【内容摘要】行政成本的问题是政府行政管理过程中必须考虑的一个重要问题。在我国，经历了一次大规模的机构改革，行政成本不降反升，居高不下。在这种情况下，必须通过完善社会管理体制去实现降低行政成本的目标。其中，通过培育非政府组织并以此为起点去促进社会自治力量的成熟，是完善社会管理体制的基本方向。就政府自身而言，也需要根据全球化以及社会复杂性迅速增长的现实，作出行政自治的制度安排。
【关键词】社会管理体制 行政成本 新市民社会 社会自治 行政自治
近些年来，关于中国政府的运行成本问题已引起了人们的关注，这是中国行政发展中的一个积极进步的体现，它表明，中国政府管理意识的增强。一般说来，政治活动是不计成本的，而管理活动则需要考虑成本。所以，随着中国政府管理意识的进一步增强，行政成本的问题将会越来越成为人们关注的主题。对这一问题的关注，会引发各种各样的技术性方案，然而，最为根本的出路，必然是在管理体制的完善中发现行政成本下降的策略。在当前以及以后的一个相当长的时期内，完善政府的社会管理体制都将是一个可供选择的降低行政成本的出路。
一、精简机构并未带来行政成本的下降
一个政治、经济迅速发展的社会，会对政府提出不断增长着的要求，会表现出政府的社会事务迅速增长的势态。为了回应社会的要求，政府规模以及行政成本的迅速增长是难以避免的。但是，这不意味着可以无视政府规模的膨胀和行政成本的不断攀升，寻求政府规模与行政成本的有效控制，是一个必须不断提出并加以探讨的课题。当然，政府的行政成本并不是必然与政府规模保持着正相关关系的，即使政府规模得到有效的控制，由于公共事务的增长，支出项目的增加，也同样会使行政成本不断地上升。
本来，成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。一般说来，行政成本可以分为两个方面：一个是政府机构运行成本；另一个是政府整体上的运行成本。政府机构的运行成本往往可以通过精简机构和编制人员的明确化来加以控制，并实现最大可能的减少。但是，在政府整体的运行成本上，目前来看，世界各国都存在着难以找到有效解决途径的问题。从20世纪后期各国的行政改革来看，通过精简机构，政府机构运行成本显然是下降了，但是，政府整体上的运行成本却没有相应地下降，在许多情况下，政府整体的运行成本不仅没有因为精简机构而下降，反而稳步地上升。
在私人部门，竞争是组织运营成本下降的动力所在，而在公共部门，显然是没有这一动力的。由于政府所拥有的行政权力具有扩大的本性，也由于政府在整体上总会受到"无限责任"冲动的驱使，总会把社会中新出现的问题和事务纳入到其控制的阈限中来，而不是在遇到这些问题的时候首先思虑如何通过引导和帮助社会自治力量加以解决的策略。因而，也造成了行政成本的增长。公共部门往往是通过自我的成本意识的加强，通过自我约束机制的建立来抑制成本的增长。对于政府来说，当行政成本上升到一定的临界点的时候，则通过行政改革，调整体制、精简机构的方式把行政成本压缩到一定水平之下。
就中国的情况而言，在近些年来的行政成本增长中，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是，行政成本的净值增长也是一个不能无视的问题。即使排除了腐败以及无效支出的因素，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限。在1998年的机构改革中，我们有一个基本判断，那就是通过机构精简，可以达到抑制行政成本上升势头的目标。事实证明，在机构精简的同时，行政成本上升的趋势并没有得到控制。在一定程度上，上升的势头变得更猛了。
