「摘要」在计划经济体制下，最高法院的主要任务不是进行具体的经济决策，而是以不同形式为政治服务。最高法院在中央各机关关系中处于被边缘化的位置，甚至审判与行政权力并没有严格的界限。从经济变迁来看，计划经济体制导致最高法院过于集权化，进而加强对下级法院的控制；而在市场经济的形成过程中，最高法院与地方法院的关系需要从集权转向一定程度的分权，让各级法院都有一定的公共政策制定权力。
「关键词」体制变迁；政治服务；政法治理；边缘化；集权化
发展国民经济的第一个五年计划草案经第一届全国人民代表大会第二次会议通过后，就将成为法律。我们司法工作人员必须和经济工作人员一样认真学习研究，并站在自己工作岗位上，积极主动地配合其他部门，为完成五年计划而奋斗。
——董必武
最高人民法院（以下简称最高法院）在经济生活中的作用，是司法研究中的一个重要问题。与我之前进行实证和成本分析的研究相比，①本文侧重于历史的考察，主要研究经济体制变迁过程中最高法院的政法治理方式的变化，特别是它对经济生活发挥作用的变化。大致说来，中国共产党在执掌政权后面临的主要任务是现代化、国家政权建设和社会经济革命。为了达到这些目的，在建国初期以及以后的三十年所采取的主要手段是通过意识形态调动全国人民的积极性，通过政治来改造国家，实现经济现代化；这一阶段进行的社会经济革命主要是建立计划经济体制，所有的经济决策集中在中共中央以及主要代言人国务院。在这样的背景下，造就出最高法院特有的政法治理方式，并且这种治理方式在今天仍在发挥着相当大的作用。
一、计划经济体制下最高法院的定位
中国经济的发展大致可以分为计划经济时期（1949年到1978年）、计划经济向市场经济转型时期（1978年到1992年）以及市场经济全面建设时期（1992年到现在）。计划经济时期又分为以下几个阶段：1949年到1952年，是中国经济恢复阶段；1952年到1957年，中国仿照苏联的做法，开始实施国民经济恢复以后的第一个五年计划，这一阶段总的经济指导思想是过渡时期的总路线，在1954年以后又发展为“一化三改”；1958年到1978年是中国经济发展的动荡阶段，经过收权－放权－再收权后，形成了中央指令性计划经济体制的格局。①对于当时中国这样一个后发展中国家来说，中央集权的经济体制可能是必要的，因为如果没有统一的政治架构和统一的法律，打破传统经济的封闭性，就不可能实现现代的经济变革，就无法发展现代的工业和商业，无法建立统一的军队，官僚制度。②经济决策集权有利于加快国家的现代化进程。
正是为了建立现代国家需要，计划经济的选择和运作主要是中共中央以及国务院为代表的行政系统主导，大量微观的经济决策是由国务院及其具体的经济管理部门如国家计划委员会作出，由它们制定形成一套计划经济体制运行规则。因此，即使产生经济纠纷，亦可以通过行政权力加以解决。既然经济纠纷都很少由法院来解决，③最高法院也不可能象现在这样广泛介入经济生活，可以这样说，计划经济体制下的经济活动基本上与最高法院没有直接的关系。
尽管最高法院较少介入经济纠纷以及基本上不参与经济政策的制定，④但并不意味着最高法院在当时的计划经济体制中不发挥作用。最高法院的比较优势在于它可以通过刑事打击的手段，作为人民民主专政的工具，协助共产党以政治力量推动经济体制的变革，对中共中央的各种决策坚决贯彻执行，它在建国初期的主要工作是围绕着政治意识形态展开的，它所有活动的重心是进行国家政权建设，更多的是从政权建设的角度间接保障计划经济体制。
二、经济改造对最高法院的影响
虽然最高法院不直接参与的计划经济建立，但计划经济的建立对最高法院也有深刻的影响。建国初期共产党将官僚资本、民族资本经济改造为计划经济，反过来却直接导致了最高法院的组织变迁和对经济事务参与能力的变化。
首先是财政支付能力决定最高法院的组织运作。在建国初期，出现过由于国家财政不足影响最高法院组织运作的情况。1951年底三反运动开始时，中共中央提出“为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争”，当时国家财政不足导致最高法院被迫精简。1951年12月20日政务院政法委员会、最高法院、最高人民检察署、中央法制委员会、中央司法部五个机关实行合署办公。合署办公必然要压缩人员，精简下去的一部分人员开始分赴各地法院进行调研。而当这些人员返回中央的时候，调研报告显示出地方各级法院系统人员不纯的情况，这为第一次司法改革埋下了伏笔。这些情况被反映到党中央后不久，就在全国范围内开展了司法改革运动。1952年开始进行司法改革，对旧司法人员进行改造，⑤改造导致司法人员的缺乏，这使得法院的积案问题再次突出。大概过了一年左右，政法五机关不再合署办公。主要原因也在于国家财政支付能力的增加，我注意到这一时期，国家预算收入从1950年的69.19亿元增加到1952年的175.6亿元，1957年则多达297.03亿元。⑥上面的分析表明，尽管司法改革的产生有很重要的政治原因，但经济因素导致司法改革的发生不容忽视。
社会主义改造运动同时带来经济所有制的变化，而所有制的变化又决定了法院受案类型的变化。建国初期的社会经济改革运动（土改、镇反、三反、五反、农业合作化、公私合营）接连不断，各类社会经济改革运动对由最高法院统管的全国各级法院（包括最高法院）都有深刻的影响，主要表现在受案的形式和数量的变化上。在打击经济犯罪方面，开始是惩办破坏金融和进行商业投机的罪犯，稳定物价，安定民生；后来惩办“三反”、“五反”中揭发出来的贪污、盗窃分子，清除旧社会的污毒。在民事审判方面，国家政治经济政策的变化（生产资料所有制的变化）导致民事纠纷的变化。土地山林水利纠纷主要是1950年土地改革以后发生的，1953年农业合作化后，这类案件大幅下降；公私纠纷在1952年“五反”之后下降；劳资纠纷在1956年工商业社会主义改造后不复存在。⑦
