【内容提要】《行政诉讼法》实施以来，人民法院行政审判工作在保障人民群众合法权益和促进依法行政方面取得了令人瞩目的成绩；但另一方面，现行行政审判体制的内在缺陷也日渐显现。行政诉讼管辖制度的改革实践表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统具有着现实必要性和可行性。比较各国设立行政法院的三大模式，在最高人民法院之下建立一套受其监督指导的专门行政法院系统最符合我国宪法的规定。该设立模式又有“三级行政法院”和“两级行政法院”两套具体方案可供选择。
【关 键 词】行政审判/管辖制度/行政法院
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2013)04-003-09
党的十八大报告高度强调了全面推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的重要意义，并提出了“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的宏伟目标。近一段时间，习近平总书记就法治建设，特别是公正司法提出了一系列的重要论断，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；要求支持审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权；提出了“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法工作目标。人民法院的审判工作，特别是人民法院的行政审判工作将在推进依法治国、依法行政、尊重和保障人权等方面承担起更加繁重和突出的任务。多年来，人民法院行政审判工作在保护人民群众合法权益、监督和促进行政机关依法行政、践行依法治国方略、维护社会和谐稳定方面发挥了积极的、不可磨灭的历史作用。但是，我们也要清醒地看到，当前行政纠纷日益复杂、社会矛盾较为突出，行政审判在加强和巩固党的执政地位、保障党的路线方针政策和中央重大决策贯彻实施、化解官民矛盾等方面的职能作用，尚未得到切实和充分的发挥。在各种制约性因素方面，除了法院和法官自身能力建设有待加强外，现行行政审判体制的缺陷可以说是其中最重要的方面。本文拟结合中国行政审判的实际，就行政审判体制的改革特别是中国行政法院体系的设立，提出若干个人的初步设想，供大家参考和批评指正。
一、现行行政审判体制内在的和深层次的缺陷
《行政诉讼法》实施以来，行政审判工作在推动实现保障人民群众合法权益和促进依法行政方面取得了令人瞩目的成绩。从《行政诉讼法》施行至今(1990-2012年)的23年中，全国共受理一审行政案件1 912 854件，年均一审收案83 168件。近五年来(2008-2012年)，全国各级人民法院共受理一审、二审、再审案件797 894件，审结797 276件，年均审结159 455件。大量的行政纠纷(特别是拆迁、征地、社会保障、企业改制等官民矛盾尖锐的行政领域)通过行政诉讼的合法理性途径得以化解，有效维护了社会和谐稳定。但行政审判中，出现了上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象。主要表现在：
第一，大量未经诉讼法定程序的行政案件直接进入信访渠道，行政诉讼呈现局部失效的状况。有学者考证，多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决。法院的行政诉讼受案范围与信访案件之间存在“非常可观的重叠”。例如，每年的行政纠纷约有400—600万件，而每年的一审行政案件只有区区10万件。①福建省统计，2012年全省受理的非涉法涉诉信访纯案5.98万件中，其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件，占58.6％，而全省当年一审行政案件仅为2 363件。据广东信访部门统计，每年到省政府信访的约5万件，其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。《行政诉讼法》立法之初预计的大量行政案件涌向法院的情形并没有发生。人民群众出于对“官官相护”的畏惧和对法院能否独立公正办案的疑虑，导致相当多原本可以通过、也应当通过行政诉讼解决的行政纠纷仍然大量涌向上级党委、人大和政府机关。通过行政诉讼等法治化纠纷解决渠道不畅通，感受到冤屈的老百姓只能赴省进京上访甚至以暴力极端方式来表达。