可见，虽然政府规模过大是行政成本居高不下的原因之一，但是，当政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情的时候，就不仅会造成过多的资源消耗，而且会因为这种管理的不当而造成额外的损失。这时的行政成本就不仅是因为机构膨胀而导致的成本上升，而是由于管理内容带来了过重的行政成本。此外，政府管理社会的方式、方法也是行政成本居高的因素，科学的管理方式和合理的管理程序所造成的消耗在成本方面也会表现出合理消耗的情况，而不科学、不合理的管理方式方法，则会带来额外的成本消耗。然而，对政府而言，所有这些问题的解决，集中到一点上，就是理顺政府与社会的关系，当这种关系理顺了，政府自身的机构和体制也会相应地得到改变。所以，完善社会管理体制，就是解决所有这些问题的一个着眼点。如果把行政效率的低下、决策失误以及资源配置的低效等也打入行政成本之中的话，在谋求降低这部分行政成本的出路时，就更应当在完善社会管理体制方面做文章了。
这说明，仅仅通过精简机构等在政府自身做文章的方式，是不能实现行政成本下降的目标的。作为政府整体运行成本意义上的行政成本下降，取决于政府与社会关系的合理化、科学化，取决于政府社会管理体制的根本性变革。也就是说，仅仅精简机构，并不是控制行政成本的根本性出路，只有在政府与社会的关系、政府的社会管理体制方面，实现了根本性的转变，才能达成行政成本控制的目标，并且同时使政府规模膨胀的压力得到缓解。
二、关键在于理顺政府与社会的关系
中国政府的行政成本迅速增长是与行政环境相联系的。本来，随着社会主义市场经济逐渐走向成熟，大量的经济建设项目都可以在市场中得以进行，政府只要通过政策引导和行政指导就可以达到发展目标。但是，我国的干部人事制度往往把地方经济发展的任务做成指标而下达给地方政府，特别是对政府中的行政领导，提出了许多经济以及社会的指标要求。这样一来，许多考核是有着硬性指标的，而地方政府为了完成这些指标，就不得不动用财政资金去搞一些政绩工程、形象工程。结果，不仅增加了行政成本，而且也造成大量的浪费。就此而言，就已经不是一个社会管理体制的问题了，而是一个如何正确对待市场经济的问题。但是，我们也应看到，如果不从完善社会管理体制入手的话，这种政府在市场中的越位问题可能会拖延很久也得不到解决，如果我们去努力完善社会管理体制的话，政府越权去"办市场"这种做法的不合理性，就会暴露得更加明显了。
在1998年的机构改革中，我们提出了三项目标，它们是精简机构、转变职能和理顺关系，经过了几年的努力，我们取得了巨大的成就，政府能有这样一个彻底告别事无巨细、样样包揽局面的今天，与这一次机构改革是分不开的。但是，我们也发现，在这三项目标中，其难度是依次递进的。理顺关系的难度是最大的，直到今天，还有许多工作要做，特别是在政府与社会的关系方面，还有很长一段路要走。可以说，作为这场机构改革的继续，下一步工作将要集中在理顺政府与社会之间的关系方面，特别是应当建立起完善的社会管理体制，让政府走出从社会抽身的关键性的一步。在这之中，也有一个观念性的转变，如果说1998年的机构改革所讲的转变职能和理顺关系更多地是指让政府转变经济职能、理顺政府与市场的关系的话，那么，在这场改革的继续中，将要转变到转变政府的社会职能和理顺政府与社会关系上来。在政府转变经济职能和理顺与市场的关系过程中，为市场经济的发展和健全提供了广阔的空间，同样，也需要通过转变政府的社会职能、理顺与社会的关系，去为社会自治开拓空间，从而让非政府的、非营利的组织以及其他社会自治力量更加自主地发挥社会管理的功能。一旦社会有了自我管理、自我服务的能力，政府的社会管理事项得到大幅度的削减，行政成本的下降也就在不言之中了。但是，几年来，我们在理论上存在着一些误导，在实践上也走了一些弯路。