伴随着这些社会运动结束，最高法院工作必须为经济建设服务的要求开始被提出来。在1952年底，政务院政治法律委员会和中央各司法机关在结束了司法改革以后，为了准备从司法方面迎接国家有计划的经济建设，就派了几个工作组到工矿区和铁路、水运方面了解情况。1953年4月第二届全国司法会议在决议中，就强调提出司法工作必须为经济建设服务的方针。在过渡时期总任务提出后，也就更明确了这个方针。⑧根据这个方针，1954年1月30日，最高人民法院设立了铁路、水上运输审判庭（交通庭）；在各省、市法院中设立了122个经济建设保护庭（组）。⑨当时在城市主要是对不法资本家的斗争；在乡村是从司法方面保障互助合作运动的发展：“法律要下矿”，即法院要认真处理有关工矿生产的刑事和民事案件。但是由于资源有限，经济建设本身的重要性压倒了政法参与经济建设的重要性，资源配置必然倾向于经济建设。这可以从人员编制上看出来，“编制问题每次开会都会提出来，解决这问题需要时间，不能马上解决。今后还会遇到许多困难问题，因为经济建设需要人更多，而经济建设比政法建设更重要，没有经济建设什么吃饭穿衣都谈不上，所以政法建设必须服从经济建设的需要，法院和检察院所需编制恐不能在短期内全部解决，不能解决的就放一放”。⑩在一定程度上，法院系统成立铁路、水上运输审判庭带来资源配置的浪费，因为并没有太多的经济纠纷可以处理，也因此，1957年8月9日国务院全体会议第56次会议作出《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》，最高法院交通庭随即撤销。
大致讲来，1956年以后，随着国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的胜利完成，全国经济采取高度集中的计划管理，农村实行公社化，推行产品经济，缺乏市场机制，对产、供、销等经济合同纠纷也相应采用行政办法解决。加之，全国的工作着重点一直未能转到经济建设上来，因而运用审判职能调节经济关系，维护社会经济秩序，保障经济建设为特征的经济审判工作也就一直未曾开展起来。这表明，计划经济下的最高法院对经济的作用有限。
三、最高法院的政法治理方式
由于最高法院基本上与计划经济无关，基本上不涉及计划经济政策的制定。因此，最高法院行为的重心自然转到为政治服务上；而且由于法院包括最高法院处理的主要是政治问题，而不是经济问题，群众化司法比专业化司法更有利于问题的解决；计划经济体制的集权特性也决定了最高法院的政法治理方式，多是强调个案的解决，不要求具有普遍的法律（经济）意义。
（一）最高法院在经济方面没有太大的作用，其重心相应的就转移到为政治服务上。最高法院为政治服务就要走“群众路线”，必须主动、积极的建设国家政权。下面一段文字形象的描述了当时的司法工作特点：
人民法院的审批制度和工作作风，是便利群众、联系群众、依靠群众的，是为人民服务的。它决不单凭诉状、供词与辩论来进行审判：而着重于实地的调查研究，了解案情的全部真相和充分证据，然后才依法判决。因此，它常常根据各种不同案情的需要，而采取必要的就地审判、巡回审判、人民陪审等审判方式；坚决废弃反动与落后的主观武断的审判方式。同时，与一切消极地等待诉讼和单纯惩罚等反动与落后的法院制度相反，我们的人民法院一向重视并采用各种方法，进行关于法纪的宣传教育工作。它不仅教育人民减少犯罪，减少纠纷；而且教育人民积极地参加新社会的建设，人民法院向来把关于司法的宣传教育工作，看作审判制度的一个重要的组成部分，进行法纪宣传教育的结果，将大大地提高广大人民群众地觉悟，使人民群众能够预防犯罪和纠纷的发生，因此也就使司法工作从被动引向主动，从消极引向积极。11最高法院不仅要走“群众路线”，更要不断地参加政治运动。每次社会运动一来，最高法院的日常工作就要中断。正如董必武所说：“大家都知道，凡属大规模运动一开始，许多机关工作人员都投入运动，机关本身的工作，除必要的和必需进行的外，其他的一般工作差不多都停了”。12“我国建国以来一直都处在紧张的群众运动当中。群众运动不是依靠法律，而是依靠发动广大群众搞起来的”“许多事情都是以群众运动方式搞起来的，到目前为止，我们还在搞运动。……运动一来，原来的工作计划就变了。运动本身，一方面改变了原定的工作计划，另一方面促使机关工作的质量进一步提高，并在运动中创造了法律。对我们来说，运动不是障碍、降低了法制工作，而是促进、发展、提高了法制工作”。13由于深受政治意识形态的影响，受政治权力的支配，最高法院的行为更多的表现为处理政治斗争、镇压反革命，而不是政治权利（在阶级对立意识形态主导下的社会，政治权利不是法律概念），14政治立场变得十分重要。最高法院第一任院长沈钧儒就专门谈过司法与政治的关系问题：“我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。在各种中心任务与运动中，各地领导机关应把司法工作组织进去，注意运用这一武器，使中心工作做的更好。司法机关本身尤应积极主动配合中心任务与运动，充分发挥人民司法的作用”。15为政治服务还表现在最高法院镇压反革命犯罪或经济犯罪上。共产党执政初期，实行经济体制革命，经济犯罪往往被冠之以“反革命”。不同的政治运动，最高法院处理不同的反革命经济犯罪活动—惩办破坏金融和进行商业投机的罪犯、惩办“三反”、“五反”中揭发出来的贪污、盗窃分子。16这一时期打击所谓的反革命经济犯罪是巩固国家政权的需要，比较强调对国家财产的保护。“为要贯彻保护国家财产和经济建设的基本任务，各级人民司法机关必须对破坏或侵害国家财产和破坏经济建设的罪犯，更须给予无情的镇压。对其他各种破坏或侵害国家财产、或破坏经济建设的罪行，均应分别轻重首从，给予应得的惩罚和处分；而为的正确的实行保护国家财产和经济建设的经济政策，必须认真地纠正某些地方司法机关中一部分人员的上述各种错误观点”。17