第二，一审行政案件的数量出现逐年下降的反常趋势，行政审判职能在一些地方发生异化。目前，行政案件占法院全部案件中的比重逐年下降，由10年前的2％降到2012年的1.3％。过去10年，行政案件数量仅增长不过20％。这一增长比例不仅远低于《行政诉讼法》实施后的第一个10年增长10倍的增幅，而且明显低于近年来人民法院其他案件的增长速度。一些年份行政案件还呈现大幅的下滑态势。2012年一审行政案件比2011年减少6 770件，下降幅度达5％。考虑到行政管理和公共服务领域不断拓宽的背景和行政行为数量激增的态势，行政案件比例不升反降，说明相当数量的行政纠纷未被纳入行政诉讼渠道。与此形成鲜明对比的是，行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件却呈现井喷态势。以福建省为例，2008—2012年全省审结行政诉讼案件18 193件，同比下降1.40％，相反，行政机关申请强制执行的非诉案件45 332件，同比上升了76.34％。行政诉讼案件数量下滑，而行政机关要求法院强制执行行政相对人的拆迁、拆违等非诉案件激增，说明现行行政审判体制从某种程度上讲已经由监督制约政府蜕化成为行政机关的“执行工具”。在调研中，一些人大代表和政协委员批评说，人民群众对目前的行政审判体制已经基本丧失信心。
第三，未进入实体审理的案件比例畸高，立案难问题十分突出。2012年，全国法院以裁定不予受理和驳回起诉等程序方式结案的数量，占到一审行政案件结案总数的7.7％，是民商事案件的7倍以上。20多年来，行政诉讼“告状难”从来就没有获得真正解决。在最高人民法院开通的民意沟通信箱中，行政案件“受理难”问题名列前茅，人民群众对法院不依法受理行政案件意见极大。个别省份的数据显示，当事人提起的行政诉讼的案件只有三分之一能够成功立案。还有很多地方为了防止官民矛盾公开化，采取“捂、堵、盖”的方式，公然实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。据某省高院反映，2010年至2012年，辖区行政案件受理率分别只有32.85％、39.12％和35.19％，有高达17 282件案件以“三不”方式处理。行政审判“告状难”问题的原因是多方面的，根据调研发现，其中最主要的在于人民法院在人财物等方面受制于地方，缺少有效抵御地方党政机关干扰的免疫力。
第四，行政管理相对人胜诉率逐年下降，司法公信力受到质疑。原告胜诉率已从早期的30％左右降到目前的不足10％。2009年至2012年，原告一审胜诉率逐年下降，分别为12.07％、11.18％、9.89％和9.87％。2012年，人民法院直接判决被告行政机关败诉的案件仅占全部一审行政案件的9.87％，而江苏法院仅为2.48％，有的地方行政机关败诉的案件甚至为零。如此低的败诉率，与人们对行政机关执法水平的认知有明显差距。原告胜诉率低而作为掌管司法机关人财物的行政机关胜诉率逐年上升的态势，直接引发公众对行政审判司法公正的质疑。
第五，上诉率、申诉率不断攀升，案件质量问题不容小视。2012年，行政案件上诉率为70.06％，而同期刑事案件上诉率为11.27％，民事案件上诉率28.51％，行政案件上诉率分别是刑事、民事的6.2倍、2.5倍。2012年行政案件申诉率为8.38％，而同期刑事案件申诉率为1.04％，民事案件申诉率为1.11％，行政案件申诉率分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍。2012年浙江省行政案件数量占全部案件不到0.62％，但行政申诉案件占到所有申诉案件的12％。在部分地区，几乎所有一审案件都引起上诉，所有二审案件都引起申诉，行政案件的质量距离“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求非常遥远。引发上诉和申诉的一个重要原因，就是下级法院不能依法裁判和案件质量存在问题。
这些异常的数据和反常的事例已经表明，现行行政审判体制中“行政诉讼管辖权范围与行政区划完全对应”的设置存在着严重的制度性缺陷，已经导致行政诉讼制度面临生死存亡的危机。《行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，这一规定直接造成当地的法院要审理当地行政机关的案件。地方法院与当地行政区划对应设置，司法管辖区与行政管理区完全重合。由于地方法院赖以运转的人、财、物完全受制于地方政府，行政机关为避免败诉，往往利用人事任免、物资分配等手段对法院、法官施加压力，不让受理案件，受理后也不能判决政府部门败诉。法院已经成为行政案件的“利益攸关方”，法院不敢受理、不敢下判、违心下判的情况普遍存在，直接导致人民法院对地方政府机关难以有效监督。可以说，人民法院不能或者不敢依法裁判行政案件，不但导致法院矛盾化解者、纠纷裁决者身份逐步丧失，最终损害宪法、法律的权威，损害党和国家的权威。如果不从制度上设立“行政诉讼管辖权范围与行政区划”相分离的行政审判体制，保障法院独立行使行政审判权，“县法院审不了县政府”乃至“县法院审不了乡政府”就只能是一种常态，行政审判也必将持续处在十分困难甚至危亡的状态中。
二、现行行政审判体制下的改革探索与成效
如前所述，《行政诉讼法》赋予人民法院化解行政纠纷和官民矛盾的职能无从发挥，与司法管辖区与行政管理区完全重合的体制直接相关。这一问题也引起了中央的高度重视，并要求加快行政诉讼管辖制度的改革。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发［2006］27号)中明确要求：“积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施，保障人民法院依法独立公正地行使审判职能”。这成为人民法院推进行政诉讼管辖制度改革的基本依据。之后，最高人民法院在行政诉讼管辖制度改革方面，推行了交叉管辖、指定管辖和集中管辖三个方面的改革举措。实践中发现，这些改革探索的成效和问题如下：
