部分农村，基于实际需要，自发组建了村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安。以后，它又逐步扩大职能，成为农村对基层政治、经济文化诸方面进行"自我管理、自我教育、自我服务"的自治性组织。它既是管理体制的变化，也是管理方式的变化。村委会这一新的基层组织形式出现以后，立即引起了党和国家决策层的重视，得到了支持和肯定。1982年宪法把村民自治法律化。它表明国家从制度层面对农村治理模式作出了新的安排。
民族地区构建法治秩序就是要把这一管理形式，把基层民主、村民自治在民族地区乡村进一步制度化。因为只有把基层民主、村民自治制度化法律化，才能真正保证人民在基层当家作主，才能真正实行村民自治。因此，党和国家的政策和法律一再重申要把村民自治进一步制度化和法律化。1987年11月六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。1994年2月，民政部发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要》，第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，加强这四项民主的制度化建设。1997年9月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年11月第九届全国人大常委会第5次会议审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。这标志着我国农村基层民主政治建设、村民自治的制度化建设有了正式的法律保障。
民族地区或辖有民族自治地方的省、直辖市关于村民自治的法规对村民自治的制度化建设作了较具体的规范。截至2001年6月底，各省、自治区、直辖市的人大常委会都制定了实施《村民委员会组织法》实施办法，有的民族自治区或辖有民族自治地方的省、市还制订了村民委员会选举办法。这些地方性法规对民族地区的村民自治法的实施起了保证作用，有利于促进农村法治秩序的形成和发展。如在最早兴起村民自治的广西、云南等少数民族的省、区，结合本地区的实际情况，在撤区并乡的过程中，设立了村公所或管理区这一介于乡镇和村委会之间的乡级政府的派出机构，加强了村委会的建设力度，较好地保证了村民自治制度的落实。
二
经过20多年的改革开放实践，民族地区推行村民自治制度已经有了很大的成绩，民族地区村民自治建设和发展出现了自主化、公开化、制度化和合作协商性趋势，[1]村民自治在稳定农村局势，发展乡村经济方面发挥了很好的作用，乡村社会秩序总的趋势是好的。加强民族地区的基层民主建设，建构现代乡村法治秩序，还有以下的问题亟待解决。
（一）有些地区的村寨尚未建立村民自治制度。
民族地区的一些地方，特别是在那些高寒和交通不便的地方，还有相当数量的村寨未建立村牧民自治制度。没有村牧民自治制度，村委会建立不起来，自治制度不能落实，村民的民主权利自然没有制度保证。
（二）有些地区的村民自治制度流于形式。
在乡镇党委和政府与村委会的关系上，仍然是乡镇对村里的事指手画脚，村委会为乡镇"跑腿"。相当数量的村干部仍然是乡镇党委和政府任命、指定的，而不是由村民自己选举的。村民大会不能按期召开，或者召开也是走过场，搞形式，村务管理仍然是少数人说了算。许多村寨的村民自治制度是在上级工作队的帮助下甚至命令下建立的，没有群众基础或群众基础不牢固。
（三）有些地区的村寨干部班子精神状态和工作作风影响村寨建设和发展，不利于村民自治制度的实施，影响了村民当家作主的权利。
在民族地区，一方面是有的村委会软、散、懒，认为村干部难当，报酬低，工作繁重、杂乱、麻烦多，干了公务，误了家务；有的村干部素质低，作风差，方法不当，群众不拥护；有的村寨党支部与村委会的关系处理不当，党支部包办太多，支持村委会不够，或监督不力。另一方面是有些地方的村干部作风霸道，不关心村民的经济、政治利益，办事为所欲为，有的甚至被群众称为"土皇帝"，这些"土皇帝"为了能稳坐江山，极善于搞上有政策，下有对策的把戏。有些地方的村委会在土地承包、公粮缴纳、提留款收缴、集体企业承包、社区就业、农业生产服务等工作过程中，出现了以权谋私现象，尤其是在税费的收缴和使用方面。村干部的霸道作风，以权谋私现象，无论是在比较贫困的民族地区还是在较富裕的民族地区，村民群众都对此十分反感，造成了干群关系紧张，许多群众纷纷上访，极大地影响了村民对村委会的信任，也影响了村民自治制度的实施。
（四）村民自订的制度有许多不合理的和不合法的地方。