从理论上看，在1998年的机构改革过程中，学术界根据西方的经验提出了一种所谓"小政府，大社会"的观点，其实，在"大"或"小"的问题上，是没有一个统一的标准的，政府无所谓"大"或"小"的问题，它也不能带来根本性的政府成本控制。政府"小"了，社会管理职能得不到实现，表面看来行政成本下降了，而社会因此付出的代价可能是高昂的。所以，就政府自身来考察政府规模是没有意义的，只有在科学合理的政府与社会的互动机制中做文章，才是有价值的。所以，行政成本的问题必须放在优化社会管理体制中来加以厘定。所以说，片面追求行政成本下降并不是可取的路径，只有在优化社会管理的前提下考虑降低行政成本的问题，才是社会健全和发展的正确道路。
"小政府，大社会"是一个量上的概念，"弱政府，强社会"则是一个质上的概念。这两个提法的缺陷都在于把量的方面与质的方面分离了，仅就某一方面来认识政府与社会的关系。如果把两个方面结合起来，完整地认识政府与社会关系，这两个提法也就都不需要了。在政府与社会的关系问题上，本来就不应有什么"大小"、"强弱"的问题，而是一个如何在社会治理的体系中扮演"集团角色"的问题，即政府扮演什么样的角色，社会又扮演什么样的角色。从历史发展来看，在农业社会，政府处于社会之上去治理社会，这种治理是出于统治的目的和以统治的形式出现的。到了工业社会，合理的社会治理是让政府存在于社会之中和处于社会的中心，以独立于社会的专门从事管理活动的主体的形式出现，行使社会授予它的权力来管理社会。当前的变革则要求政府的角色发生再度转变，那就是自觉地把自己看作为与社会一体性的存在物，把自己放置在社会合作体系网络之中，即是这个网络整体上的每一条网线，又是具体的每一个网节上的节点，担负着联结整个社会和引导整个社会的角色。对于这样一个政府，追求与社会的一体化，所以不会计较谁大谁小、谁强谁弱的问题。当然，作为完善社会管理体制的结果，也可能会出现"小政府，大社会"的结果，但是，完善社会管理体制决不应以此作为追求目标，政府无所谓"小"或"大"的问题，没有一个标准，政府的规模完全取决于社会的需求以及政府与社会关系的状况。如果为了降低行政成本的目的而刻意地追求"小政府，大社会"，那是极其狭隘的行政成本意识，结果只会事与愿违。
从实践来看，由于精简机构，迫使政府部门不得不改变行政流程，从而出现了"行政服务中心"这一新的现象，在"一站式"服务的理念下，政府的效率得到了大大的改观。但是，政府所管的事项并未因此减少，反而呈现了增多的趋势。而且，由于这种流程的改变仅仅停留在技术性的层面，未能从根本上改变政府管社会的体制，社会自身的自治活力没有被激发出来。所以，也不可能带来行政成本下降的结果。我们知道，一切技术性的因素都是极其短命的，除了那些人类生存的基本性技术之外，现代技术的暂时性特征越来越明显。政府流程的改变，作为一种技术性的变化，也只能在一个极其短暂的时期内才被证明是有优势的，在政府的社会管理问题上，满足于技术的进步并不是根本之策。所以，只有谋求体制的变革，才会有相对较长久的意义。
近些年来，一些学者热心于鼓吹公众(公民)参与的问题，以为公众(公民)参与到政府过程中来，一切问题都可以迎刃而解。这是一种幼稚的表现。在政府体制和社会治理方式不变的情况下，公众(公民)的参与并不能发挥什么积极作用，反而会影响到政府的行政效率，徒增行政成本。需要指出，西方国家20世纪后期关于公民参与理论的中兴，是有其特定的背景的，是因为西方国家近代以来的形式民主走入了死胡同，是希望把"民主行政"的空想落到实处的一种无奈选择，在政府自身的行政以及对社会管理方面，我们并没有见到这种"参与"取得实质性的积极意义。所以，对于中国政府来说，摆在面前的问题不是谋求让公众参与到行政过程中来的问题，而是要实现政府与社会关系的全面改善，要建立和健全科学完整的社会管理体制，让社会拥有更大的自治空间。只有在这一前提下，再度谋求公众参与才是有价值的。
