摘要: 行政法官是美国行政法体系较为独特的职位与现象，他们每天通过听证的方式处理大量的行政纠纷案件，发挥着重要的作用。与之相伴的是有关行政法官独立性与专业性问题的争议长期存在。在联邦层面，现行制度是妥协的产物，而各州层面则不断推陈出新，有的州甚至以“行政法院”命名机构独立的行政法官组织，体现了美国人对行政过程、行政复议、行政救济等理念的独特认识，背后的思维逻辑值得中国在完善行政救济制度时加以关注。
关键词: 行政法官 集中使用 最终决定 行政法院
一、 引言
在普通法系国家中，美国行政法官是特有的现象，①与司法法官相比，其处理着大量的行政案件，特别是社会保障行政案件。如1980年财政年度，社会保障署的行政法官完成了252023个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审结了192475项案件；而在2003年财政年度，社会保障署的行政法官处理了602009个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审理了12948项案件。行政法官听证的案件内容涉及银行合并，劳工关系，核能、天然气、电力等资源能源的分配与费率，消费者保护，社会保障给付申请，煤矿与其他工业的健康与安全，跨州贸易，证券规制，跨国贸易，通讯，食品与药品等。在实际运作中，虽然行政法官的决定多数都会成为行政机关的最终裁决，但仍然需要处理好与所属行政机关、与法官之间的关系。从比较法的视角来观察，行政法官的职能有时又类似中国的行政复议机关、机构及其工作人员，②同样也面临着独立性、司法化的争议。③相较于其他普通法系国家，美国建立了许多的集立法、行政、裁决于一体的规制机关，设立行政法官的目的在于保障这些机关作出裁决的公正性。传统英美法中自然正义的一项原则就是要求任何人不得作为自己案件的法官，于是美国在行政运作中将调查人员与听证人员进行了分立，从而有了专司听证的行政法官的职位。目前，行政法官也存在着改革变化的需求，联邦层面虽无实质性的举措，但一直在行政法官的机构独立与专业判断之间产生纠葛；而州级层面则在集中使用行政法官的基础之上设立了“行政法院”，④如何看待该类组织，如何从机构独立与专业判断两个层面全面保障行政救济的公正性，均成为美国行政救济制度设计时应加以重点考量的问题，值得进一步关注。
目前中国行政复议、行政诉讼制度都有进一步完善的诉求，诸多的意见建议中就不乏主张从机构独立与提升专业判断两个层面来解决现行中国行政救济制度存在的问题，例如许多地方在行政复议领域开始试行行政复议委员会，行政诉讼法的修改草拟稿中至少一部分人认为可以通过设置行政法院来提升审判工作的独立性与专业性。从美国经验来看问题并没有想象中那样简单，如何全面实现公正独立与专业判断，至少要在相应的机制运作之前辩论清楚，否则只会增加更多的混乱，导致多重失败。如2007年北京市政府行政复议委员会成立，第一届委员会中有来自政府之外的18名专家学者为非常任委员，第二届委员会有来自政府之外的30名专家学者为非常任委员。而哈尔滨市行政复议委员会的外部专家委员比例则超过了80％。⑤从表面上看是机构独立了，但行政复议委员会与行政复议机关首长之间的关系并不明确；专家学者在委员会中占有绝对的优势，但专家仅系兼职，虽具有某项“专业”，却仍然有“业余”之嫌，无法长期从事该项工作，无法积累更多的行政经验。而且，断然割裂行政救济制度与行政过程之间的关联，既不利于充分利用行政机关解决纠纷的专业优势，也不利于行政文化的培养，更不利于行政救济制度本身的发展与完善，这些问题均值得中国的制度设计者反思。本文基于美国文献，首先对比美国联邦、州之间的差异，其次指出行政法官的角色定位，最后则分析行政法官的机构独立与行政专业判断之间的关系及其带来的课题，以期能够为中国完善行政救济制度时提供一些思维方式上的借鉴。
二、“妥协”——美国联邦行政法官的产生根源
继美国联邦州际商业委员会等规制机关成立之后，⑥美国新政时期又创立了许多的集立法、执行与裁决权力于一体的机关。人们对这种内部组织结构过于集中的行政机关极为担心，裁决结果的公正性成为了关注的重点，为此这些机关开始使用听证审查官(hearing examiners)来辅助行政首长作出裁决与形成政策，从而保证裁决的公正性。⑦起初听证审查官从属于这些机关，后来，由文官委员会管理，目前则由人事管理委员会来负责他们的任命、晋升、任期、薪酬等管理工作。1972年文官委员会将“听证审查官”的名称改称为“行政法官”。⑧此外，为了防止行政法官受到所在行政机关的干扰，根据相关法律规定行政法官的免职需要经功绩保护委员会听证之后方可生效，且所属行政机关也不能评估行政法官的工作绩效。自此行政法官独立化的倾向越来越浓，⑨有关行政法官集中使用、独立形成团队的建议尽管一直未被美国联邦层面采纳，但是至少其从侧面推动了行政法官独立化的走向。当然这种独立化主要是从功能意义来讲的，现实中行政法官可以中立、无偏私、独立的身份作出决定，他们在裁决中听取双方质证，作出书面决定。
早期的听证审查官之所以要独立于所属机关，重要的原因在于美国新政时期，越来越多的独立规制机关集调查、起诉与裁决于一体，可能影响公正的政策决定。⑩而在那一段历史之中，裁决是行政机关形成政策的主要手段，(11)为此国会、总统开始研讨如何控制裁决中的偏见及权力滥用情况，最终的结果是保障听证审查官的事实发现权不受所在机关的影响。之所以如此，是因为改革者认为证据性的事实问题对于最终的决定具有极为重要的作用，要实现公正与准确地发现证据事实，听证审查官就必须独立。(12)1930年代时，美国律师协会开始研究将裁决性的职能与行政机关相隔离，并提升听证审查官的专业水准从而确保他们的独立性且免受行政机关的影响，为此甚至提出了建立行政法院的主张。(13)不过，1941年司法部发布的一份特别具有影响力的有关行政程序的报告中指出，独立性是听证审查官所具有的重要特质，但同时必须受制于所属行政机关，唯此其决定才具有行政的专业性。1946年的联邦《行政程序法》基于报告中作出的妥协确定了这一职能分立的原则。之后，联邦法院的一系列判决均强调了听证官独立性原则与职能分立的原则。(14)实践中，还禁止行政法官与任何涉及此案的调查或其他人员单方面接触、咨询涉案事项。当然此时，行政法官也明显地与两个词相联系起来，即独立性与专业性。