（二）由于最高法院更多的是从事政治服务工作，因此对专业化的要求并不是很高（主要看政治素质）。最高法院建立之初，在由17人组成的最高人民法院委员会中，人员大体上包括了军事干部、中共负责法务的干部、工青妇社团干部、教授和律师，18这反映出新旧司法人员的结合以及群众性司法知识和专业化司法知识的平衡。最高法院最初是在原华北人民法院的组织机构和工作人员为基础建立来的，不久，最高人民法院又从各方面调配干部，主要是从人民解放军中抽调若干老干部并吸收一部分青年知识分子。此时政治素质高的人员被优先选拔，政治标准高于专业标准，最高法院的知识结构开始发生了变化。而在进行司法改革运动之后，全国法院系统旧司法人员被清洗，司法知识更多的具有政治性而不是专业性的特征，以至于后来建立的人民法庭，都是采取群众运动的方式进行审判，被认为是走群众路线的一种具体表现。
从法律审和事实审司法知识的分工来看，由于群众重事实胜于法律，因此在“三反”、“五反”运动中成立的人民法庭基本上丧了法律审的意义，群众性的司法知识完全替代了专业司法知识。而在整个法院系统中，包括最高法院在内对上诉案件都必须进行事实审，就成为走群众路线的最基本的体现，也象征着群众性司法知识在整个司法知识体制中占据了主要位置。19大规模的群众运动增强了国家对社会的资源控制能力。这也验证了这样一种政治思维模式，即只有群众的集体努力才能把社会提高到一个新的水平，通过发动群众才能把所有的问题解决好。相信群众的另一面就是未必相信专业化。因为专业化是认为问题最好由专家来处理，20
尽管在建国初期也有提及过审判人员的专业化问题：
“为使司法干部、特别是审判员的专业化，今后应尽可能减少审判员和法院主要干部的流动性。有些地区尚不善于运用和发挥法院的审判工作的作用来保证和推动中心工作，往往把司法干部调离法院去单纯‘搞中心工作’，结果既未能以审判工作来‘结合中心’，而且又妨害和削弱了法院的审判效能，徒增积案和群众的不满。此种现象，今后应予以纠正”。21
但是由于建国初期，整个司法系统是为巩固国家政权建设服务的，因此政治性的要求压倒了对专业化的要求，所有的问题都要通过走群众路线来解决。在这样一种思路指导下，对群众性司法知识的推崇走到了极端，最高法院走上了司法的大跃进，司法干部参加生产，才能保卫生产，审判工作必须和生产劳动相结合，成为司法工作大跃进以来所取得的一条重要经验。22
最高法院不仅要走群众路线，而且其作用的发挥往往还要借助于宣传媒介才能完成。通过宣传舆论来强化最高法院以及各级法院对司法为经济建设服务的理解，是一种重要的意识形态方式。在这一时期，社论治国比依法治国的意义更大，所有的司法问题都可以通过意识形态来解决。
表1人民日报与法院工作有关的社论（略）
（三）计划经济体制的集权特性决定了最高法院的政法治理方式。
最高法院的建立以打碎旧的司法机关为鲜明特征，并且有着很强的革命根据地历史的痕迹。1949年春天，中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》的号召，国民党时代的法院作为旧的国家机器在很短的时间被打碎。1949年10月22日，最高法院在以原华北人民法院为基础正式建立，由中央人民政府委员会领导，12月3日，最高法院委员会讨论通过《最高人民法院试行组织条例》，23以最高法院为首的司法体制实行的是双重领导体制。在1951年9月3日通过的《人民法院暂行组织条例》中，规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督”，“各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督”。
1954年通过《人民法院组织法》，此时的最高法院由全国人民代表大会产生，向它负责并报告工作。1955年3月11日最高人民法院成立审判委员会，从1955年1月起，最高人民法院各审判庭按照合议制审判案件。
计划经济体制的集权特性决定最高法院的政法治理方式，表现之一就是在最高法院在中央各机关关系中处于相对弱化（被边缘化）的位置。最高法院的权力被边缘化表现为，其权力从新中国建立开始就没有被严格的界定过。权力的真正意义不在于文本的规定而应当是在微观层面，在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，只有在那里，才能真正了解权力是如何实现的。24虽然《人民法院组织法》有过专门的规定，但是最高法院的权力是通过与包括政法委员会、司法部、最高人民检察署、公安部等其他政法机关在实际制度运作中的相互博弈表达出来的。因此，在建国初期，最高法院在整个国家体制中的地位实际上并不高，与司法部、法制委员会、最高人民检察署、公安部共同组成政法机关，由政法委员会组织协调。当时不是强调各部门的精细分工，而是强调通力合作，从董必武在第一届全国司法会议上的讲话，可以推测当时最高法院的地位：