1.交叉管辖。浙江省台州中院从2002年开始试行异地交叉管辖，统计数据表明，人民群众对行政诉讼认同感逐渐上升，行政案件数量逐年增加，行政机关败诉率明显上升。异地管辖案件原告的胜诉率为35.14％；而同期由当地法院管辖案件的原告胜诉率仅为13.95％，异地审判案件原告胜诉率是本地审判案件的2.52倍。这些事例说明，通过交叉管辖，可以在一定程度上破除地方的干预。人民法院《二五改革纲要》提出：“改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素”。2008年1月4日，最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，根据《行政诉讼法》的规定，确定了指定管辖为主、提级管辖为辅的基本原则，管辖制度改革正式上升为制度性规定。与此同时，实践中发现，交叉管辖改革所带来的成效也是极其有限的。一些法院反映，交叉管辖无法避免行政机关相互之间帮忙打招呼，从而使被告问接地、事实上地对管辖法院施加压力。以台州中院为例，该院试行异地管辖初期，行政机关败诉率曾经达到50％，排除干扰效果十分明显，但由于行政机关天然的隶属关系等原因，时间一长，新的干预、拐弯说情又会出现，行政机关败诉率回潮至6％，甚至远远低于全省行政案件平均败诉率的水平。
2.相对集中管辖。2010年浙江省丽水市中级法院出台了《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，将全市九个基层法院行政案件相对集中地指定由辖区三个基层法院管辖，集中管辖制度使得审理法院远离了被告行政机关的地域影响，有效减少了行政干预。统计数据表明，丽水实行集中管辖以来，被告败诉率一直高于平均值约10个百分点。2012年，最高人民法院在总结各地集中管辖经验的基础上下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定每一个高级人民法院在2013年选择1—2个中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政案件。
这些管辖改革措施是围绕行政管理区与司法管辖区适度分离的思路开展的，客观地讲，在一定程度上特别是在试行初期都取得了一些成效。但是，管辖改革实施一段时间之后，“试行效应”逐渐递减，甚至出现了试行法院指标低于非试行法院的反常情况。究其原因，相对集中管辖这种方式无法避免行政机关相互之间帮忙打招呼的问题。另外，这种类型的跨区域反而加剧了案件执行的难度。而且在相对集中管辖的情形下，由于管辖法院案件压力太大，不愿意受理案件的问题更加突出。
3.提级管辖。海南省将市县级政府为被告案件提级管辖后，行政案件数量明显增多，原告胜诉率也得到了大大提升。调研中也有同志认为，采取上提一级管辖可以解决“县法院审不了乡政府”、“县法院审不了县政府”的问题。但总体来看，各地普遍反映的情况是，采取上提一级管辖已经经过司法实践反复证明不能解决根本问题。广东试行上提一级管辖，在调研过程中，一线的行政审判法官认为，上提一级管辖只能解决基层政府对基层法院的干预问题，对地市以上政府干预不起作用。“提级管辖”施行多年后，被人评价为“茶壶里的风暴”，没有从根本上解决问题。从全国范围看，以作为公正和服判息诉指标的上诉率为例，实施提级管辖的五年间(2008—2012年)的上诉率分别是59.20％、63.14％、70.46％、69.31％、70.06％，上诉率甚至出现不断攀升的势头。此外，上提一级管辖还有以下几个隐忧需要认真加以对待：第一，上提一级管辖不便于人民群众行使诉权，不利于将矛盾解决在基层，也不利于中高院案件平衡。《行政诉讼法》规定基层人民法院管辖一审行政案件，目的在于便利当事人参加诉讼、便于人民法院收集证据和核查事实，也便于人民法院准确审查本地规范性文件和行政行为合法性。我国地域辽阔，如果所有行政案件上提一级，不仅会给当事人参加诉讼带来不便，也会给法院审判工作带来一定困难。实际上导致了基层产生的行政纠纷，没有充分利用基层的行政纠纷解决机制，直接将矛盾上交到地市级层面，不利于将矛盾化解在基层。此外，上提一级也将导致案件收案的极度不均衡。如果一审案件全部由中院提级审理，将导致367个中院行政审判庭审理13万件行政案件，32个高院行政审判庭审理近10万件二审案件(以上诉率70％计)，以目前的行政审判力量和设在普通法院的行政审判庭无力承担如此繁重的审判任务。第二，上提一级仍然没有突破行政区划、当地干预的影响。上提一级的措施虽然使县政府作被告的案件归入中级法院管辖，但是中级法院的管辖是与地市级行政区划完全对应的。基于政府之间的上下级关系，县政府在地市级行政区划内仍然具有较大的影响力。特别是在涉及诉讼的案件中，作为当事人一方的县政府必定会全力以赴、动员一切力量争取胜诉。这种干预可以通过上级政府的影响力反映出来，同样不能从根本上破除非法干预。