根据联邦《行政程序法》，听证审查官被任命于某个行政机关工作。1947年时联邦有196名听证审查官，主要被任命于经济性规制机关。当时社会保障署有13名听证审查官，所占比例并不高(7％)。而1998年共有1463个行政法官，1225(84％)工作于社会保障署。也就是说要研究行政法官的运作最好的领域应该是社会保障行政领域。社会保障署的运作基本情况是：州行政机关评估申请者初步的申诉，如果申诉被州行政机关拒绝(包括初步申请与复议)，申诉者有权要求联邦行政法官举行听证。(15)行政法官审查申请，举行听证，向医学与职业专家咨询，寻找更加详细的事实证据，接受或者拒绝申请。(16)在这一阶段，行政法官对伤残问题进行的是重新审查式的考量(a de novo reconsideration)。尽管他(她)是基于先前州伤残决定处初审与再考量的记录展开工作，但是增加额外的证据也被法律所允许。行政法官的听证相对不太正式，基本上是非对抗性的，社会保障署并没有代表与申请者进行对质，因此这一过程之中，行政法官不仅要形成记录、对案件作出决断，而且有义务帮助申请者表达他或她的权利主张，有人形象地描述社会保障署中的行政法官具有三顶“帽子”，一是其要代表权利申请者，二是其要代表社会保障署，三是还要作出决定。(17)其主要权力与义务规定于联邦行政程序法第556(c)节。包括：主持宣誓和陈述事实；依据法律授权签发传票；对提出的证明进行裁定并接收具有关联性的证据；保全证据或指定他人保全证据以备最终裁决之用；掌握听证的进程；主持各方当事人同意的解决或简化问题的商讨会；处理有关程序的请求或类似的问题。(18)总之，基本职能有两项，一是主持听证，另一项则是作出初始或者建议性的决定(initial or recommended decisions)。主观不服从行政法官用以发现证据的命令将面临着承担某些申诉费用的风险。对行政法官的传唤不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。
社会保障行政法官举行的听证与其他机关的行政法官举行的听证是不同，后者在本质上讲是对抗性的(adversarial)，而前者则是非对抗性的、探究式的程序，其中申请者并无法律顾问，政府也没有相应的代表。行政法官的决定基本上对其他行政法官审查案件没有什么先例的价值(precedential value)。在听证过程中，行政法官会投入一些时间使申请者与证人感到放松，在地点的选择上也会离申请者住地很近，在穿着方面行政法官也不会穿司法袍服，这些均会让申请者感到自己受到了行政机关的尊重。在开始陈述的时候，行政法官会对自己在伤残听证中的角色进行解释，他或她会告诉申请者自己的薪水由人事管理委员会来付而非社会保障署，所以具有公正性。行政法官还会告诉申请者自己的审查是重新审查，以前的决定并不拘束自己，他们会以新的视角来审查。(19)此外，要想成为行政法官，必须具有7年以上的行政法实践，包括了司法实践；在各级政府准备、裁决、听证或者复审过行政案件。有了这样的经历，需要进行一个6小时的书面考试、1小时的口试，人事管理委员会的官员主持考试，并给申请者进行打分，考试极其严格，一般大约72％的人未能通过测试。(20)
联邦层面的行政法官主导听证，但并非最终的政策决定者，(21)仅仅起到过渡性的作用，所谓过渡性即在行政政策决定中行政法官并非最终决定者，行政机关首长本身才是政策的最终决定者，且对行政法官的听证记录具有广泛的裁量权。不过行政法官的功能仍然极为重要：首先，由于这一独立官员的存在，确保了听证过程中公众对行政机关决定的信心，因为他们相信自己会被公正地对待。其次，行政法官可以免受任何机构的压力，公正地陈述所有法律问题以及相关证据。行政机关虽然有广泛的裁量权，可以拒绝适用行政法官的意见，但是当进入到司法审查过程中时，法官对此会要求行政机关首长作出合理的解释。(22)所以，从司法机关的角度来看，它们有时将行政法官比拟为类似于司法法官的职业。(23)总之，虽然行政法官附属于行政机关，并不具有独立的机构与组织，但是在长期的工作中积累了大量的专业与实践经验，联邦的行政法官们既可能是记录的形成者，也可能是最终决定的作出者，更可能成为政策的形成者，通过切实贯彻穷尽行政救济原则，(24)他们将自己的复审角色与行政机关的工作融为一体，通过行政听证与复审，帮助行政机关解释政策、发展政策，真正有效地解决了行政争议。目前，中国学界与实务界有鉴于行政救济制度(特别是行政复议制度)运行不畅的情况，借鉴国外(特别是美国与德国的经验)，认为应该赋予行政系统自我修正或改正错误的机会，并可以利用行政的专业优势，从而减轻法院的负担，避免过多的争端进入法院，并为审查行政行为的适当性提供充分的机会。进而主张要行政复议强制先行的观点。(25)虽然该观点有进一步商榷的余地，但是对于行政救济制度设计要与行政过程相衔接的视角值得肯定。因为过于强调行政复议制度的独特性、行政诉讼的独特性，可能会导致相关的制度设计无法与行政实体法、行政过程相对接(如引发行政证据等重复调查行为)，无法有效实现行政救济的既定目标。
三、“集中”——州行政法官的发展趋势
1961年美国《州行政程序示范法》颁布，许多州的行政程序法均参考了该示范法的规定。第一版的示范法并没有规定行政法官的问题，因为各州听证审查官的职能与责任不尽相同，不予明确规定意在让各州自行决定。有些州行政程序法甚至也未加以规定，而是让行政机关加以创新或者期待议会特别立法。1981年颁布的第2版示范法则明确规定了行政法官的问题，不过仍然采用联邦模式，将行政法官视为初始决定者，他(她)的判断要交由行政首长最终决定，然而根据统计大约有75％的行政法官决定被行政机关完全采纳。同时，该示范法还同时提出了要发展行政法官的“集中使用”制度。集中使用制度的核心在于试图通过机构独立的方式进而确保行政法官具有真正的独立性，行政法官不再依靠行政首长的雇用。当然，这也只是程度的问题，不管独立性如何，绝大多数的州行政法官的决定仍然要接受行政机关的审查甚至会被否定。在实践中，加利福尼亚州于1945年最早施行该制度，目前美国约有一半的州已经采纳此种集中使用的制度。(26)南卡罗莱纳州更是直接以隶属于州政府、名为“行政法院”(Administrative Law Court)的机构来集中使用、管理行政法官。