“在这次会议中，有四个机关准备作报告，这些报告，虽由个别同志来作，但报告的内容，都是经过这些机关的司法工作者共同讨了的，并不是哪一个报告就是代表哪一个机关的意见，而是共同的意见”。25
建国初期，围绕中心工作，有时候行政与司法的工作界限也没有严格区分。1950年11月3日发布的《政务院关于加强人民司法工作的指示》，是在第一次全国司法工作会议后，针对人民司法工作的建设所做的指示。从1950年7月14日政务院第41次政务会议通过《人民法庭组织通则》、1952年3月21日政务院第129次政务会议通过的《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》、1952年3月28日政务院第130次政务会议通过的《关于三反运动中成立人民法庭的规定》也可以看出，是政务院而不是最高法院在人民法庭的建立过程中发挥了主要作用。此外，政务院有时还通过与最高法院发布联合指示来动员全国力量来完成某些活动：1950年7月23日联合发布《关于镇压反革命活动的指示》；1950年10月13日联合发布《关于人民司法机关迅速清理积案的指示》；1955年12月29日联合发出《关于反革命分子判处死刑准予上诉的通知》。这也表明，最高法院所能够动员全国力量来完成任务的作用有限。
更细微的观察表明，在建国初期，因为当时实行的是审判活动和司法行政分立，司法部实际上成为全国法院管理的枢纽。26一个明显的例子就是，与目前的司法改革不同，第一次司法改革与最高法院并没有直接联系，原因就在于当时法院的行政事务是由司法部管理。第一次司法改革是在政务院及其政治法律委员会领导下，由司法部牵头搞起来的。27司法部成为制约最高法院的一个重要力量，最高法院的很多指示都是通过与司法部联合作出的。按照时任司法部副部长魏文伯的说法：
“司法行政机关和人民法院在工作上虽有分工，但是因为司法行政机关是以组织与改进人民法院的司法行政工作来保证审判工作更好地进行的，所以两者必须密切配合，有些工作还需联合进行。如对有些工作联合发布指示、共同召开会议、联合组织工作检查组，这样做会有效地推动下级人民法院的工作”。28
表2中国最高法院与司法部的联合指示（通告）（略）
而且，下级法院的司法行政活动也由司法部控制，最高法院基本上没有分享权力。比如，在1954年8月13日《司法部关于各省与中央直辖市审判机关与司法行政机关分立问题的意见》中强调：
“各高分院和各省、市院首先应切实向各级党政建议，由于各省、市法院审判工作本已十分繁重，如继续兼管所属法院干部的管理、教育、训练，组织建设，财务，以及陪审、民间调解、公证、律师等司法行政工作，根据几年来的实践经验证明实难兼顾；同时参照苏联审判与司法行政工作分立的先进经验，今后应尽先将各省、市的审判机关与司法行政机关根据不同具体情况分别先后逐步分立”。30
但是，到1959年4月28日，第二届全国人大第一次会议决定撤销司法部，原司法部主管的工作由最高人民法院管理。31司法部的权力移交给最高法院，无疑增强了最高法院在横向关系中与其他政法机关的权力对比，但是这种横向对比并不重要。重要的是在纵向对比中，由于司法行政归最高法院管理，增强了最高法院对下级法院的控制。
四、为什么控制下级法院及其问题
计划经济体制的集权特性决定最高法院的政法治理方式，表现之二是最高法院加强对下级法院的控制。从福柯的观点来看，权力关系并不源于某一特别的因素，而是来自于多元；它并不是脱离经济、性别等因素独立作用，而是与他们密不可分的。权力中包含着权术和利益。权力不仅是一种内在的或固有的现象，而且，它与历史进程中的“利益”集团交织在一起。32经济的现代化、民族的统一和国家政权建设是摆在新政权面前的重要问题。国家权力扩张必然要求深入基层和吸收下层的财源，加强对下级的控制，33为实现现代化，司法体制亦不例外。当时旧的法院体系被打碎，最高法院担负着建立全国各级司法体制的任务，所以最高法院的重心除了审判之外，还包括管理各级法院，甚至可以说管理各级法院成了最高法院的最重要的任务。34
将地方机构正规化是巩固国家政权的有效方法。建国初期，下级法院的建设成为最高法院及其他中央政法机关的主要工作。由于决策权力集中在中央，最高法院以及司法部成为司法系统中向下级法院传达中央政策的中介。最高法院本身并没有独立的公共政策制定权力，最高法院通过指示、会议与检查来达到贯彻中央决策的目的（其中在经济建设方面最高法院发出的指示包括：1955年3月3日，中共中央、国务院发出《关于迅速布置粮食购销工作，安定农民生产情绪的紧急指示》；4月1日，最高法院、司法部发出《关于从司法方面保障农业生产和粮食购销工作顺利进行的指示》，要求各地法院把保证春耕生产和粮食购销工作的顺利进行，作为当前的重要任务；为配合农业合作化，10月15日，最高法院、司法部又联合发出《关于加强司法工作保障农业合作化运动的指示》）。
表3中国司法会议治理（略）
为了强化对下级法院的控制，还实行下级法院送报告制度：
“为了使司法机关上下通气，关于下级人民法院送报告的问题，可以采取以下办法：下级人民法院对有关审判工作的报告主送上级人民法院、抄送上级司法行政机关；对有关司法行政工作的报告主送上级司法行政机关、抄送上级人民法院；工作计划、综合报告、总结报告同时主送上述两个机关”。35