此外，由于行政机关之间的隶属关系、官员定期交流、案件发生地和管辖地的党委、政府、行政机关的负责人之间千丝万缕的联系、干预成本较低等原因，管辖法院行政审判工作依旧深受影响，仍然无法从根本上解决不当干预和司法不公问题。第三，上提一级仍然面临作为人大代表团的区县地方政府以赞成票方式的制约。当前，许多法院在行政审判中之所以不敢公正司法，还在于作为组成人大代表团的政府“赞成票”的隐形制约，这也是“县法院审不了乡政府”、“中级法院审不了县政府”的内在原因。目前，上提一级管辖后由中级人民法院承担一审的职能，中级人民法院须向地市级人大报告工作，并对法院的报告投票表决。而在地市级人大，各区县人民政府、地市人民政府往往是地方人大的举足轻重的代表团，也是主要的赞成票源。即便上提一级管辖，法院也可能出于种种原因和顾虑，倾向于保持与各区县人民政府及其组成部门的良好关系，而无法、无力行使监督行政机关依法行政的职能。
三、行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离的必要性
实践证明，通过法院自身推进的提级管辖、指定交叉管辖和相对集中管辖的改革与探索，有着明显的局限性，无法解决体制原因造成的审判权不独立问题，必须从法院体制上进行彻底的改革。只有破除行政管理区划和司法管辖区一一对应的关系，才能保障行政审判不受非法干预。具体来说：
(一)维护宪法法律权威、确保法制统一要求行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离
法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系建成后，确保已经制定的法律得到贯彻实施，在全社会实现有法必依、执法必严、违法必究，就显得更为突出、更加紧迫。依法治国的关键是依法行政；依法行政不能落实，依法治国就会落空。我国约有80％的法律和法规属于行政法律规范，由各级行政机关负责执行；行政机关严格依法办事，法律的统一实施才有可能。实现行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离，人民法院才能更加及时有效地纠正行政机关的违法行为，更好地监督行政机关忠实履行宪法和法律赋予的职责。
(二)构建良性的“央地关系”、强化对基层行政机关的监督、确保中央政令畅通要求行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离
我国是统一的单一制国家，确保中央政令畅通和决策部署的统一实施，是人民法院的重要职责。但在某些地方，中央政令往往被打折扣、搞变通，“上有政策，下有对策”的现象比较突出。不少地方还以发展经济为借口，热衷于闯黄灯、绕红灯，不执行中央宏观调控政策。依法行政的关键在基层，法院受理的起诉人民政府的行政案件中，以市、县、乡三级基层政府为被告的占到97％。由于长期存在的官本位思想和法治理念的缺失，许多基层政府不愿意通过法治思维和法治方式解决矛盾，地方保护主义、本位主义、各自为政的现象大量存在。借助行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离的行政审判来监督基层行政机关，有利于强化中央对地方的监督和控制，能更好保障中央政令畅通，维护中央权威。
(三)强化对行政权监督制约、预防和减少腐败要求行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离
一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。作为中央集权制国家，我国的行政权一权独大。防止行政权的滥用，既要用道德约束权力、法律规范权力、权利制约权力，更要靠权力制衡权力。习近平总书记要求，要健全权力运行制约和监督体系，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。行政诉讼制度，就是通过司法权监督、制约行政权的有效手段，是加强惩治和预防腐败体系建设的重要一环，是权力运行监控机制有机组成部分。实现行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离，是惩防并举、从源头上防治腐败的体制建设重要方面，将进一步强化人民法院对行政行为的审查，进一步便利人民群众对行政机关的监督，进一步促进权力和责任的统一，真正促使行政机关有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。与行政机关内部监督机制相比，行政法院体系等外部监督机制的建立，将从根本上加强对行政权的监督制约，将行政权力约束在法治的笼子里，完善不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
(四)保障相对人合法权益、减少信访现象、维护社会稳定要求行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离