从目前的情况来看，各州行政法官的集中使用均取得了一定的成功，在实施集中使用制度的州当中，并未出现重返以前分散模式的现象。集中使用的行政法官的效率与公正性受到了人们的高度赞扬。1997年联邦颁布《建立州集中听证机关示范法》，建议各州建立机构独立的行政法官管理体制，州级行政法官的集中使用制度呈现出多样化的情况。(27)就独立性而言，集中最为典型的是当属前述南卡罗莱纳州，行政法官集中使用的机关被命名为“行政法院”，仅有四个行政机关的案件在行政法院听证之后，可以向该行政机关提起申诉，其余的均以行政法官的决定为最终决定。在专业性方面，路易斯安那州与南卡罗莱纳州通过法律明确赋予行政法官以最终决定权，北卡罗莱纳州则对行政机关修改、改变行政法官的决定作出了某些程序性的限制。华盛顿州社会与健康服务部对一些特定的福利案件承认行政法官具有最终决定权，而不提交到该部的申诉委员会重新考量。当涉及行政许可问题的决定，行政机关则保留了最终的申诉权。因为福利资格案件多数是对事实的考察，标准相对清晰，而一般认为健康许可决定则是行政机关的重要任务与职业管辖权所在。(28)总体而言，美国各州的情况与中国当下的情况颇为相似，(29)之所以如此，一个重要的原因在于美国各州、地方的司法水准并不如联邦层面那样公正，甚至有些法官为了再次当选而出现司法腐败的现象。加之州、地方层级行政争议较联邦层面要多，因此各州特别重视行政内部救济制度的设计，甚至提出建立行政法院的思路亦不足为奇。
四、行政法官的角色分析
从西方主要国家行政救济制度的设计与运作情况来看，行政争议的解决始终面临着机构独立与专业判断问题的抉择。恰如学者指出的：“为了保护独立和保证公正性，避免陷入官官相护的境地或指责之中，法院必须与行政保持足够的距离、保持足够的分立；但为了真正做到公正，法院又必须了解行政活动，必须与行政有适度的接触，了解特定领域的行政所面对的社会现实、运作框架体系及其活动产生的整体性社会后果。”(30)美国的行政法官也是如此，从历史发展来看，其角色定位大约有三种模式：一是作为司法型的法律助手；二是作为行政机关中可行使申诉权的初始证据发现者；三是作为行政法院并因自己的专业受到尊重。(31)在这三种模式中，行政法官的独立性与专业性问题表现各不相同。
第一种模式称为“司法法律助手模式”(Judicial Law Clerk Model)，是指行政法官与行政首长之间的关系如同法官与其司法型法律助手的关系一般，行政法官在行政决策过程中是建议者，而不是决定者。行政首长会尊重行政法官的事实发现，但并无法律规定他必须要信赖行政法官的判断。当然，行政法官的意见与法律助手的意见在运作时还是有重大区别的，即司法审查时行政法官的意见会成为记录的一部分。(32)通用相机公司案(Universal Camera Corporation v. NLRB)中，美国联邦最高法院维持了国家劳工关系委员会(NLRB)对听证审查官的拒绝，尽管听证官是从当事人那里获得到真实的证词。(33)在判决中，最高法院还认为将行政法官与行政机关之间的关系类比为专家(a special master，通常被法院任命来调查某项事件)与地区法院的关系是不正确的。基于《联邦民事诉讼规则》的规定，除非专家的证据明显错误，否则地区法院必须接受。(34)在此模式之下，行政首长居于首位而行政法官的角色是从属性的。许多州虽然使用了行政法官集中使用制度，但仍然适用该模式，集中使用制度只是对行政法官的独立性作出了机构性的保障，而不能保障决定本身的独立性。
第二种模式又称为“申诉审查模式”(the Appellate Review Model)，此时行政法官的角色更加正式。在行政过程之中，行政法官是作为初始的决定作出者而存在的，而行政机关是作为上诉或申诉的角色对行政法官的决定进行修改甚至否定，如果不进入申诉阶段，那么行政法官的决定将是最终的。在许多行政机关的实践当中，行政法官的决定都具最终性。在此模式之下，复审法院对行政首长与行政法官之间不一致的采信取决于他们对事实、法律或政策问题的认识。行政机关有权创建政策与解释自己的组织法与行政规则，也会认可行政法官是事实发现的初始检查员，当然这种认可并未剥夺行政机关对行政法官事实问题的拒绝权，但法院在审查时会要求行政机关对拒绝行为作出解释。总之，在此模式之下，法院给予行政机关的尊重要强于给行政法官的尊重。相比法律助手模式，行政法官仍有较大的权力。因为在申诉审查模式之下，行政法官被视作为是行政机关决定作出程序的一部分。这一模式成为目前联邦采用的主要模式，对行政法官的集中使用也具有指导意义，因为由行政机关来雇用与管理行政法官，该行政机关就会正式考量行政法官的初始决定，结果行政法官会被视为决定作出程序中的重要环节。
第三种模式称为“行政法院模式”(the Administrative Court Model)。此时，行政法官成为独立的决定作出者，就受到尊重的程度而言，行政法官要强于行政机关。行政机关无权推翻行政法官的决定，相反，两者之间的关系可以类比为美国联邦地区法院与美国联邦司法部长。但问题是当行政机关与行政法官就事实问题或者行政规章的解释发生不一致时，法院应该采信谁的意见呢？这取决于争议问题究竟涉及的是事实、法律还是政策问题。之所以也称该模式为混合型的模式，是因为美国在传统上并无行政法院制度，现实中运用情况是混合了行政机关、行政法院等机构的传统角色与功能，那么行政法官的作用应该是什么样的呢？美国的学者对此进行了认真的思考，并指出国会最初将裁决行为授权给非司法机关的意图就在于要利用这些机构的专业性，以不太正式或不太昂贵的方式实现纠纷解决，在规制与福利项目中实现决定的一致性、减少内部争议；而同时，之所以不设立行政法院，是想让行政机关控制行政裁决的政策形成，因此行政法院并不适合美国。不过这种模式仍然出现于美国州级实践之中，如前述路易斯安那州就规定行政法官作出的决定是最终性的，行政机关也无权推翻此决定。(35)如此的规定改变了美国人的传统观念，(36)而这正是行政法院模式的具体体现。行政法院模式实际上将规则制定与裁决的权力在行政机关与行政法官之间作出了重新的分配。行政机关的任务将主要是制定行政规则，以尽可能多的规则来限制行政法官在裁决中的裁量权。