民族地区各乡村虽然有了贯彻实施村民自治10多年的实践基础，并在这个过程中制度了许多制度和规范，但村民自治章程的普及程度还很低，许多村寨还没有正规的村民自治章程。村委会管理的民主化、规范化程度都不高，村民行使权利不规范。有些村规民约关于处罚的规定直接违反了国家的法律法规，有些规定也不利于对村干部的监督和约束。已有的自治章程普遍过于原则化，在怎样处理村党支部与村委会、村委会与村民、村民大会和村民代表大会与村委会的关系方面还规定得不具体，不易操作。
由于村民自治制度不健全，民族地区的乡村尚未形成完整的"立法体制"、"执法体制"、矛盾和纠纷的"调整体制"以及"监督体制"，调整各种关系的手段不系统，管理制度不健全，村民的现代民主法治意识尚未形成。如果没有一套完善的制度作保障，乡村的法治秩序就难于形成、难于运行、难于保证。
这些问题产生的根本原因是民族地区的经济文化落后。除此之外，还有以下的原因。
其一，现行政治体制的弊端直接影响和干预了村民自治的实施和运行，影响了村民自治的制度化建设进程。我国目前在农村实行的村民自治基本上是一种党委和政府推进型的村民自治制度。现行政治体制上仍然存在的党政职能不分、权力过分集中、机构臃肿、制约不力等必然会影响到村民自治制度。在乡镇政府与村委会的关系上，在村党支部与村委会的关系上，在村级组织机构的设置上，在干部的工作作风上，在村民自治规章制度的制定和落实方面，到处都体现和重视了我国政治体制上的病态。在民族地区，这种病态的反映更强烈更突出。
其二，农村宗族势力影响着农村村民自治制度化建设的进程。从历史进程和民主法制建设的角度看，农村的宗族势力代表了一种落后的社会力量，它对现代民主的生存发展有极大的危害性，宗族势力的存在是民族制度化的最大威胁之一。
我们在民族地区的调查中了解到，随着农民法律意识的提高，随着经济、文化的发展，宗族维持秩序的范围在缩小，宗族势力总体上处于逐步消解过程中。但同时，我们也看到，在一定时期或局部地区，宗族有回复和抬头的倾向。一些宗族势力历史上就比较强大的地方，如果不注意村民自治建设，不加强农村基层党组织建设，就容易出现变相的、用新的形式组成的带有封建宗族性质的组织来凌驾于基层党组织之上，用族权代替村民自治权，用族规取代合法的村规民约的反常现象。[2]在边远农村地区的一些乡镇企业，特别是个体经济、私营企业中，企业的领导者基本上掌握在有一定血缘关系的家族手中。更严重的是，有些地区的家族势力成为乡镇党政组织行使权力的中介，政令通过村委会传达不了，通过家族的力量则可传到农户家庭。在一些农村，如嫁至他族的已婚妇女因故自杀或非正常死亡时，往往发生死者父方的家族成员成群结队去其夫家"闹人命"的事件，轻则吃光喝光，重则毁家焚屋，导致械斗，造成人员死亡。在一些农村干部的选举中，某些家族出于维护自身小团体的利益，经常凭借其族大、人多的优势，把持选举，甚至出现以家族势力拉票、毁票的手段干部选举，破坏选举法。从某种意义上讲，中国的现代化很大程度上取决于农村和农民，村民自治制度的推进和运行是推进农村现代化的重要环节，特别是强化农民现代民主意识的重要措施。这就需要解决传统宗族与现代民主法制建设之间的矛盾。借鉴民主改革的经验，在民族地区要着力用现代民主和国家法制的力量去转化宗族的力量，实现宗族势力的有利转化。
其三，村牧民的民主法律意识淡薄也是影响村民自治制度化建设进程的重要因素。首先，村民自治制度化建设是一种法治的实践，是直接把国家关于村民自治管理村务的法律规定变成活生生的现实的实践。因此，它客观上要求农村的村牧民具备一定的法律意识和政治要求。几千年来，中国法治的传统极为欠缺，人治的传统过于充盈，人们对礼的推崇大大超过对法的呼唤，民众接受法律价值的基础比较薄弱。其次，村民自治也是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的民主文化状况密切相关。民主文化要求村民具备一定的思想文化条件。列宁指出："文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治。"[3]在现实生活中，凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村，其中主要集中在民族地区。与文化知识水平较低的状况相适应，一部分农牧民的民主意识、民主的价值观念也较低，他们只要求村官们公道，要求官员们关心他们的利益就够了，并未想到要自己去当家作主，也不知道管理村务是他们的合法权利，也是他们自己的法定义务。一部分农牧民自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；一部分农牧民个人主义倾向严重，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。村民政治意识的淡漠，对村民自治制度化的形成和运作的消极影响很大。