在西方国家现代化的过程中，主题的交替有着一个逻辑上的顺序，首先是解决政府与社会之间的关系问题，第二步则是解决中央与地方的关系问题。西方世界整个近代的历史都是这个逻辑的循环，每一个阶段都表现出这样一个逻辑顺序。对于后发现代化国家来说，这个逻辑是颠倒了过来的。第一步是处理中央与地方的关系，第二步则是处理政府与社会的关系。当然，人们会说这两个方面是同时进行的，从现实的发展过程中也可以看到，这两个方面不可能单独进行。但是，我们所说的是发展的"重心"，找到了这个"重心"，才能知道我们在一定的时期内工作的着力点。如果我们对中国改革开放的总体进程进行阶段性划分的话，可以说，1998年的机构改革是一个新的阶段的开始，在调整中央与地方政府关系方面已经基本完成了第一个逻辑步骤，接下来的工作重心应当转向处理政府与社会的关系方面来，它的主题应当是完善社会管理体制。
三、完善社会管理体制的方向
在公共产品供给问题上，正如萨缪尔森等人所认为的，由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，通过市场方式提供是不可能的，即使去做了，市场提供的成本也是高昂的，并且在规模经济方面缺乏效率。因此，长期以来，由政府提供公共产品是理所当然的。由政府垄断公共产品的供给，造成行政成本的增长就势所难免。随着社会对公共产品的需求日益增长，政府因提供公共产品而造成的行政成本增长可能会达到一个惊人的地步，甚至社会自身也难以承受、难以容忍。从西方国家的情况看，20世纪60-70年代开始，持有新自由主义主张的经济学家们开始对政府公共产品供给上的垄断提出怀疑，并极力证明私人部门在公共产品供给上的可行性。事实上，由于公共产品供给上的一些技术性进步，也使一些公共产品的私人供给得到了技术上的支持，能够在排他性和竞争性方面找到可操作的标准和措施。在某种意义上，可以说，正是新自由主义的理论与现实中公共产品排他性供给技术的成长，促成了新公共管理运动，出现了公共产品私人供给的一次高潮。结果，行政成本增长的趋势得到了遏制。以美国为例，在克林顿总统任期内第一次出现扭转了长达数十年的政府持续财政赤字就是最好的证明。但是，公共产品的私人供给，特别是新公共管理运动所推荐的合同外包制、在行政系统中引入竞争机制等，虽然降低了行政成本，但令人忧虑的是，同时也使政府的公共性价值进入低谷。这说明，降低行政成本必须与完善社会管理体制并行，如果就成本而论成本的话，那是狭隘的行政成本意识。当然，西方社会自身的多元性并没有使它的这种狭隘的行政成本意识造成过重的消极影响，如果放在一些社会同质性甚高的国家的话，狭隘的行政成本意识将会造成极大的社会危害。
我们看到，在新公共管理运动成为行政改革的旗帜的同时，西方社会的另一个重要现象就是"新市民社会"的生成。我们知道，在西方国家现代化的前期阶段，出现了国家与社会分离的历史运动，托克维尔把这一与国家相分离的社会称作为"市民社会"，黑格尔和马克思都对这个"市民社会"进行了充分的探讨。但是，在凯恩斯主义盛行的时期，"市民社会"逐渐地萎缩，特别是"行政国家"的出现，彻底地破坏了市民社会的生存土壤。20世纪70年代以来，经历了凯恩斯主义的政府干预型的社会治理之后，全球都进入一个新市民社会兴起的进程中。社会的自组织性重新加强，非政府组织以及社会自治力量迅速成长。中国的改革开放正是发生在这一历史背景之下的，在中国的改革开放过程中，社会的觉醒也是一个突出特征。但是，由于中国特定的传统以及治理结构，中国的这一具有西方"新市民社会"特征的因素成长起来是比较困难的。在这种情况下，为了促进"新市民社会"的成长，为了让它在社会治理中发挥积极作用，政府的引导就是必要的。其中，以完善社会管理体制为切入点，将会成为最有效的社会行动方案。