在行政法院模式之下，最大的争议在于行政机关与行政法官之间的关系。一些州将最终决定权赋予给了行政法官，(37)典型的例子正是前述的路易斯安那州。路易斯安那州于1995年颁布《行政程序法》(LAPA)，其中规定了建立行政法官集中使用的制度。(38)该州公务员部下设行政法司专门雇用与管理行政法官，行政法官不再由所服务的行政机关管理，除非有法律规定，否则“在裁决案件中由行政法官颁布最终的命令或者决定……行政机关无权推翻这些命令或者决定”。(39)相对于联邦层面，这是一个实质性的转变，意味着行政机关不再控制结果。当事人对该决定不服，可以直接起诉要求法院审查。行政法官独立性提升了，但专业性可能有所降低。因为行政法官不再如以前一样受雇于某个固定的行政机关，而是轮流为任何一个行政机关实施裁决事项。有些人认为他们的职能类似州地区法官，并担心这是要为建立行政法院而做准备，如此可能会颠覆该州传统的行政程序。相对于其他州，如南卡罗莱纳州虽然也号称行政法院模式，赋予行政法官的最终决定权，但是注意其所针对仅仅是单个首长负责的行政机关，而委员会制的行政机关则可以审查与否定行政法官的决定。行政机关对于专业性的要求一直是单个首长负责制、委员会制所关注的问题。路易斯安那州并无两类行政机关类型的区分，因此承认了行政法官的最终决定权。值得注意的是，行政机关不服的话，是否可以诉诸法院挑战行政法官的决定仍然存在疑问。就该州的情况来看，向法院提起诉讼的原告范围并不包括“行政机关”。因而有人极端化地讲这是在将行政机关通过裁决的政策制定权如脱衣服一般褪去，进而转移给了州行政法官，以至于法院也会对其尊让三分。(40)结果引发的问题包括：第一，路易斯安那州需要在行政机关、行政法官之间就事实发现、法律解释及政策制定层面重新作出权力分配，然而两者之间的冲突如何平衡？第二，既然行政机关无法在裁决中作出政策，那么它可能更多地依赖规则制定，并拘束行政法官。更多的规制，带来的将是过于刚性、僵化的管理。第三，由于行政机关失去了最终决定权，那么它们可能将不太愿意启动实施程序，可能更愿意以调解方式处理问题，当然也包括不作为。第四，行政机关可能会丧失原先专业的优势。集中使用行政法官的原意在于提升机构的独立性，但是这种独立性是以丧失行政机关的专业性为代价的，因为按照规定行政法官由管理机构雇用且轮流与行政机关相对应，这与先前将行政法官固定于某一个行政机关、熟悉行政业务根本无法相比。(41)第五，如此可能对美国三权分立体制带来挑战。州立法机关剥夺了行政机关的裁决权，而行政法官新的角色表面上看是在行使行政权力，事实上从性质而言其是纯粹的司法活动。可能的结果是既无法体现行政专业性也无法解决独立性并承担政治上的责任。更为关键的，对于赋予行政法官最终决定权的合宪性问题，州法院一直予以回避，不愿意加以解决，导致问题更多复杂。(42)
在中国，面对行政复议的困境，有主张穷尽行政救济甚至重返行政复议前置制度；也有主张行政复议机关不能当被告从而鼓励行政复议机关公正、独立地作出决定；对于行政复议委员会的决定也有主张应当赋予最终性、行政机关不得任意推翻；还有主张行政复议司法化。(43)诸如此类的观点反映了中国在转型时期对于行政救济定位不清的困惑，进而导致行政机关的专业性与复议机关的独立性之间产生了不必要的冲突，无论是行政过程，还是行政救济均无从体现公正的总体要求。但从美国情况来看，即使要改革求新，仍然要认真对待机构独立与专业判断的两个核心问题，否则就会对现有的行政过程与结构造成影响，以至于会改变行政责任机制的正常履行。
五、未来需要解决的问题
(一)联邦层面可否实现机构独立？
在美国联邦层面，司法部1941年的报告也提及到了听证官员的机构独立问题，虽然未被采纳，但是有关行政法官集中使用的建议却长期存在，(44)甚至为斯卡利亚大法官所青睐。(45)美国联邦之所以一直未能够实施行政法官的集中使用制度，原因之一在于联邦行政机关的决定作出较为复杂，多样性导致难以实现集中。(46)行政机关总是认为行政法官仅系行政过程中的专家而已，(47)事实上行政法官是证据的发现者，充当的角色并不是专家或者学者、法律顾问。他们经过听取顾问的意见、证人证词，进行必要的分析、权衡以及研究之后做出决断。不过行政法官隶属于行政机关时，聘用的行政法官曾经大多都是以前的雇员，熟悉业务但可能会造成偏见。联邦国会对建立独立团队的审议，一个有意思的情形是听证中的证据均没有显示出现行政过程的不公正性(国会立法对行政法官有保障，司法对行政法官有尊重两项保障足以解决决定独立的问题)，重要的例外则是发生在社会保障给付领域。所以后来出现了仅仅针对于一些特定领域如社会保障、职业健康与安全等行政领域要求组建独立的行政法官团队的建议。
社会保障署的行政法官应该独立，形成自己的团队或组织的改革方案其实也是由来已久，(48)具体名称有学者拟称其为美国听证与申诉办公室(the United States Office of Hearing and Appeals, USOHA)等。(49)之所以要让行政法官独立于社会保障署，主要还是欲使其尽量少地受到社会保障署的干预。其内设的申诉委员会严格地讲就是这种行政干预的主要机关，而在社会保障法中根本找不到该机构存在的依据。一些学者还建议联邦应该成立行政法院。(50)1977年司法部提出了一份关于改革联邦司法系统的报告，设计建立新的非宪法第三条款的法院用以处理那些相对不太复杂、反复发生、很少引发法律争议的案件，其中便包括了社会保障案件。还有学者从比较法的视角来论证建立社会保障法院的合理性，他们指出许多的国家使用社会保障法庭来处理福利给付特别是伤残申请的案件，其作用大致相当于社会保障署的行政法官裁决。(51)如澳大利亚设有社会保障上诉法庭，类似于美国联邦拟议成立的社会保障法院。该社会保障上诉法庭拥有277名成员，包括2名全职的高级官员，38名行政人员，97名社区与福利工作人员，97名法律工作者，42名医学专家。对于该上诉法庭不服可以申诉至行政上诉法庭。但也有机构提出了反对意见，该组织认为如果让法律专业型的法官以及法院处理涉及福利给利方面的事务，可能的危险是将这些法院与法官转变成了行政机关并缺乏足够的监督。(52)
建议虽然很多，但联邦层面始终没有建立机构独立的行政法官制度，有学者乐观地估计联邦政府未来肯定会加入到行政法官集中使用的行列，但是笔者想随着规制缓和，联邦层面裁决事务逐渐减少(行政法官数量亦多年未增)，相对而言联邦法院的法官更具有独立性可以更好地监督行政机关等原因，(53)那么是否要实现机构独立仍然需要进一步的观察与反思。
(二)行政法官最终决定权的效力如何？