三
推进民族地区乡村向法治秩序的乡村社会迈进，我们要做很多工作，但基本的是三个方面，即在加强民族地区的经济文化建设的同时，加强民族地区乡村民主的制度化建设，加强村民的法治意识建设。这是推行村民自治，构建乡村法治秩序三位一体的工作。
笔者认为，当前，建构乡村法治秩序的关键是加强基层民主的制度化建设，而加强制度化建设的基本内容是建立和健全村民自治章程和村规民约，完善村民自治制度的运行机制。
村民自治章程、村规民约都是村民自治的行为规范，是村民自我管理、自我教育、自我服务的公约性的规章制度。它们不是国家法律法规，不具有国家法律的意义和效力，但它们都是实施国家村民自治法律法规的配套措施，是推进村民自治制度的运行机制，是乡村形成现代法治社会不可缺少的制度规范，具有重要的作用。
（一）村民自治章程和村规民约为党和国家的方针政策和法律法规在农村的贯彻落实提供了保证。
村民自治章程和村规民约是以党的方针政策和国家的法律法规为依据，由村民群众结合本村实际制定的。在制定村民自治章程和规约的过程中，通过组织村民学习、研究党的各项政策和国家的法律法规，使村民受到了较为系统生动的社会主义民主法制教育。经村民讨论通过的村民自治章程和规约，既能把政策、法律具体化为全体村民共同遵守的行为准则，同时还能避免因有关法律法规散见于各种法律、法规中，不易记忆、操作的问题，从而在村级这一层面上实现了国家大法、地方法规、村情的有机结合，使法律条文从本本上走进了千家万户，为党和国家大政方针的有效执行提供了保证。村自治章程和规约是农民群众自己制定的一种行为守则，是农村建设精神文明的一种重要形式。通过制定和执行村规民约，可以把"爱党、爱国、爱社会主义"，"有理想、有文化、有知识、有纪律"，"文明、健康、科学的生活方式"，"移风易俗"等社会主义精神文明活动的主要内容具体化、政策化，不断激发人们扬善弃恶、爱美憎丑的上进心，提高村民的思想道德素质和文化知识素质。
（二）村民自治章程和规约规范了村级管理的基本制度和措施，为提高村务管理水平奠定了基础。
村民自治章程和规约从制度上理顺了农村各方面的关系，规定了农村村级组织的各项制度，从而使村务民主管理进入了规范化、程序化的阶段。在农村，由于受社会发展水平的局限，在现在和将来相当长的时期内，依然会存在着这样或那样的社会问题。如小偷小摸、打架斗殴、酗酒闹事、毁坏他人财物、虐待老人、封建迷信、抢占宅基地和水利设施、超计划生育等等。要解决这些社会问题，单靠政府部门的行政行为是不够的，特别是社会治安中的轻微违法问题，完全依靠政法部门去处理也不现实。因此，依靠农民群众自身的力量，建立起农民群众自我教育、自我约束机制，就显得十分必要。村规民约就是农民参与社会治安综合治理的有效途径。实践证明，由群众自己制定的村规民约对农村中各种违法活动明确予以禁止，对违反者除进行批评教育外，还要给予适当处罚，这对维护本村的生产、生活秩序起到了积极作用。一些地方的农村组织和干部之所以在处理农村村民的具体问题时，特别在处理农民之间的具体矛盾和纠纷时，往往"一推二拖三不管"，就是因为苦于村里没有制度作保证。有了村民自治章程，村委会干部处理村民的具体矛盾和纠纷才有章法，才能体现公正和公开，才能保证村民自治法律法规的落实。
（三）村民自治章程和规约规范了干群关系，体现了村民的意志和愿望。
从村民自治的实践过程来看，村委会选举产生后，要搞好自身建设，开展村民自我管理、自我教育、自我服务的各项活动，就必须制定各项规章制度，对涉及全村群众生产、生活等方面的事情作出规定，从而使村委会开展工作具有章法和准则，使村民在自治活动中有章可循。村规民约就是村庄内一项重要制度和准则，是村民的基本行为规范。从我国目前的实际情况来看，不少地方村民的自我管理、自我约束在很大程度上是通过村规民约来实现的。村民自治章程和规约既约束村民，又约束村"官"，干部和群众在制度管理下都是管理者，又都是被管理者，形成了自我管理、自我教育、自我服务的机制。通过规范的运行，逐渐化解乡村社会各种矛盾，增强村民和干部的法治意识和自治意识，从根本上改善干群关系。
总之，村民自治章程和村规民约对民族地区乡村法治秩序的形成，对完善村民自治法的运行机制，对加强农村村委会建设，保证村（牧）民自治具有重要意义。民族地区应该加强村民自治章程和村规民约的建设，按照规范的程序制定它们，严格地执行它们，使它们在构建民族地区的乡村法治秩序中发挥重要作用。
【参考文献】
[1]曾宪义.论民族地区乡村民主建设和发展趋势[J].中南民族学院学报，2000.(2).
[2]孙秋云.社区历史与乡政村治[M].北京：民族出版社，2001.102-104.
[3]列宁.列宁全集：第37卷[M].北京：人民出版社，1967.