西方国家"新市民社会"的基本构成要素是非政府的、非营利的组织。在我国，非政府组织作为理论形态也是非常发达的，但是，作为现实形态，尚未成长起来。当前，我国的非营利组织缺乏自发性和自主性，它们往往是由政府通过自上而下的权力线而设立起来的，是事实上的政府附属机构或衍生机构，大都代行某一方面的政府职能，受政府所管辖，在财政上、观念上以及管理决策上都对政府形成很大的依赖。本来，非营利组织应当是社会自治组织，而在实际上则成了政府的延伸机构。既然是政府的延伸，政府也责无旁贷地为它提供资源保障。而这些资源大多又都被打入了行政成本之中。如果说权力也是资源的话，当政府授权给它们的时候，由于相应的监督和管理措施没有跟上去，非政府组织滥用政府授权所造成的消极影响也是极大的。当这种消极影响出现的时候，政府又不得不投入大量精力去加以纠正或善后。结果，一笔额外的消耗又是不可避免的。行政成本因此而增长也就在情理之中了。所以，从降低行政成本的角度看，也有理由要求政府重理它与非营利组织之间的关系，应当让非营利组织获得更多的社会性特征，把它还归社会，成为社会自治主体的构成要素。
因此，完善社会管理体制的第一步就是要从根本上剪除当前普遍存在的那些以行政权力为背景、依靠政府权威去开展业务的所谓非政府的、非营利的组织，让这些组织回归完全的非政府、非营利的本性。当然，这样做会有很大难度。从我国的情况来看，很大一部分围绕在政府周边的非营利组织是在1998年机构改革的过程中出现的，是由原来的政府机构转化过来的，它们在观念上和行为上都有着很强的"类政府"特征。但是，需要指出，这些非营利组织在1998年机构改革中出现的时候，是作为一种过渡性措施而加以设立的，当我们的行政管理体制改革扩展到社会管理体制上来的时候，这一问题就成为必须加以解决的主题之一。必须使它们与政府分离，即割断它们与政府之间的直接联系，剪断它们与政府之间的隶属关系，赋予它们以独立性。至于那些实际上在代行政府职能的所谓事业单位，也只能说明那是在机构改革中由于认识上的原因而从政府中不当剥离出来的组织，应当使它们回归到政府中去。所以，在社会管理体制改革的过程中，包含着对前一阶段行政改革的全面反思和梳理，需要重新为那些已经被列入"事业单位"的组织加以重新定位。这样做的话，虽然一部分"事业单位"被重新纳入到政府部门中来了，但是，当它进入政府部门的时候，实际上是政府与社会之间关系的进一步理顺，不仅不会带来行政成本的增长，反而会使行政成本大幅下降。
我们认为，培育成熟的社会是政府的基本责任，如果政府由于自己无处不在的社会管理而使社会走向萎缩的话，就意味着政府没有真正承担起自己的责任。在我们作出这一判断的时候，其实是说，政府在完善社会管理体制的过程中，首先不是考虑政府如何把社会管理得更好的问题，而是要考虑如何让社会获得自治的能力，通过什么样的方式和途径让社会自己能够管理好自己。如果政府能够朝着这个目标去努力的话，那么它的行政成本下降也就不是一个刻意追求的目标了。具体地说，政府应当着力于促进非营利组织社会使命感和责任意识的生成，营造健全的非营利组织环境，帮助非营利组织建立健全组织体制和运行机制，让非营利组织能够进入自我约束、自我发展和自我服务的正轨。这时，政府对社会自治组织主要肩负着引导和监督的职能，时时准备矫正任何一个这类组织中的任何局域性、部门化的狭隘行为取向，保证它(们)能够始终拥有一种面对全社会的使命感和责任意识。