行政法官的独立性问题与行政法官的最终决定权始终联系在一起。由于集中使用的行政法官在机构上得以独立，所以他们更加中立与更加公正。行政法官的集中使用改变了公众对行政裁决的看法，大大提升了行政法官作为事实发现者与决定作出者的可信度。如此的情形使得大多数人认为行政机关对行政法官的审查就显得有些冗余与断裂了，况且再由行政调查人员加以听证，明显有违公正。有鉴于以上这些原因，最终导致了行政法官从机构独立走向了决定独立，也就是说行政法官作出的是具有最终性的决定。不过，赋予行政法官最终决定权显然超越了行政法官集中使用的初衷，因为行政机关对行政法官的审查并不一定会削弱行政法官的机构独立性问题。对于此种作法，反对者也不少，他们认为行政法官的集中使用制度并没有明确赋予行政法官的决定具有最终性(finality)，某些州的作法过于超前。一些学者认为行政机关应该成为最终的决定者，因为让行政法官拥有最终的决定权，就会影响到行政机关发展一体化规制体系的能力。(54)而且相关的数据也表明，行政机关的审查并不会被滥用，而行政法官的最终性也无法缓解诉讼者的不满。(55)
此外，行政法官最终决定权的效力必然要与司法机关相关联，行政法官与司法机关的关系也可以用三种模式来描述：内部式、混合式(传统的集中使用)与外部式(集中使用与最终决定)，如下图所示。(56)内部模式多为联邦政府所采纳，而混合模式则为多数州所采纳。在内部模式、混合模式之下，行政法官的决断均是建议性的，但在外部模式之下，行政法官的判断成为最终决定，而且行政机关失去了法律上的申诉机会，这种模式的优势在于提升了独立性、效率与准确性。如在南卡罗莱纳州，行政法官行使着作为行政机关决定的申诉与复审层面而存在，并作出最终决定。不过，此时的行政机关多为单一首长负责制的机关。(57)该州将行政法官的集中使用组织视为“行政法院”。密苏里州对于非许可的案件，由行政法官行使最终决定权。加利福尼亚州对于涉及伤残、解雇有聘期的教师的案件，集中使用的行政法官具有最终决定权，但行政法官必须由三人以上合议形成决定。科罗拉多州对工伤赔偿、社会服务有最终决定权；马里兰州对车辆、人力资源、个人事务与教育等案件有最终决定权；马萨诸塞州对退休管理委员会、利率设定委员会、退伍军人福利与合同纠纷有最终决定权；明尼苏达州对工伤赔偿、人权、儿童发展的案件有最终决定权；新泽西州对特殊教育有最终决定权；北卡罗莱纳州对教师资格认定案件有最终决定权；田纳西州对健康、环境、商业与保险案件有最终决定权；华盛顿州对特殊教育有最终决定权；威斯康星州对自然资源、社区矫正、健康与社会服务案件有最终决定权；怀俄明州对工伤赔偿、驾驶执照许可有最终决定权。最近还有一些州(如北卡罗莱纳州)试图通过立法来扩展行政法官的最终决定权及范围。实践中，行政机关也会给予行政法官更多的最终决定权。
在外部模式之下，行政法官决定的效力容易与行政机关决定的效力发生冲突。如案例所示，一家保险公司申请车辆新险种的许可，保险委员会主任发现代理与保证条款违反了保险法的相关的规定，进而予以否决。该保险公司向行政法官提出听证要求，行政法官认为主任理解法律错误，要求主任批准同意。主任将该决定起诉到州地区法院，但是起诉被驳回，因为法律中规定行政机关不得对行政法官决定提出挑战。上诉法院支持了驳回决定。主任认为否认行政机关的申诉权利违宪，因为法律将司法性权力赋予给了行政机关，同时也剥夺司法机关固有的解释法律的权力。主管行政法官的行政法司则辩解称它们并不是行使司法权力，立法机关有权作出如此的规定，除非宪法中明确禁止。在争议的过程中，涉及集中使用以及限制行政机关上诉的宪法修正案被否决，于是路易斯安那州最高法院也推翻了初审法院的判决。(58)不过，法官在判决中仍然未能正面回答两者决定效力冲突优先性的问题，而是主张当主任无法针对行政法官的最终决定提起挑战时，他可以向地区法院提出普通法上的确认权利判决的行动。然而学者们认为这种方式没有从根本上解决两者之间冲突。未来如何解决该问题，仍然需要进一步的观察与反思。
(三)如何提升通才型行政法官的专业判断水准？
即使如此，行政法官拥有最终决定权仍然存在着其他一些需要解决的问题，如集中使用的成本问题，再如由行政法官来决定法律、政策、事实问题，行政机关如何承担责任呢？更为重要的是行政法官均为通才型人士(generalist)，而非专业型政策决定者，也可能导致行政决定不合理或者成本过高。通才型决定作出者擅长于事实发现，法院对此会采取较强的尊重，但问题是行政法官缺乏专业知识，法院审查的强度可能又略有提高，结果只会徒增诉讼压力。就政策问题，行政法官没有特定的管辖权，没有特定的专业背景，法院在审查时又要重新考虑行政机关的框架与结构。对于法律问题，法院有时不尊重行政法官的判断，有时要重新予以审查，如此成本可能更高。
机构独立并不等于责任性，独立仅仅体现了中立、隔绝。有责任的决定，要求有解释、推理与正当化的装置。决定的准确性与正确性的问题在较大程度上依赖于事实与从事实出发的法律结论，而这些(特别是后者)往往由具有知识与专业背景的行政人员作出似乎更为合适。有学者认为针对行政法官不公正的决定提起的诉讼，在本质上与针对行政机关的诉讼毫无差别。也就是说赋予行政法官最终决定权并没有削弱不公正的问题，只是将其从行政机关转移到了行政法官的身上。相反，行政机关得到立法机关的授权通过规制发展法律政策，争议案件中经常会产生许多的政策问题，行政机关拥有运作经验与专家知识，可以保持政策决定的一致性，正是最为适合的最终决定者。(59)对此也有人予以反驳，认为作一个通才的法官而不是一个专业领域的专家的重要意义远远超出了某一个褊狭领域内专家的影响与角色。行政法官完全有能力并能胜任联邦行政程序内的任何案件，无论是关于劳动关系、移民、社会保险还是证券交易均不成问题。(60)
行政法官的专业性问题历来受到人们关注，无论是集中使用还是其他模式，均会以多种方式展开对行政法官的专业教育工作，或者经常让行政法官从事某个固定领域的听证活动。如明尼苏达州的办法是将集中使用的行政法官分成三个小组：公用事业规制小组、环境小组与一般规制小组，甚至还规定了轮岗培训的条款用以提升专业性。(61)得克萨斯州行政听证办公室下设四个小组：集中听证小组、自然资源小组、公用事业小组与行政许可撤销小组。在联邦层面有关集中使用的建议中，为了加强行政法官的专业性，也有人提出要将机构独立的行政法官组织细分为几个专业领域(如通讯、公共事业与交通规制小组；健康、安全与环境规制小组；劳工关系小组；福利项目小组；证券、期货与贸易规制小组；劳动小组；一般规制问题小组等)。(62)