没有纠纷，社会就会呆滞，就会灭亡。关键在于社会必须对纠纷进行适当的调节，使纠纷不以将会毁掉整个社会的暴力方式进行。②我国已进入行政纠纷、群体性纠纷高发阶段，社会转型正面临关键的临界点。而在这样一个复杂的转型时期，“官民关系定而天下定，官民关系乱而天下乱”。全面建成小康社会的一个关键，在于能否从源头上有效预防行政纠纷、能否引导人民群众用理性合法的手段解决行政纠纷。但受制于行政干预，人民群众通过行政诉讼解决纠纷的渠道并不畅通，大量纠纷涌入信访渠道。如果这些案件都能由行政法院受理并依法审理，将大幅减少信访数量和恶性事件的发生。
总之，行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离，可以从根本上解决当前行政审判由于体制设计面临的严峻困难；可以从制度上维护社会主义法制的统一，保障中央政令畅通；可以从体制上破除官官相护的官场痼疾，公正化解每一起官民矛盾；可以从制度上保障人民群众的合法权益，让人民群众在每一起行政案件中都感受到公平正义。其必要性可以概括为：利在当代，功在千秋。
四、在我国设立行政法院的可行性
如前所述，行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离，对于行政审判而言极为必要。行政诉讼管辖权范围与行政区划脱离有两种方式：一是整个法院系统都与行政区划相脱离；二是行政审判部分与行政区划相脱离。鉴于中国司法制度的历史与现状，整体脱离恐不现实，设立与行政区划相脱离的专门行政法院是最好的选择。笔者认为，我国行政法院的设立，是建设社会主义法治国家的必要步骤，也应是司法体制改革的重要内容。其可行性可以概括为几个方面：
第一，设立行政法院更有优越性。世界范围内行政诉讼实践说明，社会需要什么样的行政诉讼制度、是否需要设立专门法院来审理行政案件，从来就不单纯是一个理论问题，更是政治架构的设计与机制的选择问题，是立法、行政与司法之间的权力分配问题，反映着立法者的价值取向和政治决策。与刑事、民事相比，行政法院、行政法官更加需要独立于行政权。在我国，设立行政法院更能从体制层面，因此也就能从根本上解决司法权难以监督行政权的问题，与现行做法相比，无疑更具有优越性。
第二，设立行政法院有明确的宪法和组织法依据。行政法院属于专门人民法院的一种。根据《宪法》第124条的规定，国家可以设立专门人民法院。《人民法院组织法》第2条规定：“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使……(二)军事法院等专门人民法院……”该法第28条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这是《宪法》和《人民法院组织法》关于国家设立专门人民法院的规定。《宪法》和《人民法院组织法》没有对设立何种专门人民法院进行完全列举，事实上也不可能做到完全列举。目前专门人民法院除了军事法院之外，还有海事法院、铁路法院、森林法院、农垦法院、石油法院等。鉴于专门法院种类较多，《人民法院组织法》采取了“等外”的列举方式，即“军事法院等专门人民法院”。因此，现行《宪法》和《人民法院组织法》的规定已经为设立专门行政法院提供了充分的法律依据，不涉及《宪法》和《人民法院组织法》的修改。此外，现行行政审判体制是通过全国人大常委会制定《行政诉讼法》确定的。目前，《行政诉讼法》的修改已列入本届人大立法规划，据悉今年十月将提交全国人大常委会进行初次审议。利用修法机会对行政审判体制作出修改和完善，路径正当，恰逢其时。
第三，设立行政法院有利于节约行政审判队伍资源。人民法院行政审判工作经过近30年的发展和积淀，已经形成一支总数近2万人、政治和业务素质总体较高的行政审判队伍。设立专门行政法院，可以将目前各级人民法院的行政审判庭整合缩减，将行政审判庭现有审判人员和部分与行政审判工作相关的立案、审监、执行以及其他行政部门的人员置换进来，不仅不会大幅增加人员编制，还可以降低改革的难度和成本，通过精兵简政，实现司法资源的优化配置。
第四，设立行政法院具有较高民意和广泛的群众基础。行政法院设立后数量将比目前的人民法院有所减少，为避免给人民群众行使诉讼权利带来不便，在行政法院的设置上需要综合考虑辖区人口、案件数量、地域交通等因素。辖区较大的基层行政法院必要时可以设立派出法庭或者巡回法庭。随着我国交通条件的不断改善，应当不会过多增加人民群众的诉讼成本。在调研听取意见过程中，一些基层群众表示：在司法公正和路途遥远之间，我们宁愿选择前者。因此，这项改革的实施具有广泛的群众基础，将会受到人民群众的普遍欢迎。
第五，设立行政法院有可资借鉴的本土资源和域外经验。我国历史上曾有过行政法院的司法实践。清末时期即筹设“行政审判院”，北洋政府和国民党政府时期则有平政院、行政法院等专门行政审判机构。目前，我国台湾地区和澳门特区都设有行政法院体制。世界范围内，由于行政法院具有的独立性、专业性和公平性等特殊优势，设立专门行政法院系统几乎成为所有大陆法系国家普遍采用的模式，有的英美法系国家也出现了设立专门行政法院的动向。目前，最高行政法院国际协会已拥有70多个会员国和30多个观察员国。这些国内外的制度设计和司法实践，为我国设立专门行政法院提供了良好借鉴。
五、我国设立专门行政法院的模式选择
从世界范围来看，设立行政法院主要有三种模式：