这种报告制度还表现为最高法院对下级法院进行司法批复。司法批复是司法解释的一种特殊形式，说它特殊就在于，批复主要是最高法院针对下一级法院即高级人民法院和军事法院的请示而答复的，其答复具有法律效力，其建立的基础是请示制度。1949年新政府成立后就强调建立审判工作中的报告请示制度，认为实行这种制度对于密切上下级关系、交流经验、正确处理重大或疑难问题，避免错误缺点，以及提高干部和改进工作，都有很大的好处。36为了规范请示制度，最高法院还制定过一些专门的文件。37但是，由于批复内容主要是针对个案的法律适用，往往这些案件还在下级法院审理过程之中，国家政权建设的需要压倒了对当事人上诉权利的保护。
总之，为了巩固国家政权建设，使下层政权与中央保持一致，就要建立现代官僚体制。马克斯·韦伯认为在现代官僚机构中达到这一目的有三个条件：第一，官员有可靠的薪金；第二，职业稳定，并有晋升的机会；第三，官员们有明确的职位感，下级服从上级。38对于属于政权组织形式的司法体制来说，司法体制亦要建立一体的官僚体制，通过下级服从上级以巩固国家政权。
司法体制按照官僚体制来组织，一个明显的例子就是法律审和事实审区分的废除。上诉审亦要求事实审，反映出上级法院包括最高法院对下级法院控制的强化。建国初期，审级制度中上诉审只进行法律审的原则并没有被明确反对。但是在1956年4月14日司法部的通知中却明确指出，上诉审不作实体审带有若干片面性和危险性：
“‘事实是根据，法律是准绳’才是正确地适用法律，从而得到正确判决。上诉审的任务，是使一审事实不清或适用法律不当的判处，经过上诉能够得到切实而有效的纠正，它在通常审理程序（不包括监督程序）中。是保证人民法院对所审理的上诉案件，确切地查清事实。有些事实不清或根据不足的案件，并不是光靠审阅案卷就能发现的，如果上诉审完全不作事实审，就易于产生在事实不清的情况下作出不适当的判决或裁定。当然，这并不是说所有上诉案件都要由上诉审自己来重审，而是指事实不清的案件，有的可发回下级人民法院审理。如认为以自己审理为宜的，则必须自己审理，这种审理即为上诉审，不必作为第一审。上诉审在审理上诉案件时，并可派人调查核对事实，也可以到当地就审。至于事实基本清楚的案件，只是适用法律不当，就可以改判。总之，要求上诉审这一关，必须把事实完全搞清楚，然后依法判决，否则，上诉审将流于形式的危险”。39
上级法院和下级法院分工的取消，增强了上级法院对下级法院的控制，法院的官僚化色彩进一步增强，而分工的取消则加剧了积案的进一步增加。而为了解决积案问题，《中华人民共和国人民法院组织法》（1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过）将地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院，实行四级二审制。40实行二审终审制将大部分案件放在中级人民法院审理，以减轻最高法院的压力。可能的估计是当时最高法院主要通过再审程序审理案件，而这些案件可能比直接上诉案件要少许多。
“最高法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院监督下级法院的审判工作。而中国疆域辽阔，省的地区也较大。所以我们必须减少最高法院和高级法院的第二审案件，加强最高法院全国性的监督工作，并加强省级法院对下级法院的监督。因此我们必须在省级法院下设中级法院，而建立四级法院的体系。案件的上诉审级过多足以使案件发生拖延现象。这对一般人民，特别对劳动人民是不利的。所以我们实行二审终审制。同时，我们还必须健全各级法院的制度，特别加强基层法院和中级法院的建设，因为基层法院和中级法院是审判绝大多数第一审和第二审案件的法院”。41
但是二审终审制并没有解决最高法院的审理案件过多的问题，42上诉审减少了，但是再审案件大大增加。以《最高法院一九五六年工作报告》为例：
“本院一九五六年受理的各种申诉数量很大，单是本院全年办理的当事人不服各级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉即达五千零八十三件，大大超过本院同一时期受理的上诉、复核等案件。处理申诉工作在实际上已成为本院对下级人民法院实行审判监督的一项重要工作”。43
以及之后的《关于最高人民法院工作的报告》（1957年7月2日在第一届全国人民代表大会第四次会议上）：
“就最高人民法院来说，从今年1月至5月底，即受理了来信申诉六千零六十六件，来访申诉一千二百八十四人次。1957年头五个月的申诉比去年一年的还多。这是最高人民法院一项极为繁重的工作。申诉所以这样多，主要原因还不是由于法院办案质量不高，而是由于申诉与上诉不同，当事人向最高人民法院提出申诉的案件，既没有时间上的限制，也没有审级上的限制”。44
民主集中制是中央对地方控制的主要表现原则，在司法领域的具体表现就是上诉审进行事实审。但是这一做法并没有使得上级法院特别是最高法院对下级法院的控制。因为这加剧了最高法院的积案问题，而本来积案问题是通过实行四级二审制来实现的。实行上诉审进行事实审的弊端和实行四级二审制的好处相抵消，使得积案问题并没有得到解决。一方面，为了国家政权建设，最高法院要加强对下级法院的控制，另一方面，最高法院自身的能力有限，不得不将一定的权力下放，从而使这两者始终保持着一种紧张的关系。这表明，在司法领域，中央与地方的关系也是一个矛盾，45中央和地方的两个积极性的问题实际上是一个宪政问题。46从经济变迁来看，计划经济体制导致最高法院过于集权化，加强对下级法院的控制；而在市场经济的形成过程中，最高法院与地方法院的关系需要从集权转向一定程度的分权，从而让各级法院都有一定的公共政策制定权力。47