政府的社会管理从直接的社会控制转向引导，社会自治型组织拥有充分的社会自治权。这样一来，许多社会事务的直接性的、微观的管理活动都由社会自治组织自己承担。政府的规模也就能够得到进一步地缩小，而且，政府的结构和运行机制也会发生重大变化，在公共产品供给的问题上，就能够形成科学的分级化，政府负责提供那些根本性的、原则性的和最具普遍性的公共产品，社会自治组织则提供那些局域性的、具体性的、时效性强的公共产品，从而使政府的行政成本下降到一个合理性的程度。
完善社会管理体制不仅需要以政府与社会的相对分离为前提，而且，也需要政府行为以及观念实现根本性变革，在一定程度上，只有政府的行为及其观念发生了根本性变革，才能保证政府与社会的分离不再是一个理想、不再是设计"图纸"，而是一种现实的社会管理体制结构。我们知道，政府在一个社会中所占据着的特殊地位决定了它的行为对任何理想的体制都会造成极大的调整作用，如果政府按照传统的做法去管理社会的话，即在政府不愿意放弃对社会的直接管理的情况下，任何关于政府与社会的相对分离都会成为空想，社会的任何形式的自治也都不可能成为现实。所以，在完善社会管理体制的过程中，需要政府严格地恪守自己的边界，切实地从社会事务的直接管理中脱身出来，即使在出现了政府必须直接介入的社会事务的时候，也要明确地意识到政府的介入是临时性的，是应当在社会形成了处理这类事务的机制和获得了处理这类事务的能力之后及时退出的。其中，政府自觉地引导社会建立处理这类事务的机制和促进社会产生处理这类问题的能力，则是政府介入时的主要任务。
政府从对社会的直接管理中退出来，并不意味着政府无所作为，相反，政府可以发挥更大、更强的引导功能。比如，政府更多地定位在公共政策供给的角色上，在管理行为缩减的同时，政策制定的行为则相应地增长。完善的社会管理体制应当是这样一种图式，政府不介入到社会的直接管理中，而是通过公共政策实现对社会管理的引导。如果说政府还肩负着对社会自治组织的管理的话，那么主要体现在对这些组织设立的审批、对其组织章程的审核、对其行为以及服务质量的监督等方面。这是以制度供给为主的关系模式，政府为社会所提供的是社会自我治理的依据和原则。至于直接的以管理形式出现的公共产品供给则被降低到最低限度。也许人们会说这无非是自主主义放任模式的翻版，其实不是。因为，这种政府与社会关系模式，是建立在政府新型的服务模式基础上的，政府的制度供给是建立在科学理性的基础上的，是一种带有前瞻性的制度供给方式。
四、社会自治与行政自治
荀子说："顺风而呼，声非加疾也，而闻者彰。假舆马者，非利足也，而致千里。假舟楫者，非能水也，而绝江河，君子生非异也，善假于物也。"对于政府的社会治理而言，完善社会管理体制，也应看作是这种"善假于物"的思想体现。从完善社会管理体制入手，就会看到，行政成本下降就不再是一个重要的改革目标了，而是已经超越了这个目标，把政府与社会关系的健全作为核心目标。当这一目标得到实现的时候，行政成本的下降也就自然而然地得以实现。所以，在改革的课题中，行政成本控制不是一个可以单独提出来加以谈论的问题，如果就事论事地思考行政成本控制的问题，是找不到良策的，即使开列出一系列的措施，也无法加以落实。相反，把社会管理体制的改革作为主题，行政成本控制的问题却能够迎刃而解。
在我国，与改革开放相伴而行的行政改革是集权与分权的并行，在某些方面，集权增加了；在另一些方面，表现出分权。但是，总的趋势是中央政府向地方政府的分权，中央政府的政策供给增多了，而行政指令和指导逐渐减少。在这一过程中，政府对社会的放权也取得了巨大进展。可是，与健全的市场经济的要求相比，与社会自治的要求相比，还远远不够。在一定程度上，由于中央政府的权力下放，地方政府有了更多的自主权后，地方上形成了一定的诸侯意识却违背了中央关于理顺政府与社会关系的基本精神，来自于地方政府的诉诸行政行为的社会控制反而有增长的势头。造成这种局面，如果说中央政府需要承担责任的话，那就是关于完善社会管理体制的目标尚未完全明确，没有在整个政府体系中确立起完善社会管理体制的主导性思想意识。由此看来，做一次广泛的动员，让整个政府确立起完善社会管理体制的指导思想，应是中国行政改革的逻辑性延伸，是行政改革必须进入的一个新的阶段。如果我们经历了这一阶段，关于行政成本居高不下的体制性根源就会得到根本性的消除。