第一，司法系统内独立行政法院模式(又称为德国模式)。德国行政法院制度是此种模式的典型代表。德国联邦最高行政法院是该五个终审司法法院之一，行使除社会和财政之外其他行政案件的终审权。德国行政法院体系形成于19世纪70年代，受法国大革命影响，德国部分地区建立了性质各异的行政法院来控制行政权。目前，德国行政法院已经成为与宪法法院、社会法院、劳动法院等并列的专门法院。德国行政法院分为三级：联邦行政法院(最高行政法院)；州高等行政法院(或者行政法院)；初等行政法院。行政案件审理实行三审终审制。初等行政法院设在各州，数量因州的大小而异。较小的州(例如汉堡、不来梅、柏林等)只设一个初等行政法院，一些较大的州(如巴威略等州)设立了6—7个初等行政法院。每个州设置一个高等行政法院，既受理一审案件，也受理二审案件。我国台湾地区的“行政法院”亦属于此种模式。
第二，名义上隶属行政系统行政法院模式(又称法国模式)。这一模式的特点是行政法院名义上属于行政系统。法国的行政法院是资产阶级革命的产物，为了防止代表封建势力的普通法院干扰资产阶级政策推行，法国在行政系统内部设立了行政法院。自1872年起，法国政府总理一直兼任最高行政法院院长，但事实上是最高行政法院副院长履行院长职责。最高行政法院作为最高行政审判机关，对中央政府、地方行政机关、独立权力机构和公共行政机构或具有公共权力的机构的活动享有最终裁判权。目前，行政法院系统由最高行政法院、8个行政上诉法院、42个行政法庭和和某些专门的行政法院(例如国家收容法法院)组成。值得注意的是，行政法院虽然名义上属于行政系统，但其作为司法机关的独立性已经为上个世纪80年代宪法委员会的两个裁决所明确，不能认为其属于行政机关。③法国模式主要为法国和原属于法国殖民地的国家所采取。
第三，最高司法机关下设行政法院模式(又称为俄罗斯模式)。这种模式的特点是在最高法院之下设置行政法院。2000年国家杜马一读通过《俄罗斯联邦行政法院法》，基本确立了在最高普通法院下设行政法院的方向。根据该法案，俄罗斯行政审判分为四级，分别为：俄联邦最高法院行政审判庭；21个联邦司法管辖区行政法院；500个共和国最高法院、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区法院的行政审判庭；联邦区际行政法院。④邻国中，蒙古国和韩国大体上采取这种模式。蒙古在最高法院下设行政审判庭，全国21个省和首都设有行政法院；韩国由最高法院统一行使司法权，但也建立了韩城行政法院审理初审行政案件。我国澳门地区行政诉讼体系则分别为行政法院、中级普通法院和终审法院。对行政法院裁判不服的，可向中级法院上诉，行政法院作为初审法院存在。
笔者认为，在我国设立的行政法院应当借鉴俄罗斯模式，即在最高人民法院之下建立一套接受最高人民法院监督指导的专门行政法院系统。主要理由是，在现行司法体系内部设立行政法院符合我国《宪法》的规定。我国《宪法》确立的司法制度为一元模式，审判权完全归属于司法机关，必须在最高人民法院之下设立专门人民法院。《宪法》第127条规定：“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”。将行政法院作为专门法院设置在最高人民法院之下，不仅有充分的宪法依据，也有利于贯彻落实人民代表大会制度，有利于接受人民代表大会的监督。
有个别观点认为，我国可以参照法国在行政系统内部设立行政法院的经验，建立从属于行政系统的行政法院。笔者认为，这种观点并不可取，主要理由如下：
第一，审判权专属于司法机关。我国《宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”《宪法》没有规定行政机关可以行使审判权力。因此，赋予人民法院之外的任何机关以审判权，都是违反宪法规定的。
第二，在行政机关内部设置行政法院难以做到司法公正。《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。行政法院如果从属于政府序列，将使上述规定完全落空，行政案件不仅更加容易受到行政机关的干预，也有“自己作为自己案件的法官”之嫌，公正司法将因此而丧失基础。
第三，与行政机关的现有职能相互重叠。根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，行政复议与行政诉讼是有效化解行政纠纷的两个重要渠道，这种制度设计是各国普遍采用的模式，既体现了“穷尽行政救济”原则，也可发挥行政救济与司法救济互为衔接补充的良好作用。与行政复议相比，居中裁判的行政诉讼显然更具公正性。如果在行政机关设置行政法院，不仅与现有的行政复议、行政监察等内部监督制度功能重合，而且司法公正也将因此受到质疑。同时，就技术层面而言，在政府内部已设有行政复议机构和监察机构的情况下，再设类似机构会造成职能上的不必要重合。
第四，法国模式不宜全盘复制。法国之所以将行政法院归入行政系统，系因大革命时期，行政代表革命的力量，而普通法院受到封建势力的控制，革命者为了防止封建势力以司法阻碍革命而剥夺了普通法院对行政机关的司法审查权。其后，经过了100多年的发展，法国的行政法院独立性不断增强，尤其是法国宪法委员会的两个裁决中已经确认行政法院的独立性与普通法院具有同样的宪法意义之后，行政法院已经与完全意义上的司法机关无异。法国将行政法院归入行政系统的历史背景极其特殊，我国没有必要亦步亦趋，更没有必要走法国的弯路。