然而，也有人认为专业性是一个容易误导的价值，联邦法院的法官就没有特定的行政专业知识，但他们仍然能够胜任对所有行政决定的审查。普通法的历史上没有规定表明任命行政法官还要考察他是否具有能源、知识产权、环境保护、食品安全等诸如此类的知识。两位多年从事州行政法官的人士以“专业的神话”以及相关的数据说明行政并不需要过多的专业。事实上这种专业应该是涉及产业实践的共享性理念，历经多年积淀而生，与行政机关的文化有关，与被规制产业的特征有关，与所实施的法律有关。(63)那么，究竟应该由谁来行使听证权或复审权，是独立的行政法官，还是行政机关的内部人员？答案似乎很难确定。
(四)走向行政法院模式？
在联邦层面，反对行政法官集中使用的一个主张就是认为其将行政裁决与行政听证“司法化”了，而非正式、便捷的行政程序可能更易于被普通公众接受。不过，在美国，无论是联邦层面还是州层面，行政程序司法化的现象长期存在，人们较为认可法院所带来的公正元素。因此，更为极端的是将行政法官的集中使用制度转换为行政法院模式。不过，即使目前个别州以“行政法院”来命名行政法官集中使用的机构，其仍然是隶属于政府机关的组织，与大陆法系的行政法院或者英国法上行政裁判有着本质的区别。那么，美国联邦或者州级能建立真正的行政法院吗？这是个很难回答的问题，涉及美国宪政体制，更涉及机构独立与专业判断之间的平衡问题。此外，值得注意的是美国的行政法制度多系自然衍生之物，虽偶有外来借鉴之作，但多强调行政救济制度的设计要与行政过程相联系，进而再衔接到司法审查的过程中去的理念。未来能否建立行政法院仍然需要考量这些因素。
与美国情况类似，中国从制定《行政诉讼法》至今，一直就存在着设立行政法院的建议。这些建议均将设立行政法院作为解决与克服现行司法体制种种弊端的重要手段，试图以机构独立的方式实现真正的司法公正。遗憾的是至于行政法院能否运作良好，与行政机关的关系、与复议机关的关系，法官的任命机制，专业判断的问题均未能在这些建议中找到答案，如此在一定程度上掩盖了中国行政诉讼面临的深层问题与行政法院运作与存在的真正价值。更有人认为目前中国就是应该强调机构独立，专业性的问题可以随后再议。然而从美国的情况来看，岂不知仅仅强调机构独立难以满足行政诉讼对公正的要求，专业性的问题也同样重要，其他配套的问题也同样重要。
六、结语
行政法官被称为“隐藏的法官”，独立性、专业性的问题备受学界与实务界的长期关注。与联邦层面稳步推进相反，各州纷纷建立了行政法官的集中使用制度，行政法官的集中使用已经成为美国州行政法最新、最重要的发展。同时，随着集中使用制度的发展，一些州还赋予行政法官以最终的行政决定权，可以不受行政机关首长的控制而仅仅接受司法审查。如此的做法，与行政法官的机构独立相伴随，虽然削弱了行政机关的最终决定权，但是强化了行政法官的法律专业判断。不过，赋予行政法官以最终的决定权仍然有许多问题需要解决。公正并不意味着需要设立“机构独立”的行政法官，相关的实证数据表明行政机关在行政裁决中更具有行政专业性，审查行政法官的决定更具理性，确切地讲行政机关的行政专业性远比行政法官的法律专业性更能够适应行政裁决的要求。因为行政机关更具有责任性，更有责任发展与形成统一的规制政策。诉讼数据也表明行政法官的决定也存在类似行政机关滥用权力的问题。赋予行政法官以最终决定权解决了公正的一个方面的问题，但也许带来的问题更多。行政救济中失去行政机关的专业性，带来的后果将是行政机关失去实施统一、连贯的法律体系，规制程序将失去责任性。有些州的解决办法是根据各自特长在行政法官与行政机关之间重新分配权力，让行政法官对事实具有最终决定权，而让行政机关对法律、政策以及最终结果具有决定权。让行政法官对历史性、证据性的事实进行决定，让行政机关对预测性、根本性的事实能够审查与修改。设计看上去很完美，但是实践效果并不理想，因为法律、事实、政策等问题经常混合在一起，可能导致决定并不一致。一些学者认为行政法官的最终决定权模式不应该整体推动，应该分类适用，如此方能体现出行政法官的优势与行政机关审查的不足。如对那些相对没有技术含量、仅仅涉及两个当事人等不太需要专业知识的行政领域。(64)行政机关的审查费时且成本较高，让它去审查那些事实简单、政策性并不强的问题显得没有必要。事实也证明行政法官在一些规制较为详细、为行政法官提供了充足指南的领域拥有最终决定权是合理的，也会为行政机关节省许多时间与精力。现实中行政法官与行政机关在许多案件中均保持同样的观点，某些州的超前作法值得进一步观察，未来仍需在机构独立、专业判断层面作出选择取舍。(65)本文对美国联邦与州层面行政法官的运作及其新发展进行介绍，特别侧重于机构独立与专业判断两个层面，应该讲这两个层面的问题正好是行政救济制度设计的核心要素，中国的行政救济制度如何发展与完善，也必须重视考量这两个核心要求的要求，尤其是从中国行政、司法运作现状出发思考规划，更是我们在做任何创新之前就必须认真对待与研究的课题。
注释:
①本文使用行政法官包括概指美国法上的administrative law judges, administrative judges, hearing officers。中文作者(如李娟、王静、官继慧、宋华琳、马克、布鲁等人)的翻译也不太一致，本文采王名扬先生的译法，具体可参见王名扬：《美国行政法》(上册)，中国法制出版社2005年第2版，第446－447页。
②参见高秦伟：《美国社会保障行政中的行政法官》，载杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版，第251－274页。
③参见Harold J. Krent & Lindsay DuVall, Accommodating ALJ Decision Making Independence with Institutional Interests of the Administrative Judiciary, 25 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 1(2005); James F. Flanagan. Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355, 1382-85(2002); L. Hope O'Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 Geo. Wash. L. Rev. 591(1986).