「注释」
（董必武：时任最高人民法院院长。《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》（1955年7月3日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第269页。
①侯猛：《最高法院规制经济的功能——再评“中福实业担保案”》，《法学》2004年第12期；侯猛：《最高法院规制经济的实证研究——以法院内部管理费用为分析视角》，《中外法学》2005年第1期；侯猛：《最高法院如何规制经济——外部协调成本的考察》，《法商研究》2004年第6期；侯猛：《最高法院司法知识体制再生产——以最高法院规制经济的司法过程为例》，《北大法律评论》第6卷第1辑，法律出版社2005年版。
①参见黄恒学《公共经济学》，北京大学出版社2002年版，第387-393页。
②参见安东尼·吉登斯《民族国家与暴力》，赵力涛、胡宗泽译，三联书店1998年版。
③五十年代初期，全国民事案件最高达到200多万件，占法院受理案件总数的80%以上，其中婚姻案件又占全部民事案件的80%以上。到了五十年代后期，民事案件急剧下降，只剩三十几万件。参见唐德华《民商审判（续）－唐德华文集》，吉林人民出版社2002年版，第4-5页。
④最高法院也参与过一些直接的国家经济活动的调整，但数量极少。比如，国家银行存放业务，只有按照计划及时的放出和收回，才能扶助和监督生产和商品流通，管理和调节市场货币信用，保证全国金融安定的作用。为此，最高人民法院和司法部于1951年4月10日发出了“关于保护国家银行的债权的通报”及1951年7月2日的“关于保护国家银行债权，在债权关系上国家银行与其他机关团体或私人，均应同等清偿的通报”。《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》；又参见芮沐：《中华人民共和国成立以来我国民事立法的发展情况》，《政法研究》1955年第5期。
⑤实际上，对旧司法人员的改造时间要更早，可以追溯到1950年1月中国新法学研究院的成立，该院的任务是改造过去旧的司法工作人员、律师以及在学校教授法律的教员。但是，大规模的改造是始于1952年中央政法多余人员下去调查回来以后。参见董必武《旧司法工作人员的改造问题》（1950年1月4日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第26页。
⑥吉尔伯特·罗兹曼主编《中国的现代化》，“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社2003年版，295页。
⑦与此类似，美国在20世纪20年代和30年代案件负担急剧增长：当时的禁酒令致使刑事案件和联邦民事案件（主要是没收和罚款）都有大规模增长。禁酒时期的结束致使案件负担发生了同样程度的急剧减少。参见波斯纳《联邦法院－挑战与改革》，中国政法大学出版社2002年版。
⑧为着配合已经开始的大规模的经济建设，现在就要在一些工厂、矿山开始重点试办，建立工矿的专门法庭。这种法庭建立起来，首先是要跟破坏经济的犯罪分子作斗争，同时也要教育劳动人民遵守劳动纪律。参见董必武《论加强人民司法工作》（1953年4月11日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第158-159页。司法方面：要加强有关经济建设的案件如工矿生产、基本建设、铁路运输和资本主义工商业的违法案件的检察和审判工作。董必武：《进一步加强经济建设时期的政法工作》（1954年3月），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第173页。
⑨董必武：《司法工作必须为经济建设服务》（1955年7月3日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版。
⑩董必武：《认真贯彻执行法院组织法和检察院组织法》（1954年11月19日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239-240页。
11《加强与巩固人民革命的法治》，人民日报1951年6月5日。
12参见董必武《在第二届全国检察工作会议上的讲话》（1954年3月29日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第180页。
13参见董必武《目前中国的法律工作概况》（1955年9月8日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第311、312页。
14比如选举权诉讼到目前也不是很发达，最高法院曾做过处理选举案件的批复，《中华人民共和国最高人民法院、司法部关于人民法院处理选举案件中的几个问题的综合批复》（1956年9月4日）
15沈钧儒：《加强人民司法建设巩固人民民主专政》，《人民日报》1951年10月30日。
161952年2月1日，最高法院就曾成立临时法庭在北京举行公审大贪污犯大会。