六、在我国设立行政法院的具体方案
党的十八大强调，要进一步深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关依法独立公正行使审判权。习近平总书记多次强调要支持审判机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。设立全新的行政法院系统，必须严格按照中央要求，必须符合中国国情，必须切合行政审判实践。特别是，设立行政法院必须严格贯彻行政管理区域与司法管辖区两相分离的基本原则，建立起确保行政审判权依法独立运作的机制，构建起法院与行政机关之间的“隔离墙”，让被告行政机关难以“控制”审判机关，切断受案法院与当地行政机关之间利益上的联系，防范行政机关不正当干预，实现司法公正。主要有两种可以选择的方案：
第一方案：设立三级行政法院。具体来说：(1)最高人民法院行政审判分院。在最高人民法院之下设立行政审判分院(或者最高行政法院)，主要负责司法解释和司法政策的制定、代表最高人民法院行使行政案件终审权，并统一监督、领导全国各级行政法院工作。行政审判分院(或者最高行政法院)的院长由最高人民法院院领导兼任，重要的司法解释和重大疑难案件，由行政审判分院(或者最高行政法院)的院长提请最高人民法院审判委员会讨论决定。(2)高级行政法院。在华北、东北、华东、华中、西北、西南、华南设立7个高级行政法院，主要审理对辖区内行政法院判决不服的上诉案件和最高人民法院认为应当由其审理的案件。高级行政法院的院长及审判人员由全国人大常委会任命，经费及物质保障由中央财政负责。(3)基层行政法院。在3—4个地级市范围内设立1个中级法院架构的行政法院，负责一审行政案件的审理。案件多、地域广的行政法院，可设立巡回法庭。行政法院院长及审判人员由全国人大常委会任命，经费及物质保障由中央财政负责。
第二方案：设立两级行政法院。即最高人民法院仍保留行政审判庭，适当增加审判力量。高级行政法院和基层行政法院的设置同第一方案。
设立行政法院，必须考虑可能出现的困难及其对策。
第一，关于基层行政法院的受案负担的问题。根据现行《行政诉讼法》的规定，每个县区都应当设立行政审判庭，目前，全国大约有3 300多个行政审判机构，12 000余行政审判人员。设立打破地方区划的行政法院之后，行政审判机构将大大缩小。基层行政法院将面临在短时间内出现激增的局面。特别是，行政法院体系设立后，立案难的问题将得到根本缓解，大量行政案件也将涌入行政法院。例如，1998年韩国汉城行政法院审理之前受理行政案件1 000余件，当年就达到了7 422件，三年后则达到了11 696件的新高。目前全国一审行政案件大约在12万件左右，通常认为如果依法正常受理，还有大约3-4倍案件的增长。大体上，基层法院一般要受理50万件左右的一审案件。全国基层行政法院初步考虑设置100个，每年每个法院需要受理5 000件。每个行政法院配备法官50名左右，人均100件左右。这个案件负担是可以承受的。
第二，关于高级行政法院和最高人民法院行政审判分院(或者最高人民法院行政审判庭)的受案负担的问题。近lO年来，全国二审行政案件年均30 794件，假定此部分案件全部由7个高级行政法院来审理，每个高级行政法院将审理4 400余件。按照每个高级行政法院配备50名法官来计算，人均80余件，是可以承受的。但是，如果一审行政案件增长后，二审案件也会出现相应的增长。以50万的一审行政案件基数来看，二审案件在短期内也会出现增长的态势。但是考虑到设立行政法院之后，地方干预的因素完全消失，司法公信也将大幅提升，上诉率将会呈现低位状态，高级行政法院的受案负担也基本能够承受。而行政法院体系设立后，将进一步强化二审终审制，最高人民法院行政审判分院将仅审理再审案件，行政案件将大幅度减少。
第三，关于行政法院人员是否需要增加的问题。目前，全国法院行政审判系统共计行政审判人员12 700余名，加上在立案、审监、赔偿办、执行等部门从事行政审判工作的人员，总数约在2万名左右。全国设立100个基层行政法院、7个高级行政法院和1个最高人民法院行政审判分院，以每个行政法院50名法官计算，共需5 400名法官。与目前近2万名行政审判人员相比，足以保证今后行政法院的人员编制问题。经过遴选等方式优化组合的行政审判人员将充实到行政法院，剩余的大量行政审判人员还可以充实到民事、刑事审判等部门。与原先3 300多个行政审判机构相比，目前行政法院只有108个；与原先2万名行政审判人员相比，行政法院的行政法官只有约5 400名，既精简了机构，又精简了人员，完全符合中央的有关精神。
第四，关于群众诉讼成本增加问题。设立100个左右的行政法院，意味着在3.5个中级法院辖区才有1个行政法院。这会直接造成部分当事人距行政法院办公地较远，不方便诉讼的问题。但大部分当事人反映，只要能得到公正，他们宁愿多跑路。同时，行政法院能够在一定程度上化解“官官相护”问题，有利于提高一审服判息诉率，实际上将减少群众上诉、申诉机率，总体上利于降低诉讼成本。同时，对交通不便的、较偏远地区可以设立行政法院的巡回法庭；行政法院还可到当事人所在地集中巡回审判，也可委托所在地基层法院收取案件材料，以减轻当事人负担。