在人类社会的发展中，我们看到，社会的公共需求日益多样化，在总量上也有着无限增长的趋势，在政府的社会管理体制不变的情况下，就只能不断地通过增加新的专业化机构去回应社会需求，即使政府努力不增加新的机构，也必须通过增加相应的人员去履行政府职能，从而导致了政府规模的扩大。这是一种具有逻辑上的不可逆性的趋势，要想避免不走向这个结果，就只能通过政府与社会关系的重组和改变，去抑制政府规模的扩大和行政成本的增长。根据这个思路，把完善社会管理体制作为降低行政成本的出路，就是一个无需选择的出路。
当社会处于较为简单甚至低度复杂的状态下，需要政府凌驾于其上或站在其中心，对它实施统治或管理，而且，在这种状态下，政府也能够做到这一点。但是，当社会变得复杂起来的时候，政府依然凌驾于其上去统治社会，或站在其中心去管理社会，就变得不可能了。如果政府强行去做的话，它所造成的成本消耗可能会达到一个惊人的地步，可能是社会无法承担得起的。事实上，面对一个复杂性迅速增长而且变动速度极快的社会，政府不可能面面俱到地承担起管理职责，当它承担不起这种管理的时候，也就根本不可能从社会中获得它所需要的资源了。进而，当政府丧失了日益增长的资源支持的时候，它的行政成本又居高不下，陷入危机也就是不可避免的了。
在全球化的历史背景下，政府参与国际协调和合作的事务在迅速增长，在政府的每一个部门、每一个层级，都会出现大量的与国际事务相关的事项，需要与其他国家打交道。这样一来，政府需要尽可能地从对本国、本地区社会进行管理的事务中脱身出来，把更多的精力用于涉外事务中去。如果说全球化给政府的变革带来了压力的话，也是存在于政府的社会管理体制方面的，它要求政府告别原有的那种大包大揽管社会的管理模式。按照全球化的要求来考虑政府的功能，就会要求政府能够更多地在全球政治、经济、文化系统中代表本国、本地区的利益，自觉地发现国际环境中的一切可能会对本国、本地区产生影响的变动，主动地协调内外事务，积极地发现国际合作的途径。为了实现这些功能，政府就只能以内外部信息的获取和使用为基本的工作内容了。这是政府直接的社会管理范围和内容的收缩，即把回应一切社会要求的管理事项集中到信息管理方面，变被动的回应为前瞻性的决策和行动方案选择。就社会发展来看，信息化与全球化浪潮是同步的，这是我们当前遇到的最重要、最实际的现实，政府必须根据这一现实去进行流程再造和体制变革方案的选择，需要根据全球化的要求和利用信息化的成果，去设计政府流程和改革社会管理体制。如果这样做了，就会发现行政成本不增长条件下的政府良性运转之路，而且服务型政府建设也才找到了自己真正的方向。
在政府与社会之间区分出公共物品和私人产品是责任政府、有限政府理论的一大贡献。通过这种区分，可以厘清政府的边界，让政府从私人产品的经营中脱身出来。在公共物品理论的后期发展中，进一步提出了让政府不垄断公共物品的供给，让非政府的、非营利的组织也加入到公共物品的供给行列中来。这对于推动政府的行政改革，起到了非常积极的作用。但是，公共物品与私人产品的理论区分被作为一个思维框架确立起来之后，也对政府的进一步发展产生了阻碍作用。因为它总是让政府小心翼翼地去识别公共物品和私人产品，然后去作出行为选择。从20世纪后期以来的情况看，由于非政府的、非营利的组织以及其他社会自治力量等这一"新市民社会"的出现，由于私人组织形式和功能的变化(尽管它的利润导向性质没有改变)，公共部门与私人部门之间的界限日益模糊，公共物品与私人物品的区分也变得越来越没有必要。在这种情况下思考政府，还是回归到"政府"与"社会"这一原初的、简单的区分中，更能准确地把握它们之间关系的合理形式。