17《关于目前司法工作的几个问题》（1950年7月27日中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上的报告），参见中国人民大学审判法教研室：《中华人民共和国法院组织诉讼程序参考资料》第一辑，中国人民大学1953年出版。
18沈钧儒为最高人民法院院长，吴溉之（原中国人民解放军总部军法处长）、张志让（教授）为副院长，陈绍禹（中共中央法律委员会主任）、朱良才（中国人民解放军华北军区政治部主任）、冯文彬（新民主主义青年团中央书记处书记）、许之桢（中华全国总工会常务委员）、李培之（中华全国民主妇女联合会执行委员）、费青（教授）、贾潜（司法工作者，原华北人民政府司法部副部长）、王怀安（原东北人民政府司法部秘书长）、陈瑾昆（司法工作者，原华北人民法院院长）、吴昱恒（律师）、闽刚侯（律师）、陆洪仪（律师）、沙彦楷（律师）、俞钟骆（律师）为委员。
19但是群众性司法知识并不必然导致上诉审进行事实审。如果群众性司法知识与专业司法知识进行合理的分工，进行法律审和事实审的分离也是可能的。最好的例证就是美国，美国一般是由陪审团进行事实认定的，上诉法院一般进行的是法律审。“上级法院固然不能再从事实方面重新审判，但却可以根据案情记录加以判断宣布其所涉及的法律条文”。参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》商务印书馆1980年版，第410页。
20关于这一矛盾的深入分析，可参见詹姆斯·R ·汤森、布兰特利·沃马克《中国政治》，顾速董方译，江苏人民出版社2003年版，第112－113页。
21史良：《关于加强人民司法工作建设的报告》（1953年4月11日在第二届全国司法会议尚的报告），另外在最高人民法院和司法部联合发布的《关于学习与贯彻中华人民共和国人民法院组织法的指示》中也有提及：“法院应该运用自己的特有职能－‘通过审判活动’来为社会主义建设服务，为国家各个时期的中心工作服务。如果法院干部离开审判工作岗位去参加中心工作，就失去法院的特有职能，必将削弱审判工作为中心工作服务的作用”。《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年。
22《最高人民法院，司法部关于总结建国十年来人民司法工作经验的意见》中提到特别是1958年司法工作大跃进，在服从党的领导，为党的中心工作服务，贯彻群众路线，司法工作与生产劳动相结合等方面成就更大，经验也更为丰富。参见《人民司法》1959年第1、2、3期。
23条例规定，最高人民法院委员会会议议决有关审判的政策方针，重大案件及其他事项，最高人民法院设刑事、民事、行政三个审判庭及办公厅、督导处、辩护室、编纂处等业务、行政单位。
24参见福柯《知识考古学》，谢强等译，三联书店1998年版。又参见苏力《送法下乡－中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第一章为什么送法下乡？
25董必武：《要重视司法工作》（1950年7月26日），《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第42-43页。
261954年《人民法院组织法》第14条规定：各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。这就是实行审判与司法行政分立的原则。司法行政机关的工作范围是：管理法院的设置和编制、干部教育与管理、组织制度、审判政策、法律宣传、司法统计和财务工作以及领导律师和公证等工作。参见魏文伯《对于〈中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年。
27参见史良《关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告》（1952年8月13日政务院第148次会议批准）、王汝琪：《正确开展司法改革运动》、魏文伯：《彻底进行司法改革工作必须贯彻群众路线》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年。
28参见魏文伯《对于〈中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年。
29根据以下资料整理：何兰阶、鲁明健主编《当代中国的审判工作》（上、下），当代中国出版社1993年版；《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年；周振想、邵景春主编《新中国法制建设40年要览（1949-1988）》，群众出版社1990年版；《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》。以下图表如无特别说明，均出自这些资料。
30《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》。
31国务院的议案中说，几年来，司法部在司法改革、设置人民法院、培养人民法院干部等方面做了许多工作。现在，由于司法改革已经基本完成。各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立之必要。建议撤销司法部，原司法部主管的工作，由最高人民法院管理。至1979年12月28日，最高法院发出通知：因司法部已正式办公，最高法院司法行政厅即行撤销。自即日起，地方各级人民法院的司法行政工作，由司法部管理。1980年8月20日，经中共中央、国务院批准，原由司法部主管的审批人民法院的设置、变更、撤销和拟定人民法院的办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员，以及管理人民法院的物质装备、司法业务费等有关法院司法行政工作事项，由最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院负责办理。1983年5月3日，最高法院司法行政厅开始办公。