近5年相关研究文献精选：
1.王诚：我国行政法院设置的模式选择和制度设计，《江西社会科学》，2014（1）
2.解志勇：行政法院：行政诉讼困境的破局之策，《政法论坛》，2014（1）
3.李杰，张传毅：行政案件集中管辖模式初探:理论定位与实践选择，《法律适用》，2014（5）
4.付洪林，窦家应：行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本，《法律适用》，2014（5）
5.胡建淼，吴欢：中国行政诉讼法制百年变迁，《法制与社会发展》，2014（1）
6.马怀德：行政审判体制改革的目标:设立行政法院，《法律适用》，2013（7）
7.卢超：产权变迁、行政诉讼与科层监控——以“侵犯企业经营自主权”诉讼为切入，《中外法学》，2013（4）
8.王振宇，阎巍：德国与法国行政审判制度观察及借鉴，《法律适用》，2013（10）
9.陈天昊：公正、效率与传统理念——21世纪法国行政诉讼的改革之路，《清华法学》，2013（4）
10.张树义，张力：迈向综合分析时代——行政诉讼的困境及法治行政的实现，《行政法学研究》，2013（1）
11.张显伟：行政诉讼对审判体制的诉求，《甘肃政法学院学报》，2012（2）
12.沈福俊：行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点，《法学》，2010（4）
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本文作者转载记录：
（1978年以来《复印报刊资料》法学类刊）
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注释：
①张泰苏：“中国人在行政纠纷中为何偏好信访”，载《社会学研究》2009年第3期。
②［英］彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平 译，中国人民公安大学出版社1990年版，第38页。
③刘育喆：“法国行政法院宪法地位的确立——兼评法国宪法委员会第119号(119DC)和第224号(224DC)两个决定”，载《法学家》2004年第1期。
④周翠：“俄罗斯联邦行政诉讼制度研究”，西南政法大学硕士论文，第10—20页。
Since the implementation of the Administrative Litigation Law, on the one hand the administrative adjudication work of the people's court has achieved remarkable results in people legitimate right and interest protection and administration by law promotion; on the other hand, the inherent defect of the current administrative adjudication system appears day by day. China's administrative litigation jurisdiction system reform practice shows the realistic necessity and feasibility of the establishment of an administrative court system detached from the administrative division in the future. After the comparison of three modes in which various countries set their administrative courts, the establishment of a specialized administrative court system under the supervision and guidance of the Supreme People's Court best meets the requirement of China's Constitution. There are two sets of concrete schemes for the establishment mode to choose from, i.e. the administrative court of three levels and the administrative court of two levels.
Administrative Adjudication/Jurisdiction System/Administrative Court