④集中使用行政法官的要点在于行政法官独立于行政机关，如专门成立行政听证局、行政法官办公室，行政法官不仅仅为一个行政机关服务，而是根据行政听证局或者行政法官办公室的指派，可以在不同的机关服务。参见王名扬：《美国行政法》(上册)，中国法制出版社2005年第2版，第450页。
⑤参见沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，载《政治与法律》2011年第9期。
⑥参见Robert L. Rabin, Federal Regulation in Historical Perspective, 38 Stan. L. Rev. 1189, 1197-1208(1986).
⑦参见Gerald M. Pops, The Judicialization of Federal Administrative Law Judges: Implications for Policymaking, 81 W. Va. L. Rev. 169, 170(1979).
⑧参见Daniel J. Gifford, Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to Future Directions, 49 Admin. L. Rev. 1, 3(1997).
⑨参见Malcolm Rich, Central Panels of Administrative Law Judges: An Introduction, 65 Judicature 233(1981-1982).
⑩Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U. S. 474, 478-79(1951).
(11)参见Daniel J. Gifford, Adjudication in Independent Tribunals: The Role of an Alternative Agency Structure, 66 Nortre Dame L. Rev. 965, 969-70(1991).
(12)参见Patricia M. Wald, Court of Appeals Review of Administrative Law Judges' Findings and Opinions, 11 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 5(1991).
(13)参见George B. Shepherd, Fierce Compromise: The Administrative Procedure Act Emerges from New Deal Polities, 90 Nw. U. L. Rev. 1557, 1574-80(1996).
(14)Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U. S. 33(1950); Riss & Co. v. United States, 341 U. S. 907(1951); Cates v. Haderlein, 342 U. S. 804(1952).
(15)参见Richard E. Levy, Social Security Disability Determinations: Recommendations for Reform, 1990 B. Y. U. L. Rev. 461, 465-66.
(16)20 C. F. R. §§404. 929(OASDI), 416. 1429(SSI)(1996).
(17)Ransch v. Gardner, 267 F. Supp. 4, 6(E.D. Wis. 1967).
(18)参见Norman Zankel, A Unified Corps of Federal Administrative Law Judges is Not Needed, 6 W. New Eng. L. Rev. 723, 726-27(1983-1984); Robin J. Arzt, Adjudications by Administrative Law Judges Pursuant to the Social Security Act are Adjudications Pursuant to the Administrative Procedure Act, 22 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 279, 315(2002).
(19)参见D. R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp. 11-19.
(20)参见Ronald G. Marquardt, Edward M. Wheat, Hidden Allocators: Administrative Law Judges and Regulatory Reform. 2 Law & Pol'y Q 472, 484(1980).
(21)参见Gerald Harwood, How Necessary Is the Administrative Law Judge? 6 W. New Eng. L. Rev. 793(1983-1984).
(22)ASG Indus., Inc. v. United States, 548 F. 2d 147(6th Cir. 1977).
(23)Butz v. Economou, 438 U. S. 478(1978); Marshall v. Jerrico, Inc., 446 U. S. 238(1980); NLRB v. Permanent Label Corp., 657 F. 2d 512(3d Cir. 1981).
(24)参见郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，载《行政法学研究》2012年第3期。
(25)参见杨伟东：《复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》，载《行政法学研究》2012第2期。
(26)共计27个州，阿拉斯加州、阿拉巴马州、亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、佛罗里达州、乔治亚州、爱荷华州、堪萨斯州、路易斯安那州、马里兰州、马萨诸塞州、密歇根州、明尼苏达州、密苏里州、新泽西州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、田纳西州、德克萨斯州、华盛顿州、威斯康星州、怀俄明州、俄勒冈州、北达科他州、南达科他州、弗吉尼亚州，同时还包括哥伦比亚特区、纽约、芝加哥三大城市。中文文献可参见王静：《美国行政法法官集中使用制度研究》，载《行政法学研究》2009年第2期；官继慧：《美国行政法官的集中使用制度探微》，载《华北电力大学学报(社会科学版)》2012年第2期。
(27)参见Hon. John W. Hardwicke, The Central Panel Movement: A Work in Progress, 53 Admin. L. Rev. 419, 420(2001); Christopher B. McNeil, The Model Act Creating a State Central Hearing Agency: Promises, Practical Problems. and a Proposal for Change, 53 Admin. L. Rev. 475(2001).
(28)参见Michael Asimow, Toward a New California Administrative Procedure Act: Adjudication Fundamentals, 39 UCLA L. Rev. 1067, 1109(1992).