在完善社会管理体制的过程中，适当地扩大地方的行政自治权是有益的。特别是对于基层政府来说，本来重复性的事务和可复制的管理方式方法就不多，随着社会发展速度的加快，随着社会复杂性程度的增长，在根据现实的需求去开展社会管理还是事事听命于上级的问题上，必须作出选择。显然，根据现实的需求去开展社会管理，就需要拥有较高的行政自治权。当然，从中国的国情来看，政府适当的集权是必要的，但是，关于集权的内容是需要加以梳理的，在哪些方面集权，而在哪些方面不宜集权，是需要加以研究的课题。在我们看来，就政府与社会的关系方面，在服务型政府的理念下，是可以考虑适当扩大行政自治权的。特别是对于基层政府来说，随着"政令"工具的日渐式微，在法律以及公共政策的框架下获得行政自治权，是便于其根据当地的具体情况探索提供优质服务路径的。这样做，只要规范到位，就能够实现对传统的集权或分权思维的超越。在实践上，也可以改变行政要素和行为的单一化，进而形成以行政的多样性应对社会的复杂化。
地方的、基层的政府行政自治权的增加，意味着较高层级上政府行政控制事项的减少，相应的，机构和人员的精简也就较为容易实现，行政成本的下降也就是自然而然的了。由于官僚制模式在当今社会已经深入人心，渗透到人的思维模式之中，提出"行政自治"的概念会引发很多歧义，人们往往会联想到我国区域政治上的自治。其实，行政自治的概念与政治上的区域自治是不同的，行政自治应当作为一种超越行政集权和行政分权这两种片面性追求的模式来加以建构，是合理集权与合理分权的统一。就我国的党政关系来看，党既是行政的环境又是领导，这种格局是有利于行政自治的，只要我们能够坚持党的领导，就可以放手开展行政自治。在此意义上，党的集中领导是行政自治的坚强后盾。再者，从理论上讲，关于行政自治的问题，是可以看作行政自由裁量权性质或持有主体的改变。本来，在行政体系的运行，都会为行政人员个人履行职务和处理非程序的问题设置一定的自由裁量权。如果这个自由裁量权扩大到组织的层面，被赋予政府的一定层级，那就以行政自治的形式出现了。
社会复杂性程度的增长，意味着社会事务专业性事项越来越细，政府自身的分化是有限度的，它不可能实现与社会的专业化要求一一对应，从而使对专业性很强的事项加以直接管理变得不可能。特别是社会复杂性的增长，使社会管理中的重复性事项变得越来越少，大量的一次性任务使程序化的管理变得失效。而政府处理事务的优势恰恰在于它的程序化，程序的失灵必然会把政府拖入繁琐不堪的境地。如果政府的社会管理包含着社会自治的内容的话，情况就会不同，许多专业性较强的需求就可以由社会自身的相关组织来提供了。所以，社会复杂性程度的增长也迫使政府不得不谋求社会管理体制的变革去适应社会。
总的说来，社会复杂性程度的迅速增长，提出了行政自治和社会自治的两个方面的要求，一方面，社会的复杂性要求政府能够拥有更多的灵活性，特别是要求地方政府和基层政府能够随时根据具体的需求而自主地解决问题，而行政自治的框架就是这种灵活性和自主性的前提；另一方面，社会自身的自我管理则会具有更大的优势。因为，它来自于社会，根源于社会，能够准确和及时地感知社会的具体需求，而且"新公共管理"在政府中所设计的那些方案和路线不能得以施行的，也可以在社会自治的框架下得到实现了。这样一来，由行政自治与社会自治所构成的一个新的社会管理体系，就可以从根本上解决传统政府回应性的压力，同时，又能够真正实现一种"全面的社会管理"。