32参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第9页。
33参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第1-4页。
34这种管理在很多时候是通过派工作组检查的形式。如在1955-1956年肃反时期，最高人民法院曾会同司法部陆续派出工作组到部分省、市、自治区检查当地人民法院的审判工作。参见董必武：《肃反斗争中的审判工作》（1956年6月22日），《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第335页。而1959年第二届全国人大第一次会议，撤销司法部，把原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。这使得全国各级的司法行政业务也划归最高法院管理，使得最高法院的色彩更为浓重。
35参见魏文伯：《对于〈中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类，北京政法学院1956年。
36《关于目前司法工作的几个问题》（1950年7月27日中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上的报告），北京政法学院1956年编《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类。
37《最高人民法院关于改进请示解答工作的函》（1958.9.19）、《最高人民法院办公厅关于改进解答问题工作的通知》（1964.9.11）、《最高人民法院办公室关于请示问题的通知》（1973.11.7）、《最高人民法院关于报送民事请示案件有关问题的通知》（1985.3.28）、《最高人民法院经济审判庭关于请示问题应当注意的事项》（1990.10.29）
38参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第41页。更为细致的解读是，按照马克斯·韦伯的分析最理性的官僚制具有以下决定性的特征：⒈职员具有人格自由，仅仅服从其官位的非人格性职责；⒉官位有明确的等级体制；⒊对官位的职能有明确的规定；⒋在契约的基础上任命官员；⒌官员的选任以专业资格为条件；⒍他们领取货币工资，并一般有退休津贴，其工资依其在等级制中的地位高下划分等级，官员有权随时离职，在特定情况下也可以被解职；⒎官员的职位是其唯一的或主要的职业；⒏存在晋升阶梯，升迁可以凭年资，也可以凭功绩，这些都依靠主管人的评判；⒐官员不得非正当地占用其得到的职位或资源；⒑官员服从于划一的控制与纪律制度。参见马丁·阿尔布罗《官僚制》，阎步克译，知识出版社1990年版，第32页。
39《中华人民共和国司法部通知》（56）司办字第三六〇号，参见中国人民大学审判法教研室：《中华人民共和国法院组织诉讼程序参考资料》第六辑，中国人民大学1957年出版。
40而在《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》（1951年9月3日中央人民政府委员会第12次会议通过）中实行的是三级二审制。地方法院为县级人民法院和省级人民法院。县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院。
41张志让：《宪法颁布后的中国人民法院》，《政法研究》1954年第4期。
42最高法院在成立之初，就面临着积案问题，其原因之一被认为是没有第二审法院。“最高人民法院去年十一月成立时，就接收前华北人民法院移交下来的民刑事案件一千二百八十多件，接着华北各省和京津两市第二审上诉的案件又陆续大量涌到。这是由于京津两市没有第二审上诉法院的缘故”。参见沈钧儒《人民法院工作报告》（1950年6月17日），《沈钧儒文集》，人民出版社1994年版。
43参见董必武《最高法院一九五六年工作报告》（1957年3月9日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第358页。
44参见国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会编《中华人民共和国法规汇编（1957年7月－12月）》，1958年4月第一版。
45有关中国中央与地方关系的论述，可参见毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版。
46苏力：《当代中国的中央与地方分权－重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。
47更多的分析请参见本人博士论文《中国最高法院规制经济的功能》（北京大学法学院2004届）第六章。
《政法论坛》2005年第2期