(29)如对中国现行行政复议制度运行效果不佳的分析多数侧重于复议机构不独立，复议人员不专业，机制缺乏公正性。那么改造的重点无疑正是机制独立与人员专业提升两个层面。事实上，有关建立行政法院的构想也意在于此，不过许多建议均未能更好地设计行政法院的具体运作机制。参见杨伟东：《建立行政法院的构想及其疏漏》，载《广东社会科学》2008年第3期。
(30)杨伟东：《建立行政法院的构想及其疏漏》，载《广东社会科学》2008年第3期。
(31)参见Jay S. Bybee, Agency Expertise, ALJ Independence, and Administrative Courts: The Recent Changes in Louisiana's Administrative Procedure Act, 59 La. L. Rev. 431, 445(1998-1999).
(32)See5 U. S. C. §557(c)(1994).
(33)340 U. S. 474, 492, 71 S. Ct. 456, 467(1950).
(34)Fed. R. Cir. P. 53(e)(2).
(35)La. R. S. 49: 992(B)(2)(1998).
(36)参见F. Scott McCown & Monica Leo, When Can An Agency Change the Findings or Conclusions of an Administrative Law Judge?, 50 Baylor L. Rev. 65(1998).
(37)参见Jim Rossi, Final Orders on Appeal: Balancing Independence With Accountability, 19 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 1, 3-10(1999) F. Scott McCown & Monica Leo, When Can an Agency Change the Findings or Conclusions of an Administrative Law Judge?, 50 Baylor L. Rev. 65, 66-67(1998).
(38)参见Alan W. Heifetz, ALJS, ADR, and ADP: The Future of Administrative Adjudication, 1 Widener J. Pub. L. 13, 18-20 & n. 28(1992).
(39)La. R. S. 49: 992(13)(2)(Supp. 1998).
(40)参见Jay S. Bybee, Agency Expertise, ALJ Independence, and Administrative Courts: The Recent Changes in Louisiana's Administrative Procedure Act, 59 La. L. Rev. 431, 459(1998-1999).
(41)参见Michael Asimow, Toward a New California Administrative Procedure Act: Adjudication Fundamentals, 39 UCLA L. Rev. 1067, 1114(1992); Antonio Scalia, The ALJ Fiasco-A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 61(1979).
(42)类似于美国联邦最高法院从来或者永远也不愿意解决美国税务法院的合宪性问题一样。参见Deborah A. Geier, The Tax Court, Article III, and the Proposal Advanced by the Federal Courts Study Committee: A Study of Applied Constitutional Theory, 76 Corn. L. Rev. 985(1991).
(43)参见周汉华：《行政复议制度司法化改革及其作用》，载《国家行政学院学报》2005年第2期。
(44)参见Gerald Harwood, How Necessary is the Administrative Law Judge, 6 W. New Eng. L. Rev. 793, 793-94(1984); Edward F. Lussier, The Role of the Article I "Trial Judge", 6 W. New Eng. L. Rev. 775, 776-77(1984); Michel Levant, A Unified Corps of Administrative Law Judges—The Transition From a Concept to an Eventual Reality, 6 W. New Eng. L. Rev. 705, 719(1984).
(45)参见Antonin Scalia, The ALJ Fiasco—A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 79(1979).
(46)参见John W. Hardwicke, Central Hearing Agency: Theory and Implementation in Maryland, 14 J. Nat'l Ass'n of Admin. L. Judges. 5, 16(1994).
(47)参见Bernard G. Segal, The Administrative Law Judge: Thirty Years of Progress and the Road Ahead, 62 A. B. A. J. 1424, 1425(1976).
(48)参见D. R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp. 188-191.
(49)参见Robin J. Arzt, Recommendations for a New Independent Adjudication Agency to Make the Final Administrative Adjudications of Social Security Act Benefits Claims, 23 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 267, 269(2003).
(50)参见Ronald Marquardt, Edward M. Wheat, The Developing Concept of an Administrative Court, 33 Admin. L. Rev. 301(1981).
(51)参见Daniel L. Skoler & Ilene R. Zeitzer, Social Security Appeals Systems: A Nine-Nation Review, 35 Int'l Soc. Sec. Rev. 57(1982)(对英国、日本、法国与加拿大等国不同的社会保障体系进行了考察)．
(52)参见Paul R. Verkuil & Jeffrey S. Lubbers, Alternative Approaches to Judicial Review of Social Security Disability Case, 55 Admin. L. Rev. 731, 749(2003).
(53)美国约有39个州的法官是选举产生的，州法院的独立性远比联邦法官的独立性要差得多。参见ABA, American Bar Association Fact Sheet on Judicial Selection Methods in the States, available at http://www.manningproductions.com/ABA263/ABA263_FactSheet.htm, last Visited Aug. 12, 2012.
(54)参见James F. Flanagan, Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355(2002).
(55)参见Charles E. Daye, Powers of Administrative Law Judges, Agencies, and Courts: An Analytical and Empirical Assessment, 79 N. C. L. Rev. 1571, 1583-84(2001)
(56)参见William R. Andersen, Judicial Review of State Administrative Action-Designing the Statutory Framework, 44 Admin. L. Rev. 523, 555(1992).
(57)参见William B. Swent, South Carolina's ALJ: Central Panel, Administrative Court, or a Little of Both?, 48 S. C. L. Rev. 1(1996).
(58)Wooley v. State Farm Fire & Cas. Ins. Co., 893 So. 2d 746(La. 2005).
(59)参见Norman Zankel, A Unified Corps of Federal Administrative Law Judges is Not Needed, 6 W. New Eng. L. Rev. 723, 735-36(1984).
(60)参见王静：《美国行政法法官制度研究》，国家行政学院出版社2009年版，第158页。
(61)参见Hon. Bruce H. Johnson, Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office: The Minnesota Experience, 53 Admin. L. Rev. 445, 454(2001).
(62)参见Victor W. Palmer & Edwin S. Bernstein, Establishing Federal Administrative Law Judges as An Independent Corps: The Heflin Bill, 6 W. New Eng. L. Rev. 673, 680(1983-1984).
(63)参见John Hardwicke & Thomas E. Ewing, The Central Panel: A Response to Critics, 24 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 231, 238(2004).
(64)参见Michael Asimow, Speed Bumps on the Road to Administrative Law Reform in California and Pennsylvania, 8 Widener J. Pub. L. 229, 261-62(1999).
(65)参见Bryce Benjet, Agency Authority to Modify ALJ Findings: Balancing Due Process and Executive Power to Set Policy, 12 Tex. Tech. Admin. L. J. 119, 120(2010-2011).
高秦伟，法学博士，中央财经大学法学院教授。
来源：《法学论坛》2014年第2期。
